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Junio de 2005

FUNDASAL ANTE LANUEVA POLÍTICA

NACIONAL DEVIVIENDA

1.0 INTRODUCCIÓN

2.0 EVOLUCIÓN DE LAS

POLÍTICAS DE

VIVIENDA EN

AMÉRICA LATINA

3.0 ¿ QUÉ SE HA HECHO

EN EL SALVADOR

CON RESPECTO A

LAS POLÍTICAS DE

VIVIENDA ?

4.0 FUNDASAL ANTE

LA NUEVA POLÍTICA

NACIONAL DE

VIVIENDA

CRONOLOGÍA

NO 125

CUarta

rbana

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La CARTA URBANA es una publicación de FUNDASAL cuyo objetivo es plantear ala comunidad nacional e internacional la posición de la Institución (opiniones, críticas,proposiciones, etc.) sobre las cuestiones más relevantes del hábitat popular del país.

Desde 1933, año en que se fundó la JuntaNacional de Defensa Civil, institucióncreada con el fin de contribuir a la soluciónde las necesidades básicas de la población-siendo el primer paso que un gobiernodaba en la mejora de la calidad del hábitatde los salvadoreños- las llamadas políticasde vivienda han sido diseñadas eimplementadas sin la participación de todoslos actores sociales y políticos involucradosen esta problemática. La FundaciónSalvadoreña de Desarrollo y ViviendaMínima (FUNDASAL), considera queactualmente es indispensable impulsar unaamplia concertación en que la sociedadtenga voz propia en torno a la soluciónhabitacional en El Salvador, y superar laetapa en que las políticas de vivienda sehan definido centralizadamente, sin mayorparticipación ciudadana, e incorporandoacríticamente los lineamientos de losorganismos multilaterales de crédito.

En la concepción del actual modelo dedesarrollo económico y social, las distintaspolíticas sectoriales, entre ellas la política devivienda, se reorientan, definiendo el nuevopapel del Estado como “facilitador”,asignándole al sector privado el rol deproductor y financiador de viviendas. Paracumplir con esta función, a partir de 1989,el gobierno procedió a la reestructuración ymodernización de las instituciones del sector,

modificando, paralelamente, el sistema definanciamiento, adecuándolo a las leyes delmercado. Sin embargo, como la experiencialo ha demostrado, la solución a laproblemática habitacional en el país nopuede basarse sólo en cambios que busquenuna mayor eficiencia de la acción estatal ydel mercado -objetivo de indudable validez,ya que en la base de la misma se encuentranrazones de índole estructural que sonampliamente conocidas y que no puedenser eludidas. Aunque existe conciencia de lagravedad y urgencia que plantea estaproblemática en El Salvador, los esfuerzoshechos hasta hoy no han tocado conprofundidad sus causas estructurales, por loque las limitaciones señaladas conanterioridad impiden una gestión eficienteen el sector vivienda.

En el mes de junio del presente año, elpresidente de la República de El Salvdor, Sr.Elías Antonio Saca, presentó al pueblosalvadoreño la Política Nacional de Viviendacomo una iniciativa de nación, en dondeexhorta a todos los compatriotas y a losdiferentes poderes del Estado, ser impulsoresde ella. FUNDASAL, por medio de esta CartaUrbana, quiere dar a conocer su posicióncon respecto a este tema, analizando lapropuesta y sus componentes, estudiando almismo tiempo su aplicabilidad al sector dela población más pobre del país.

FUNDASAL ANTE LA NUEVA POLÍTICANACIONAL DE VIVIENDA

1.0 INTRODUCCIÓN

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2.0 EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS DE VIVIENDAEN AMÉRICA LATINA1

En los países latinoamericanos, el acceso auna vivienda digna constituye un problemasocial. Los elevados niveles de pobreza,relativa y absoluta, dificultan que las familiaspuedan contar con un hábitat que suplasus necesidades mínimas, aunado a esto, elacceso al crédito para obtener una viviendano es fácil, ejemplo de esta situación es ElSalvador, donde la vivienda es consideradacomo un producto de mercado, siendoinaccesible para los estratos más necesitadosde la sociedad. En algunos países, comoMéxico, Chile y Costa Rica, la política deacceso generalizado a la vivienda tiene susbases en lo constitucional, mientras que enla mayoría de países, su manejo se hace através de propuestas de gobierno, que antetodo privilegian aspectos coyunturales y nocuentan con un programa que garantice launiversalidad en su acceso.

A continuación se presenta una brevedescripción de las tres generaciones depolíticas de habitacionales2 que han sidoimplementadas en América Latina:

Primera generaciónSe centraron en programas de financiamientode la oferta, que consistían en desalojar lapoblación, demoliendo totalmente lasconstrucciones populares para reemplazarlaspor viviendas modernas, realizadas porgrandes empresas constructoras, entregadascon llave en mano. La decisión y laplanificación la realiza el Estado en formacentralizada, mientras que el usuario esreceptor pasivo, no participa en decisiones.En los distintos países el alcance de estas

políticas tiene un nivel de respuesta en generalmuy deficiente, produciendo viviendas carase inapropiadas. Los productos que seentregaron (viviendas terminadas), fueroninadecuados a las reales necesidades sociales,sufriendo una rápida degradación y pérdidade su valor de uso y de mercado. Con elpaso del tiempo se comprobó que este tipode conjuntos habitacionales generó nuevosproblemas urbanos y sociales, querepercutieron negativamente en la esfera local.

Segunda generaciónA partir de la situación anterior, y en uncontexto de estancamiento y crisis de laseconomías latinoamericanas, se gesta lasegunda generación de políticashabitacionales, conocidas como“alternativas”. Dentro de las característicasde este tipo de políticas, se encuentran:

• Tipo de intervención: en esta generación,el objetivo de estas políticashabitacionales también fue el deerradicar los asentamientos espontáneos,a través de programas de renovación dezonas marginales.

• Tipo de producto: las solucioneshabitacionales construidas a través delos diversos programas no llegaron asuplir en su totalidad las necesidades delas personas que las habitaron, a pesarde que se lograron avances en la mejorade las condiciones de vida de dichapoblación.

• Financiamiento: fondos públicos conrecuperación parcial o total de lainversión.

1 Material preparado por el Arq. Raúl Fernández Wagner, para el Curso de Post grado en Desarrollo Local en ÁreasMetropolitanas, dictado en la Universidad Gral. Sarmiento, en Buenos Aires, septiembre de 2001.

2 El término política de vivienda es también conocido como política habitacional.

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• Decisión y planificación centralizada condistintos grados de participación de lapoblación.

• Asistencia técnica brindada por ONG’sy/o municipios para la construcción.

• Asignación social: pre-acordada,proyecto gestado en respuesta a unademanda específica.

• Construcción: pequeñas empresaslocales, cooperativas o los usuariosorganizados.

• Usuario: receptor activo, con diferentesgrados de implicación en el proceso.

A partir de los años 80’s, en América Latinase desarrollaron acciones de ambasgeneraciones de políticas habitacionales enlas intervenciones estatales en gran escala,las cuales continuaron siendo insuficientese inapropiadas. Pero en paralelo, se abrióun abanico de acciones habitacionales quecomenzaron a conjugarse en la escala local,involucrando más activamente a losgobiernos locales y las organizacionesintermedias y de base. En los casos en quehubo programas estatales que financiaronla demanda, se pudo verificar que ambasesferas –programas empaquetados yacciones concertadas- se potenciaron yfueron más efectivas.

Tercera generaciónEl programa más característico de estageneración de políticas es el mejoramiento

de barrios, cuyo objetivo principal es lareducción de la pobreza urbana, comocontribución a la gobernabilidad de lasciudades. Este programa tiene unaimportancia estratégica en la tierra urbana,cuyo objetivo principal es enfrentar losdesafíos de las políticas destinadas apromover la superación de la pobreza,constituyendo un proceso de intervenciónen los asentamientos espontáneos precarios.Son programas cuyos objetivos generalesproponen atender la pobreza extrema,garantizar la integralidad con otrosprogramas y problemas, integrar losasentamientos a la ciudad formal(reorganización del espacio público),recalificar los asentamientos social yespacialmente, mejorar y sanearambientalmente el barrio.

La necesidad de valorización urbana estápresente en las acciones de muchas ciudadesde la región. La contribución de losprogramas de mejoramiento barrial, cuyoobjetivo principal es la mitigación de lapobreza, tiene un complemento importanteen la mejora del espacio público. Ambascuestiones se articulan. Se trata de reducir elconflicto –potencial o real- que la existenciade pobreza urbana acarrea, en busca de unimpacto positivo en la gobernabilidad urbana,pero también se trata de mejorar la imagende toda ciudad que se quiera presentarcompetitiva en el concierto global.

3.0 ¿QUÉ SE HA HECHO EN EL SALVADOR CONRESPECTO A LAS POLÍTICAS DE VIVIENDA?3

En El Salvador la crisis de la vivienda estácaracterizada por la falta de una políticahabitacional concertada, ya que no existeun hilo conductor para sus acciones. Hasta

el momento se han implementado variaspolíticas sectoriales de vivienda –política definanciamiento, de desarrollo y promociónhabitacional, de seguridad jurídica de tierras,

3 Para ampliar la información redactada en este capítulo, se recomienda consultar las Cartas Urbanas No. 17 y 18.

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de modernización institucional, siguiendo lastendencias propias de cada una de lasgeneraciones de políticas habitacionalesexplicadas en el capítulo anterior- las cualesno han estado enmarcadas en una políticade Estado con objetivos claramente definidos,sin un marco legal y financiero, y sin unaformulación de programas específicosbasados en un análisis continuo del mercadode vivienda nacional.

A continuación se presenta un resumen decuáles han sido las acciones másimportantes de los diferentes períodos degobierno con respecto a este tema:

Década de los 30’s y 40’s:Los orígenes del Estado como proveedor deviviendas, lo encontramos en la depresióneconómica de 1930 y su impacto en laeconomía salvadoreña. Así, durante elrégimen del Gral. Maximiliano HernándezMartínez, en 1933 fue fundada la JuntaNacional de Defensa Social, cuya funciónfue la de contribuir a la solución de lasnecesidades básicas de la población. En1934 es creado el Banco Hipotecario de ElSalvador; entre sus objetivos, otorgabapréstamos con garantía hipotecaria de bienesinmuebles para la construcción y elmejoramiento de viviendas, como bancocomercial del Estado. En 1949 se elaboróel primer Diagnóstico Habitacional a nivelnacional, el cual incluía solamente las áreasurbanas.

Década de los 50’s:En 1950 se decreta una nueva ConstituciónPolítica, la cual modifica sustancialmenteel esquema liberal del siglo pasado paradar paso al Estado promotor del bienestarpúblico. Es así como en ese mismo añonace el Instituto de Vivienda Urbana (IVU),con la función específica de desarrollar yejecutar proyectos habitacionales de caráctersocial, dentro del régimen de tenencia del

bien común familiar. Se le dio forma deorganismo autónomo, con financiamientointerno y externo; además contaba con unaley de expropiación de terrenos convocación para viviendas urbanas. En 1989,el Instituto fue liquidado debido a laspolíticas de privatización del ex presidenteAlfredo Cristiani, siendo clausuradodefinitivamente en 1991. El Instituto deColonización Rural (ICR) surgiósimultaneamente al IVU, como organismoresponsable de los programas deasentamiento y vivienda rural ejecutadospor el Estado. En sus 41 años de vida, elIVU logró construir y adjudicaraproximadamente 31,382 viviendas.

Década de los 60’s:Durante esta década se acelera el procesode urbanización, como consecuencia de laexpansión de los cultivos de exportación yde la migración poblacional campo-ciudad.En 1961 se crea el Consejo de Planificacióny Coordinación Económica (COPLAN), queal año siguiente se le llama CONAPLAN(Consejo Nacional de Planificación yCoordinación Económica). Para 1963 sefunda la Financiera Nacional de la Vivienda(FNV) y las Asociaciones de Ahorro yPréstamo (AAP). El objetivo del sistemacreado por el Estado era darle solución alproblema del alojamiento de las familiasde bajos y medianos ingresos.

Década de los 70’s:Dada la imposibilidad y la exclusión delsistema financiero de la vivienda para lossectores de trabajadores afiliados al sistemade seguridad social, se creó el Fondo Socialpara la Vivienda (FSV, 1973) y el InstitutoNacional de Pensiones de los EmpleadosPúblicos (INPEP, 1975). Tanto el FSV comoINPEP formaron parte de la nueva políticareformista nacional del régimen delpresidente Arturo Armando Molina; losrecursos con los cuales operaron, provenían

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de los mismos trabajadores y de los patronospor medio de un sistema de cotizaciones.Los créditos de ambas instituciones sedestinan a la adquisición de viviendas ylotes, construcción, reparación, ampliación,mejoras y pagos pasivos de vivienda.

Década de los 80’s y 90’s:La década de los 80’s se caracterizó por lacrisis económica generada por la guerra.La violencia se extendió a todas las esferasde la vida nacional. El Estado para poderrecaudar mayores recursos financieros ypoder controlar la economía, nacionalizóla banca y promulgó la Reforma Agraria.En El Salvador el déficit habitacional hasido tradicionalmente elevado, pero en ladécada de los 80’s su magnitud creció a unritmo progresivo. Para el año de 1985, anivel nacional se tenía un déficit de 580,434unidades habitacionales. Este panoramareprodujo en el sector vivienda un horizontede crisis en lo financiero y deficiencias eirregularidades entre las institucionesestatales que trabajan en el mismo. Laproducción de viviendas por parte delEstado se realizaba a costos muy elevadospor unidad habitacional y estos erancomercializados a bajos precios, lo quegeneraba una descapitalización económicapara las instituciones, así como también elhecho de operar con tasas de interésnegativas y diferenciadas, menores que lainflación.

En 1989, el partido Alianza RepublicanaNacionalista (ARENA) salió triunfante en laselecciones presidenciales, implementando elmercado libre y competitivo, en donde elrespeto a la propiedad privada fue uno desus puntos más fuertes, favoreciendo elcrecimiento económico ante el progresosocial. El modelo económico y social globaldel nuevo partido en el poder se sustentóen el neoliberalismo: el mercado libre ycompetitivo, y un Estado facilitador sin

capitalismo de Estado. Con el propósito deiniciar un proceso sostenido de erradicaciónde la extrema pobreza, el nuevo gobiernopropuso la implementación de programassociales compensatorios de plazo inmediatoy programa sectoriales a mediano plazo:a)programa especial de emergencia urbana(para zonas marginales); b)municipalidadesen acción; c)programas especiales dedesarrollo social; d)programa especial parala reconstrucción post-terremoto de 1986;e)la creación del Fondo de Inversión Social(FIS), que realizó acciones básicamente definanciamiento, para atender las necesidadesmás urgentes generadas por las medidaseconómicas de ajuste estructural entre lapoblación de más bajos ingresos, a travésde organizaciones no gubernamentales,como una manera de reforzar la accióngubernamental y satisfacer necesidades deinfraestructura básica, capacitación-promoción vía educación y gestión deproyectos productivos.

El proceso de implementación de estosprogramas y medidas, se inició básicamentecon el saneamiento de las carteras de lasinstituciones financieras, con la aprobaciónde la Ley de Privatización de la Banca ylas reformas a la política de financiamientopara la vivienda: liberación de tasas deinterés, creación de la banca múltiple,participación de las AAP en operacionescrediticias distintas del financiamiento deviviendas, etc. Para que los bancoscomerciales puedan entrar al mercadofinanciero de la vivienda en formacompetitiva con las AAP, se creó elCertificado de Depósito para Vivienda(CEDEVIV), que es un instrumento amediano plazo (tres años), que ofrecíarendimiento de hasta dos puntosporcentuales de los depósitos a 180 días,es negociable a tasas de interés que ajustansemestralmente. Estos certificados fueronofrecidos a partir de julio de 1991,

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sustituyendo a los bonos de vivienda quemanejaba la Financiera Nacional deVivienda (FNV). También, este proceso deimplementación buscó facilitar el acceso ala propiedad para aquellos pobladores quegozaban del derecho de posesión de unterreno y arrendatarios del ex IVU, ya quese pretendió hacer propietarios a todos lossalvadoreños, lo que no fue un hechonovedoso, ya que se ha venidoregularizando la propiedad desde la décadade los 70’s, acompañado de programas demejoramiento y renovación de tugurios decorto alcance. Para facilitar este procesode regulación de la propiedad, se organizael Instituto Libertad y Progreso (ILP) en1991, como entidad política responsable,a nivel presidencial, para cumplir con elobjetivo de la legalización de las tierrasde invasión del Estado y municipales. ElILP creó, a nivel del Ministerio de Justicia,el Registro Social de Inmuebles (RSI),encargado de tramitar y registrar laspropiedades base a un nuevo marco legal,

que buscó dar seguridad jurídica y accesoa la propiedad.

De esta manera, tanto el sistemafinanciero como los procesos delegalización de tierras van asumiendonuevas características como producto desu sometimiento a las leyes del mercado,convirtiéndose en un sistema excluyentey exclusivo, donde únicamente puedenacceder a un préstamo para adquirir unavivienda, los sectores sociales medios yaltos. Paralelamente, se propone el FondoNacional de la Vivienda Popular(FONAVIPO), como una alternativa parallegar a los sectores sociales que ganenhasta dos salarios mínimos. Se concibecomo una institución oficial de créditoespecializada para atender a las familiasde bajos ingresos económicos; y pararesponder a sus necesidades se formulael programa “Contribuciones paraVivienda”, el cual tiene dos componentes:el aporte del Estado y del beneficiario.

4.0 FUNDASAL ANTE LA NUEVA POLÍTICANACIONAL DE VIVIENDA

La implementación de la actual política devivienda, dada a conocer en junio delpresente año, enfrentará varias limitacionesde índole económico, social y político, entreellas se pueden mencionar:

• Programas habitacionales inaccesibles alos sectores mayoritarios, o sea, aquellossin capacidad de pago.

• Lentitud en los procesos administrativosgubernamentales a los que se enfrentanlas empresas constructoras, conllevandoexcesivos tiempos para la ejecución deproyectos habitacionales, elevando así,el costo de las viviendas.

• El empleo de materiales de baja calidaden la construcción habitacional da comoresultado viviendas inseguras.

• Desconocimiento del comportamientodel mercado inmobiliario, y falta deinformación de la oferta y la demandapara un adecuado comportamiento delos actores.

• Deficiente desempeño en la provisiónde servicios básicos y equipamiento,específicamente para estratos más bajosde la población en sectores urbanos yrurales.

• Las condiciones actuales de las ciudadesno responden a las demandas de un

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gran número de sus habitantes, ya queexiste una disponibilidad limitada detierra urbana apta para proyectoshabitacionales de bajo costo.

• Baja capacidad del sector público paraatender necesidades de vivienda, en vistade la insuficiencia de recursos; y la pocadisponibilidad de la banca privada paraatender a la población de bajos ingresos.

• Los gobiernos locales no tienen un papelactivo en la solución de la problemáticahabitacional, dando como resultado ladificultad en la promoción de ladescentralización de los programas delsector por la debilidad de lasmunicipalidades y la visióngubernamental que reduce el papel delas ONG’s a simples ejecutores de lapolítica gubernamental.

• La casi nula consideración de ladimensión medio-ambiental en losproyectos habitacionales.

• Las tendencias actuales a la globalizaciónde la economía mundial y la creaciónde nuevos esquemas integracionistasintroducirán, por otra parte, nuevosfactores de ubicación territorial de lapoblación, especialmente si se llega aavanzar sustancialmente en una librecirculación y contratación de la fuerzade trabajo en Centroamérica. Tambiéndebe considerarse que en los años futurosse modificará el patrón migratorio actual,y que todos estos procesos tendrán unimpacto en la vivienda.

Estos factores deben tomarse en cuenta pararedefinir el papel del Estado promotor debienestar público, que hasta la actualidadera formulador de la política de vivienda,el principal financiador, el constructor, eladministrador de los créditos otorgados, yel responsable de otra serie de funciones.La solución, sin embargo, no está en queel Estado deba “desatenderse” del problemade la vivienda, delegando esta

responsabilidad en la empresa privada. ElEstado debe de jugar el papel de regulador(lo cual no implica su desmantelamiento ola simple reducción), en el cual se trataque incida realmente en los factores clavescomo el suelo, la infraestructura, losequipamientos, el medio ambiente, eldesarrollo económico ligado a la vivienda,la participación de los beneficiarios, elmarco institucional, etc., de una maneraintegrada, lo que exige mucho más que lasimple coordinación institucional o el apoyoa las ONG’s y los municipios.

Consideramos que la ejecución de losprogramas que se derivan de una políticade vivienda no puede estar desvinculadade los programas de inversión pública yprivada en infraestructura económica ysocial, de los de desarrollo económico, yde las políticas de suelo urbano y medioambiente. Los proyectos de rehabilitaciónintegral de áreas habitacionales deterioradaso precarias constituyen un buen ejemplode acciones de nuevo tipo, que permitiríanexplorar esta clase de proyectos integrados.

El marco de referencia a ser tomado en cuentapara analizar la actual Política Nacional deVivienda, contiene los siguientes aspectos:

Vivienda, pobreza y desempleoEl problema de la pobreza en El Salvadortiene raíces históricas; dos tercios de lapoblación se encuentra en situación depobreza. La mayoría de salvadoreños notienen empleo formal, teniendo que recurriral subempleo. Es en este sector informaldonde principalmente se concentra elproblema de la vivienda. La mayoría de lapoblación no tiene acceso al crédito formal.

Marginación social: sectores formal einformalToda la historia de El Salvador ha sidomarcada por la marginación de los sectores

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más necesitados. La marginación haseparado la población en dos sectores concondiciones económicas, oportunidades yestilos de vida radicalmente diferentes,conocidos como sector formal y sectorinformal.

Marginación territorialLa marginación también se expresa en loterritorial. La inversión estatal y privada seconcentran casi exclusivamente en SanSalvador y en las grandes áreas urbanas,abandonando las rurales. Esto lleva a undesarrollo desigual, lo que ha producidoun crecimiento descontrolado, cuyaexpresión más dramática se manifiesta enel incremento de tugurios y coloniasilegales. A nivel rural, han crecido laslotificaciones ilegales.

Crecimiento demográficoEl crecimiento de la población fue de 3.4%hace 20 años, reduciéndose en la últimadécada a 2.2%. Esto es demasiado elevadopara las posibilidades del país. De acuerdocon el Viceministerio de Vivienda yDesarrollo Urbano (VMVDU), el total denecesidades de vivienda (quinquenio 1999-2004) fue de 203,060, o sea, 40,612viviendas al año. Según datos oficiales, sehan construido al año 17,000 viviendas,existiendo un déficit de vivienda anual de23,612 unidades. Para este aspecto, esimportante tomar en cuenta que el 78.2%de la población económicamente activade El Salvador gana entre 0 y 2 salariosmínimos4 , y es precisamente este sector

de la población el que no puede accedera condiciones de mercado para laadquisición de una vivienda. En elsiguiente cuadro se puede constatar ladistribución de las 40,612 viviendas portramo de ingresos.

DISTRIBUCIÓN DE VIVIENDAS PORTRAMO DE INGRESOS

Tramo de Ingresos Porcentaje de Número totalPor Salario Mínimo la población de viviendas

De 0 a 1 47.6 % 19,291De 1 a 2 30.6 % 12,427De 2 a 3 11.8 % 4,792De 3 a 4 4.9 % 1,990De 4 a más 5.2 % 2,112

100.0 % 40,612

Fuente: SUM-CONSULT, tomando como base la información

proporcionada por el VMVDU. 2004.

Para dar paso al análisis de la PolíticaNacional de Vivienda, se hace necesariodividir este apartado en dos aspectos:avances y vacíos, los cuales se desarrollana continuación:

AvancesUno de los aspectos positivos de esta políticaplantea que el objetivo del Estado es quetodas las familias tengan la posibilidad deacceder a una vivienda adecuada, brindandoigualdad de oportunidades, en donde elEstado propone una fórmula para atacar elproblema:

4 Fuente SUM-CONSULT, tomando como base información proporcionada por el VMVDU.

Subsidio Habitacional + Crédito + Ahorro Previo + Ayuda Mutua Directo

Esta situación da la pauta para que elEstado continúe aportando subsidios,facilitando así créditos para que la

población con pocos recursos puedaadquirir vivienda, sabiendo que el 60%de las familias de bajos ingresos que

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habitan en condiciones deficientes noposeen títulos de propiedad5 . A partir deesta propuesta, el Estado plantea elatendimiento de aquella población quepueda adquirir su vivienda a través decréditos, y aquélla que no la puedaadquirir, se brindará una ayuda a travésde subsidios.

El Estado acepta que uno de los factoresque complica la solución de la problemáticade la vivienda es la falta de una políticaque incorpore y articule el esfuerzo públicocon la actividad privada, además, incorporala propuesta del desarrollo deinvestigaciones para adoptar nuevas ymejores tecnologías que sustenten las nuevaspropuestas de diseño y construcción parael hábitat de interés social. Un punto muyimportante y objetivo de la actual políticaes que propone revisar y actualizar las leyesvigentes que rigen los procesos burocráticosde construcción de vivienda de interéssocial; esta revisión permitirá eliminarburocracias y costos de trámitesinnecesarios, adecuando los procedimientospara el tipo de asentamiento que necesiteser intervenido.

También, es tomado en cuenta el derechode poseer una vivienda, lo cual esequivalente a elevar los niveles de desarrollohumano y la reducción de la pobreza, puestodo ser humano tiene derecho constitucionala una vivienda adecuada a sus necesidades.Otro aspecto importante es el control de laespeculación de los precios del suelo, yaque esta política orienta a que el subsidioproporcionado no quede en manos de lospropietarios inmobiliarios, aún así, no semenciona cómo evitar esta situación, a pesar

que la política toma en cuenta la articulacióndel esfuerzo público (gobierno central y local)con la actividad privada, en donde se leapueste a una solución habitacionalprogresiva, sin llegar a visiones de cortoplazo o coyunturales, que generalmente soninsuficientes para suplir el déficit existente.También se ha reconocido la necesidad deuna articulación con una política territorial,existiendo una visión más clara sobre laproblemática a nivel nacional.

Es significativo mencionar los avances quela propuesta de esta política presenta, puesson premisas sobre las cuales la poblaciónpuede reclamar sus derechos mínimos deacceso a una vivienda digna, hechos queen un momento determinado pueden sersignificativos al recordarle al Estado lo queha formulado, propuesto y prometido.

VacíosLa formulación de la Política Nacional deVivienda no contempló el involucramientode cada uno de los actores que componeneste sector, por ejemplo, ONG’s que jugaronun papel importante en la reconstrucciónpost-terremotos de 2001. A nivelbibliográfico, es interesante el caso que sehayan incluido en esta propuestadocumentos de SUM Consult-KfW, en loscuales FUNDASAL ha participado, sin serreconocida su aportación.

En los objetivos del milenio se planteandos metas: para el año 2015, reducir a lamitad las familias que no tienen acceso aservicios básicos, y para el 2020, mejorarla calidad de vida de los habitantes detugurios; estas dos acciones se desarrollaríana través de la reubicación6 de esta

5 Ministerio de Obras Públicas (MOP). Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano (VMVDU). Política Nacional deVivienda. 2005. Pág. 12.

6 Para que se dé un proceso de reubicación, se hace necesario la existencia de un banco de tierras, el cual debe serimplementado a través de un marco legal que forme parte de un Plan Nacional de Ordenamiento y Desarrollo.

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población, acción que no es viable, aúncon subsidio, sin tomar en cuenta que elBanco Interamericano de Desarrollo (BID)ha hecho énfasis en la implementación deprogramas habitacionales en América Latinacomo el mejoramiento de barrios. En ElSalvador, esta experiencia ha sidodesarrollada por FUNDASAL en zonasmarginales como Los Manantiales y LasPalmas (localizadas en la ciudad de SanSalvador), siendo modelos a ser replicablesen otras áreas del país. La reubicación nollega a ser un proceso consensuado debidoa que la mayoría de familias habitantes entugurios se resisten a ser reubicadas enzonas lejanas, donde el acceso al transportey a áreas de trabajo se hace más difícil. Esimportante saber que el índice más alto dedéficit de la vivienda en El Salvador es elcualitativo, es decir, muchas de las viviendasno tienen acceso a servicios básicos o suscomponentes (techos, paredes, pisos, etc.),no cumplen los requisitos necesarios parabrindar seguridad a sus habitantes. Lagestión de riesgos tampoco ha sido incluidaen esta política de vivienda, tomando encuenta la vulnerabilidad a que el hábitatde interés social se encuentra expuesto.

Se propone una centralización en elViceministerio de Vivienda y DesarrolloUrbano, para llevar a cabo las accionespropuestas por esta política, el cual tendráel rol de formularla y dirigirla; así comoelaborar los planes nacionales y regionales,y las disposiciones de carácter general aque deban sujetarse las urbanizaciones,parcelaciones, asentamientos en general yconstrucciones en todo el territorio de larepública. Para una problemática tancompleja, se hace necesaria la participaciónen este aspecto de otras instituciones comola empresa privada, ONG’s (que realizaronun aporte importante a la reconstrucciónpost-terremotos) y sobre todo de losgobiernos locales. Ante esta situación se hace

imperioso fortalecer aquellas instituciones quetrabajan en el sector vivienda, además dedefinir acciones de coordinación ycompetencias entre el gobierno central y losgobiernos municipales, dando énfasis en eldesarrollo local y la descentralización.

La manera en cómo las acciones a serimplementadas por esta política seránfinanciadas, no ha tomado en cuenta lasituación económica de la mayoría de lossalvadoreños ubicados en el sector informal.El financiamiento para los proyectos a serejecutados, estaría basado en una política deahorro para vivienda (SAP), similar al Sistemade Ahorro para Pensiones. En general, existeun gran problema en este aspecto para lamayoría de los habitantes de El Salvador: noexiste a nivel nacional una cultura del ahorro,los ingresos de la mayoría de los habitantesdel país, tanto a nivel urbano como rural, nollegan a ser suficientes para accesar a estacartera de ahorro, en otras palabras, el pueblosalvadoreño vive “al día”. Además, existe unacarencia de garantías para acceder ahipotecas, y la imposibilidad de acreditaringresos permanentes. Ejemplo de esto es labaja capacidad de pago.

El grueso del déficit habitacional (70%) seencuentra en zonas rurales que no tienencapacidad de ahorro. Sólo el sector formalde la economía podría limitadamente ahorrar.También se ha discutido el impuesto predialpara la generación de recursos, situación queestá por definirse, la cual generaría otro ejede acción para enfrentar el problema delhábitat. En síntesis, falta una mayorconceptualización del subsidio nacional, asícomo sus articulaciones con el ahorro previo,crédito, ayuda mutua y progresividad. Elsistema financiero actual está diseñadoúnicamente para el sector formal.

La actual política de vivienda tiene quearticularse con una política económica y

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con una política de desarrollo, situaciónque no es observada en el documentopresentado por el Gobierno de la República.Hasta el momento, el Plan Nacional deOrdenamiento y Desarrollo Territorial(PNODT) no ha sido aprobado como leypor la Asamblea Legislativa, ni fueformulado sobre la base de unaparticipación conjunta de los diversosactores del ámbito nacional, con lo cual lapolítica de vivienda queda aislada y sinarticulaciones.

En general se siente un vacío en eldocumento en el sentido que no seestablece un reconocimiento a los procesosde producción social del hábitat. No sehace ninguna consideración de la necesidadde generar estrategias para encauzar ypotenciar esfuerzos que realizan lospobladores al producir su propio espaciohabitable. Tampoco se reconoce laimportancia de la construcción progresivade viviendas, práctica propia y antigua delos habitantes de América Latina. En esteenfoque se hace énfasis en el proceso y noen el producto final. No se trata de entregarviviendas terminadas, sino de apoyar elesfuerzo de la gente, su creatividad en elproceso de convertir una unidad básica enuna vivienda adecuada a sus necesidades.La población construye mientras vive y vivemientras construye. La asimilación delenfoque progresivo también tiene que vercon la disponibilidad de recursos.

Acciones a ser emprendidasA partir que la Política Nacional de Viviendasea entendida como política de Estado, debetrazarse como objetivo: “contribuirsustancialmente al desarrollo humano yeconómico del país, asumiendo laresponsabilidad constitucional, social,política y moral, que toda familia

salvadoreña habite y llegue a ser propietariade una vivienda adecuada a susposibilidades, dentro de un entornosostenible”7 . Con esto se ha dado un pasoimportante en el desarrollo del hábitat y enel mejoramiento de la calidad de vida delos salvadoreños, y para FUNDASAL, apesar de este avance, existen realidadesque deben ser abordadas para que lapolítica propuesta llegue a ser efectiva,siendo ellas:

• Ante todo, los plazos previstos por unapolítica de vivienda deben superar elhorizonte de un gobierno determinado.

• Se necesita una política que promuevala vivienda de interés social: con unanormativa especial para tugurios ycolonias ilegales, rompiendo así lastendencias de segregación socio-espacial.

• Mejorar las iniciativas del sectorinformal de la población, a través dela valorización del mejoramiento debarrios (en el cual puede incluirse eldiseño participativo, en donde seaprovechen las propias ideas de lapoblación, valorando la realidadpreexistente), contrarrestando así latendencia actual de segregación urbana,que puede ser profundizada a travésde los procesos de reubicación queson propuestos en la Política Nacionalde Vivienda, especialmente a lapoblación que reside en zonas deriesgo.

• Incluir el proceso de reciclaje deedificios, especialmente en áreascentrales de ciudades, que sufren unproceso de vaciamiento, recuperandoy redensificando zonas inmersas en unenorme deterioro, iniciando de estamanera un proceso de reivindicaciónde la ciudad formal.

• Participación activa de los ciudadanosen el diseño de instrumentos, gestión y7 Ministerio de Obras Públicas (MOP). Op. cit.,pág. 9.

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ejecución de proyectos, a través deprogramas como el cooperativismo devivienda y modalidades comoautoproducción, autogestión y ayudamutua.

• Flexibilizar la legalidad de los terrenosa través de leyes que eliminen lamarginalidad, transformando a lostugurios en asentamientos incluidosdentro de la ciudad, garantizando losflujos económicos que sean acordes ala necesidad de resolver el problema,es decir, políticas fuertementesubsidiadas.

• Para que el precio del suelo baje, senecesita, además de redensificar,aumentar la oferta del suelo y evitar elacaparamiento a través de facilitar lotes

DEL 1 AL 30 DE JUNIO DE 2005

ABREVIATURAS

LPG = La Prensa GráficaCoL = Co LatinoEM = El MundoDH = Diario de Hoy

Con tres salarios mínimos no se compravivienda. El presidente del Fondo Nacionalpara la Vivienda Popular (FONAVIPO),sostiene que la mayoría de familias con tressalarios mínimos no tienen opciones paraadquirir una vivienda nueva, debido a su altoprecio. “Las nuevas parejas hacen arregloscon su progenitores y hacen un préstamopara ampliar la vivienda”, dicha afirmaciónse basa en que el 70 % de las colocacionesde créditos hechas en 2004 se realizan conel fin de ampliar o reparar la vivienda, siendosolicitados por familias con ingresos inferiores

a tres salarios mínimos (US$ 475.2). (CoL,sábado 4 de junio de 2005).

Invertirán US$ 50 millones. El gobiernopresentó su Política Nacional de Vivienda,por medio de la cual se compromete invertirUS$ 94 millones en la construcción de obrascomunales, legalización de terrenos yfortalecimiento institucional, de los cuales US$70 millones provienen del préstamo del BID.Uno de los pilares de la política es suprograma de Mejoramiento de Barrios, al cualdestinará US$ 50 millones en los próximosaños, para mejorar las condiciones del hábitatde las comunidades en 74 municipios delpaís. La meta de la política es reducir lacarencia de habitaciones en un 63 % hasta elaño 2009. (DH, martes 14 de junio de 2005).

Entregan casas permanentes en Izalco. ElFondo Nacional de la Vivienda Popular(FONAVIPO), con fondos provenientes deldonativo de la Agencia para el DesarrolloInternacional de los Estados Unidos (USAID),

CRONOLOGÍA

VIVIENDA

con servicios e implementando elimpuesto predial.

• Dar un mayor protagonismo a laadministración municipal, a través deun proceso de descentralización,incluyendo la creación de nuevosorganismos, a través de los cuales losmunicipios lleguen a ser promotoresde su territorio.

• Es importante realizar un nuevo censopoblacional y de vivienda, para teneruna visión más completa y cercana ala realidad actual que vive la poblaciónsalvadoreña.

• El Estado debe garantizar flujoseconómicos y políticos subsidiados, quesean acordes a la dimensión delproblema de la vivienda.

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su primara fase, en los municipios deTacuba, Ahuachapán, con 779 viviendas;y San Pedro Masahuat, La Paz, con 1,487viviendas. La inversión fue de US$6,948,025, con lo cual se benefició a másde 11 mil personas que recibieron casasnuevas. (DH, viernes 17 de junio de 2005).

Pobreza y desamparo se unen en comunidad.121 familias damnificadas por los terremotosdel 2001, que habitan la comunidad SantaRita La Laguna, del municipio deApastepeque, ubicado en el kilómetro 56 dela carretera Panamericana, se asentaron eneste terreno desde el 2003, el cual fueadquirido por el Viceministerio de Vivienda yDesarrollo Urbano, construyendo sus viviendascon materiales de desechos y careciendo delos servicios básicos. Estos habitantes no hanobtenido la legalización de sus terrenos debidoal dictamen desfavorable emitido por elMinisterio del Medio Ambiente y RecursosNaturales (MARN), el cual afirma la existenciade riesgo de deslave en el cerro Santa Rita,en cuya base se encuentra asentada lacomunidad (LPG, lunes 20 de junio de 2005).

Baja la mora en créditos para vivienda. ElFondo Social para la Vivienda (FSV),implementó el Plan Integral de Mora, queinició en el año 2000, con el fin de lograrque las personas se pongan al día en suspagos. Después de cinco años, la entidad harecuperado 40 millones de dólares de loscréditos en mora por medio de 46 empresasrecuperadoras. El FSV tiene como meta queel índice de mora por créditos de viviendasdisminuya en 1.5 % al finalizar el año 2005.(DH, miércoles 29 de junio de 2005).

DESALOJOS Y ADJUDICACIÓN DETIERRAS

332 familias reclaman escrituras depropiedad. Desde hace 8 años, lospobladores de la lotificación El Espino,

hizo entrega de 224 casas permanentes paralos habitantes del municipio de Izalco, deldepartamento de Sonsonate, afectados porlos terremotos de 2001. Las familiasbeneficiadas debieron cumplir con requisitoscomo: tener ingresos familiares menor dedos salarios mínimos; haber sido afectadospor los terremotos, y ser propietarios delterreno. (CoL, martes 14 de junio de 2005).

Gobierno dará 1,000 dólares de subsidiopara viviendas. El gobierno salvadoreño, enla presentación del documento de PolíticaNacional de Vivienda, contempla otorgarun subsidio habitacional directo de US$1,000 para las familias de más escasosrecursos económicos del país, a fin de quepuedan tener la opción de comprar unacasa con financiamiento del sistemabancario, sirviendo de complemento parala prima, también incluye subsidios aproyectos específicos como construcción deviviendas e introducción de servicios básicosen barrios y comunidades marginales. Secuenta para el presente año con un montode US$ 12.3 millones en el programa“Construyendo un Sueño”, el cual se iniciaráen dos municipios del departamento deUsulután. Este año se espera construir 10mil casas y en los tres próximos años, hasta2007, se espera beneficiar 36,500 familias.Con el mejoramiento de barrios el gobiernoparticipará con el 70% de la inversión, laalcaldía con el 20%, y la ciudadanía conel 10%. (LPG, martes 14 de junio de 2005).

Concluye programa de vivienda. LaFundación Salvadoreña deDesarrollo y Vivienda Mínima (FUNDASAL)y la Asociación para el Desarrollo IntegralComunitario (ADIC), con el apoyo de laAgencia Española de CooperaciónInternacional (AECI) y la ONG, ManosUnidas; clausuraron el proyecto dereconstrucción de viviendas paradamnificados de los terremotos de 2001 en

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El mundo en campaña contra la pobrezamundial. Centenares de organizaciones nogubernamentales en todo el mundo pedirána los países desarrollados y a los gobiernosde los países subdesarrollados, elcumplimiento de las promesas de terminarcon la pobreza y el hambre de tres milmillones de personas. El 1º de julio delpresente año, saldrán a las calles y plazaspara solicitar se acaten las políticas yobjetivos del milenio establecidos porNaciones Unidas hace cinco años. Lacampaña buscará cuatro objetivos: lacondenación total de la deuda externa delos países pobres; un comercio internacionaljusto, que los países ricos confieran el 0.7%de su Producto Interno Bruto (PIB), y quese distribuya la riqueza con más justicia.(CoL, miércoles 29 de junio de 2005).

CIUDADES Y DESARROLLO

Crearán empresa para administrar elagua. Con la participación ciudadana seejecuta el proceso de aprobación de losestatutos de creación de la empresamicrorregional que tendrá autonomía paraadministrar el servicio de agua potable yalcantarillado de los municipios de Juayúa,Salcoatitán y Nahuizalco, una vezaprobados sus estatutos, se constituirá laEmpresa Microrregional del Agua (EMA) yla Oficina Microrregional del Agua (OMA),las cuales cuentan con proyeccionespreliminares de inversión por el programaReformas del Sector de Recursos Hídricosy del subsector de Agua Potable ySaneamiento, financiado por el BancoInteramericano de Desarrollo (BID). (LPG,martes 14 de junio de 2005).

En COMURES esperaban ampliar suscompetencias. La Corporación deMunicipalidades de la Republica de ElSalvador (COMURES), afirmó que se estádando un gran paso en cuanto a las

Cantón Palo Pique, del municipio deAhuachapán, a pesar de haber terminadode pagar los lotes adquiridos y haberconstruido sus viviendas, no han podidolegalizar sus terrenos que fueron compradosa la lotificadora DVIHSA, la cual cerró susoficinas; por lo que han tenido que acudiral propietario de los terrenos quien haprometido solucionar la situación legal, paraque los pobladores puedan escriturarlos.(LPG, miércoles, 1º de junio de 2005).

La Diego de Holguín significará desalojo.La construcción en un futuro del bulevarDiego de Holguín, al poniente de la ciudadde Santa Tecla, preocupa a 623 familiasque residen en las comunidades LasMargaritas, Las Palmeras y El Tanque, porun inminente desalojo que puedan sufrir, ysu posible reubicación en lugares quedesconocen; por lo que piden al Ministeriode Obras Públicas (MOP) que los tomen encuenta para definir las líneas de acción.(EM, martes 7 de junio de 2005).

ECONOMÍA Y POBREZA

Pobreza bajó a 34.6% en 2004. Segúnlos resultados de la misma encuesta, parael año pasado los niveles de pobreza aescala nacional presentan una levedisminución al compararlos con losregistrados en 2003. La Dirección Generalde Estadísticas y Censos (DIGESTYC)detalla que 562 mil hogares se encuentranen condiciones de pobreza, lo querepresenta el 34.6% del total de hogaresa nivel nacional. Para 2003 secuantificaron 574 mil hogares, querepresentaban el 36.1%. Sin embargo laencuesta detalla que sólo un 12.6% dehogares se encuentra actualmente encondiciones de pobreza extrema, y un22% está dentro de la catalogada comopobreza relativa. (LPG, miércoles, 15 dejunio de 2005).

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Fundación Salvadoreña de Desarrollo y Vivienda MínimaReparto Santa Alegría, Calle L-B Nº 7, Ciudad Delgado, San Salvador, El Salvador, C.A.

Apartado Postal 421, Tels.: 2276-2777 • Fax: (503) 2276-3953E-mail: direccion@fundasal.org.sv • Pagina Web: www.fundasal.org.sv

propuestas planteadas por el gobiernocentral al Código Municipal, en relación a10 enmiendas de las 28 competenciasmunicipales que le otorga el Código, peroafirman que “las reformas no sontrascendentales por que no retoman todaslas observaciones hechas por COMURESen el tema de las competencias”, quedandomuchas de ellas sin implementación, yaque infringen las disposiciones del Estado.(LPG, lunes 13 de junio de 2005).

US$ 28 millones invertirá ANDA enproyectos. La Administración Nacional deAcueductos y Alcantarillados (ANDA), enlos próximos cuatro años invertirá US$ 28millones en 42 municipios de la regióncentral del país, en la ampliación de ladistribución del servicio de agua potable,mejoramiento de la calidad del agua,reducción de la contaminación del productoy capacitación del personal en el manejode los sistemas. Los aportes provienen delpréstamo del BID, equivalente a US$ 15millones de dólares; la CooperaciónAlemana, US$ 11 millones y US$ 2 millonesde recursos propios del ANDA. (LPG,viernes 24 de junio de 2005).

Almacenes abandonan el centro histórico.Los edificios antiguos ocupados porprestigiosos almacenes continúan elproceso de reconverción en bodegas,comedores, pupuserías y ventas de ropausada. Los comerciantes del sector formalconsideran que este proceso se haacelerado en la presente administraciónmunicipal, pues ha descontinuado larecuperación de los espacios públicos, yestá tolerando la toma de calles por losvendedores informales, siendo ubicados

frente a los locales del comercio formal,situación que provoca la huida de estetipo de comercio. (DH, jueves 30 de juniode 2005).

DESASTRES Y MEDIO AMBIENTE

A 55 pasos del abismo. 230 familias estánalojadas en el predio del que fuera elparque de la Aduana Terrestre, en la ciudadde Ilopango. Desde el año 2004, año enque llegaron a dicho terreno, la superficiesobre la que se ubica este asentamientoestá, literalmente, desapareciendo, ya quediariamente la tierra cae al fondo de unbarranco de 100 metros de altura, debido alas aguas lluvias y servidas que salen detuberías que provocan deslizamientos,acelerándose este proceso en la época deinvierno. Esta comunidad no es reconocidaentre las 733 zonas que el Comité deEmergencia Nacional (COEN) contabiliza ensu Plan de Invierno para el año 2005. Laalcaldía municipal de Ilopango plantea sureubicación a otros posibles terrenos quetendrían que ser adquiridos. (LPG, miércoles29 de junio de 2005).

Albergues en Apaneca ya no son suficientes.En el Cantón Tizapa, del municipio deApaneca, departamento de Ahuachapán, laslluvias provocaron un deslave de tierra delcerro Chichicastepeque, causando 4víctimas, soterrando e invadiendo de lodola mayoría de viviendas de dicho cantón.La alcaldía del municipio reporta la cantidadde más de 800 damnificados, para loscuales ha habilitado 6 albergues temporalesen 4 escuelas y 2 iglesias, en los que laspersonas se encuentran hacinadas. (LPG,jueves 30 de junio de 2005).