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Dirección General de Auditoría Interna

San José, 12 de junio de 2012INF-DGAI-012-2012

SeñorEdgar Ayales EsnaMinistro de Hacienda

Asunto: Servicios de AuditoríaInforme Auditoría de la ética

Estimado señor Ministro:

Nos permitimos presentarle el informe INF-DGAI-012-2012 sobre la Auditoría de la ética en el Ministerio de Hacienda.

En el estudio se determinaron aspectos que requieren ser revisados y fortalecidos con respecto a la promoción y fortalecimiento de la ética institucional, por lo que se formulan las recomendaciones respectivas en lo relacionado con la necesidad de que se asigne un responsable de dirigir, coordinar y controlar las actividades en esta materia, y se cuente en el Ministerio de Hacienda con un Programa Ético que integre y oriente las acciones para el cumplimiento de tal propósito.

Las recomendaciones contenidas en el presente informe, están sujetas a las disposiciones del artículo 37 de la Ley N° 8292 Ley General de Control Interno y al Manual para la atención de informes de la Contraloría General de la República y de la Dirección General de Auditoría Interna en este Ministerio 1. Por lo anterior, le agradecemos comunicar a esta Dirección la decisión que se tome al respecto dentro del plazo de treinta días hábiles posterior al recibo del informe según se establece en la normativa citada, así como el plan de acción que se defina en un plazo razonable para el efectivo cumplimiento de lo recomendado.

Atentamente,

Olman Saborío AlfaroDirector General

C. Estudio 027-2011

1 Decreto Nº 34323-H, publicado en La Gaceta No. 38 del 22 de febrero del 2008


INFORME SOBRE AUDITORÍA DE LA ÉTICA EN EL MINISTERIO DE HACIENDA

INF-DGAI-012-2012

Junio, 2012



TABLA DE CONTENIDO

RESUMEN EJECUTIVO.....................................................................................................................................................i

1. INTRODUCCIÓN.........................................................................................................................................................2

1.1. Origen......................................................................................................................................................................2

1.2. Objetivo...................................................................................................................................................................2

1.3. Alcance....................................................................................................................................................................2

1.4. Normativa relacionada.............................................................................................................................................2

1.5. Comunicación de resultados.....................................................................................................................................3

1.6. Aspectos generales...................................................................................................................................................3

2. RESULTADOS..............................................................................................................................................................6

2.1. Sobre las acciones realizadas para la promoción de la ética en el Ministerio...........................................................6

2.2. Necesidad de contar con un Programa ético para el Ministerio de Hacienda............................................................7

2.3. Sobre la percepción de la ética por parte de Directores............................................................................................9

3. CONCLUSIONES.......................................................................................................................................................11

4. RECOMENDACIONES.............................................................................................................................................12

Dirección: Avenida 2°, calle 1 y 3 San José • Tel 2284-5242 • www.hacienda.go.cr



RESUMEN EJECUTIVO

Este informe es el resultado del estudio sobre la auditoría de la ética en el Ministerio de Hacienda, el cual se realizó de conformidad con el Plan de Trabajo Anual 2012, con el objetivo de evaluar el funcionamiento del marco institucional en esta materia, específicamente en cuanto al programa ético, a fin de determinar su efectividad o en su defecto identificar oportunidades de mejora.

La evaluación comprendió la revisión de las actividades llevadas a cabo por el Ministerio de Hacienda en materia ética, el marco institucional en materia ética, durante el periodo comprendido entre el 01 de enero de 2010 y el 31 de diciembre de 2011, extendiéndose cuando se consideró necesario. También se aplicó una encuesta al Ministro, Viceministros y Directores para obtener su percepción sobre el tema.

En el estudio se determinaron algunos aspectos que requieren ser revisados y fortalecidos , en relación con la necesidad de que se asigne la responsabilidad de liderar, dirigir, coordinar, controlar y brindar seguimiento a las acciones relacionadas con la ética en el Ministerio de Hacienda, en razón de que si bien se han venido realizando algunas actividades por parte de las Dependencias, estas no están debidamente planificadas, integradas, ni se desarrollan de manera continua, que le permita al Ministerio de Hacienda la incorporación de los principios y los valores éticos en el quehacer institucional, y a su vez que estas actividades sean evaluadas para conocer sus resultados según los objetivos propuestos.

En consecuencia, tampoco existe un Programa Ético, que permita estructurar la incorporación de factores referentes a la ética dentro de la cultura organizacional, y por consiguiente, desarrollar también los otros dos componentes de dicho Marco Institucional, a saber: a) Ambiente ético, y b) la Integración de la ética en los sistemas de gestión.

Asimismo, de la encuesta aplicada se presenta el resultado de la percepción de un Viceministro y Directores del Ministerio de Hacienda, donde se evidencia que hay interés y compromiso por la ética, la promoción de la cultura, y actitudes y comportamientos congruentes con normas éticas.

En razón de lo anterior, se emiten las recomendaciones correspondientes, las cuales están sujetas a las disposiciones del artículo 37 de la Ley N° 8292 Ley General de Control Interno y al Manual para la atención de informes de la Contraloría General de la República y de la Dirección General de Auditoría Interna en este Ministerio, según Decreto Nº 34323-H, y su reforma, publicado en La Gaceta No. 38 del 22 de febrero del 2008.

INF-DGAI-012-2012 i



1. INTRODUCCIÓN

1.1. Origen

Este estudio se realizó de conformidad con el Plan de Trabajo Anual 2012.

1.2. Objetivo

Evaluar el funcionamiento del marco institucional en materia de ética, específicamente en cuanto al programa ético, a fin de determinar su efectividad o en su defecto identificar oportunidades de mejora.

1.3. Alcance

Comprende la revisión de las actividades relacionadas con el marco institucional en materia de ética del Ministerio de Hacienda, durante el periodo comprendido entre el 1 de enero de 2010 y el 31 de diciembre de 2011, extendiéndose cuando se consideró necesario. Como parte de este estudio se aplicó una encuesta a los Jerarcas y titulares subordinados del Ministerio de Hacienda, de la cual se obtuvo una respuesta del 20% por parte de los jerarcas (Ministro y cuatro Viceministros) y del 75% por parte de los titulares subordinados (directores y presidentes de los Tribunales Aduanero y Fiscal).

Las actividades de este estudio se realizaron de acuerdo con la normativa aplicable al ejercicio de la Auditoría Interna y tomando en consideración la “Guía técnica para el desarrollo de auditorías de la ética” (www.cgr.go.cr).

1.4. Normativa relacionada

A fin de prevenir efectos negativos por inobservancia de la legislación vigente, a continuación se transcriben los artículos de la Ley General de Control Interno N° 8292 (LGCI), que regulan los deberes del jerarca y titulares subordinados en materia de control y atención de informes.

“Artículo 10.—Responsabilidad por el sistema de control interno. // Serán responsabilidad del jerarca y del titular subordinado establecer, mantener, perfeccionar y evaluar el sistema de control interno institucional. Asimismo, será responsabilidad de la administración activa realizar las acciones necesarias para garantizar su efectivo funcionamiento.”

“Artículo 12. — Deberes del jerarca y de los titulares subordinados en el sistema de control interno. “…c) Analizar e implantar, de inmediato, las observaciones, recomendaciones y disposiciones formuladas por la auditoría interna, la Contraloría General de la República, la auditoría externa y las demás instituciones de control y fiscalización que corresponde…”

“Artículo 37.—Informes dirigidos al jerarca. // Cuando el informe de auditoría esté dirigido al jerarca, este deberá ordenar al titular subordinado que corresponda, en un plazo improrrogable de treinta días hábiles contados a partir de la fecha de recibido el informe, la implementación de las recomendaciones. Si discrepa de tales recomendaciones, dentro del plazo indicado deberá ordenar las soluciones alternas que motivadamente disponga; todo ello tendrá que comunicarlo debidamente a la auditoría interna y al titular subordinado correspondiente.”


http://www.cgr.go.cr/


“Artículo 39.—Causales de responsabilidad administrativa. //El jerarca y los titulares subordinados incurrirán en responsabilidad administrativa y civil, cuando corresponda, si incumplen injustificadamente los deberes asignados en esta Ley, sin perjuicio de otras causales previstas en el régimen aplicable a la respectiva relación de servicios.//El jerarca, los titulares subordinados y los demás funcionarios públicos incurrirán en responsabilidad administrativa, cuando debiliten con sus acciones el sistema de control interno u omitan las actuaciones necesarias para establecerlo, mantenerlo, perfeccionarlo y evaluarlo, según la normativa técnica aplicable.//(…) Igualmente, cabrá responsabilidad administrativa contra los funcionarios públicos que injustificadamente incumplan los deberes y las funciones que en materia de control interno les asigne el jerarca o el titular subordinado, incluso las acciones para instaurar las recomendaciones emitidas por la auditoría interna, sin perjuicio de las responsabilidades que les puedan ser imputadas civil y penalmente…”

1.5. Comunicación de resultados

Los resultados y recomendaciones que contiene este informe fueron comunicados el 05 de junio de 2012 al señor Edgar Ayales Esna, Ministro de Hacienda, quien estuvo de acuerdo con los resultados y la necesidad de abordar este tema en la Institución, así como de definir una Unidad Administrativa responsable.

1.6. Aspectos generales

a. Sobre la Auditoría de la ética

La Guía GT-01-2008 “Guía Técnica para el desarrollo de Auditorías de la Ética”, emitida con oficio DFOE-098 (N°03303) del 24 de marzo de 2009 por el Órgano Contralor, establece que este tipo de auditorías consisten en el proceso sistemático, objetivo y profesional que estudia el funcionamiento y la efectividad del marco institucional en materia ética, con el propósito de contribuir a su fortalecimiento.

Asimismo, esta Guía señala como normativa referida a la materia de auditoría de la ética el artículo 21 de la Ley General de Control Interno referido a la contribución que brinda la Auditoría Interna al logro de los objetivos institucionales, mediante la práctica de un enfoque sistémico y profesional para evaluar y mejorar la efectividad de los procesos de dirección; las normas 2.2, 2.2.3 y 2.2.3.1 del Manual de normas para el ejercicio de la auditoría interna en el Sector Público, y el consejo para la práctica 2130-1 “El Rol de la Actividad de Auditoría Interna en la Cultura Ética de una Organización”, emitido por el Instituto de Auditores Internos.

b. Base legal y normativa relacionada

- Constitución Política de Costa Rica :

El artículo 11 de la Constitución Política, establece principios de legalidad y eficiencia, como base para una rendición de cuentas, a saber:“Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad. Están obligados a cumplir los deberes que la ley les impone y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella. […] La Administración Pública en sentido amplio, estará sometida a un procedimiento de evaluación de resultados y rendición de cuentas, con la consecuente responsabilidad personal para los funcionarios en el cumplimiento de sus deberes […]" El conjunto de principios da forma al comportamiento ético que es exigible a todos los ciudadanos de la República de Costa Rica.

- Ley General de Control Interno, N°8292

En el artículo 13, inciso a) de la LGCI se establece que el jerarca y los titulares subordinados deben: “Mantener y demostrar integridad y valores éticos en el ejercicio de sus deberes y obligaciones, así como contribuir con su

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liderazgo y sus acciones a promoverlos en el resto de la organización, para el cumplimiento efectivo por parte de los demás funcionarios”.

- Ley General de la Administración Pública N°6227 2

La Ley General de Administración Pública, contiene elementos relacionados con la ética, entre los que se pueden citar los siguientes:

En el Artículo 18 se establece que: 1. El individuo estará facultado, en sus relaciones con la Administración, para hacer todo aquello que no le esté prohibido.// 2. Se entenderá prohibido todo aquello que impida o perturbe el ejercicio legítimo de las potestades administrativas o de los derechos del particular, así como lo que viole el orden público, la moral o las buenas costumbres.

En el Título Sétimo “De la responsabilidad de la Administración y del Servidor Público”, en la Sección Segunda “De la responsabilidad del Servidor ante Terceros”, artículo 199, se establece que “1. Será responsable personalmente ante terceros el servidor público que haya actuado con dolo o culpa grave en el desempeño de sus deberes o con ocasión del mismo, aunque sólo haya utilizado los medios y oportunidades que le ofrece el cargo .” Por su parte, el artículo 210, dicta que: “- 1. El servidor público será responsable ante la Administración por todos los daños que cause a ésta por dolo o culpa grave, aunque no se haya producido un daño a tercero.”

- Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública (LCEIFP), N°8422 3

De acuerdo con su artículo 1°, esta Ley fue promulgada con el fin de “prevenir, detectar y sancionar la corrupción en el ejercicio de la función pública”, por lo cual está estrechamente relacionada con el tema de la ética. El artículo 3 define el Deber de probidad, según el cual “El funcionario público estará obligado a orientar su gestión a la satisfacción del interés público. Este deber se manifestará, fundamentalmente, al identificar y atender las necesidades colectivas prioritarias, de manera planificada, regular, eficiente, continua y en condiciones de igualdad para los habitantes de la República; asimismo, al demostrar rectitud y buena fe en el ejercicio de las potestades que le confiere la ley; asegurarse de que las decisiones que adopte en cumplimiento de sus atribuciones se ajustan a la imparcialidad y a los objetivos propios de la institución en la que se desempeña y, finalmente, al administrar los recursos públicos con apego a los principios de legalidad, eficacia, economía y eficiencia, rindiendo cuentas satisfactoriamente.”

El artículo 4 destaca la importancia del deber de probidad al establecer que “Sin perjuicio de las responsabilidades civiles y penales que procedan, la infracción del deber de probidad, debidamente comprobada y previa defensa, constituirá justa causa para la separación del cargo público sin responsabilidad patronal”

También el Reglamento a la Ley 84224, define como Deber de probidad: “Obligación del funcionario público de orientar su gestión a la satisfacción del interés público, el cual se expresa, fundamentalmente, en las siguientes acciones: (…)b)Demostrar rectitud y buena fe en el ejercicio de las potestades que le confiere la ley;(…) d) Administrar los recursos públicos con apego a los principios de legalidad, eficacia, economía y eficiencia, rindiendo cuentas satisfactoriamente;// e)Rechazar dádivas, obsequios, premios, recompensas, o cualquier otro emolumento, honorario, estipendio, salario o beneficio por parte de personas físicas o jurídicas, nacionales o extranjeras, en razón del cumplimiento de sus funciones o con ocasión de éstas, en el país o fuera de él; salvo los casos que admita la Ley.”

2 Ley Nº 6227 del 2 de mayo de 1978, publicada en La Gaceta Nº 102 del 30 de mayo de 1978.3 Ley Nº 8422 del 6 de octubre de 2004, publicada en La Gaceta Nº 212 del día 29 de ese mismo mes.4 Reglamento N°32333, publicado en el Alcance 11 a La Gaceta N°82 del 29/04/2005




- Reglamento Autónomo de Servicios del Ministerio de Hacienda Decreto N°25271-H

Este Reglamento publicado en La Gaceta N°133 del 12 de junio de 1996, incluye en su Capítulo II denominado “Deberes éticos del servidor y la servidora pública”, una serie de deberes que deben ser acatados por todos los funcionarios del Ministerio de Hacienda. Los artículos 94 al 104 se refieren a los deberes de los servidores en cuanto a lealtad, eficiencia, probidad, responsabilidad, confidencialidad, imparcialidad, conducirse apropiadamente, conocer prohibiciones y regímenes especiales que le puedan ser aplicables, objetividad, decoro y respeto, inhibirse de participar en caso de conflicto de intereses, de denuncia, entre otros.

- Directrices generales sobre principios y enunciados éticos a observar por parte de los jerarcas, titulares subordinados, funcionarios de la Contraloría General de la República, auditorías internas y servidores públicos en general D-2-2004-CO

La Contraloría General de la República emitió las “Directrices generales sobre principios y enunciados éticos a observar por parte de los jerarcas, titulares subordinados, funcionarios de la Contraloría General de la República, auditorías internas y servidores públicos en general”5. Estas directrices comprenden trece principios rectores para la gestión ética de la administración activa (jerarca, titulares subordinados y otros funcionarios), a saber: Legalidad constitucional, Igualdad, Regularidad, Eficiencia, Eficacia, Austeridad, Transparencia, Lealtad, Probidad, Responsabilidad, Integridad, Honestidad y Liderazgo.

Se emiten también regulaciones específicas para las auditorías internas y el personal de la Contraloría General de la República (CGR), relacionadas con Objetividad e imparcialidad, Neutralidad política, Conflicto de intereses Independencia.

- Decreto Nº 33146-MP 6 Principios éticos que deberán seguir los funcionarios públicos en el ejercicio de sus cargos

Este decreto, publicado en La Gaceta N°104 del 31 de mayo de 2006 emite en el artículo 1 los principios que deberán observar quienes ejerzan cargos de la función pública: afán de servicio, integridad, objetividad, rendición de cuentas, transparencia, honradez, racionalidad y liderazgo.

Se emiten en el artículo 2° procedimientos cuyo objetivo es asegurar la vigencia de los principios enunciados. Estos incluyen:

“a) Declarar previamente, y por escrito, ante la autoridad competente, cualquier conflicto de interés por razones familiares, afectivas, laborales, profesionales, comerciales o empresariales, que pueda afectarles al tomar o participar en decisiones propias de su cargo; // b) Abstenerse de promulgar, autorizar, suscribir o participar con su voto favorable, en decretos, acuerdos, actos y contratos administrativos que otorguen, en forma directa, beneficios para sí mismo, para su cónyuge, compañero, compañera o conviviente, sus parientes incluso hasta el tercer grado de consanguinidad o afinidad o para las empresas en las que el funcionario público, su cónyuge, compañero, compañera o conviviente, sus parientes incluso hasta el tercer grado de consanguinidad o afinidad posean participación accionaria, ya sea directamente o por intermedio de otras personas jurídicas en cuyo capital social participen o sean apoderados o miembros de algún órgano social.// c) Separarse de su cargo en el evento de que un tribunal penal dicte auto de enjuiciamiento o elevación a juicio en su contra, por la supuesta comisión de cualquiera de los delitos contra los deberes de la función pública, contemplados tanto en el Libro Segundo, Título XV, Secciones I, II, III, IV y V del Código Penal -Ley Nº 4573-, como en el Capítulo V de la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública -Ley Nº 8422-. Lo anterior no

5 D-2-2004-CO, emitidas mediante resolución del 12 de noviembre de 2004 y publicadas en La Gaceta Nº 228 del día 22 de ese mismo mes.

6 DE-33146-MP de 24 de mayo de 2006, publicado en La Gaceta N° 104 de 31 de mayo de 2006.




excluye la aplicación de otras medidas cautelares acordadas por las autoridades administrativas o judiciales competentes.”

También se establece en este Decreto una Comisión Ética encargada de asesorar al Presidente de la República en la tramitación de las denuncias que se presenten contra funcionarios públicos, por violación de las regulaciones contenidas en ese mismo decreto.

2. RESULTADOS

2.1. Sobre las acciones realizadas para la promoción de la ética en el Ministerio

Según se indicó en el apartado 1.6 aspectos generales, la Ley 8292 Ley General de Control Interno en su artículo 13 establece que serán deberes del jerarca y titulares subordinados mantener y demostrar integridad y valores éticos en el ejercicio de sus deberes y obligaciones, así como contribuir con su liderazgo y sus acciones a promoverlos en el resto de su organización para su cumplimiento efectivo por parte de los demás funcionarios.

Al respecto, se determinó que en el Ministerio de Hacienda se han realizado por parte de los jerarcas y titulares subordinados acciones de sensibilización e interiorización relacionadas con la ética organizacional, entre las cuales se tienen las siguientes:

En el Reglamento Autónomo de Servicios del Ministerio de Hacienda7 se establece en el Título V Principios y deberes éticos que deben regir la conducta del servidor y la servidora del Ministerio de Hacienda, entre otros valores fundamentales para el ejercicio de la función pública, a saber, la lealtad, la eficiencia, la probidad, y la responsabilidad.

El Centro de Investigación y Formación Hacendaria tiene dentro de sus programas de formación los cursos de “Ética en la Función Pública del Programa de Formación Gerencial”, “Ética en la Función Pública para Servidores en cargos de Profesionales 1, 2 y 3 del Ministerio de Hacienda”, “Ética en la Administración Pública I Parte”, y “Ética en la Administración Pública II Parte”, los cuales se imparten según el nivel de puestos y están basados en las competencias definidas para cada puesto. A estas actividades de capacitación han asistido alrededor de 486 funcionarios desde el 2009 a la fecha.

Se incluyeron factores relacionados con la ética en los procesos de planificación de algunas Dependencias del Ministerio de Hacienda, los cuales se reflejan en el establecimiento de valores específicos y de principios éticos implícitos en las definiciones de visión y misión.

Se identificaron otras actividades como lo es la inclusión del tema de valores en reuniones con el personal, la participación en charlas, la elaboración de un compendio de valores y la divulgación del “programa de valores”.

Se han emitido boletines de concientización, la ejecución de actividades por parte de un Comité de Valores dentro de algunas Direcciones y la participación de una Dirección en un “Diagnóstico de Oportunidad”.

Se conformó una Comisión Institucional de Valores, aunque no formalmente. Esta Comisión ha venido desarrollando algunas acciones para fomentar los valores, no obstante, no ha tenido continuidad y participación constante de los funcionarios en sus reuniones, además, según se indagó no se ha dotado de los recursos y el apoyo necesario para ejercer una función adecuada y efectiva en este tema.

7 Decreto N° 25271 H publicado en la Gaceta 133 el 12 de junio de 1996




Se realizó una “Campaña de Valores del Ministerio de Hacienda” del CIFH en coordinación con el Área de Comunicación del Despacho del señor Ministro, que incluye el libro de marca, afiches y mensajes enviados por correo. Esta Campaña busca resaltar la importancia del funcionario del Ministerio de Hacienda y se realiza como parte de las competencias del CIFH en el tema de la cultura y clima organizacional, de acuerdo con su Plan Operativo.

La ejecución de estas actividades evidencia interés y preocupación por parte de los jerarcas y titulares subordinados con respecto al tema de la ética. No obstante, ninguna de las actividades mencionadas está relacionada con un Programa Ético, que comprenda los factores formales en materia ética que se establezcan para la Institución, tales como: Declaración de valores, Código de ética, Visión y misión, Indicadores de gestión ética y Estrategia de implementación, que se refiere a compromisos, políticas y programas regulares para actualizar y renovar el compromiso de la organización con la cultura ética.

De las acciones precedentes se evidencia que estas constituyen esfuerzos aislados y no han tenido la integridad y continuidad deseada para el apoyo al cumplimiento de objetivos a nivel Institucional. Además, no se cuenta con planes y mecanismos específicos de medición de la efectividad de las acciones realizadas, situación que podría tener su origen en que no se ha establecido formalmente una unidad u órgano que lidere, dirija, coordine, controle y brinde seguimiento a las acciones que se realicen relacionadas con la ética.

Es oportuno señalar que el hecho de que no se evalúen los resultados de la ejecución de estas actividades, hace que no sea posible conocer los beneficios de las acciones ejecutadas, su contribución al logro de los objetivos institucionales, y la efectividad de la inversión de recursos en ellas.

2.2. Necesidad de contar con un Programa ético para el Ministerio de Hacienda

La “Guía técnica para el desarrollo de auditorías de la ética” (GT-01-2008), emitida por la Contraloría General de la República con oficio N°03303 (DFOE-098) del 24 de marzo de 2009, indica que “El marco institucional en materia ética consiste en el conjunto de los factores formales e informales que conceptualizan y materializan la filosofía, los enfoques, el comportamiento y la gestión éticos en una institución. Presenta los siguientes componentes: Programa ético, Ambiente ético, e Integración de la ética en los sistemas de gestión.”

Respecto al Programa ético, la Guía lo ubica como el primero de los componentes el Marco institucional que comprende los factores formales establecidos en la organización, tales como:

▪ Declaración de valores▪ Código de ética▪ Visión y misión▪ Indicadores de gestión ética▪ Estrategia de implementación (compromisos, políticas y programas regulares para actualizar y renovar el

compromiso de la organización con la cultura ética). Las políticas contempladas en la estrategia de implementación están referidas, al menos, a los siguientes temas: Divulgación del marco ético Acciones y responsables Revisión, actualización y seguimiento del programa Manejo de fraude y corrupción Tratamiento de conflictos de interés Manejo de conductas presuntamente antiéticas Gestión del recurso humano Compromiso con el control interno




Responsabilidad social8

De acuerdo con la mencionada Guía, una vez que el programa haya sido establecido, debe ser comunicado, con suficiente claridad y en forma regular, a todos los miembros de la institución y a los sujetos interesados que así corresponda, debiendo estar disponibles para consulta aquellos elementos más tangibles como lo es el código de ética, declaraciones de valores, reglamentos, descripciones de procedimientos, entre otros.

La adhesión a estos, debe reforzarse mediante su reiteración periódica, resultando de especial relevancia las manifestaciones verbales del jerarca y los titulares subordinados, y más aún sus acciones, de manera que éstas evidencien su compromiso con la ética.

El programa ético debe prever mecanismos para que se hagan llegar a los niveles superiores inquietudes, comentarios y recomendaciones para el mejoramiento del programa y del ambiente ético, así como para poner en conocimiento de éstos, eventuales desviaciones respecto del comportamiento ético esperado; a los efectos, pueden establecerse canales formales e informales, pero en todo caso debe garantizarse un tratamiento correcto y oportuno de los asuntos, así como que no se tomarán represalias en contra de quienes hagan uso de esos canales.

Al respecto, se determinó que en el Ministerio de Hacienda aún cuando no existe un Programa ético formalmente establecido, sí se observan en el Plan Estratégico del Ministerio de Hacienda 2007-2011 -des actualizado a la fecha- algunos elementos relacionados con la ética, como lo son la definición de una Misión en la que se habla de “Transparencia”, y una Visión en la cual también se menciona “un desempeño transparente y eficiente”. De igual forma, se promulgan cuatro valores institucionales: excelencia, compromiso, honestidad – integridad y trabajo en equipo, los cuales son definidos en concordancia con principios éticos.

Asimismo, en la Matriz de Plan Estratégico Institucional 2007-2011 se encontraron dos objetivos estratégicos con contenido relacionado con la ética9, no obstante, ni las acciones estratégicas ni las metas vinculadas con estos objetivos estratégicos contienen elementos relacionados con la ética.

Por otra parte, de las 17 dependencias del Ministerio de Hacienda, en nueve tienen implícito dentro de su planeación estratégica (entendida como definición de misión, visión, objetivos) al menos un elemento relacionado con la ética. En seis no se encontraron elementos que puedan relacionarse con la ética, o no se tuvieron a la vista los planes, y en dos sí incluyen explícitamente los elementos éticos dentro de sus planes. Asimismo, del total de dependencias, en once no se definieron valores o no fue posible identificarlos en el material que se tuvo a la vista, y en seis sí se definieron valores a observar por parte de sus funcionarios.

Lo anterior, evidencia que en los procesos de planificación de la institución se han considerado algunos elementos relacionados con los factores que conforman un programa ético, sin embargo, se requieren mayores esfuerzos para abarcar en forma integral todos los factores, de manera que en forma suficiente y clara se conozca, comunique y controle a nivel institucional el desarrollo de las acciones que se definan. Lo anterior, como elemento primario e indispensable para avanzar en lo que se refiere a ambiente ético y la integración de la ética en los sistemas de gestión.

En nuestra opinión, el desarrollo e implementación de un Programa ético evitaría que se presenten situaciones de riesgo como las siguientes:

8 Consiste en un modelo de gestión, de acuerdo con el cual la institución conduce sus operaciones de manera sostenible en los ámbitos económico, social y ambiental, identificando las necesidades de sus clientes y demás sujetos interesados.

9 Objetivos estratégicos del PEI 2007-2011 con elementos éticos: “3. Garantizar el uso eficiente y transparente de los recursos financieros asignados al Ministerio de Hacienda. (…)8. Lograr un servicio de calidad mediante procesos eficientes, eficaces y transparentes apoyados con la tecnología de información y comunicación.”




Realización de acciones aisladas por parte de las Dependencias o Unidades administrativas sin un norte definido, y que en alguna medida no contribuyen al objetivo institucional en esta materia.

Ausencia de un documento que se refiera específicamente a los principios y valores éticos que se esperan de los funcionarios del Ministerio de Hacienda, como podría ser un código de ética o de comportamiento, que incluya las conductas que contradicen estos valores, y el régimen sancionatorio asociado.

No contar con una unidad administrativa responsable sobre un Plan de Valores Institucional o similar, que lidere, dirija, coordine, controle y brinde seguimiento a las acciones que se realicen en las diferentes Dependencias, relacionadas con la ética.

Falta de mecanismos efectivos para la previsión y manejo de conflictos de interés y conductas antiéticas, así como acciones que permitan minimizar el impacto de condiciones que podrían obstaculizar las acciones relacionadas con la ética.

Todo lo anterior, en detrimento del buen comportamiento de los funcionarios del Ministerio de Hacienda y de la ejecución de sus funciones, así como del servicio que les corresponde brindar conforme con las competencias que le corresponden a la Institución.

2.3. Sobre la percepción de la ética por parte de Directores

En el mes de marzo del 2012 se aplicó una encuesta a jerarcas y titulares subordinados con el objetivo de conocer su percepción sobre la ética institucional. Dicha encuesta se aplicó al Ministro, cuatro Viceministros, catorce Directores de Dependencia y dos Presidentes de Tribunales, como responsables de llevar a cabo acciones relacionadas con este tema. De esta encuesta se obtuvo solamente la respuesta de un Viceministro, once Directores de Dependencia, y un Presidente de Tribunal.

A continuación se presentan algunos resultados obtenidos de la encuesta.

2.3.1. Sobre la comprensión y compromiso con la ética en los distintos niveles de la organización

Se consultó la percepción acerca de la comprensión y compromiso con la ética en los distintos niveles de la organización. A esta pregunta el 86% de los que respondieron consideran que en su Dirección o área sí existe comprensión y compromiso con los valores y principios éticos, y un 14% respondió que no.

De los comentarios recibidos se desprende que la mayoría de los encuestados considera que en sus Direcciones, los funcionarios comprenden y están comprometidos con los valores y principios éticos, y para respaldarlo se refieren a actividades realizadas para fomento de valores, a saber: reuniones en las que se discuten temas relacionados con valores, reforzamiento de la responsabilidad del servidor público, proclamación de valores y compromiso de cumplirlos, existencia de lineamientos ministeriales, establecimiento de un Comité de Valores y la naturaleza del trabajo, entre otros. No obstante, algunos indican que no existen parámetros con los que se pueda medir el compromiso de los funcionarios.

De los encuestados que contestaron que no consideran que en su Dirección o área existe comprensión y compromiso con los valores y principios éticos, uno no justificó su respuesta y el otro mencionó que existe baja comprensión y apropiación de los valores institucionales, lo cual se refleja en la gestión diaria de los funcionarios y la atención que dan a los clientes.

2.3.2. Sobre acciones pendientes para el mantenimiento efectivo de altas normas éticas en la gestión




Se consultó sobre las acciones que han quedado pendientes para el mantenimiento efectivo de altas normas éticas en la gestión del Ministerio. De las respuestas recibidas, los temas más mencionados como pendientes son los siguientes:

Necesidad de mejorar la promoción y divulgación de los valores Necesidad de mejorar y ampliar la capacitación sobre temas relacionados con la ética Definición de planes e instrumentos de control y seguimiento en materia ética Emisión de un Manual de conducta y normas éticas Detección de vulnerabilidades en procedimientos Ahondar en el tema de conflictos de interés Desarrollo de actividades para mejorar los resultados de las valoraciones de Clima Organizacional Resaltar la importancia de la divulgación de los valores y de la recepción de denuncias del público

Tres de los encuestados opinaron que en el Ministerio de Hacienda no se han ejecutado acciones relevantes y continuas relacionadas con la ética.

2.3.3. Sobre la efectividad de las acciones emprendidas con relación a la ética

Al consultar sobre la efectividad de las actividades realizadas con respecto a la ética institucional, el 38% de los encuestados opinó que considera que dichas actividades no han sido efectivas, entre las razones que se citan están que las actividades han sido pocas o ninguna y no han contado con apoyo y divulgación, que no se les ha asignado recursos y han tenido poca participación.

El 32% opina que las acciones realizadas han sido efectivas y citan entre otros, lo relacionado con la supervisión sobre las actuaciones en las aduanas, lo cual se mide con el incremento en la recaudación en las aduanas, y a la ejecución de procedimientos de suspensión y despido de funcionarios que incumplieron sus deberes o sobre los cuales hay sospechas de actuaciones irregulares.

El 15% del total mencionaron que el Ministerio se encuentra dentro de un proceso, y que los resultados pueden mejorarse, ya que implica un cambio cultural. Asimismo, otro 15 % manifestó no poder dar una opinión sobre el tema.

Respecto a los logros obtenidos, los encuestados citaron el cumplimiento de los valores, su inclusión en los programas formativos, la campaña de valores (que consta de afiches y mensajes enviados por correo a los funcionarios), cambios con respecto a problemas de corrupción, tener programa de fortalecimiento y estudio organizacional, y un ambiente sano.

2.3.4. Condiciones que han obstaculizado las acciones emprendidas en relación con la ética

Sobre las condiciones que han obstaculizado las acciones emprendidas en relación con la ética, entre quienes contestaron a esta pregunta, dos encuestados manifestaron que no ha habido ningún obstáculo, otro cita la resistencia al cambio, otro que la falta de divulgación, dos citan la falta de recursos, falta de disposición y apoyo a la Comisión Institucional de Valores, la falta de un marco ético y falta de participación y la lentitud de procedimientos.

2.3.5. Sobre el principal reto de jerarcas y titulares subordinados con respecto al fortalecimiento de la ética

En la consulta sobre cuál es el principal reto que tienen los jerarcas y titulares subordinados, quienes contestaron se refirieron a lo siguiente:

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Que se requiere que los valores estén inmersos dentro del actuar diario de los funcionarios, como medio para mejorar el servicio al cliente.

Lograr el incremento del compromiso con los valores que deben tener los funcionarios, de forma que asuman y en consecuencia se dé una vivencia de éstos.

Mejorar la formación y capacitación de los funcionarios desde su ingreso en la institución, y de forma continua con acciones de motivación y sensibilización, así como dar mayor divulgación de los valores y la ética y su importancia.

Contar con un manual de normas de ética (código de conducta), procedimientos, introducción de cambios, consolidar el marco ético, transparencia y lucha contra antivalores.

3. CONCLUSIONES

3.1. En el Ministerio de Hacienda se han realizado algunas acciones de sensibilización e interiorización relacionadas con la ética, por parte de las diferentes Dependencias, como lo es la inclusión de principios y deberes éticos en el Reglamento Autónomo de Servicios del Ministerio de Hacienda, conformación de una Comisión Institucional de Valores, capacitación coordinada por el Centro de Investigación y Formación Hacendaria en materia ética, emisión de boletines y afiches de concientización, incorporación de algunos elementos éticos en los planes y en actividades internas de las Direcciones, entre otras.

No obstante, en nuestra opinión al no contarse con un responsable de liderar, dirigir, coordinar, controlar y brindar seguimiento a las acciones relacionadas con la ética a nivel Institucional, estas acciones se han venido realizando sin una planificación general, de forma desintegrada, discontinua, y sin tener claridad sobre la efectividad de sus resultados para el logro de los objetivos institucionales, aspecto que constituye un riesgo para la valoración de los resultados obtenidos, la toma decisiones o medidas correctivas en caso de corresponder.

En consecuencia, tampoco existe un Programa Ético, que permita estructurar la incorporación de factores referentes a la ética dentro de la cultura organizacional, y por consiguiente, desarrollar también los otros dos componentes de dicho Marco Institucional, a saber: a) Ambiente ético, que se manifiesta mediante los valores compartidos, las creencias y los comportamientos por parte de los distintos integrantes de la organización y comprende los factores informales vigentes en la organización en materia ética, tales como, clima organizacional, estilo gerencial, modelos de toma de decisiones, manifestaciones verbales y comportamientos; y b) la Integración de la ética en los sistemas de gestión, componente que se refiere a la incorporación de controles en materia ética, en los sistemas y procedimientos utilizados en áreas de particular sensibilidad y exposición a los riesgos.

Ver puntos 2.1. y 2.2. de este informe.

3.2. De la respuesta obtenida de un Viceministro y Directores del Ministerio de Hacienda a encuesta aplicada, se percibe que hay interés y compromiso por la ética, la promoción de la cultura, y actitudes y comportamientos congruentes con normas éticas, pues la mayoría considera que los funcionarios del Ministerio de Hacienda comprenden y están comprometidos con los valores y principios éticos, aunque estiman que debe mejorarse la promoción y divulgación de los valores, y ampliar la capacitación sobre temas relacionados con la ética, pues estiman que no han sido tan efectivas las acciones emprendidas en relación con la ética, debido a que han sido pocas, aisladas y no han contado con el apoyo y divulgación suficiente. Opinan que el mayor reto que tienen como directores es el de incrementar el compromiso con los valores que tienen los funcionarios, de forma que se asuman y en consecuencia se cumplan en el ejercicio de las funciones y la prestación del servicio. Ver punto 2.3. de este informe.

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4. RECOMENDACIONES

Al señor Ministro de Hacienda:

4.1. Asignar en forma específica la responsabilidad de planificar, dirigir, coordinar, controlar y brindar seguimiento a las acciones para promover la ética en la Institución, que permita un ordenamiento de los esfuerzos que se realizan en esta materia por parte de las diferentes Dependencias, se logre un mejoramiento continuo del marco institucional de la ética, y se integre y maximice la efectividad de los recursos que se inviertan en la ejecución de estas actividades por parte del Ministerio de Hacienda. Ver punto 3.1 de este informe.

4.2. Instaurar un proceso de planificación que permita contar en el corto plazo con un Programa Ético, que contenga los factores formales en materia ética que se establezcan para el Ministerio de Hacienda, tales como:

Declaración de valores Código de ética Visión y misión Indicadores de gestión ética Estrategia de implementación (compromisos, políticas y programas regulares para actualizar y renovar el

compromiso de la organización con la cultura ética). Las políticas contempladas en la estrategia de implementación están referidas, al menos, a los siguientes

temas:

Divulgación del marco ético Acciones y responsables Revisión, actualización y seguimiento del programa Manejo de fraude y corrupción Tratamiento de conflictos de interés Manejo de conductas presuntamente antiéticas Gestión del recurso humano Compromiso con el control interno Responsabilidad social Planeación de acciones para minimizar el impacto de factores que podrían obstaculizar las acciones

relacionadas con la ética.

Lo anterior en procura de establecer acciones y objetivos claros en esta materia y a su vez integrar los esfuerzos que vienen realizando algunas Direcciones en materia de la ética.

Ver puntos 3.1, y 3.2. de este informe.

Estas recomendaciones están sujetas a las disposiciones del artículo 37 de la Ley Nº 8292, Ley General de Control Interno, que establece: “Cuando el informe de auditoría esté dirigido al jerarca, este deberá ordenar al titular subordinado que corresponda, en un plazo improrrogable de treinta días hábiles contados a partir de la fecha de recibido el informe, la implantación de las recomendaciones. Si discrepa de tales recomendaciones, dentro del plazo indicado deberá ordenar las soluciones alternas que motivadamente disponga; todo ello tendrá que comunicarlo debidamente a la auditoría interna y al titular subordinado correspondiente.”

Con base en lo anterior, se le solicita respetuosamente proceder en lo que corresponda, con la aplicación de esta normativa y el Manual para la atención de informes de la Contraloría General de la República y de la Dirección General de Auditoría Interna, según Decreto Nº 34323-H del 22 de febrero de 2008, y comunicar a esta Dirección

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la decisión que se tome al respecto y el plan de acción para su oportuna atención, dentro del plazo de treinta días hábiles señalado.

Natalia Mora Sánchez Guillermo Badilla MartínezProfesional de Auditoría Interna 3 Coordinador Auditoría Servicios Corporativos

C. Estudio N°027-2011Archivo

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