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MEXICO
SISTEMAS DE COMPRAS
GUBERNAMENTALES A NIVEL
ESTATAL
VERACRUZ-LLAVE
Octubre, 2003
Gerencia de Contrataciones
Dirección Subregional para Colombia y México
Región de América Latina y el Caribe
Documento del Banco Mundial
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EQUIVALENCIAS MONETARIAS
(Tasa de cambio efectiva al 1o. de julio del 2003)
Unidad monetaria = $ Pesos Mexicanos
1 $ = $0.0956 Dólares
$1 Dólar = $10.4545
AÑO FISCAL
Del 1º de enero al 31 de diciembre
ABREVIATURAS Y ACRONIMOS
CMU Dirección Subregional para Colombia y México (Country Management Unit)
Compranet Sistema de Compras Electrónicas Gubernamentales
Compranetver Sistema de Compras Electrónicas Gubernamentales de Veracruz
Ley de
Adquisiciones
Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Administración de Bienes Muebles del
Estado de Veracruz
Ley de Obra
Pública
Ley de Obras Públicas del Estado de Veracruz
OCS Servicios Centrales de Operación (Operations Core Services)
PIB Producto Interno Bruto
PREM Unidad para la Reducción de la Pobreza y Gerencia Económica (Poverty Reduction
and Economic Management Unit)
Directora Subregional para
Colombia y México:
Isabel Guerrero
Asesor para la Región de
América Latina y el Caribe:
Bernard Becq
Gerente de Contrataciones: Lea D. Braslavsky
3
INDICE
INDICE
3
ANTECEDENTES Y OBJETIVOS
4
RESUMEN
5
1. CARACTERISTICAS DEMOGRAFICAS Y ECONOMICAS
7
2. INSTITUCIONALIDAD
2.1 Marco Jurídico
2.2 Política de Adquisiciones
2.3 Coordinación Inter e Intrainstitucional
2.4 Recomendaciones
8
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13
13
3. PROCEDIMIENTOS Y PRACTICAS GENERALES
3.1 Planeación y Presupuestación
3.2 Elaboración de Bases
3.3 Publicación de Convocatoria
3.4 Presentación de Ofertas
3.5 Apertura de Ofertas
3.6 Evaluación de Ofertas
3.7 Adjudicación
3.8 Servicios de Consultoría
3.9 Contratación
3.10 Recomendaciones
15
15
18
18
18
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23
24
4. RECURSOS HUMANOS
4.1 Recomendaciones
27
27
5. MECANISMOS PARA CONSTRUIR INTEGRIDAD
29
6. EVALUACIÓN DEL RIESGO Y PLAN DE ACCION
6.1 Plan de Acción
31
32
Bibliografía 33
Anexo 1. Indicadores de Veracruz 34
Anexo 2. Marco Legal y Regulatorio 35
Anexo 3. Taller de Análisis del Sistema de Contrataciones Públicas
Anexo 3.1 Evaluación de los participantes
Anexo 3.2 Comentarios de los participantes
Anexo 3.3 Nombres de los participantes
Anexo 3.4 Recomendaciones consensuadas
36
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41
42
44
4
ANTECEDENTES Y OBJETIVOS
Los sistemas de contrataciones gubernamentales constituyen un apartado de relevancia
considerable ya que coadyuvan a cumplir con las funciones de utilidad pública y
satisfacción del interés general por parte de los poderes públicos, y al mismo tiempo
impulsan y fomentan la actividad económica. En este sentido, la historia del
financiamiento del Banco Mundial a proyectos del Gobierno Federal revela varias
fortalezas. Ha cumplido con las normas de licitación, y el desempeño ha sido
equivalente al promedio de otros países. Además, la adopción de las normas para la
selección y contratación de consultores en proyectos financiados por el Banco ha
demostrado a las dependencias ejecutoras nacionales que su aplicación se ha traducido
en una mejoría en la calidad de los servicios contratados.
La descentralización en México, caracterizada por una transferencia de
responsabilidades y recursos de programas federales hacia estados y municipios, exige
actualizar y modernizar el sistema de compras y contrataciones de bienes, obras y
servicios, así como crear capacidades para su manejo bajo principios de economía y
eficiencia.
En el año 2001, el Banco analizó el sistema mexicano de compras a nivel federal. La
evaluación del sistema de compras de Veracruz se llevó a cabo aplicando la misma
metodología que se utilizó para la Federación, y donde la participación de todos los
interesados jugó un papel muy importante. Esta metodología, con un fuerte enfoque
participativo, demostró su pertinencia y permitió sostener un diálogo con las
autoridades gubernamentales –que es por naturaleza fuente de clarificación y de
comprensión mutua- centrado en la propuesta de recomendaciones para que las
contrataciones sean consistentes con los principios y prácticas internacionalmente
aceptadas.
Este informe presenta las conclusiones de un trabajo conjunto, del Gobierno Estatal y
del Banco Mundial. Las Cámaras de la Construcción, del Comercio, de Empresas de
Consultoría, y de la Industria de la Transformación, así como universidades locales y
organizaciones no gubernamentales, incluida Transparencia Mexicana, fueron
entrevistadas, y jugaron un papel importante en la discusión que condujo a la
preparación de este informe. Las recomendaciones del estudio fueron presentadas en un
Taller de Análisis realizado el 8 de mayo del 2003 en la capital veracruzana (véase
Anexo 3).
El Equipo del Banco responsable de la preparación de las evaluaciones estatales (2002)
y talleres de análisis de las recomendaciones correspondientes (2003) está compuesto
por Bernard Becq, Lea D. Braslavsky, Luiz Gazoni, Silvia Porche, Rosa Valencia
Estrada (LCOPR), los consultores Sergio Huacuja Betancourt (Jurídico), Roberto Gary
Ortiz (Tecnología de la información), Faustino Barrón (Moderador) y Benjamín Santa
María (Diagnósticos Estatales).
5
RESUMEN
INSTITUCIONALIDAD
Marco Jurídico
Preparar y publicar los reglamentos en materia de adquisiciones y
obras públicas, como cuerpos normativos unitarios y simplificados.
Estipular que se permita la participación en concursos de obra pública
a empresa no inscritas en el padrón de contratistas.
Política de Adquisiciones
Planear y ejecutar sectorialmente la adquisición de compras
consolidadas, y autorizar a las dependencias para realizar
adquisiciones en una sola operación hasta un umbral definido sin
intervención del Comité.
Consolidar la batería de indicadores sobre número de operaciones,
valor y tiempo, para medir eficacia del proceso de contrataciones, y
crear una base de datos con precios de mercado de los productos que
se adquieren habitualmente (papelería, medicinas, mobiliario, autos,
etc.).
Coordinación Inter e Intrainstitucional
Revisar el Código Civil para legalizar la firma electrónica con el
objetivo de utilizar Compranet para recibir ofertas electrónicas.
Contratar personal con experiencia en compras gubernamentales, por
parte del Organismo de Fiscalización Superior.
PROCEDIMIENTOS Y PRÁCTICAS GENERALES
Planeación y Presupuestación
Suprimir las preferencias por empresas localizadas dentro del estado.
Fijar los umbrales en función de la capacidad institucional.
Elaboración de Bases
Contar con bases estándar, para que las condiciones de presentación y
evaluación de ofertas no sean casuísticas.
Incluir en las bases los modelos de contratos.
Publicación de Convocatoria
Integrar las publicaciones relacionadas con obra pública al sistema de
Compranetver, garantizando de esta manera una mayor difusión.
Presentación de Ofertas
Legislar un mayor plazo para preparar propuestas.
No licitar ninguna obra pública sin proyecto ejecutivo.
Hacer la apertura simultánea de las ofertas técnicas y económicas, con
excepción de consultorías.
Eliminar la garantía de seriedad de la oferta y crear una lista de no
elegibilidad con las empresas que no hagan honor a su oferta.
Apertura de Ofertas
No eliminar ninguna oferta; las irregularidades identificadas deben ser
documentadas para su consideración durante la evaluación.
Proteger la propiedad industrial e intelectual, y otros derechos y
figuras afines eliminando la revisión de ofertas por los licitantes y
definiendo la información que debe ser pública.
6
Evaluación de Ofertas
Evaluar las ofertas por el Comité y subcomités sin la intervención de
las cámaras empresariales, para evitar posibles conflictos de interés,
favoritismo o clientelismo.
Introducir mecanismos de gobernabilidad en la conformación de
comités: elección mediante escrutinio secreto, un sistema de listas
para que un suplente reemplace al titular, y la rotación de miembros
propietarios.
Adjudicación
Eliminar la estipulación de que los proveedores con residencia y
domicilio fiscal en el estado o municipio de que se trate tendrán
preferencia para ser adjudicatarios.
Servicios de Consultoría
Distinguir entre los procesos de selección y evaluación de consultores
y la compra de un bien o contratación de una obra.
Eliminar restricciones que inhiben el desarrollo de un mercado de
consultoría.
Contratación
Contar con contratos estándar para mitigar el tratamiento casuístico de
aspectos contractuales.
RECURSOS HUMANOS
Consolidar y transparentar el servicio civil de carrera en Veracruz con
algunas mejoras y adiciones, principalmente tratándose del personal
de confianza en la función de contrataciones gubernamentales.
Diseñar y ejecutar un programa de actualización permanente para el
personal dedicado a las contrataciones gubernamentales, con especial
énfasis para el personal municipal.
Promover la creación de un posgrado en la universidad sobre
contrataciones gubernamentales.
Revisar los niveles de empleo y la escala salarial de los empleados
asignados a las contrataciones gubernamentales.
MECANISMOS PARA CONSTRUIR INTEGRIDAD
Simplificar procesos administrativos, reforzamiento del seguimiento,
control y evaluación ex post de contratos independientemente de las
auditorias.
Aceptar los mecanismos de arbitraje y promover el uso de otros
medios alternos tales como conciliación y mediación para la
resolución de controversias en los contratos.
7
1. CARACTERÍSTICAS DEMOGRÁFICAS Y ECONÓMICAS
El Estado de Veracruz-Llave (Veracruz) es el segundo mas grande del país
considerando su población de 6.9 millones de personas (el 7.7 por ciento del total
nacional), y ocupa el 11º lugar en cuanto a superficie (exactamente el 3.7 por ciento
respecto el total del país). Su población creció a una tasa anual promedio de 0.50 por
ciento en el periodo 1995-2000, por debajo de la tasa nacional de 1.85 por ciento. La
población es predominantemente urbana (59 por ciento) y la población indígena en la
entidad (cerca del 10 por ciento) representa el tercer grupo más grande a nivel nacional.
La entidad tiene 210 municipios regidos por sus respectivos ayuntamientos. Su
población se encuentra dispersa geográficamente en 210 municipios y alrededor de
21,500 localidades; casi todas éstas tienen menos de 2,500 personas, y el 40 por ciento
de la población vive en este tipo de comunidades, lo que se traduce en un reto para
cualquier programa estatal y municipal, porque la agregación de demandas por servicios
proviene de una multiplicidad de territorios desconectados entre sí.
El norte de Veracruz es predominantemente rural, mientras que el sur sobresalen
actividades como ganadería y extracción de petróleo; el área central de la entidad es la
más dinámica debido a la interconexión entre el puerto de Veracruz, el más importante
del país, con el puerto de Tuxpan y el Distrito Federal. Las industrias más relevantes en
el estado son químicas, fabricación de acero, procesamiento de alimentos y
transformación de hidrocarburos. La extracción de petróleo representó una décima parte
del PIB estatal en los 80 pero en la actualidad solo representa el 1.5 por ciento,
aparentemente debido al agotamiento de mantos.
La manufactura y la agroindustria han mostrado un incipiente crecimiento; el primero
emplea apenas al 10 por ciento del mercado laboral y genera menos de un octavo del
PIB estatal. El sector económico más vigoroso es, sin duda, el comercio y servicios, que
representa casi el 60 por ciento del PIB estatal, y absorbe menos de la mitad de la fuerza
laboral. El siguiente sector en importancia en términos de empleo, es el agrícola, que
ocupa aproximadamente el 36 por ciento de mano de obra, pero contribuye con menos
de la décima parte del PIB estatal. Es de sobra conocido que las exportaciones estatales
de café, caña de azúcar y cítricos han sufrido un decremento debido a las condiciones
del mercado mundial.
De acuerdo con el índice de marginación del Consejo Nacional de Población, la entidad
es considerada como una de los cuatro más pobres del país, después de Chiapas,
Guerrero y Oaxaca. Aunque ocupa el quinto lugar en términos de PIB nacional, en lo
que respecta a ingreso per capita se estimó aproximadamente en 4,941 dólares ajustados
en el año 2000. El porcentaje de población ocupada con ingreso menor a un salario
mínimo en el año 2000 fue equivalente al 25 por ciento –que equivale aproximadamente
al contingente poblacional que subsiste con menos de un dólar diario; mientras que de 1
a 2 salarios fue la tercera parte del total (véase Anexo 1).
8
2. INSTITUCIONALIDAD
En este informe se entiende por institucionalidad al conjunto de normatividad,
reglamentación, política y mecanismos de coordinación inter e intrainstitucional para
regular las compras estatales.
2.1 Marco Jurídico
Las compras estatales están reguladas por cuarenta ordenamientos normativos entre
códigos, leyes, reglamentos, decretos, circulares, acuerdos, lineamientos, convenios y
formatos que directa, indirecta y/o supletoriamente sancionan lo relativo a las
adquisiciones de bienes y contratación de obras públicas y de servicios, las
responsabilidades de los funcionarios públicos del Estado, y la fiscalización (véase
Anexo 2). En cuanto a adquisiciones y obras públicas, el Código Civil para el Estado
sólo contempla las disposiciones generales aplicables a los contratos. Esta inflación
normativa tiene el riesgo de traducirse en políticas confusas o incompletas, y en falta de
certeza jurídica tanto para el servidor público como para el particular.
Los principales cuerpos legales en materia de contrataciones son la Ley de
Adquisiciones, Arrendamientos y Administración de Bienes Muebles promulgada en el
2003 (Ley de Adquisiciones), y la Ley de Obras Publicas, que fue decretada en 1991
(Ley de Obra Pública), y que rigen a los tres poderes de la entidad federativa. Ninguna
de las leyes enunciadas cuenta con el reglamento respectivo, por lo que existe el riesgo
latente de discrecionalidad en la aplicación de las leyes. La ejecución de las obras
públicas con cargo total o parcial a fondos estatales que realicen los municipios se rigen
por el ordenamiento estadual.
Cuando el Estado o los municipios realizan adquisiciones, arrendamientos, o requieran
la prestación de servicios o la ejecución de obras públicas financiadas total o
parcialmente con fondos federales, incluyendo los proyectos financiados por el Banco
Mundial, las disposiciones federales aplican. No hay obligación de observar el principio
anterior cuando se trata de aportaciones federales directas a estados y municipios.
La Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, los reglamentos interiores y manuales de
organización de cada dependencia o entidad, son los ordenamientos legales y
administrativos en los que se dispone la forma de organización de la administración
pública estatal, y señalan también específicamente el área responsable de las
adquisiciones y contratación de servicios, y de las obras públicas.
2.2 Política de Adquisiciones
El control de la aplicación de la Ley de Adquisiciones está a cargo de la Secretaría de
Finanzas y Planeación y de la Contraloría General. La primera tiene facultades para
dictar políticas y procedimientos sobre el ejercicio del gasto y, específicamente, sobre
las adquisiciones y las obras públicas; asimismo, para remitir a la Procuraduría Fiscal
los expedientes de rescisión de contratos en los que ese hayan otorgado garantías de
cumplimiento a favor del Gobierno del Estado. La Secretaría de Desarrollo Regional es
la dependencia encargada del control de la aplicación de la Ley de Obra Pública sin
perjuicio de la intervención de otras dependencias del propio Ejecutivo con facultades
para interpretar las disposiciones de esta Ley para efectos administrativos.
9
La Contraloría General está facultada para emitir las medidas preventivas que procuren
el estricto apego a las disposiciones aplicables, así como para verificar y vigilar el
cumplimiento de la normatividad por parte de las dependencias. Tiene una participación
interactiva con las áreas licitantes y las que administran los pedidos y contratos. Esta
participación, además de procurar el apego a la legalidad en las asignaciones de
contratos, reduce también la probabilidad de que existan servidores públicos
sancionados.
Existe un Comité para las Adquisiciones y Obras Públicas de Veracruz (Comité), como
órgano colegiado de carácter técnico, de coordinación y asesoría, cuyo propósito
fundamental es promover que las actividades y operaciones que realicen las
dependencias se realicen en condiciones de legalidad, transparencia, imparcialidad y
eficiencia de manera que prevalezca el interés del Estado en términos de economía,
calidad y oportunidad.
El Comité está integrado por funcionarios públicos –miembros propietarios y suplentes-
y un número equivalente de vocales representantes del sector privado, y que serán
representantes de la industria y el comercio del Estado, así como de las asociaciones
civiles con vocación de servicio y altruismo que actúen en beneficio de la comunidad
veracruzana. Está facultado para emitir su opinión, cuando se le solicite, sobre los
dictámenes y fallos de licitaciones emitidos por los servidores públicos responsables de
ellos; y opinar en las licitaciones nacionales sobre el grado de integración de
componentes nacionales de los bienes a adquirir.
Los titulares de las dependencias pueden constituir subcomités que funjan como
órganos colegiados de la dependencia o entidad de su adscripción, con sus respectivos
representantes propietarios y suplentes, y con los de la iniciativa privada, el cual tendrá
las atribuciones para vigilar que se cumpla con los procedimientos que establece la Ley
y apoyar en las tareas de asesoría, seguimiento, planeación, presupuesto, ejecución y
evaluación de los gastos e inversiones que se efectúen en la dependencia o entidad
donde estén constituidos.
En los casos de ayuntamientos, las atribuciones conferidas al Comité serán ejercidas por
sus respectivos cabildos. Se podrán establecer subcomités en los que intervendrán las
áreas administrativas de las dependencias y sus órganos de control interno; se integrarán
en número impar, y en ellos podrán participar los sectores representativos de la industria
y del comercio del estado y de los municipios. Los subcomités pueden autorizar en los
procedimientos de contratación, cuando implique un beneficio sustancial en los costos,
un anticipo hasta del 50 por ciento del monto total de la operación. En general, una de
las limitantes del Comité a nivel estatal es que regula pero sin supervisión y evaluación
como parte del procedimiento de contratación, y no se ocupa de intervenir en las
adjudicaciones que se realizan con cargo a aportaciones federales.
En Veracruz se integra un Padrón de Contratistas de Obras Públicas del Estado, y
criterios y procedimientos correspondientes para clasificar a las personas y empresas
que se inscriban, de acuerdo con su especialidad y capacidad. Por esta razón, puede
considerarse como una forma de precalificación de concursantes, ya que desde el
proceso de registro se solicita que proporcionen información sobre su especialidad,
experiencia, capacidad financiera y recursos con los que cuentan para obligarse en
términos contractuales.
10
Este registro no es obligatorio para la presentación de ofertas pero lo es para la
adjudicación de contratos. Sin embargo, en el caso de adjudicaciones directas, sólo se
realizarán con contratistas previamente registrados en el padrón. La inscripción se hace
una sola vez y su vigencia es indefinida, pero debe refrendarse anualmente. La
Secretaría de Finanzas y Planeación está facultada para reclasificar a las personas
inscritas en dicho padrón, así como suspender o cancelar el registro de los contratistas.
Es importante notar que el registro de inscripción quebranta los principios de no
discriminación y de libre competencia –y la reducción de costos que normalmente
conlleva- ya que empresas de otros estados o extranjeras no pueden participar en ningún
concurso de obra sin cumplir el requisito.
En los procesos de concurso por invitación, las invitaciones se giran con base en la
información que existe en el padrón de contratistas, según sea el caso, sin que exista
evidencia documental de que se permita la participación de otras empresas en dichos
procesos.
Adicionalmente, existe un convenio celebrado en el 2001 entre el Gobierno Estatal y la
Cámara Mexicana de la Industria de la Construcción para el establecimiento del
“Registro Simplificado para Licitaciones de Obra Pública” (denominado “contratista
certificado”), cuyo propósito es hacer más ágil y transparente la intervención de los
socios afiliados a la cámara empresarial en los procesos de licitación para la
construcción de obras públicas y servicios relacionados con la misma que sean
convocados por las dependencias y estatales. La certificación es gratuita y tiene
vigencia hasta por períodos renovables de 180 días naturales.
Con base en dicho instrumento, la Cámara tramita ante la Contraloría la certificación de
los socios interesados, remitiendo directamente la documentación que contenga los
estados financieros auditados por contador público externo o dictaminados en su caso,
en los términos de las disposiciones fiscales, y la última declaración anual. La
Contraloría General incorpora la información presentada a su página electrónica en
Internet, para efectos de transparencia del proceso de certificación.
Es importante aclarar que la certificación es independiente al Padrón de Contratistas, y
es regulado por la Contraloría General, en tanto que la Secretaría de Finanzas y
Planeación tiene facultades para verificar y comprobar el cumplimiento de las
disposiciones del convenio.
De acuerdo con la Ley de Adquisiciones, cuando por razones de seguridad de las
instituciones no sea conveniente proceder a una licitación pública, se podrá optar por la
licitación simplificada o incluso por la adjudicación directa, siempre y cuando lo solicite
la unidad administrativa de manera fundada y razonada al subcomité y éste lo autorice.
Por ejemplo, cuando se trata de adquisiciones o servicios cuya contratación se realice
con campesinos o grupos urbanos marginados y que la dependencia contrate
directamente con los mismos; cuando peligre o se altere el orden social, la economía,
los servicios públicos, la salubridad, el medio ambiente de alguna zona o región del
estado, como consecuencia de desastres producidos por fenómenos naturales, etc.
Por lo que respecta a la Ley de Obra Pública, solamente dejará de agotarse el
procedimiento de licitación pública, entre otras razones, cuando existan condiciones o
11
circunstancias extraordinarias o imprevisibles; cuando peligre o se altere el orden social,
la economía, los servicios públicos, la salubridad, la seguridad o el ambiente de alguna
zona o región del Estado, como consecuencia de desastres naturales, casos fortuitos o de
fuerza mayor. Es importante señalar que la disposición también se aplica cuando se trate
de trabajos que requieran fundamentalmente de mano de obra no calificada, y se
contratará directamente con los habitantes de la localidad o del lugar donde deba
ejecutarse.
Los procedimientos que se aplicaron en la entidad durante el periodo 2000-2001 fueron
los siguientes (en porcentajes):
SECTOR PUBLICA
INTERNACIONAL PUBLICA
NACIONAL
SIMPLIFICADA TOTAL
2000 2001 2000 2001 2000 2001 2000 2001 Gobernación
1 1 23 11 78 60 102 72
Finanzas
1 23 12 40 40 64 52
Educación
1 51 22 343 138 394 161
Desarrollo
Económico
5 1 1 6 1
Comunicaciones
1 54 54 76 25 130 80
Desarrollo
Regional
1 98 21 219 102 317 124
Desarrollo
Agrop. y
Pesquero
14 7 74 29 88 36
Salud y
Asistencia
2 8 43 36 94 45 139 89
Contraloría
General
14 13 14 13
Procuraduría
Gral. de Justicia
6 9 19 15 25 24
Comunicación
Social
3 3 15 20 18 23
TOTAL
4 12 320 176 973 487 1,297 675
Por sector gubernamental, las licitaciones tuvieron el siguiente comportamiento en el
año 2002, incluyendo el sector Seguridad Pública:
12
SECTOR PUBLICA
INTERNACIONAL PUBLICA
NACIONAL
SIMPLIFICADA TOTAL
2002 2002 2002 2002 Gobernación
1 54 55
Finanzas
1 14 36 51
Educación
1 22 81 104
Desarrollo
Económico 1 9 10
Comunicaciones
1 7 16 24
Desarrollo
Regional 1 25 84 110
Desarrollo
Agrop. y
Pesquero
5 21 26
Salud y
Asistencia 7 35 46 88
Contraloría
General 12 12
Procuraduría
Gral. de Justicia 2 24 26
Comunicación
Social 0 1 26 27
Seguridad
Pública 1 14 74 89
TOTAL 12 127 483 622
En la entidad no existe una medición detallada y consistente, en términos del PIB, de
servicios, inversiones y compras del sector público, desagrada por tipo nivel de
gobierno y poder público, que permita la aplicación de conceptos, políticas y medidas
acordes al nivel de desarrollo del sector de la pequeña y mediana industria en el estado.
Cabe comentar que la Contraloría General se encuentra integrando una base de
información anual sobre número y valor de operaciones desde el año 200X, para normar
y proyectar la oferta y demanda domésticas. Adicionalmente, se distinguirán el volumen
y valor de las adjudicaciones directas para detectar las dependencias que optan por un
procedimiento no competitivo, y en consecuencia, emprender medidas como
cumplimiento de la planeación y definición de umbrales de acuerdo a la capacidad de
cada institución.
La Ley de Fiscalización Superior del Estado establece que el Organismo de
Fiscalización Superior, institución del Poder Legislativo Estatal, es responsable de
fiscalizar en forma posterior a su ejercicio y realización, los ingresos y egresos, así
como el manejo, la custodia y la aplicación de fondos y recursos de los Poderes del
Estado y de los ayuntamientos, así como el cumplimiento de los objetivos contenidos en
los planes y programas respectivos, debiendo entregar al Congreso el informe del
resultado de la revisión de la Cuenta Pública.
El Organismo de Fiscalización Superior, al no contar con capacidad para el análisis de
las compras, limita su revisión a los aspectos de carácter contable.
13
2.3 Coordinación Inter e Intrainstitucional
El Ejecutivo Federal y el Ejecutivo del Estado celebraron un Acuerdo de Coordinación
que tiene por objeto la realización de un programa especial denominado
“Fortalecimiento del Sistema Estatal de Control y Evaluación de la Gestión Pública y
Colaboración en Materia de Desarrollo Administrativo y Modernización”.
También en virtud de dicho acuerdo y del proceso de federalización para fortalecer al
estado y municipios en la descentralización de funciones, el Gobierno del Estado se
compromete a implementar, con el apoyo de Compranet, un sistema electrónico de
contrataciones gubernamentales que garantice la aplicación transparente de los recursos,
que permita conocer las licitaciones de bienes, servicios y de obra pública, los
resultados de los concursos, el origen y destino de los recursos públicos, las obras y
acciones que se están realizando y simplifique el pago de las bases y demás trámites
relacionados con la participación en licitaciones públicas del nivel estatal.
La plataforma veracruzana se denomina Compranetver y aun no permite la celebración
de licitaciones electrónicas, pero se tiene previsto realizarlas en el futuro, apoyados en
los convenios que existan entre la Secretaría de la Función Pública el Gobierno del
Estado. El sistema anterior también es utilizado en cuatro municipios que utilizan mayor
cantidad de recursos públicos.
La Contraloría realiza actividades en coordinación y apoyo con las contralorías de los
municipios en los que se cuenta con esa instancia de fiscalización. Puede intervenir de
manera directa o por sí misma en la revisión del ejercicio del gasto de los municipios,
cuando le sea solicitado por los ayuntamientos.
2.4 Recomendaciones
Las recomendaciones fundamentales sobre institucionalidad son las siguientes:
(a) es necesaria la expedición de los reglamentos en materia de adquisiciones y obras
públicas, como cuerpos normativos unitarios y simplificados,
(b) la estipulación en el marco legal que se permita la participación en concursos de
obra pública a empresas no inscritas en el padrón de contratistas; dejando este
requerimiento como condición para firmar contrato,
(c) la revisión del Código Civil para legalizar la firma electrónica, con el objetivo de
utilizar Compranet para recibir ofertas electrónicas, ya que está demostrado que
abren el mercado y contribuyen a la reducción de precios,
(d) planear y ejecutar sectorialmente la consolidación en forma consolidada de bienes y
servicios de uso generalizado para reducir costos y obtener mejores condiciones de
compra, y autorizar a las dependencias para realizar adquisiciones en una sola
operación hasta un umbral definido sin intervención del Comité,
(e) consolidar la batería de indicadores sobre número de operaciones, valor y tiempo,
para medir eficacia del proceso de contrataciones, y crear una base de datos con
precios de mercado de los productos que se adquieren habitualmente (papelería,
medicinas, mobiliario, autos, etc.), y
(f) la contratación de personal con experiencia en compras gubernamentales, por parte
de la Organismo de Fiscalización Superior.
14
3. PROCEDIMIENTOS Y PRÁCTICAS GENERALES
3.1 Planeación y Presupuestación
Las disposiciones estatales establecen la obligatoriedad de planear, programar y
presupuestar adecuadamente los recursos que se aplicarán en todas y a cada una de las
actividades gubernamentales. Sin embargo, la planeación no se respeta durante el
ejercicio del presupuesto por la asignación tardía de recursos a las dependencias. Ello
limita la competencia y le imprime opacidad al proceso de contratación, debido por lo
menos a dos riesgos (i) recurrir a la adjudicación directa, que es discrecional y no
competitiva o (ii) emprender un proceso de licitación en corto tiempo, lo que impide
una integración correcta de ofertas, y previsiblemente puede contribuir a que los precios
de los contratos se incrementen desmedidamente al momento de la licitación.
Los principales proyectos y programas anuales del gobierno y las estimaciones de
presupuesto público asignadas a los mismos se definen en el Decreto de Presupuesto de
Egresos del Estado, que se aprueba cada año por el Congreso Local. El Decreto exige a
las dependencias estatales que se ajusten a los objetivos, metas y previsiones
establecidos en el Presupuesto, lo que les obliga a no iniciar procedimiento alguno de
contratación fuera de los montos, parámetros y supuestos definidos y autorizados.
También señala que se deben aprovechar al máximo la mano de obra e insumos locales,
así como la capacidad instalada, a fin de abatir costos, y en igualdad de condiciones en
cuanto a precio, calidad, financiamiento y oportunidad, se debe dar prioridad a los
contratistas y proveedores locales en la adjudicación de contratos de obra pública y de
adquisiciones, arrendamientos y prestación de servicios relacionados con la inversión
pública. Esta disposición, sin embargo, significa una práctica discriminatoria.
El Decreto de Presupuesto de Egresos también estipula la promoción de los proyectos
de coinversión con los sectores social y privado, y con los gobiernos federal y
municipal, para la ejecución de obras y acciones de infraestructura para el desarrollo.
Los proyectos de inversión de las dependencias que sean financiados con créditos,
deben sujetarse a los términos y condiciones que establezca la institución crediticia, a
través de la Secretaría de Finanzas y Planeación.
Por su parte, el Código Financiero para el Estado de Veracruz que tiene por objeto
regular la planeación, programación y presupuesto de las acciones de gobierno, y la
administración financiera y tributaria de la Hacienda Estatal, ordena que para cada año
el nivel de gasto sea igual o inferior a los ingresos previstos para el mismo ejercicio
fiscal.
Cabe destacar que existe una Ley de Deuda Pública Municipal de Veracruz cuyo objeto
el establecimiento de bases para la concertación de empréstitos y créditos, su registro y
control, así como la regulación del manejo de las operaciones financieras que en su
conjunto constituyen la deuda pública municipal en el estado.
La Ley de Adquisiciones y la Ley de Obra Pública establecen la obligatoriedad de
ajustarse a los objetivos y prioridades de los planes de desarrollo y programas
operativos para llevar a cabo la planeación de las adquisiciones y obras públicas. Las
dependencias deben elaborar sus respectivos programas anuales de adquisiciones y
15
publicarán tardar en marzo de cada año la relación de requerimientos de bienes muebles
y servicios, con la estimación de cantidades o volúmenes y los períodos aproximados de
compra o contratación, sin que implique compromiso alguno de contratación.
En el programa de adquisiciones se debe dar preferencia la utilización de los bienes o
servicios que se produzcan en el estado y en el país, sobre los extranjeros, con especial
atención a los sectores económicos cuya promoción, fomento y desarrollo estén
comprendidos en los objetivos y prioridades del Plan Estatal de Desarrollo y en los
programas de desarrollo respectivos. En este caso también está latente el riesgo de
discriminación y, previsiblemente, desalentar la eficiencia económica. La Ley de Obra
Pública sólo previene que se invite a las personas que cuenten con la capacidad de
respuesta inmediata y los recursos técnicos, financieros y demás elementos que sean
necesarios, preservando siempre el interés del Estado.
El Decreto de Presupuesto de Egresos del Estado para cada ejercicio fiscal establece
parámetros para la aplicación de cada método de contratación, y no existe una forma de
cálculo de umbrales explícita para cada categoría de contratación. El monto asignado
está en función del tamaño de la dependencia pero no del monto de la compras per se,
lo que origina que en las dependencias con mayor presupuesto los límites para una
licitación sean altos. Cabe aclarar que este procedimiento es el mismo que se aplica a
las compras a nivel nacional.
Los sistemas de selección de proveedores y contratistas en el año 2002 fueron son los
siguientes:
- La adjudicación directa a un proveedor único es la norma para operaciones hasta
32,100 pesos, y para montos mayores sólo se considera como excepción. En virtud
de este método, autoridad gubernamental actúa discrecionalmente a fin de adjudicar,
por causas específicas o técnicas y de forma directa, alguna obra, bienes o servicios
requeridos mediante un proceso de negociación con un proveedor en particular.
- La licitación simplificada, que consiste en invitar a cuando menos tres personas, y
además, se turna invitación a la cámara empresarial del ramo.
- La licitación pública. Se aplica como regla general par ala contratación pública,
cuando los montos y supuestos en que se realizan las operaciones no se encuadran
en los casos anteriores.
Los umbrales de los métodos de selección de proveedores durante el año 2002 fueron
los siguientes:
ADQUISICIONES
Adjudicación directa Hasta 32,100 pesos
Licitación simplificada De 32,100 a 850,000.00 pesos
Licitación pública Desde 850,000 pesos
Para los poderes judicial y legislativo, los organismos autónomos del estado y los
ayuntamientos, en el año 2002 los montos y modalidades fueron los siguientes:
16
ADQUISICIONES
Licitación pública nacional Más de 11, 750 salario mínimo general
vigente en la zona económica de la
localidad
Licitación simplificada Más de 758 hasta 11,749 días de salario
mínimo general vigente en la zona
económica de la localidad
Adjudicación directa Hasta 785 días de salario mínimo general
vigente en la zona económica de la
localidad
En el caso de la obra pública y servicios relacionados con la misma, los métodos de
adjudicación fueron los siguientes:
- La adjudicación directa a un contratista único es la norma para operaciones hasta
750,000 pesos y para montos mayores sólo se considera como excepción. Cuando se
usa como excepción, la autoridad gubernamental actúa discrecionalmente a fin de
adjudicar, por causas específicas o técnicas y de forma directa, alguna obra, bienes o
servicios requeridos mediante un proceso de negociación con un proveedor en
particular.
- La licitación simplificada, que consiste en invitar a cuando menos tres personas, y
en la mayoría de los casos está limitada a contratistas del estado; además, se turna
invitación a la cámara empresarial del ramo.
- La licitación pública. Se aplica como regla general para la contratación pública,
cuando los montos y supuestos en que se realizan las operaciones no se encuadran
en los casos anteriores.
Los umbrales de los métodos de selección de contratistas durante el año fueron los
siguientes:
OBRA PUBLICA
Adjudicación directa Hasta 750,000 pesos
Adjudicación por invitación (3 personas) De 750,000 a 4,200,000 pesos
Licitación pública Desde 4,200,000 pesos
Cabe comentar que tanto en adquisiciones como en obras públicas, la adquisición de
una misma cantidad en una repartición grande se puede realizar mediante una
adjudicación directa, lo que limita la competencia, mientas que una institución pequeña
se ve obligada a realizar una licitación pública.
Se entiende por licitaciones públicas (i) nacionales, en las que participan únicamente
personas físicas o morales de nacionalidad mexicana, y los bienes que se pretendan
adquirir sean de contenido nacional, en un cincuenta por ciento por lo menos, excepto
que el subcomité precise otro grado de integración tomando en cuenta las características
especiales de los bienes; (ii) internacionales, cuando en ellas participan personas físicas
o morales de cualquier nacionalidad y los bienes que se pretendan adquirir sean de
origen nacional o extranjero.
En la Ley de Adquisiciones se aclara que solamente se realizarán licitaciones de
carácter internacional cuando resulte obligatorio conforme a los establecido en los
17
Tratados Internacionales o que, previa investigación de mercado realizada por la
dependencia, no exista oferta en cantidad o calidad aceptables de proveedores
nacionales o bien cuando el precio sea menor, con iguales o superiores condiciones de
calidad de los bienes. Asimismo, se indica que podrá negarse la participación de
proveedores extranjeros en licitaciones internacionales cuando su país de origen no
conceda trato recíproco a los proveedores de bienes o servicios mexicanos.
No se indica disposición alguna sobre un margen de preferencia en el precio respecto de
los bienes y servicios de importación respecto a los nacionales o los producidos en
Aguascalientes.
3.2 Elaboración de Bases
Las bases de licitación son preparadas por cada uno de los comités o subcomités de las
dependencias. No existen bases estándar para las contrataciones estatales. La Ley de
Adquisiciones y la Ley de Obra Pública establecen que todo interesado que satisfaga los
requisitos de la convocatoria y las bases de la licitación tiene derecho a presentar sus
proposiciones, para lo cual, las dependencias y entidades no podrán exigir requisitos
adicionales, y proporcionarán a todos los interesados igual acceso a la información
relacionada con la licitación, a fin de evitar favorecer a algún participante.
La legislación en adquisiciones y obras públicas establece el contenido mínimo de las
bases de licitación, que sirve de sustento para la elaboración de los respectivos
contratos. Cuando se trata de proyectos que son relevantes por su cuantía, se incorpora
como parte de la información que se proporciona a los licitantes el techo presupuestal
respectivo. Estas disposiciones dan una mayor certidumbre a los proveedores y
contratistas y en los hechos, resultan en que los precios de sus propuestas sean más
competitivos.
El costo de las bases se fijará en razón de la recuperación de las erogaciones que se
efectúen, por la reproducción de los documentos que se entreguen a los participantes.
La Ley de Adquisiciones marca los plazos de eventos de la licitación, y que son los
siguientes, refiriéndose a días hábiles a partir de la fecha de la convocatoria: venta de
bases, 5; junta de aclaraciones, 8; presentación y apertura de ofertas, 20 en
internacionales y 15 en nacionales; emisión del dictamen técnico, hasta 20 y prorrogable
hasta 35; notificación del fallo, 5, luego del dictamen técnico. El plazo entre la
publicación y la venta de bases de licitación es breve, al igual que el lapso de tiempo
que se establece entre dicha publicación y la fecha en que deben presentarse las
propuestas por parte de los licitantes.
Cabe comentar que el breve plazo para la preparación de ofertas antes del cierre del los
procedimientos de licitación limita la competencia y podría hacer cuestionable la
transparencia del proceso de licitación y, además, impide la preparación de propuestas
correctamente integradas tomando en cuenta factores tales como complejidad de la
compra, grado de subcontratación, tiempo para transmitir las ofertas dentro del territorio
nacional como desde el extranjero, etc.
18
3.3 Publicación de Convocatoria
Conforme a la Ley de Adquisiciones y la Ley de Obra Pública, la convocatoria y las
bases para licitación deben indicar fecha, hora y lugar de celebración de los actos de
recepción y apertura de ofertas técnicas y económicas. Es obligatoria la asistencia a este
acto de los proveedores o prestadores de servicios interesados en la licitación.
Las dependencias publicarán la convocatoria, que podrán referirse a uno o varios
contratos o pedidos, por una sola ocasión en forma simultánea en dos de los diarios de
mayor circulación en el Estado y en uno de circulación nacional, así como en los medios
electrónicos que tengan establecidos las instituciones. Los ayuntamientos realizarán la
publicación en su Tabla de Avisos y en un periódico de circulación local o regional.
Si conforme a las características especiales de la licitación no existen en el país los
bienes o servicios a contratar y la dependencia tiene conocimiento de que existen en el
extranjero proveedores específicos, se invitará a éstos para participar enviándoles copia
de la convocatoria a través de sus representaciones diplomáticas acreditadas en el país o
por cualquier otro medio.
Para proceder a una licitación simplificada, la dependencia invitará cuando menos a tres
de sus proveedores registrados, a quienes hará llegar la información, como mínimo, con
los datos de la convocante, la cantidad, descripción de los bienes o servicios requeridos
mediante un anexo técnico; de ser necesario, plazo, lugar de entrega, condiciones de
pago, sanción en caso de no sostener su proposición, el pedido o contrato, lugar, fecha y
hora para el acto de recepción y apertura de proposiciones, fecha para la emisión del
fallo que estará sustentado en un dictamen técnico económico que al efecto emita el
subcomité correspondiente.
La Ley de Obra Pública establece que las convocatorias deben ser conocidas
previamente por la Comisión Consultiva de Obras Públicas, pueden referirse a una o
más obras y deben ser publicadas en la Gaceta Oficial del Estado y en los diarios de
mayor circulación estatal.
Uno de los problemas más serios es que se han presentado casos en que por razones de
urgencia o motivos de coyuntura política, no se cuenta con los diseños finales para
convocar a licitaciones públicas y para la presentación de propuestas de obras públicas,
causando eventuales contingencias en la realización de obras que llegan a repercutir en
aumentos de costos que terminan siendo reconocidos a través de convenios
modificatorios.
3.4 Presentación de Ofertas
La Ley de Adquisiciones requiere que se presenten ofertas en dos sobres, cerrados, que
se abran públicamente en el mismo acto. Cuando se aplican recursos federales, de
manera parcial o total, también existe obligación de realizar la recepción y apertura de
ofertas mediante la utilización de dos sobres.
Merece destacarse que el sistema de dos sobres retrasa el proceso de evaluación y
facilita que una oferta solvente sea eliminada, porque permite devolver o rechazar
ofertas por razones no substanciales, sin conocer sus precios. Las ofertas que son
19
devueltas antes de conocer su precio, son irrecuperables, sin dar oportunidad para
ulterior revisión y análisis.
Por su parte, la Ley de Obra Pública señala que se presenten ofertas en sobre cerrado, en
una etapa, que será abierto en presencia de los participantes. En el caso de consultorías,
se realiza una apertura simultánea de ofertas técnica y económica, lo que refuerza que el
criterio de selección sea el precio en vez de la calidad del producto intelectual.
En el caso de adquisiciones, las ofertas se presentarán por escrito en papel membretado
del licitante, en dos sobres cerrados de manera inviolable, que contendrán (i) la oferta
técnica, y (ii) la oferta económica. La técnica contendrá los documentos solicitados en
las bases, así como copia de la identificación oficial del representante legal de la
persona moral o persona física participante, y en carga en que declare conocer las
disposiciones de la Ley de Adquisiciones.
Cuando las ofertas sean presentadas mediante el uso de la tecnología electrónica, serán
generadas de tal forma que resguarden la confidencialidad de la información para que
sea ésta sea inviolable. Los licitados o sus apoderados firmarán de manera autógrafa
cada documento que integre sus proposiciones, así como los sobres que las contienen;
cuando se envíen a través de sistemas electrónicos se emplearán las tecnologías
necesarias para acreditar la autenticidad de la proposición, así como para resguardar la
confidencialidad de la oferta.
Tanto la Ley de Adquisiciones como la Ley de Obra Pública, requieren el otorgamiento
de garantías de seriedad (fianza, giro bancario, cheque certificado o cheque de caja a
nombre de la Secretaría de Finanzas y Planeación) dentro del sobre que contenga su
propuesta económica, por parte de todos los licitantes, por los actos o contratos que
celebren. El monto de la garantía debe ser por lo menos del cinco por ciento del importe
total de la oferta, sin considerar el Impuesto al Valor Agregado.
El alto costo de la garantía, por un lado, limita la competencia; por el otro, abre la
posibilidad de que se conozca el precio de las ofertas a través de la compañía
afianzadora o que por un error aritmético mínimo una oferta sea descalificada.
3.5 Apertura de Ofertas
Los sobres con las ofertas se entregarán en el lugar de la celebración de la junta de
presentación y apertura, el día y la hora que se precisa en la convocatoria o bien
enviarse y recibirse en el plazo establecido en las bases, a través del servicio postal o de
mensajería certificada o por sistemas de comunicación electrónica.
El acto de apertura de ofertas es presidido por el servidor público designado por la
dependencia convocante y es el único facultado para aceptar o desechar ofertas. Previa
verificación del cumplimiento de todos los requisitos solicitados en las bases de la
licitación, se hará la apertura de los sobres que contengan las ofertas técnicas,
desechándose aquellas que hubieren omitido algún requisito o documento a que se
refieran las bases.
Después se procede a la apertura de sobres con las ofertas económicas, en la que
solamente participarán los proveedores cuyas ofertas técnicas hayan sido aceptadas,
20
procediéndose al examen de los documentos que la integran, a la lectura de su importe y
a la elaboración de los cuadros comparativos, de conformidad con los criterios
señalados en las bases y en la convocatoria respectiva.
En el acto debe levantarse acta circunstanciada en la que se deben hacer constar las
ofertas recibidas y sus importes; las rechazadas con las causas que las motivaron y las
observaciones que manifiesten los participantes. A cada uno de éstos se entregará copia
del acta. Si el fallo de la licitación no puede emitirse en el acto de apertura de ofertas,
podrá darse a conocer en acto público posterior y se levantará acta que podrá incluir, si
hubiere, las observaciones de los asistentes y será firmada por éstos. Es evidente que
todas las ofertas son revisadas por todos los licitantes, sin respetarse la confidencialidad
del proceso, lo que tiene el riesgo de generar presión para que se suscite una
descalificación entre competidores.
La licitación simplificada se realizará en una sola etapa, sin la presencia de los
participantes, pero invariablemente se contará con la participación del órgano de control
interno. Sólo se admitirá una oferta por participante; en caso de que se presentará sólo
una de ellas, la dependencia procederá a realizar una investigación de mercado para
determinar la conveniencia de adjudicar el contrato al licitante único.
3.6 Evaluación de Ofertas
Las ofertas se evalúan de acuerdo con los criterios definidos en las bases,
seleccionándose la oferta solvente de menor costo. La evaluación la realizan los
subcomités, donde participan, además de los funcionarios públicos –los cargos son
honoríficos y designados los miembros propietarios y suplentes-, representantes de las
cámaras de comercio, de la transformación, patronal y de la construcción.
Se considera en la Contraloría General que a causa de la ciudadanización del Comité y
de los subcomités en las dependencias, es muy baja la incidencia de inconformidades en
los procesos de licitación y adjudicación de contratos, porque cuando se presentan
diferendos en los criterios de evaluación de ofertas, emisión de fallos y asignación
contratos, se discuten y resuelven en el seno de los órganos colegiados.
Al respecto, es conveniente señalar que el Gobierno del Estado interpreta la
participación de las cámaras empresarias como parte del proceso de participación de la
sociedad civil en general. Sin embargo, las cámaras, al representar a las empresas que
presentan ofertas, suscitan un conflicto de interés o riesgo de favoritismo o clientelismo
al participar en la evaluación de sus propias ofertas. Este conflicto de intereses se
resolvería si se sustituye a la representación de las cámaras por miembros de los
colegios de profesionistas o de organizaciones no gubernamentales.
También puede permitirse que los proveedores y contratistas participen mediante el
sistema de pre-bases, por el cual comentan la elaboración de una versión final de bases
antes de iniciar un proceso de licitación.
En los casos de excepción a la licitación pública, como es la licitación simplificada o la
adjudicación directa, hay espacio para un mejoramiento de la evaluación de las ofertas.
21
3.7 Adjudicación
A diferencia de la Ley de Adquisiciones, la legislación en obra pública no es específica
de los plazos para los fallos pero, por el contrario, permiten que se establezcan caso por
caso, conforme al proceso de adjudicación que corresponda.
La normatividad aplicable a las contrataciones públicas obliga a las dependencias
convocantes a emitir un dictamen que sirva como base para la emisión de fallo, en
donde deberá hacerse constar el análisis de las ofertas y las razones para admitirlas o
desecharlas, debiendo, en su caso, fundar y motivar legalmente las causas de una
descalificación.
La Ley de Adquisiciones establece que la convocante deberá comparar las diferentes
condiciones ofrecidas por los participantes, y verificar que cumplan con lo indicado en
las solicitudes de cotización o en las bases de licitación. Como resultado de ese análisis
y de acuerdo con los criterios de adjudicación establecidos en las bases, emitirá el
dictamen técnico-económico, conforme al cual se adjudicará el pedido o contrato, y se
señalará quién es el proveedor cuya oferta presenta las mejores condiciones y se
especificarán los lugares que correspondieron a los demás participantes, con el monto y
la mención de las proposiciones que sean desechadas.
Cuando dos o más ofertas en igualdad de circunstancias cumplan con los requisitos
establecidos, el pedido o contrato se adjudicará en partes proporcionales entre los
licitantes que las hayan presentado; de no aceptarlo éstos, el subcomité lo asignará
mediante el procedimiento de insaculación. Siempre que se haya establecido en las
bases de licitación, se permite a las dependencias distribuir la adjudicación de los
requerimientos licitados a dos o más proveedores. El porcentaje del diferencial en
precio que se considere para determinar los proveedores susceptibles de adjudicación no
puede ser superior al cinco por ciento respecto de la oferta solvente más baja. Este
mecanismo se denomina “abastecimiento simultáneo”.
En igualdad de condiciones, los proveedores con residencia y domicilio fiscal en el
estado o municipio de que se trate, tendrán preferencia para ser adjudicatarios. Esta
política, sin embargo, se convierte en una práctica discriminatoria que contribuye a
incrementar los precios.
De acuerdo con la Ley de Obra Pública, las dependencias deben realizar un análisis que
sirva de base para la adjudicación de los contratos de servicios y emitir un dictamen por
escrito, que incluya los criterios técnicos, parámetros económicos y demás
consideraciones que motivan la contratación. Si una vez considerados los criterios
anteriores resultare que dos o más proposiciones satisfacen los requerimientos, el
contrato se adjudicará a quien presente la postura más baja.
La dependencia que licitó adquisiciones notificará el fallo a los licitantes, por escrito y
con acuse de recibo, a través de correo certificado o cualquier medio electrónico. Por lo
que se refiere a obra pública, el fallo mediante el cual se adjudique el contrato se dará a
conocer en junta pública.
En cuanto a las licitaciones simplificadas se refiere, la dependencia convocante debe
admitir una oferta por participante. El fallo de una licitación simplificada, si no es
22
posible emitirlo en el acto de recepción y apertura de proposiciones, deberá notificarse
por escrito en un plazo máximo de tres días hábiles. Cuando sólo se cuente con oferta,
se procederá a efectuar un análisis de mercado para determinar la conveniencia de
adjudicar el pedido o contrato; de ser el caso, se declarará desierta la licitación
simplificada y podrá adjudicarse directamente el pedido o contrato tomando en
consideración el análisis efectuado, conforme a los criterios de economía y eficiencia,
entre otros.
Las adjudicaciones directas, así como las derivadas de procedimientos de licitación
simplificada cuyo valor no exceda de 250 salarios mínimos vigentes en el lugar de su
celebración, se formalizarán mediante pedido; las que excedan de este valor, mediante
contrato.
En el Acuerdo mediante el que se instituyó la plataforma electrónica estatal
Compranetver, se obligó a que las dependencias y entidades, transmitan a la Contraloría
la información relativa a los fallos de las licitaciones y los cambios que sufran éstas en
los supuestos previstos por la Ley, independientemente de que se hubiere comunicado el
fallo en un acto público.
En Veracruz está expresamente prohibida la práctica de la negociación en cualquiera de
las etapas del procedimiento de adquisición pública, ya sean previas o posteriores a la
apertura de ofertas o a la selección de la propuesta. Ninguna de las condiciones
contenidas en las bases de la licitación o en las proporciones presentadas por los
proveedores o contratistas puede ser negociada. También está prohibido a los licitantes
concertar posturas entre sí.
3.8 Servicios de Consultoría
No existe en el marco legal veracruzano una distinción entre los procesos de selección
de consultores y la compra de un bien o contratación de una obra, pero se reconoce el
carácter intelectual de un servicio de consultoría. Tampoco se emplea un procedimiento
de listas cortas con 6 firmas consultoras, y no existe evidencia de que se utiliza un
método de calificación por puntaje. La consultoría se selecciona con el criterio de menor
costo, en detrimento de la calidad técnica, lo que afecta el diseño o los consejos que
pueden proporcionar dichos consultores.
Adicionalmente, existen requisitos que inhiben el desarrollo potencial de un mercado de
consultoría local e internacional. Conforme al Decreto de Presupuesto de Egresos, se
hace una distinción entre la contratación de servicios personales bajo el régimen de
honorarios de la contratación de personas físicas y morales para asesorías, estudios e
investigaciones, que sólo se puede realizar cuando éstas no desempeñen funciones
iguales o equivalentes a las del personal de plaza presupuestaria, los servicios
profesionales sean indispensables para el cumplimiento de los programas autorizados,
se especifique en los contratos el tipo de servicios profesionales que se requieren, la
vigencia de los contratos a celebrarse no exceda del 31 de diciembre del ejercicio fiscal
de año correspondiente, y su pago esté en función del grado de responsabilidad y no
rebase los montos equivalentes a los tabuladores autorizados por la Secretaría de
Finanzas y Planeación.
23
Existen dos disposiciones específicas en la Ley de Adquisiciones: (i) que se pueden
contratar servicios de consultoría para la investigación de mercado, mejoramiento de
sistemas, de arrendamiento, servicios generales, almacenamiento, precios, control de
calidad y otros análogos, pero primero verificarán si en sus archivos o en los de las
dependencias o entidades afines existen estudios o proyectos sobre la materia; de
contarse con éstos, luego de comprobarse que el estudio o proyecto localizado satisface
los requerimientos, no procederá a otra contratación, y (ii) en el caso de que existan
razones justificadas para la contratación de servicios especializados o se trate de
servicios de consultoría, cuando por razones de seguridad de las dependencias no sea
conveniente proceder a una licitación pública, se podrá optar por la licitación
simplificada o incluso por la adjudicación directa, siempre y cuando se fundamente.
Respecto a esta última alternativa puede afirmarse que limita la competitiva, es opaca y
discrecional.
La Ley de Obra Pública contiene una mención relativa la selección de consultores bajo
criterios de especialización, experiencia y capacidad técnica. Estipula que se pueden
contratar mediante procedimientos de excepción a la licitación pública, servicios
relacionados con las obras públicas de carácter profesional, de investigación, consultoría
y asesoría especializadas, así como estudios y proyectos para cualquiera de las fases de
las obras públicas, incluidas la dirección o supervisión de las mismas. Cabe mencionar
que la adjudicación se realiza con el criterio del precio más bajo. Como se comentó en
el párrafo anterior, recurrir al método de adjudicación directa limita la competencia.
Los consultores están obligados a presentar las garantías que exige la legislación en
adquisiciones y en obra pública.
La selección del método de consultores, de acuerdo con las normas del Banco Mundial
que son adoptados por el Gobierno cuando el primero financia estos servicios, está
basada en el procedimiento de lista corta y selección por puntos, el cual ha generado dos
mercados paralelos: las empresas consultoras de alta calidad no están dispuestas a
participar en concursos donde el criterio de selección es el precio.
3.9 Contratación
No existen contratos estándar ni se especifican contenidos mínimos en estos
instrumentos. La Ley de Adquisiciones regula los tipos, procedimientos y formalidades
de adjudicación de contratos, sus restricciones, formas, modalidades y garantías
necesarios para ser suscritos por la administración pública estatal y la municipal, así
como la modificación y terminación de los mismos. Por lo que se refiere a obra pública,
la Ley correspondiente establece que los contratos de obra que sanciona admite dos
posibilidades (i) celebrarse a precio alzado o (ii) sobre la base de precios unitarios.
Las bases de licitación transcriben los términos de los contratos o insertan la proforma
del contrato respectivo. Teniendo en cuenta que no existen contratos estándar, se
provoca un tratamiento casuístico de los aspectos contractuales, incidiendo
desfavorablemente en el grado de seguridad jurídica para proveedores y contratistas.
Conlleva también el riesgo de elaboración de convenios modificatorios que implican
incrementos en costos.
24
Los proveedores, a través de una institución de fianzas legalmente autorizada para ello,
garantizarán: (i) en los anticipos que se reciban, el 100 por ciento más los costos
financieros que resulten entre la entrega de anticipos hasta su total terminación, y (ii)
para el cumplimiento de los contratos, cuando menos el 10 por ciento sobre la
obligación total.
Las dependencias podrán pactar con sus proveedores la ampliación mediante adendum
de los contratos formalizados, sean éstos de bienes o servicios, siempre y cuando ésta
no represente más del 20 por ciento del monto total de la partida que se amplíe y que el
proveedor sostenga en la ampliación el precio pactado originalmente.
La Ley de Obra Pública establece que las personas físicas o morales que participen en
las licitaciones y ejecuten obra pública o presten servicios relacionados con la misma,
deben garantizar, en términos de cumplimiento, la correcta inversión de los anticipos
que, en su caso, reciba, así como el fiel y exacto cumplimiento de los contratos. Al
respecto, las dependencias tienen la facultad de fijar las bases y porcentajes conforme a
los cuales deben constituirse las garantías que en cada caso se otorguen- cuyo
beneficiario será la Secretaría de Finanzas y Planeación. Esta legislación obliga a las
partes a formalizar el contrato adjudicado dentro de diez días posteriores a la
notificación del fallo; si el interesado no firma el contrato perderá a favor del estado la
garantía que hubiere otorgado.
La Ley de Obra Pública señala los plazos que deberán atenderse para la recepción,
revisión y trámite de las estimaciones de los trabajos ejecutados, los cuales no pueden
ser mayores de cinco días hábiles, siguientes a la presentación de las estimaciones,
dentro de los cuales la dependencia o entidad correspondiente, debe proceder al pago,
que en condiciones normales conforme a las bases de licitación se efectúa dentro de los
treinta días naturales posteriores a la recepción de las estimaciones.
3.10 Recomendaciones
Respecto a las prácticas y procedimientos generales veracruzanos, a continuación se
presentan las siguientes recomendaciones:
(a) la preferencia por una empresa instalada en el territorio genera distorsiones que
limitan las opciones, incrementan los precios y desalientan la eficiencia económica;
sólo debiera admitirse cuando el objeto de la licitación imponga la proximidad de la
empresa por razones técnicas, por ejemplo, de mantenimiento, limpieza, etc.,
(b) es recomendable fijar los umbrales en función de la capacidad institucional,
(c) debiera contarse con bases y contratos estándar, para que las condiciones de
presentación y evaluación de ofertas no sean casuísticas y estén regidas por los
principios de mejores prácticas; los modelos de contratos deben ser parte de las
bases,
(d) legislar un mayor plazo para preparar propuestas,
(e) no licitar ninguna obra pública sin proyecto ejecutivo,
(f) hacer la apertura simultánea de las ofertas técnicas y económicas para eliminar
opacidad, discrecionalidad y reducir el tiempo para evaluación; ello exige que las
bases estén dirigidas a la funcionalidad, con especificaciones suficientemente
abiertas,
25
(g) en el caso de consultoría, hacer la apertura de ofertas técnicas y económicas en dos
etapas, dado que el precio es secundario,
(h) la garantía de seriedad de oferta no debería determinarse como porcentaje del monto
de la oferta sino con un valor fijo o eliminarse creando un sistema como el vigente a
nivel nacional, en el cual se penaliza a una empresa que no haga honor a su oferta,
impidiéndole participar en concursos públicos por un plazo determinado,
(i) no eliminar ninguna oferta; las irregularidades identificadas deben ser documentadas
para su consideración durante la evaluación,
(j) deben protegerse la propiedad industrial e intelectual, y otros derechos y figuras
afines eliminando la revisión de ofertas por los licitantes y definiendo la
información a ser pública,
(k) la evaluación de las ofertas debería realizarse por comités sin la intervención de las
cámaras empresariales, para evitar posibles conflictos de interés, favoritismo o
clientelismo,
(l) es importante introducir mecanismos de gobernabilidad en la conformación de
comités: elección mediante escrutinio secreto, un sistema de listas para que un
suplente reemplace al titular, y la rotación de miembros propietarios,
(m) se recomienda eliminar la estipulación legal de que los proveedores con residencia y
domicilio fiscal en el estado o municipio de que se trate tendrán preferencia para ser
adjudicatarios,
(n) se debiera distinguir entre los procesos de selección de consultores y la compra de
un bien o contratación de una obra, y
(o) debiera contarse con contratos estándar, para mitigar el tratamiento casuístico de
aspectos contractuales.
26
4. RECURSOS HUMANOS
Existe la voluntad concreta del Gobierno Estatal para contar con servidores públicos con
habilidades profesionales en relación con las contrataciones públicas, y así incrementar
el nivel de eficiencia y transparencia en el proceso de compras gubernamentales.
En las dependencias de la administración pública estatal cuyo volumen de operaciones
lo ameritan, se cuenta con departamentos u oficinas destinadas específicamente a las
compras o adquisiciones públicas, lo que ha generado que se cuente a nivel operativo
con personal capaz de administrar recursos económicos y ejecutar los proyectos
respectivos. Los manuales de organización distinguen las responsabilidades de las áreas
de adquisiciones y de las de gestión de suministros. Sin embargo, no parece ser el caso
de la administración pública municipal.
Existe en Veracruz una Ley del Servicio Civil que se aplica para el personal que ocupa
hasta el nivel de Jefaturas de Sección, sin cubrir el personal de confianza. El Organismo
de Fiscalización Superior, a su vez, ha establecido un Servicio Fiscalizador de Carrera,
con el propósito de dar estabilidad y seguridad laboral, fomentar el desarrollo personal y
profesional en el empleo y la vocación de servicio, así como promover la capacitación
permanente del personal. No obstante, en ninguno de los casos anteriores es aplicable al
personal de confianza.
La presente administración ha emprendido acciones para dotar a los recursos humanos
que se ocupan de las funciones de contratación de las herramientas, equipo e
infraestructura necesarios para satisfacer los requerimientos del proceso de compras,
incluyendo la capacitación del personal.
Durante las entrevistas se detectó que los niveles de empleo y la escala salarial de los
empleados asignados a las actividades de adquisiciones, no son evaluados ni
clasificados adecuadamente. En la especialización de los servidores públicos, en
algunos casos no está definido el grado profesional requerido; además, no hay seguridad
en el cargo. Como resultado de cambios recientes en algunos de los más altos niveles
del Gobierno del Estado, se presentaron ajustes en algunas áreas relacionadas con las
contrataciones, lo que generó rotación de personal, por tanto, una pérdida de la
experiencia adquirida y, adicionalmente, la inseguridad en el empleo desincentiva la
conducta correcta de los funcionarios.
La selección y desarrollo de recursos humanos no está estructurado dentro de un
programa de “profesional certificado”, dado que diplomados, postgrados y niveles de
maestría en coordinación con las instituciones académicas, no existen en el estado de
Veracruz.
Como resultado de las tareas que ha emprendido la Contraloría, se ha logrado que los
funcionarios que participan en proceso de compras gubernamentales lleven a la práctica
la de rendición de cuentas a la ciudadanía, para reforzar los criterios de honradez,
eficacia, transparencia y eficiencia que deben orientar sus tareas. Los funcionarios que
participan en el Comité y subcomités instituidos en las dependencias ocupan puestos de
mandos medios y superiores; dicho personal, en su gran mayoría, cuenta con
experiencia y capacidad para una adecuada toma de decisiones.
27
Cuando las compras se realizan a nivel estatal la calidad de los recursos humanos
asignados no es crítica, en comparación con la de quienes llevan a cabo las compras a
nivel municipal.
4.1 Recomendaciones
En materia de recursos humanos, las recomendaciones pueden ser resumidas de la
siguiente manera:
(a) la capacitación y desarrollo del personal mediante la impartición de cursos y
seminarios para disponer de las mejores técnicas de contratación y adopción de las
mejores prácticas, debe ser un esfuerzo sostenido, con especial énfasis en el personal
municipal,
(b) en el servicio civil de carrera en Veracruz existe espacio para algunas mejoras y
adiciones, principalmente tratándose del personal de confianza en la función de
contrataciones gubernamentales,
(c) diseñar y ejecutar un programa de actualización permanente para el personal
dedicado a las contrataciones gubernamentales, con especial énfasis para el personal
municipal.
(d) promover la creación de un posgrado en la universidad sobre contrataciones
gubernamentales, y
(e) revisar los niveles de empleo y la escala salarial de los empleados asignados a las
contrataciones gubernamentales.
28
5. MECANISMOS PARA CONSTRUIR INTEGRIDAD
De acuerdo con los índices, de Corrupción y Buen Gobierno y de Percepción de la
Corrupción, publicados por la institución denominada Transparencia Mexicana, el
Estado de Veracruz está clasificado en “Media Baja” y en la posición 23 a nivel
nacional.
A través del régimen que sanciona las responsabilidades de los servidores públicos, la
corrupción está controlada, ya que cualquiera de éstos que incurra en incumplimiento de
cualesquiera de las obligaciones que consigna la Ley correspondiente, da lugar a la
instauración de juicio político, declaración de procedencia o procedimiento de
responsabilidad administrativa.
La Constitución de Veracruz establece que el Congreso tiene la obligación de llevar el
registro de la situación patrimonial de los servidores públicos del gobierno estatal y de
los de los municipios, los cuales, conforme a dicho ordenamiento, se hacen públicos.
A su vez, el Código Penal de la entidad, tipifica delitos exclusivamente relacionados
con las conductas de los funcionarios públicos tales como el cohecho, peculado,
exacción ilegal, intimidación, tráfico de influencia, enriquecimiento ilícito y usurpación
de funciones.
La Legislatura también es competente para fincar responsabilidades administrativas en
contra de diputados y servidores públicos de la propia Legislatura, presidentes, síndicos
y regidores municipales, y para girar instrucciones al Organismo de Fiscalización
Superior para que realice verificaciones y auditorias, finque responsabilidades
administrativas, emprenda acciones resarcitorias, y aplique las sanciones previstas en la
Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado, la cual ejerce una
fuerte influencia sobre los actos y decisiones de los servidores responsables de las
compras gubernamentales.
Adicionalmente, se expidió un Código de Ética de los Servidores Públicos que debe ser
protestado por quienes son designados en cualquier puesto, previamente a la toma de
posesión. Dicho Código comprende aspectos básicos como apego Derecho, pulcritud en
el manejo de los recursos públicos lealtad institucional, equipo de trabajo, apertura a las
opiniones y sugerencias de los ciudadanos, informar permanentemente a la comunidad
sobre los avances en los programas de trabajo y en el ejercicio del gasto público;
modificar actitudes y valores, buscando lograr un desempeño gubernamental más ético,
responsable y eficaz, etc.
Algunas de las medidas adicionales que contribuyan a elevar el índice de transparencia
en el uso de recursos públicos son (i) señalización de áreas de atención al público, (ii) la
identificación de los titulares de las áreas que prestan los servicios, (iii) el uso
obligatorio de credenciales de identificación, (iv) la colocación de carteles informativos
de trámites y servicios, (v) se incorpora regularmente información relativa a las
contrataciones gubernamentales en la página de Compranet de la Secretaría de la
Función Pública, y en la plataforma estatal de Compranet-Ags, así como en el portal
electrónico de la Contraloría General.
29
De igual forma, dentro del desarrollo de la cultura de rendición de cuentas, el Gobierno
del Estado ha emprendido una serie de acciones para evitar que se presenten actos
dolosos y de mala fe que perjudiquen a la hacienda pública y que desprestigien la
función pública, entre ellas, la incorporación en la página gubernamental en Internet de
información relevante de las tareas de la administración, por ejemplo, cifras sobre la
captación y utilización de los recursos fiscales, que se convierte en elementos útiles para
que la población se informe, participe y vigile la gestión pública.
A nivel federal, recientemente el Congreso de la Unión de México aprobó la Ley
Federal de Transparencia y Acceso a la Información, que entró en vigor en junio del
2003. Las entidades federativas deberán regular el derecho de sus habitantes a recibir
información de las autoridades públicas y definir mecanismos para prevenir, sancionar y
erradicar la corrupción, mediante un conjunto de medidas preventivas en las que se
destaca crear, mantener y fortalecer sistemas para la declaración de los ingresos, activos
y pasivos por parte de las personas que desempeñan funciones públicas y para la
publicación de tales declaraciones, y sistemas para la contratación de funcionarios
públicos y para la adquisición de bienes y servicios por parte del Estado, que aseguren
la publicidad, equidad y eficiencia (véase Cuadro en la página siguiente). No se puede
hacer un balance por el momento sobre la calidad de la disposición federal sobre
transparencia. Sin embargo, la lectura del contenido jurídico suscita optimismo.
El Gobierno del Estado de Veracruz está estudiando la promulgación de una Ley de
Transparencia. Los estados que aprobaron la Ley en la materia son Aguascalientes,
Colima, D.F., Durango, Jalisco, Michoacán, Nuevo León, Querétaro, San Luis Potosí y
Sinaloa; los estados que ejecutan las disposiciones de la Ley son Sinaloa, Querétaro y
Jalisco.
Las disposiciones federales considerarán la restricción al máximo posible de la
atribución de facultades discrecionales a los funcionarios públicos respecto del
otorgamiento de autorizaciones y resoluciones administrativas, así como mecanismos
para la supervisión estricta de las facultades que se dejen subsistentes. Además de las
medidas de transparencia, una mayor simplificación de procesos administrativos,
reforzamiento del seguimiento, control y evaluación ex post de los contratos
independientemente de las auditorias, contribuyen a prevenir los riesgos de lesión al
interés público.
30
VENTANILLA ÚNICA ELECTRÓNICA
El primer día de la entrada en vigor de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, el nuevo centro denominado Sistema Integral de Solicitudes de Información (SISI), del Instituto Federal de Acceso a la Información (IFAI), registró un total de
925 solicitudes de información de las más diversas áreas y dependencias del gobierno federal y organismos desconcentrados, así
como un total de 2 mil 623 accesos a su página de Internet, hasta el cierre del sistema a las 18 horas. El SISI operará como una especie de ''ventanilla única electrónica'' para acceder a todas las demás unidades de enlace de la administración federal. El SISI comenzó a dar el servicio con nueve máquinas que funcionan como una ''ventanilla única cibernética'', que está conectada a
cada una de las poco más de 250 unidades de enlace de la administración pública que hoy liberaron su información por la Internet.
El sitio del SISI es www.ifai.org.mx.
La próxima tarea del IFAI será desconcentrar sus tareas, abrir módulos en los estados, establecer convenios con las universidades del país y explorar otro tipo de ''ventanillas electrónicas'', como el nuevo sistema e-Mexico, que enlaza a más de 2 mil 500
municipios y comunidades, así como establecimientos comerciales como Sanborns o instancias como Telmex. El secretario ejecutivo del IFAI -entre cuyas funciones se encuentran atender en forma ordinaria los requerimientos de información
y la comunicación institucional- reconoció que una de las preocupaciones que existían antes de inaugurar el SISI fue que se
registrara indiferencia por parte de los ciudadanos, tal como sucedió en Sinaloa, primer estado donde comenzó a funcionar la nueva ley de acceso. Por lo pronto, en las instalaciones ubicadas en Plaza Inn, de la avenida Insurgentes Sur, se observó durante la mañana un continuo
movimiento e interés de investigadores y periodistas para solicitar información. Entre los datos más solicitados estuvieron la nómina
de las distintas secretarías de Estado, trámites de las secretarías de Educación y de Hacienda, el registro de las concesiones otorgadas por la Secretaría de Comunicaciones, datos sobre contratos en Pemex y también en distintas dependencias federales.
EL PROCEDIMIENTO DE ACCESO
1. Presentar una solicitud vía Internet a cualquiera de las páginas web de las dependencias o al sitio denominado www.ifai.org.mx.
También se puede dirigir una carta a la unidad de enlace de cada dependencia o acudir personalmente a la dirección indicada. 2. Si se entra a la página de Internet www.ifai.org.mx, elegir primero el link ''solicitudes de información'' y después el de ''acceso a solicitante''. Se escribe un login y un password que servirá para acceder. Después se escriben los datos generales del solicitante, sin
tener que revelar datos personales. 3. Una vez que se ha realizado la solicitud de información, el Sistema Integral de Solicitudes de Información, también conocido por las siglas SISI, proporciona una página con la clave de solicitud, la fecha, el estado actual, el tipo de respuesta, la fecha de respuesta
y la dependencia específica a la cual fue dirigido. 4. En un plazo no mayor a los 20 días la dependencia en cuestión debe responder a la solicitud por la vía electrónica. Si el ciudadano no está de acuerdo con la información proporcionada puede acudir al Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI).
Este instituto debe emitir una recomendación que será dirigida a la unidad de enlace correspondiente. 5. Si aún la persona no queda conforme con la resolución del IFAI puede ampararse y llevar el caso ante los tribunales competentes. 6. Finalmente, se puede solicitar asesoría personal a la dirección electrónica [email protected]
Una de las medidas importantes para garantizar a los proveedores y contratistas la
transparencia en los procesos de adquisiciones, es la existencia de un sistema de
administración de justicia expedito y confiable. Muchos de los problemas que en este
momento llegan a tribunales podrían ser resueltos a través de la mediación o el arbitraje.
Es difícil detener o suspender la ejecución de un contrato esperando la resolución
judicial; los retrasos para obtener los bienes o servicios comprados lesionan el interés
general y provocan pérdida de empleos.
Hasta el momento, no existe ningún precepto legal específico en la legislación del
Estado que de lugar a la utilización del arbitraje para dirimir controversias en materia de
contrataciones públicas. El Código de Procedimientos Civiles del Estado contiene un
capítulo sobre la designación de árbitros, y también obliga a los jueces a promover una
conciliación en el momento de la audiencia para pruebas y alegatos.
En un proceso de modernización, el Poder Judicial ha iniciado la automatización de
juzgados y la revisión y actualización de los códigos penal y civil, para introducir los
medios alternativos para la solución de conflictos.
31
6. EVALUACION DEL RIESGO Y PLAN DE ACCION
El sistema de compras gubernamentales de Veracruz está basado en marco legal sólido
y es coordinado por un gobierno comprometido con la transparencia. En el estado, sin
embargo, existe riesgos bajos debido a ineficiencias generadas por insuficientes
incentivos para la competencia, y falta de mecanismos de control antimonopolio.
A pesar de que el riesgo es bajo, existen asuntos en los cuales se puede trabajar para
mejorar el sistema, y son los siguientes:
No se han expedido los reglamentos en materia de adquisiciones y obras públicas.
En general, el comité y subcomités regulan pero sin supervisión y evaluación. Es
conveniente una mayor cooperación técnica estado-municipio para supervisar y
monitorear las adjudicaciones con cargo a aportaciones federales, fuente
fundamental de recursos para la infraestructura estatal y municipal.
Una vez hecha la planeación de las compras, éstas no se ejecutan de acuerdo al plan
original, lo cual incentiva recurrir a procedimientos no competitivos.
El plazo para la preparación de ofertas conlleva el riesgo de que éstas no sean bien
estudiadas, preparadas y resulten serias; además, puede reproducir asimetría
informativa –solo participan los licitantes que obtuvieron información previa a la
convocatoria.
La garantía de seriedad de la oferta se define a través de un porcentaje en vez de un
monto fijo, y además tiene un valor alto que limita la competencia en el caso de las
adquisiciones.
Se llama a licitación pública de obra sin contar con los diseños finales, creando de
esta manera una posibilidad de sobrecosto por precios unitarios indefinidos desde la
oferta. Ello abre la posibilidad al contratista para definir costos injustificadamente
altos.
No se respeta la confidencialidad del proceso en la apertura de las ofertas; además,
durante este acto se admite que las ofertas sean descalificadas sin evaluación de los
motivos.
La contratación de consultores se realiza bajo el sistema de adjudicar la oferta de
menor costo, olvidándose así las características propias de un servicio intelectual.
No existen bases ni contratos estándares, lo que genera discrepancias en criterios de
evaluación y condiciones contractuales.
En el estado de Veracruz se interpreta la participación de las cámaras de
empresarios como participación de la sociedad civil en general, creando un serio
conflicto de intereses o riesgo de favoritismo o clientelismo durante el proceso de
evaluación de ofertas.
32
6.1 Plan de Acción
Para mitigar los riesgos enunciados anteriormente, se presenta el siguiente Plan de
Acción 2003-2005:
ACCION
UNIDAD
RESPONSABLE EN
EL BANCO
MUNDIAL
UNIDAD
RESPONSABLE EN
VERACRUZ
FECHA DE
CUMPLIMIENTO
1-Revisión de las leyes de
adquisiciones y de obra pública
OCS/Legal Contraloría,
Secretarías de
Finanzas y
Planeación, y de
Desarrollo Regional
febrero 2004
2-Preparación de modelos de
documentos para licitación de
bienes
OCS/Legal Contraloría y
Secretaría de
Finanzas y
Planeación
junio 2005
3-Preparación de modelos de
documentos para licitación de
obra pública
OCS/Legal Contraloría y
Secretaría de
Desarrollo Regional
junio 2005
4-Diseño de un programa de
capacitación para funcionarios
en compras gubernamentales
CMU Contraloría y
Secretaría de
Desarrollo Regional
septiembre 2003
5-Oficio para regular el acto de
apertura de ofertas
OCS/CMU Contraloría y
Secretaría de
Desarrollo Regional
diciembre 2003
6-Preparación de borrador para
discusión pública sobre
métodos para seleccionar
consultores
OCS Contraloría y
Secretaría de
Finanzas y
Planeación
febrero 2004
7-Definir políticas para
selección de consultores
OCS/CMU Contraloría y
Secretaría de
Finanzas y
Planeación
junio 2004
8-Evaluar los conocimientos del
funcionarios en compras
gubernamentales
CMU (monitoreo) Contraloría y
Secretaría de
Desarrollo Regional
junio 2005
9-Diseñar y ejecutar un
programa de anticorrupción
PREM/CMU Contraloría en proceso
10- Consolidar el sistema
electrónico para incluir
licitaciones
OCS/CMU Secretaría de la
Función Pública/
Compranet/
Contraloría
julio 2005
11-Medir el mercado de
contrataciones por tipo de
gasto, nivel de gobierno y
poder público
PREM/CMU Secretaría de
Finanzas y
Planeación
febrero 2004
33
Bibliografía
The World Bank (2002). Mexico State-Level Public Expenditure Review, The Case of
Veracruz-Llave, Report No. 25162-ME, Green Cover, December 6, PREM,
Washington.
The World Bank (2002). Memorandum of the President of the IBRD and the IFC to the
Executive Directors on a CAS of the WBG for the United Mexican States,
Report No. 23849-ME, April 23, Washington.
The World Bank (2002). Project appraisal document on a proposed loan in the amount
of US$400.0 million to the United Mexican States for a Municipal Development
in Rural Areas Project, June 20, Washington.
Veracruz (1991). Perfil Sociodemográfico, XI Censo General de Población y Vivienda,
Aguascalientes, México.
Veracruz (1995). Perfil Sociodemográfico, INEGI, Aguascalientes, México.
Presidencia de la República (2001). 1er. Informe de Gobierno, Anexo, México.
Sistema Nacional de Información Municipal, Versión 7.0 (2003). Instituto Nacional
para el Federalismo y el Desarrollo Municipal, junio 24, México, D.F.
Informe sobre Desarrollo Humano (2002). México, Programa de Naciones Unidas para
el Desarrollo.
Diagnóstico de los Procedimientos de Adquisiciones del Estado de Veracruz (2002),
Resumen Ejecutivo (Vol. I) y Características Generales (Vol. II), México, D.F.
Ley Número 539 de Adquisiciones, Arrendamientos, Administración y Enajenación de
Bienes Muebles del Estado de Veracruz-Llave (2003), Gobierno del Estado, 21
de febrero.
Reporte del Taller de Análisis de las Recomendaciones del Diagnóstico Estatal en
Veracruz (2003), La Huerta, A.C., México, D.F.
34
ANEXO 1
POBLACIÓN Y CRECIMIENTO
1990 1995 2000
Población 6.2 6.7 6.9 Millones
Tasa de Crecimiento (promedio anual) 2.48 1.58 1.0 %
('70-'90) ('90-'95) ('90-'2000)
OCUPACIÓN PRINCIPAL
1990 1995 2000
Profesionistas y técnicos 9.9 10.6 9.4 %
Trabajadores agropecuarios 38.8 36.3 35.1 %
Trabajadores en la industria 21.2 17.6 19.8 %
Trabajadores administrativos 6.3 5.6 5.7 %
Comerciantes y vendedores 9.4 15.4 14.2 %
Trabajadores en otros servicios 12.7 14.3 15.8 %
No especificado 1.7 0.3 NS %
SECTOR DE ACTIVIDAD
1990 1995 2000
Primario 39.4 37.0 35.2 %
Secundario 21.2 15.7 18.6 %
Terciario 36.8 46.8 46.2 %
No especificado 2.6 0.6 NS %
INGRESO POR TRABAJO
1990 1995 2000
No recibe ingresos 10.3 15.3 16.0 %
Menos de 1 SM (salario minimo) 26.1 31.6 30.0 %
De 1 a 2 SM 35.4 25.3 25.7 %
Más de 2 hasta 5 SM 19.9 15.8 18.8 %
Más de 5 SM 4.8 6.4 8.2 %
No especificado 3.5 5.6 1.3 %
ñ
FONDO DE INVERSION (Ramo 33, Aportaciones Federales)
1998 2000 2002
Fondo de Infraestructura Social 831 1,649 2,105 Millones
Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento
Municipal 498 1,225 1,592 Millones
INDICADORES DE VERACRUZ
POBLACIÓN Y CRECIMIENTO
6.2
6.7
6.9
2.48
1.58
1.0
5.8
6.0
6.2
6.4
6.6
6.8
7.0
1990 1995 2000Año
Mil
lon
es
0.0
0.5
1.0
1.5
2.0
2.5
3.0
%
Población Tasa de crecimiento
OCUPACIÓN PCINCIPAL
9.9
10.6
9.4
38.8
36.3
35.1
21.2
17.6
19.8
6.3
5.6
5.7
9.4
14.2
12.7
14.3
15.8
1.7
0.3
0.0
15.4
0% 20% 40% 60% 80% 100%
1990
1995
2000
%
Profesionistas y
técnicos
Trabajadores
agropecuarios
Trabajadores en la
industria
Trabajadores
administrativos
Comerciantes y
vendedores
Trabajadores en otros
servicios
No especificado
y
SECTOR DE ACTIVIDAD
39.4 37.0 35.2
21.215.7 18.6
36.8 46.8 46.2
0.62.6
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
1990 1995 2000 Año
Primario Secundario Terciario No especificado
INGRESO POR TRABAJO en el año 2000
16.0
30.0
25.7
18.8
8.2 1.3
No recibe ingresos
Menos de 1 SM
(salario minimo)
De 1 a 2 SM
Más de 2 hasta 5 SM
Más de 5 SM
No especificado
FONDO DE INVERSIÓN
831
1,649
2,105
498
1,225
1,592
0
500
1000
1500
2000
2500
1998 2000 2002
año
mil
lon
es d
e p
eso
s
Fondo de
Infraestructura Social
Fondo de
Aportaciones para el
Fortalecimiento
Municipal
35
ANEXO 2
MARCO LEGAL Y REGULATORIO
La Constitución Política de los Estados Unidos, la Constitución de Veracruz y las leyes que de ellas emanan integran
el orden jurídico a que están sujetos gobernantes y gobernados. Todas las personas que ejercen funciones de
autoridad deben hacer sólo lo que el orden jurídico les autoriza. Su artículo 40 señala que la forma adoptada por el
Estado mexicano es la Federal, ya que su naturaleza jurídica está compuesta por “...Estados libres y soberanos en
todo lo concerniente a su régimen interior, pero unidos en una Federación”. En este sentido, el artículo 124 establece
la competencia local por materia, en el principio que dispone que todos los asuntos que no estén expresamente
concedidos a la Federación, se entienden reservados en favor de los Estados.
El sistema normativo de Veracruz es concordante con lo que se establece para las entidades federativas, por lo que
está sujeto a un orden de normas jerárquicas establecidas, en el que la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos es la ley fundamental del país. De acuerdo con la jerarquía de las disposiciones normativas, el orden que
siguen las normas jurídicas es el siguiente:
a) Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
b) Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Zacatecas
c) Tratados y Convenios Internacionales
d) Leyes Federales
e) Leyes Locales
f) Reglamentos Administrativos
g) Decretos
h) Disposiciones Administrativas de naturaleza general (Circulares)
i) Disposiciones Administrativas (Acuerdos)
j) Disposiciones Administrativas (Convenios)
Cuando el Estado o los Municipios realizan adquisiciones, arrendamientos o requieren la prestación de servicios o la
ejecución de obras públicas financiadas total o parcialmente con fondos federales, son aplicables las disposiciones
federales de la materia.
No hay obligación de observar el principio inmediato anterior, cuando se trata de los supuestos sancionadas por el
Capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal, relativa a contribuciones de la Federación para los Estados y
Municipios (Ramo 33, Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios, del Presupuesto de Egresos
de la Federación), en cuyo caso son aplicables las leyes locales de la materia.
36
ANEXO 3
TALLER DE ANALISIS DEL SISTEMA DE COMPRAS GUBERNAMENTALES
El día 8 de mayo de 2003 se realizó en Jalapa, Veracruz, un Taller de Análisis del Sistema de Compras Gubernamentales al cual asistieron 33 invitados, de acuerdo con el diseño original
propuesto por el Banco, es decir, con una metodología participativa, que comprende etapas para presentación, motivación sensibilización al cambio, y presentación de las recomendaciones del
diagnóstico, durante 10 horas. Como parte de la sensibilización al cambio y rompimiento de paradigmas, en una dinámica de trabajo en equipo, los participantes hicieron la siguiente exposición
de propuestas para modificar los paradigmas vigentes:
Marco Jurídico;
- Modificar leyes para facilitar los procesos de licitación electrónica (por ejemplo, firma de propuesta).
Política de Adquisiciones;
- Descentralizar las decisiones.
- Elaboración colegiada de normas (gobierno, empresarios y ciudadanía).
- Desregularizar totalmente las adquisiciones y contrataciones de obras.
Planeación y Presupuestación;
- Eliminar el presupuesto base.
Elaboración de Bases;
- Simplificar requisitos que no afecten sustancialmente las propuestas.
- Limitar el direccionamiento para la asignación de un contrato hacia un proveedor.
Adjudicación;
- Romper con el paradigma del “Ahorro” porque no significa siempre protección a los intereses del estado comprar el artículo más barato.
Recursos Humanos;
- Seleccionar a servidores públicos que cumplan el perfil del puesto y que sobresalgan los valores de servicios, responsabilidad, actitud positiva y abierta, conciliación y honestidad.
Mecanismos Anticorrupción;
- Descartar la creencia de que a mayor normatividad más transparencia.
- Limitar la filtración de información.
- Limitar el manejo de influencias ante autoridades para obtención de un contrato.
- Erradicar el “Diezmo” (porcentaje de “regalías” para autoridades por la asignación de un contrato).
- Capacitar al sector empresarial (mayor participación y defensa de intereses).
- Promover mayor interés y participación ciudadana en la vigilancia de las contrataciones.
- Difundir y hacer eficientes los esquemas de denuncia (inconformidades).
- Modificar leyes para facilitar los procesos de licitación electrónica (por ejemplo, firma de propuesta).
37
El mayor debate durante la presentación de las recomendaciones del Banco Mundial se centró en los siguientes temas:
- La aclaración de que el registro de proveedores y contratistas no es un requisito de pre-calificación de concursantes.
- La participación de iniciativa privada (cámaras) en los comités, aunque sea sin voto. Se insistió en que fungen como testigos de honor para dar mayor transparencia y legalidad y en 11 años
no ha habido conflicto de intereses; que existe un Código de Ética dentro de las cámaras empresariales, y que no participan en una licitación de su propio sector.
Las recomendaciones consensuadas en sesión plenaria se pueden consultar en el Anexo 3.4. Al final del Taller, el equipo del Banco Mundial aplicó un cuestionario prediseñado con 18 preguntas
sobre los temas clave de las recomendaciones derivadas del diagnostico. La metodología consistió en la aplicación automática del cuestionario mediante un sistema de votación, anónimo,
denominado OptionFinder, que permite obtener inmediatamente los resultados de las preguntas. El dispositivo de votación fue manejado por todos los asistentes en calidad de Focus Group –en
calidad de método para obtener información cualitativa para la acción- dentro de márgenes de error controlados. Las preguntas del cuestionario fueron las siguientes:
1. ¿Considera usted que es siempre más económico elegir la oferta de menor precio?
- Si
- No
- Es indiferente
2. ¿Considera usted que limitar la competencia de participantes en una licitación es?
- Bueno
- Malo
- Es indiferente
3. ¿Considera usted que la evaluación de las ofertas puede tomar en cuenta factores distintos de las conveniencias del Estado al integrar el comité de evaluación miembros de las cámaras?
- No
- Si
- Es indiferente
4. En su opinión, ¿la adjudicación directa favorece a los intereses del Estado?
- Si
- No
- Es indiferente
5. ¿Considera usted que el uso de COMPRANET es muy sofisticado y no contribuye a la economía estatal?
- Si
- No
- Es indiferente
6. ¿Cree usted que la contratación de seguros encarece innecesariamente el costo final?
- No
- Si
- Es indiferente
38
7. ¿Cree usted que la figura del árbitro para resolver conflictos en la ejecución de un contrato es conveniente?
- No
- Si
- Es indiferente
8. ¿Cree usted que la economía del Estado se favorecería adoptando el sistema de pre-bases?
- No
- Si
- Es indiferente
9. ¿Cree usted que es conveniente descartar propuestas que se encuentren fuera del rango de precios unitarios estimados por la compradora?
- Si
- No
- Es indiferente
10. ¿Cree usted que con la apertura simultánea de las propuestas técnicas y económicas se puede manipular la evaluación?
- Si
- No
- Indiferente
11. En su opinión, ¿es suficiente el tiempo límite ofrecido para presentar ofertas en una licitación en esta entidad federativa?
- Si
- No
- Es indiferente
12. ¿Considera conveniente crear el servicio civil de carrera en esta entidad federativa?
- No
- Si
- Es indiferente
13. En su opinión, ¿la licitación sin proyecto definitivo encarece las compras?
- No
- Si
- Es indiferente
14. ¿Cree usted que abrir el mercado a la competencia con otras entidades federativas ayuda a las empresas de este Estado?
- No
- Si
- Es indiferente
39
15. ¿Cree usted que es subjetivo el criterio de selección de un consultor por puntos?
- Si
- No
- Es indiferente
Los resultados de la aplicación del cuestionario se presentan a continuación:
Consensos (votación superior al 95%);
- La elección de un consultor bajo el criterio de la oferta de menor costo no es económicamente justificable.
- No siempre es más económico elegir la oferta de menor precio.
- La contratación de seguros no encarece el costo final.
- En la apertura simultánea de las propuestas técnicas y económicas no se puede manipular la evaluación.
- Es suficiente el tiempo límite ofrecido para presentar ofertas en una licitación.
- Es conveniente crear el servicio civil de carrera.
- La licitación sin proyecto definitivo encarece las compras.
- Limitar la competencia de participantes en una licitación es malo.
Acuerdos (votación superior al 70 y menor de 94%);
- Beneficiaría al estado evaluar la selección de las ofertas una vez concluida la ejecución del contrato.
- Es conveniente que se mantenga a un funcionario especializado en compras trabajando en el área cuando hay cambio de gobierno.
- La adjudicación directa favorece a los intereses del estado.
- El uso de Compranet no es sofisticado y contribuye a la economía estatal.
- La figura del árbitro para resolver conflictos en la ejecución de un contrato es conveniente.
- La economía del estado se favorecería adoptando el sistema de pre-bases.
Diferencias de opinión (votación mayor al 60 pero inferior al 69%);
- Abrir el mercado a la competencia con otros estados ayuda a las empresas del estado.
- Es subjetivo el criterio de selección de un consultor por puntos (26% positivo, 68% negativo, 5% indiferente).
Desacuerdos (votación dividida; mayor al 50 pero inferior al 59%);
- Es conveniente descartar propuestas que se encuentren fuera del rango de precios (26% negativo, 68% positivo, 5% indiferente).
Las diferencias de opinión y desacuerdos anteriores revelan la necesidad de recomendar en Veracruz el análisis profundo de los siguientes temas, en términos de riesgos:
- Apertura a la competencia.
- Criterios para selección de un consultor.
- Rango de precios.
- Participación de organizaciones empresariales.
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ANEXO 3.1
EVALUACION DE LOS PARTICIPANTES
CONCEPTO/CALIFICACION
Deficiente;
Insuficiente
(%)
Regular;
persisten dudas
(%)
Aceptable;
bueno; suficiente,
se amplió visión
(%)
Muy bueno; muy
buena; sobrado
(%) Instalaciones, sonido, comida
36.0 64.0
Representatividad de participantes
6.0 27.2 66.8
Temario del taller
30.3 69.7
Formato del taller
51.5 48.5
Tiempo para análisis/discusión
9.0 88.0 3.0
Labor del facilitador/moderador
27.3 72.7
Tiempo para expresar opinión
6.2 84.8 9.0
Claridad sobre problemas/desafíos
6.0 6.0 24.2 63.6
Claridad sobre soluciones/acciones
3.0 30.3 66.7
Repetición de talleres
Para afinar recomendaciones
3.0
Para evaluar continuamente
48.5
Debieran ser rutinarios para
aumentar conocimiento
48.5
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ANEXO 3.2
COMENTARIOS DE LOS PARTICIPANTES
Con el fin de conocer las impresiones sobre la forma y contenido del Taller de Análisis del Sistema de Compras Gubernamentales el equipo del Banco Mundial solicitó a los participantes llenar
un cuestionario sobre 10 aspectos de la preparación y realización del taller de análisis. El instrumento fue contestado por todos los participantes (33) y los resultados se detallan en el Anexo 3.1
En relación a las instalaciones, comida, sonido, la mayoría de los asistentes manifestaron que fueron entre buenos (36.0%)/muy buenos (64.0%); en cuanto a la representatividad de los
participantes casi el 69% opinó que fue muy buena; en cuanto al temario del taller casi el mismo porcentaje comentó que fue muy bueno, pero en cuanto se refiere al formato, las opiniones
fueron bueno (51.5%)/muy bueno (48.5%). En cuanto al tiempo para discusión y análisis de cada tema, la gran mayoría opinó que fue suficiente (88.0%). La labor del moderador fue calificada
como muy buena por casi 37 por ciento de los participantes. El tiempo para expresar un punto de vista individual durante el taller mereció ser estimado como suficiente por casi el 85 por ciento
de los casos. En lo que se refiere a la pregunta si al concluir el taller el participante consideraba que existía claridad sobre problemas y desafíos, soluciones y acciones, casi el 64 y 67 por ciento
respondieron afirmativamente, respectivamente. Particularmente, en cuanto a esta última pregunta, una tercera parte comentó que había ampliado la visión. Por último, se preguntó a los
participantes si estimaban necesario continuar realizando talleres similares en el futuro y las respuestas obtenidas fueron que debieran ser rutinarios para aumentar conocimiento (48.5%) y para
evaluar continuamente (48.5%).
En la quinta parte de los cuestionarios para la evaluación del taller fueron anotados comentarios libres que se agrupan de la siguiente manera:
- En opinión de un participante, los consultores no deben confundir las leyes federales con las estatales.
- Otro participante comentó que existen todavía problemas específicos que merecen mayor análisis.
- En un caso, se anotó que el taller debe dirigirse también a municipios porque tienen experiencias diferentes a las unidades a nivel estatal.
- En cuatro cuestionarios, se registraron felicitaciones por el dinamismo del taller, contenido, intervenciones y visión de la problemática general.
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ANEXO 3.3
NOMBRES DE LOS PARTICIPANTES
LAE. José Luis González Narváez Contralor Municipal de Tuxpan
C.P. José Luis Guerrero Vásquez Contralor Municipal de Xalapa
C.P. Ricardo García Guzmán Contralor General del Estado
Lic. Flor Alicia Zamora Pozos Directora General de Desarrollo Administrativo de la CGE
C.P. Lorenzo Antonio Portilla Vásquez Titular de la Unidad Administrativa de la CGE
Lic. Miguel Angel Gómez Malagón Coordinador de Asesores de la CGE
Lic. Alejandro Dávila Vera Oficial Mayor de la Procuraduría General de Justicia
C.P. Bertha Lilia Muñoz Azamar Jefe de Programación y Presupuesto del Congreso del Estado
C.P. María de los Angeles Silva Salmerón Contralor Municipal de Veracruz
C.P. Roberto López Cruz Contralor Municipal de Orizaba
C.P. Rafael Tejeda Patraca Contralor Municipal de Coatzacoalcos
Lic. María Evelia López Maldonado Directora General de Responsabilidades y Situación Patrimonial de la CGE
LAE. Jorge Antonio García Villalobos Congreso del Estado
C.P. Lucila Pérez Pucheta Jefe de Adquisiciones de la Procuraduría General de Justicia
Lic. Ana del Carmen Vásquez Medina Jefe de Recursos Materiales de la Secretaría de Desarrollo Económico
C.P. Rubén Méndez Campos Jefe de Recursos Materiales de la Coordinación de Comunicación Social
C.P. Gilberto Ruíz Gómez Jefe de la Unidad Administrativa de la Secretaría de Comunicaciones
C.P. Ciro Prado Hernández Jefe de la Unidad Administrativa de la Secretaría de Desarrollo Regional
C.P. Manuel Sánchez Huesca Titular de la Unidad Administrativa de la Secretaría de Seguridad Pública
LAE. Ross Grissette Morales Segura Subdirectora de Adquisiciones de la Secretaría de Educación y Cultura
Lic. José Alfredo Hernández Rodríguez Jefe de Recursos Materiales de la SEDARPA
Lic. José Ignacio Morán Niembro Presidente de la CANACO
Ing. Arturo Contreras Dorantes Presidente de la CMIC
C.P. Gabriela Aguilar Serna Subdirección de Adquisiciones de la SEC
C.P. María Elena Rodríguez Sánchez Jefe de Adquisiciones del Congreso del Estado
Lic. Ignacio García Leyva Subdirector de Adquisiciones de la SEFIPLAN
C. Carlos Ortega Murguía Vicepresidente de la CANACO
LAE. Edgardo Hernández Callejas Director General de Administración de la SEFIPLAN
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C.P. Juan José González Noguerola Titular de la Unidad Administrativa de la Coordinación de Comunicación Social
C.P. Raymundo Luna Orozco Titular de la Unidad Administrativa de la SEDECO
Lic. Cristina Sosa Sánchez Subdirectora de Normatividad y Evaluación de la Gestión Pública de la CGE
Lic. Fernando García Barna González Director de Recursos Materiales del H. Ayuntamiento de Xalapa
C.P. Karina de la Fuente Izaguirre Jefa del Departamento de Recursos Materiales de la CGE
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ANEXO 3.4
RECOMENDACIONES CONSENSUADAS
MARCO LEGAL:
Bajo reglas claras y asignando justa preferencia local, garantizar la
participación equitativa de empresas extranjeras y nacionales.
Utilizar en los concursos de consultoría el procedimiento de listas
cortas entre empresas calificadas.
Es recomendable la eliminación del requisito de estar inscrito en el
padrón de contratistas para presentar ofertas, pues limita la participación de los interesados.
A nivel municipal, es recomendable la eliminación del requisito de estar inscrito en el padrón de proveedores y contratistas para presentar
ofertas, pues limita la participación de los interesados.
Deberá evitarse la duplicidad de registros.
En la contratación de servicios de consultoría se estima que tienen mayor importancia los criterios técnicos (desde la selección previa de
consultores), por lo que los procedimientos de adjudicación deben
realizarse mediante un mecanismo de calificación basado en criterios de puntuación.
Es recomendable que se considere al interior de las dependencias y entidades el establecimiento de grupos evaluadores, por
especialidades.
Deben aplicarse criterios para reducir más los trámites y
procedimientos, tales como el uso generalizado de los medios
remotos de comunicación electrónica para el envío y recepción de propuestas en los procedimientos de adjudicación de contratos y para
ello legalizar la firma electrónica.
No obstante las ventajas que representa Compranetver y el uso cada
vez más intensivo de dicho sistema, sería conveniente que evolucione para que en el futuro próximo también puedan presentarse propuestas
por vía electrónica.
PRESENTACION DE OFERTAS
Es importante no desechar ofertas en el momento de la apertura sino
anotar en el acta de apertura las causas importantes que son motivo de
descalificación al momento de la evaluación.
En el reglamento deben especificarse las causas para desechar una propuesta.
Es importante la obligatoriedad en el uso de diseños finales para convocar a licitaciones públicas y para la presentación de propuestas,
a fin de reducir las contingencias técnicas y evitar aumentos de
costos.
ADJUDICACION (CONTRATOS)
El Estado debe contar con un modelo de bases estandarizadas,
consultadas con cámaras, colegios, organizaciones técnicas, y un
modelo de contrato uniforme cuando se trata de bienes como de obras, al igual que para la selección de servicios de consultoría,
mismo que debería estipular cláusulas que prevengan conflictos de
interés, abusos, ventajas desproporcionadas, prácticas fraudulentas, e incluir medidas en contra de la corrupción.
En materia de adquisiciones, arrendamientos y servicios, no sólo es recomendable el uso generalizado de contratos uniformes, sino la
obligatoriedad de incorporarlos como parte integrante de las bases de
licitación. Lo anterior también ofrecería mayor seguridad jurídica a las partes involucradas, en términos contractuales, y reduciría el
tiempo requerido para su formalización.
Existe la costumbre arraigada de sobreproteger los intereses del
Estado, generando efectos contraproducentes, ya que al pactar cláusulas de extrema ventaja para este último, los proveedores y
contratistas se cubren de antemano repercutiendo en sus precios los
costos y las probables pérdidas que tendrían que asumir en caso de enfrentarse al Estado en algún litigio, aunque éste no se materialice.
MEDIOS ALTERNOS PARA LA SOLUCION DE CONFLICTOS
No se tiene previsto en la legislación actual el uso del arbitraje para
dirimir controversias y evitar que las partes se sometan a juicios
interminables, con los correspondientes costos directos y de
oportunidad para ambas. Por tanto, es conveniente incorporar
mecanismos de resolución de conflictos o controversias mediante procedimientos mediación y/o arbitrales, que se especifiquen en las
bases y particularmente en los modelos de contratos.
EVALUACION EX POST
No existen disposiciones que den lugar a una evaluación ex post facto, por parte de las dependencias o entidades o de la propia
Contraloría, para verificar que el licitante ganador haya cumplido
debidamente sus obligaciones contractuales, por lo que es
recomendable instituir la obligatoriedad de este análisis.
CARRERA Y PROFESIONALIZACION
La especialización en la materia de contrataciones gubernamentales
requiere años de experiencia que se pierden al no crearse un servicio civil de carrera, y además la seguridad en el empleo es una
consideración crítica en el desempeño del personal de compras, lo
que implica que se deben instrumentar medidas que promuevan el desarrollo y la permanencia de los servidores públicos de las áreas de
recursos materiales del Estado.
Además de los esfuerzos para capacitar y perfeccionar el desarrollo
laboral de los recursos humanos dedicados a las contrataciones
gubernamentales, es recomendable que se establezcan parámetros profesionales de evaluación para ser aplicados a los especialistas en
materia de adquisiciones públicas.
Se propone que los niveles de empleo y la escala salarial de los
empleados asignados a las actividades de contrataciones gubernamentales sean evaluados y reclasificados.
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De esta forma se contribuiría a lograr una mayor eficiencia y transparencia administrativa, y se fomentaría el intercambio de
información disponible y la rendición de cuentas.
GARANTIAS
Las licitaciones de obras públicas en Veracruz requieren el otorgamiento de garantías de seriedad de la oferta. Esto puede ser
crítico ya que facilita conocer los precios de la competencia e
imposibilita el envío de ofertas electrónicas. Es recomendable la
desaparición de la garantía. Lo que se debe hacer es instaurar un
proceso de penalización a la firma que no haga honor a su oferta
similar al establecido a nivel federal.
Por tal motivo, se deberían procurar términos y condiciones de mayor equidad en los contratos.
SEGUROS
Los contratos de obra pública deben incluir la contratación obligatoria
de seguros contra responsabilidad civil y profesional de los contratistas, para proteger a las dependencias y entidades de siniestros
y otros riesgos derivados de cualquier tipo de desviación de las
prácticas profesionales exigibles.
Estas acciones podrían tener un reflejo significativo en los ahorros obtenidos al contar con una administración profesional de las
compras gubernamentales.
La selección y desarrollo de recursos humanos podría quedar
estructurado con la introducción del programa profesional certificado,
incluyendo diplomados y postgrados en coordinación con las instituciones académicas.
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