Política Migratoria en España

Diploma de Especialización Profesional Universitario en Asesoramiento y

Prestación de Servicios al Inmigrante.

MODULO IV: INSERCIÓN E INTEGRACIÓN LABORAL DE LOS INMIGRANTES:

POLÍTICAS E INSTRUMENTOS

Aurelia Álvarez Rodríguez. Profesora Titular de Derecho Internacional. Universidad de León. Ubaldo Martínez Veiga Catedrático de Antropología Social. Universidad Autónoma de Madrid. Walter Actis Mazzola. Miembro del Colectivo IOÉ. Antonio Santos Ortega. Profesor Titular de Escuela Universitaria. Departamento de Sociología y antropología Social. Universitat de València. Rocío Moldes Farelo. Profesora Sociología. Universidad Europea de Madrid. Guillermo Rodríguez Pastor Catedrático de Escuela Universitaria de Derecho del Trabajo. Universitat de València.

D.E.P.U. SOBRE ASESORAMIENTO Y PRESTACIÓN DE SERVICIOS AL INMIGRANTE. MÓDULO IV: INSERCIÓN E INTEGRACIÓN SOCIOLABORAL DE LOS INMIGRANTES: POLÍTICAS E INSTRUMENTOS.

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SUMARIO: 1. LA INSERCIÓN E INTEGRACIÓN SOCIOLABORALES DEL EXTRANJERO .................................. 5

1.1. LOS INMIGRANTES COMO COLECTIVOS EN RIESGO DE EXCLUSIÓN SOCIOLABORAL ......... 5 1.1.1. El mercado de trabajo español............................................................................................................ 5 1.1.2. Inmigración laboral y fuentes de información: alcances y limitaciones ............................................. 7 1.1.3. Evolución cuantitativa de la mano de obra extranjera: fuerte crecimiento en los últimos años......... 9

1.1.3.1. El origen de los trabajadores extranjeros ....................................................................................................... 9 1.1.3.2. Actividad, inactividad, desempleo: ¿emigrar para trabajar? ........................................................................ 10

1.1.4. Composición por sexo: predominio masculino pero con excepciones .............................................. 12 1.1.5. Los trabajadores extranjeros son más jóvenes que los españoles (y las diferencias tienden a aumentar) .................................................................................................................................................... 14 1.1.6. Régimen de alta y rama de actividad: ¿“empleos para emigrantes” o empleos “normales” ocupados por emigrantes?........................................................................................................................... 15

1.1.6.1. Perfiles diferenciados según sexo ................................................................................................................ 16 1.1.6.2. Las principales ramas de actividad .............................................................................................................. 17 1.1.6.3. Categorías ocupacionales habituales: predominio de los empleos menos.................................................... 18 1.1.6.4. La situación española respecto a otros países desarrollados ........................................................................ 19

1.1.7. Distribución territorial: ¿mercados locales especializados para los inmigrantes?.......................... 20 1.1.7.1. La distribución territorial en función del lugar de origen ............................................................................ 21 1.1.7.2. ¿Mercados de trabajo locales para los extranjeros? ..................................................................................... 21 1.1.7.3. Inserción ocupacional y sexo: el género como elemento clave a la hora de acceder ................................... 22

1.1.8. Segmentación laboral, nichos laborales y trayectorias laborales. ¿Qué papel y posibilidades tienen los trabajadores extranjeros?...................................................................................................................... 23 BIBLIOGRAFÍA .......................................................................................................................................... 25

1.2. MERCADOS DE TRABAJO DE INSERCIÓN ........................................................................................ 26 1.2.1. Dualismo o segmentación.................................................................................................................. 26 1.2.2. El ejercito de reserva......................................................................................................................... 27 1.2.3. El punto de vista neoclásico .............................................................................................................. 28 1.2.4. Discriminación .................................................................................................................................. 29 1.2.5. Mercado local de trabajo .................................................................................................................. 31 1.2.6. El capital social ................................................................................................................................. 31 1.2.7. Critica del dualismo .......................................................................................................................... 32 1.2.8. El trabajo domestico, trabajo feminizado.......................................................................................... 36 1.2.9. Trabajo domestico, trabajo de cuidado y trabajo emocional............................................................ 38 1.2.10. El trabajo agrícola, el trabajo fuertemente masculinizado ............................................................. 39

2. ÁMBITO COMUNITARIO........................................................................................................................... 44 2.1. REGIMEN JURIDICO APLICABLE A LOS NACIONALES DE LA UNIONEUROPEA, ASIMILADOS Y SUS FAMILIARES ...................................................................................................................................... 44

2.1.1. Consideraciones previas.................................................................................................................... 44 2.1.2. Regulación del régimen previsto especialmente para los comunitarios, asimilados y sus familiares44

2.2. BENEFICIARIOS DEL RÉGIMEN PREVISTO EN EL REAL DECRETO178/2003 ............................. 44 2.2.1. Delimitación de los destinatarios directamente beneficiados por el Derecho comunitario .............. 44

2.3. RÉGIMEN DE ENTRADA, PERMANENCIA Y TRABAJO EN TERRITORIO ESPAÑOL DE LOS DESTINATARIOS DEL RD 178/2003............................................................................................................ 46

2.3.1. Régimen de entrada al territorio español: requisitos documentales ................................................. 46 2.3.2. Régimen de estancia y residencia en territorio español sin tarjeta................................................... 47 2.3.3. Régimen de estancia y residencia en el territorio español: requisitos documentales y procedimentales........................................................................................................................................... 47

2.4. EVENTUALES LÍMITES AL EJERCICIO DE LA LIBERTAD DE CIRCULACION: MEDIDAS APLICABLES POR RAZONES DE ORDEN PUBLICO, SEGURIDAD Y SALUD PUBLICAS ................. 51

2.4.1. Delimitación de supuestos ................................................................................................................. 51 2.4.2. Orden público y seguridad pública ................................................................................................... 51 2.4.3. Salud pública ..................................................................................................................................... 52

2.5. BIBLIOGRAFIA....................................................................................................................................... 52


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3. ÁMBITO NACIONAL ................................................................................................................................... 53 3.1. INTRODUCCIÓN..................................................................................................................................... 53 3.2. LOS AVATARES DE LA REFORMA LEGISLATIVA: LAS LEYES DE EXTRANJERÍA EN ESPAÑA DESDE 1985 AL REGLAMENTO DE 2004 ................................................................................................... 55 3.3. EL PLAN GRECO.................................................................................................................................... 61 3.4. EL FORO PARA LA INTEGRACIÓN SOCIAL DE LOS INMIGRANTES............................................ 65

4 ÁMBITOS AUTONÓMICOS......................................................................................................................... 73 4.1. INTRODUCCIÓN..................................................................................................................................... 73 4.2. ÁMBITO AUTONÓMICO ....................................................................................................................... 74 4.3. RECURSOS Y SERVICIOS SOCIALES.................................................................................................. 85 4.4. SENSIBILIZACIÓN SOCIAL, CULTURAL Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA................................ 87 4.5. ATENCIÓN JURÍDICA Y EMPADRONAMIENTO............................................................................... 88


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1. LA INSERCIÓN E INTEGRACIÓN SOCIOLABORALES DEL EXTRANJERO 1.1. LOS INMIGRANTES COMO COLECTIVOS EN RIESGO DE EXCLUSIÓN SOCIOLABORAL

Walter Actis

La creciente globalización del sistema económico mundial genera cambios de importancia en la estructura de la fuerza laboral. La nueva fase de crecimiento capitalista se basa crecientemente en la producción de bienes “inmateriales”, derivados de las innovaciones de la telemática y la cibernética aplicados al desarrollo de una economía de servicios ligada al capital financiero y fuertemente polarizada en torno a determinados espacios-clave. En estas circunstancias sectores enteros de la población mundial pasan a ser superfluos para el sistema: ya no es necesaria su capacidad de producción y no se cuenta con ellos como consumidores. Este “excedente” se encuentra de forma preferente en economías del “Sur” cuya participación en los flujos transnacionales es cada vez menos relevante (el caso típico son algunos países del centro de África) pero también afecta a ciertas franjas de la población de los países centrales. La tendencia a la segmentación de la fuerza de trabajo se impone en todo el mundo, aunque con grados y efectos diferentes: junto al subproletariado relacionado episódicamente con el trabajo asalariado y el intercambio mercantil vinculado al sistema global, se desarrollan sectores de trabajo precario al servicio de la más moderna economía capitalista (producto de la descentralización productiva hacia la periferia bajo un control crecientemente centralizado), se mantiene aunque con tendencia al decrecimiento una mano de obra proletaria, con relativa capacidad para defender su estatus a través del conflicto y la negociación colectiva, y surgen nuevas capas de sectores altamente cualificados que participan activamente en la gestión y la apropiación del excedente económico generado en los sectores económicos clave, tanto en el “Norte” como en el “Sur”.

Este cuadro no es, contra lo que afirman algunos, un proceso determinado por los desarrollos tecnológicos, en particular la telemática, sino el producto de estrategias definidas en función de intereses y estrategias específicos. Este “sistema” no es un mecanismo auto-regulado que funciona de manera automática, por el contrario, está modelado por los resultados del juego de poder entre diversos agentes sociales e institucionales (clases, estados, etc.). Los trabajadores migrantes son tanto un efecto de estas transformaciones como elemento potenciador de las mismas. Sin embargo, no es fácil precisar cuáles son los efectos globales de los actuales flujos migratorios sobre la recomposición de la estructura de la mano de obra. Por un lado, no existen fuentes fiables y con el nivel de detalle suficiente en muchos países; además, la importancia de la inmigración irregular en algunos casos desvirtúa la validez de las estadísticas disponibles.

1.1.1. EL MERCADO DE TRABAJO ESPAÑOL El proceso de reestructuración del modelo económico de posguerra, iniciado en los

países centrales a mediados de los años 70, adopta en España características específicas. Una de sus consecuencias es la modificación de las estructuras sociolaborales y la composición de las clases trabajadoras. La inmigración extranjera que llega durante este período se encuentra con un contexto social que difiere en buena medida del que existía en el norte de Europa de posguerra, cuando se produjeron los grandes flujos inmigratorios. Aquel contexto se caracterizaba por el crecimiento del empleo industrial, el desarrollo del papel redistribuidor


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del estado y la capacidad de organización y presión del movimiento sindical. Hoy, en cambio, en España no crece el empleo en la industria sino en el sector servicios, el sistema de Estado del Bienestar está en cuestión, la capacidad de los sindicatos debilitada y la economía sumergida y otras formas de empleo inestable fructifican. De forma esquemática, podemos resumir la evolución reciente y las principales características del mercado laboral en España en las siguientes tendencias:

- Paro estructural: en los tres últimas décadas se ha registrado la aparición y consolidación de un desempleo voluminoso y duradero. La tasa de desocupación pasó del 3,8% en 1975 al 22% en 1985, período durante el que se perdieron dos millones de puestos de trabajo. Aunque con posterioridad se ha creado empleo, el número absoluto de desempleados no ha descendido de los 2 millones de personas desde 1982 (con la sola excepción del año 2001, fecha en que se produjo un cambio de metodología en la Encuesta de Población Activa), alcanzando un pico máximo de 3,5 millones en 1996.

- Cambios de la estructura ocupacional: tanto en momentos de crisis como de crecimiento tiende a incrementarse el peso del empleo en los servicios, disminuye el número absoluto de trabajadores agrícolas y pierden importancia los trabajadores industriales.

- Polarización salarial y ocupacional: las nuevas colocaciones se producen principalmente en el sector servicios, en el que crecen simultáneamente las ocupaciones que exigen mayor (titulados en general) y menor cualificación (hostelería, servicios domésticos, limpiezas, etc.), con mayor fuerza que las que se sitúan en un escalón intermedio (administrativos, sector financiero, etc.). Esta dinámica es coherente con la evolución de los salarios: un estudio basado en la declaración de rentas salariales durante 1992 constataba que el 1,3% de los asalariados con mayores ingresos percibía casi el doble, en conjunto, que el 27% de los asalariados menos retribuidos, cuyos ingresos eran inferiores al Salario Mínimo Interprofesional de aquel año1.

- Precarización laboral: la recuperación del empleo a partir de 1985 se produjo fundamentalmente sobre la base de las nuevas modalidades de contratación temporal que, en general, implican un elemento de precariedad en la vida de los trabajadores por cuenta ajena. Desde entonces el empleo temporal en España incluye en torno a una tercera parte de los asalariados, cifra que es superada entre las mujeres y especialmente entre los jóvenes de 16 a 24 años. Las ramas con mayor incidencia de la contratación temporal son la construcción, los servicios de saneamiento y limpiezas, los personales y domésticos y los de restauración-hostelería.

- Economía sumergida: aunque por definición su evolución queda al margen de las estadísticas oficiales, éste es un componente importante de la estructura laboral española. A pesar de las dificultades para estimar su magnitud y evolución podemos conocer algunos de sus rasgos a partir de diversos estudios. Según una investigación oficial realizada en 1985 el 30% de la población ocupada se encontraba en situación irregular, principalmente por el hecho de no estar dada de alta en la Seguridad Social; un estudio posterior de la Universidad Autónoma de Barcelona elevaba la estimación por encima del 40%; estimaciones recogidas por la Comisión Europea en 1998 situaban a España en el tercer puesto, tras Grecia e Italia, en el ranking de países con más economía oculta (entre el 10% y el 23% del producto interior bruto). La irregularidad es, por lo general, un indicador de desprotección del mismo, puesto

1) ANIDO, DÍAZ y MELIS, (1994, 11).


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que carece de cobertura jurídica (no hay contrato de trabajo), social (no hay cotizaciones al sistema público) y sindical (no existen representantes legales y la acción reivindicativa está sometida a la absoluta discrecionalidad patronal). Las ramas económicas en las que tiene mayor incidencia este fenómeno son la agricultura, la hostelería-restauración y los servicios menos cualificados (limpiezas, servicio doméstico, etc.), aunque también tiene un peso creciente en sectores modernos, especialmente en el trabajo a domicilio de personal cualificado que utiliza los desarrollos recientes de la telemática.

Uno de los resultados más significativos de este conjunto de transformaciones es la creciente segmentación de la estructura laboral: en lugar de un único mercado en el que predomina la igualdad de oportunidades para el acceso al empleo se constituyen nichos más o menos cerrados, que constriñen a ciertos colectivos a pugnar por una gama limitada de empleos. Desde un punto de vista descriptivo y a grandes rasgos cabe, al menos, distinguir entre dos grandes franjas: por un lado, el mercado laboral primario, caracterizado por el empleo fijo, en condiciones de legalidad, con buenos salarios y cobertura sindical; por otro, empleos inestables, que requieren baja cualificación, ofrecen condiciones laborales y salarios bajos y carecen de cobertura sindical. A su vez, dentro de cada uno de estos segmentos existen otras fragmentaciones. Más allá de un análisis pormenorizado, es importante resaltar que importantes sectores de la mano de obra se ven abocados a moverse entre el desempleo y el subempleo (sumergido, temporal), con escasas posibilidades de adquirir la cualificación y los contactos necesarios que posibiliten el paso al mercado primario.

Paralelamente a esta dinámica laboral, en los últimos años se ha desarrollado un variado repertorio de medidas de protección social (jubilaciones y pensiones, acceso universal a la sanidad pública, prestaciones desempleo, rentas mínimas de inserción, etc.). Estas prestaciones sociales han permitido la incorporación de numerosas mujeres al empleo extradoméstico, y han paliado la situación de una parte importante de los hogares que se ven excluidos del mercado laboral primario. Por otra parte, ha mejorado ostensiblemente el nivel de formación académica de la población activa, lo que tiende a elevar las expectativas laborales de la población autóctona. Lo que define la mayor o menor propensión de las personas hacia determinados empleos es su “poder social de negociación”2, es decir, su capacidad de exigir determinadas condiciones de empleo y de mantenerse desocupados hasta encontrar un puesto adecuado a las expectativas. Durante los últimos años la combinación de prestaciones sociales con la existencia de una oferta de empleo de baja calidad ha promovido en España el abandono parcial de ciertas actividades por la mano de obra autóctona, lo que abre un espacio al trabajo de los inmigrantes. Queda por dilucidar, no obstante, en qué medida se está produciendo una nueva segmentación laboral, esta vez entre inmigrantes y autóctonos (que ocuparían tipos de empleo diferentes o “complementarios”), o bien existen procesos de movilidad ocupacional que promueven la igualdad de oportunidades (competencia por los mismos tipos de empleo).

1.1.2. INMIGRACIÓN LABORAL Y FUENTES DE INFORMACIÓN: ALCANCES Y LIMITACIONES

El conocimiento de la situación laboral de los trabajadores procedentes de otros países choca en España con algunas dificultades. En primer lugar, las características y el volumen de la inmigración “irregular” (carente de permiso de trabajo y, por ello, de posibilidades de

2) Concepto desarrollado en VILLA, P., La estructuración de los mercados de trabajo. La siderurgia y

la construcción en Italia, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Madrid, 1990.


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desempeñar un empleo en situación regular). Por definición, esta franja de población no puede ser contabilizada adecuadamente por la mayoría de registros oficiales. Además, la Encuesta de Población Activa, que podría incluirlos al ser un instrumento de encuesta anónima, por el momento presenta importantes deficiencias a la hora de contabilizar a los trabajadores extranjeros. Por tanto, lo que podemos decir respecto a este segmento de la inmigración será siempre estimativo. Lamentablemente, durante los últimos años se ha producido un incremento notable de la población inmigrante en situación irregular, debido al cierre de las posibilidades que otorgaba anteriormente el sistema administrativo: actualmente, ni siquiera la existencia de un empleador dispuesto a contratar permite acceder a la regularidad. Como consecuencia de esta política gubernativa, actualmente se estima que el volumen de irregulares se sitúa entre 800.000 y 1.000.000 de personas. No todas ellas son personas en edad laboral, pero es seguro que la mayor parte sí lo será. Para hacernos una idea de lo que la cifra significa digamos que equivale al total de extranjeros que actualmente trabaja de forma regular, dado de alta en el sistema de la Seguridad Social española. En otras palabras, hoy tenemos un importante desconocimiento de la situación de alrededor de la mitad de la mano de obra inmigrante. Esperemos que el proceso de “normalización” anunciado por el gobierno central para los primeros meses de 2005 revierta esta peligrosa dinámica, y abra los cauces para una política migratoria que establezca cauces realistas para la incorporación de los ciudadanos inmigrantes al conjunto de garantías existentes actualmente en el ordenamiento sociolaboral español.

En estas circunstancias nuestra descripción de las características y tendencias de la inmigración laboral ha de basarse necesariamente en su franja visible (la que está en situación regular). La información que utilizaremos procede en su mayor parte de las altas laborales en el sistema de Seguridad Social, que contabiliza a la población extranjera desde el año 19993. Por tanto, nos permite analizar la evolución reciente de la mano de obra extranjera e identificar algunas tendencias sobresalientes. Esta fuente presenta ventajas y desventajas respecto a otras estadísticas oficiales. En el lado positivo, se refiere a todos los extranjeros (cualesquiera sea su nacionalidad y el régimen jurídico que los autoriza a residir en España), y además tiene un carácter “censal” (no muestral) puesto que contabiliza fielmente todas las altas laborales (en ese sentido mejora la cobertura de la Estadística de Permisos de Trabajo y la de la Encuesta de Población Activa). Desde el punto de vista de los inconvenientes, se trata de un registro de altas, no de personas, debido a lo cual un mismo individuo puede aparecer más de una vez en el stock total; además, una parte creciente del registro son cotizantes por períodos breves -debido a la alta tasa de temporalidad del empleo-, circunstancia que queda oculta al analizar las cifras globales, ofreciendo un panorama de “solidez y estabilidad” que en la realidad puede no ser verdadero. A ello se suma la existencia de economía sumergida (trabajadores no dados de alta) y diversas formas de fraude (cotizar sin estar ocupando un puesto de trabajo, cotizar en un régimen y trabajar efectivamente en otro, etc.). Finalmente, el rótulo “extranjeros” excluye a los inmigrantes nacionalizados, puesto que aparecen en las estadísticas –tal como corresponde a su condición jurídica- como españoles.

Teniendo en cuenta estas ventajas e inconvenientes, veamos cuál es el panorama que se ha dibujado a lo largo del último lustro, recordando que nos referimos a la cara “visible” de

3 Todos los datos proceden de la Tesorería General de la Seguridad Social. La mayoría son publicados por el

Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales (ver Boletín de Estadísticas Laborales y Anuario de Estadísticas Laborales). Otros proceden de análisis de los mismos realizados a partir de ficheros suministrados por el Observatorio Permanente de la Inmigración.


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la inmigración laboral. Por tanto, es probable que la situación del conjunto (incluyendo la parte irregular o “poco visible”) sea algo peor que la aquí descrita.

1.1.3. EVOLUCIÓN CUANTITATIVA DE LA MANO DE OBRA EXTRANJERA: FUERTE CRECIMIENTO EN LOS ÚLTIMOS AÑOS

En el período analizado (1999- nueve primeros meses de 2004) el número de extranjeros con alta laboral en la Seguridad Social creció un 209%: de 334.976 hasta 1.033.838. En ese mismo lapso el total de altas laborales del sistema (españoles más extranjeros) creció de forma mucho más moderada, un 19%. Como resultado de estas evoluciones dispares, la importancia relativa de los extranjeros, respecto al total de altas laborales, se ha incrementado continuamente: 2,3% en 1999, 3% en 2000, 3,9% en 2001 4,5% en 2002, 5,6% en 2003 y 6,1% a finales de septiembre de 2004. Es decir que en la actualidad 6 de cada 100 ocupados en el mercado formal proceden de otro país. Durante este lapso el 26% del crecimiento de la afiliación ha correspondido a trabajadores extranjeros; en otros términos, una de cada cuatro nuevas altas corresponde a una persona de otra nacionalidad. Por tanto, en un período donde los índices de afiliación baten niveles históricos, las altas de trabajadores extranjeros se incrementan mucho más rápidamente; es decir, que una parte creciente del incremento en la afiliación proviene de los aportes migratorios.

Cuadro 1

EVOLUCIÓN STOCKS DE COTIZANTES EN ALTA LABORAL

Año Total altas Extranjeros % extr./total 1999 14.344.900 334.976 2,3 2000 15.062.900 454.571 3,0 2001 15.765.300 607.074 3,9 2002 16.126.300 766.470 4,5 2003 16.613.600 924.805 5,6

3T2004 17.026.300 1.033.838 6,1 evol. % 18,7 208,6 ---

Fuente: Tesorería Gral. de la Seguridad Social. Elaboración: Colectivo Ioé.

1.1.3.1. El origen de los trabajadores extranjeros Como sabemos, la categoría “extranjeros” reúne bajo un mismo concepto poblaciones

y situaciones laborales que presentan un importante grado de diversificación. Por ello conviene matizar la visión que se deriva del análisis global. Para ello comencemos tomando en cuenta las zonas de origen de los inmigrantes (continentes y subcontinentes) y las nacionalidades más importantes.

Utilizando este criterio constatamos que los contingentes más numerosos proceden, por este orden, de Latinoamérica, África y el Espacio Económico Europeo. Durante el período analizado se han producido cambios importantes, puesto que los latinoamericanos pasaron de ocupar el tercer lugar (en 1999) al primero (2004), y su importancia respecto al total de extranjeros se incrementó desde el 18,8% al 34,9%. Mientras tanto, los originarios del Espacio Económico Europeo realizaron el camino inverso (pasaron de primeros a terceros, para repuntar en 2004 al segundo lugar4, del 37,7% al 23,3%), y los africanos conservaron el

4 El repunte de 2004 tiene que ver con la inclusión de los nacionales de los nuevos países miembros de la

Unión Europea, que antes estaban contabilizados entre el “Resto de Europa”.


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segundo puesto hasta finales de 2003, aunque vieron disminuida su importancia relativa (del 31,3% al 22,8%). En los demás colectivos también se han registrado cambios de importancia, puesto que los asiáticos han perdido el cuarto lugar a favor de los originarios del “resto de Europa” (básicamente procedentes de países del antiguo bloque del Este), que pasaron del 4,5 al 10,6% del total. Todos los grupos regionales incrementaron su número durante estos años, aunque los que lo hicieron en mayor medida fueron los europeos no comunitarios (633%) y los latinoamericanos (472%), seguidos a gran distancia por asiáticos (172%), africanos (125%) y europeos comunitarios (91%).

Si analizamos las nacionalidades más numerosas, vemos que los crecimientos más destacados correspondieron a ecuatorianos (1.724%), rumanos (1.259%), colombianos (1.131%) y búlgaros (844%); en un segundo grupo aparecen ucranianos (560%) y rusos (404%); en un tercero, eslovacos, argentinos, nigerianos y polacos (entre 235% y 294%). En definitiva, salvo algunas excepciones, los principales flujos migratorios de los últimos años proceden de algunos países de América Latina y de la antigua “Europa del Este”.

En cuanto al número total de personas en alta laboral, la distribución es la siguiente:

• Existen dos nacionalidades claramente destacadas, marroquíes (169.689) y ecuatorianos (143.142).

• Les siguen a distancia colombianos (73.059), rumanos (55.584) y peruanos (42.707).

• En torno a 30.000 trabajadores tienen los contingentes chino (32.729) y argentino (27.281).

• Entre 15.000 y 20.000 cuentan búlgaros, dominicanos y ucranianos.

• Entre 10.000 y 15.000 cubanos, argelinos, pakistaníes, filipinos y senegaleses.

• Con más de 5.000 y menos de 10.000: nigerianos, brasileños, chilenos, polacos, rusos, venezolanos, hindúes y gambianos.

1.1.3.2. Actividad, inactividad, desempleo: ¿emigrar para trabajar? No toda la población extranjera está en edad laboral, puesto que existe un segmento de

menores de edad. Por otra parte, entre los que cumplen los requisitos de edad (tener 16 o más años) no todos están empleados o pretenden estarlo; es decir, existe una franja de población inactiva. Aunque esta denominación es la habitualmente empleada, la “inactividad” lo es respecto al empleo remunerado, lo que no significa que las personas no trabajen (por ejemplo, en tareas domésticas o comunitarias) o no realicen actividades de forma permanente (por ejemplo, cursar estudios). Por tanto, aunque utilicemos la terminología al uso, es conveniente tener presente esta observación.

La relación actividad / inactividad puede variar en función de diversos factores, como la composición demográfica del grupo humano (proporción de personas en edad laboral), la estructura familiar (número de miembros y relación entre distintas generaciones), o los servicios institucionales (escuelas, ayudas a las familias, etc.), además de las opciones laborales existentes. Entre los tópicos ligados a la inmigración está el de que las personas emigran para mejorar su situación de vida, a través de la realización de alguna actividad remunerada; así, migración sería sinónimo de trabajo y, por tanto, de altas tasas de actividad. Otro de los tópicos, recurrente en el caso español, es que los extranjeros procedentes del “sur” vienen a trabajar (porque son “pobres”), mientras los del “norte” vienen a disfrutar de rentas


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(puesto que son “ricos”). Para verificar o cuestionar tales afirmaciones resulta interesante conocer las tasas de actividad de la población autóctona, de los extranjeros en su conjunto y de los grupos nacionales más numerosos.

Dicha tasa de actividad se obtiene de la relación entre el número de personas “activas” (con empleo o en paro) y el total de la población en edad laboral (con 16 o más años, en el caso de España). El instrumento habitualmente utilizado en nuestro país para medirla es la Encuesta de Población Activa (EPA), pero ésta cubre aún de forma muy insuficiente la realidad laboral de la inmigración, especialmente cuando los datos se desagregan en función de la nacionalidad, el sexo o la edad de los trabajadores. En cambio, esa desagregación es posible si utilizamos los datos del censo de 20015.

Cuadro 2

TASAS DE ACTIVIDAD DE 16 A 64 AÑOS, POR SEXO Y NACIONALIDAD, 2001 (% de activos sobre el total de población en ese tramo de edad en cada nacionalidad y

sexo)

Nacionalidad Ambos sexos

Varones Mujeres

Española 68,3 81,5 55,2 Extranjera UE 61,0 72,0 50,1 Extranjera no UE

78,2 88,9 66,3

-Europa 78,9 88,9 67,4 -África 78,0 90,7 50,3 -América Latina 79,0 88,5 71,7 -Asia y resto mundo

76,4 86,1 62,8

Fuente: INE, Censo de Población 2001. Elaboración: Consejo Económico y Social

Las cifras muestran que las tasas de actividad de los trabajadores autóctonos es inferior a la de los inmigrantes no comunitarios, aunque superior a la de los procedentes de la Unión Europea. Los valores inferiores a la media de la población autóctona aparecen en rojo en el Cuadro 2. Así vemos que los hombres de la inmigración no comunitaria tienen sistemáticamente tasas de actividad superiores (un 89% frente al 72% de los españoles); en cambio, entre las mujeres las inmigrantes africanas presentan tasas de actividad tan bajas como las comunitarias, inferiores a las de las mujeres autóctonas. Si, además, tenemos en cuenta la edad, las mayores diferencias se presentan en el tramo entre 20 y 24 años, debido a la mayor presencia de los autóctonos en el sistema educativo y fuera del mercado laboral. En cambio, entre las mujeres el grupo de 25 a 29 muestra que la actividad de las españolas es más elevadas que las de las demás nacionalidades; por tanto, las diferencias a favor de latinoamericanas y europeas no comunitarias se produce en los demás segmentos de edad.

Esta mayor participación laboral de los inmigrantes tiene como correlato tasas de paro también altas, aunque existen diferencias apreciables en función del sexo (ver Cuadro 3). En

5 Puesto que se trata de cifras relativamente antiguas, no citaremos valores absolutos –que se han

incrementado mucho desde entonces- sino porcentajes –que, en rasgos generales, se mantienen sin grandes cambios, según los resultados de la EPA a lo largo de 2003 y 2004.


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el caso de los varones la diferencia en las tasas de paro de inmigrantes y autóctonos supera los 5 puntos; en cambio, entre las mujeres no llegaba a 0,5 puntos. En síntesis: la tasa de paro de los varones españoles es inferior a la de todos los grupos extranjeros, pero las de las mujeres autóctonas es mayor que la de las asiáticas y latinoamericanas, y apenas mejor que la de las europeas no comunitarias. Por otra parte, las diferencias entre hombres y mujeres son muy marcadas en el caso de españoles y africanos, y mucho más reducidas entre los demás grupos de trabajadores extranjeros.

Cuadro 3

TASAS DE PARO POR SEXO Y NACIONALIDAD, 2001 (% de parados sobre la población activa en cada nacionalidad y sexo)

Nacionalidad Ambos sexos

Varones Mujeres

Española 14,0 10,8 18,7 Extranjera UE 16,4 14,3 19,4 Extranjera no UE 17,5 16,5 19,2 -Europa 16,8 15,4 19,0 -África 19,1 17,3 25,8 -América Latina 17,3 16,5 18,1 -Asia y resto mundo

14,5 14,2 15,0

Fuente: INE, Censo de Población 2001.

Otra fuente de referencia son las demandas de empleo registradas ante el INEM: éstas no son siempre igual a paro, puesto que personas con empleo pueden registrarse si están buscando un puesto de trabajo en mejores condiciones que el que tienen actualmente. Por tanto, nos indican cuáles son los colectivos que más recurren a esta vía con la expectativa de mejorar su posición en el mercado laboral. Los extranjeros demandantes de empleo eran 87.000 a finales de 2001 (el 22% no había tenido ningún empleo en España) y 143.078 en el primer trimestre de 2004. En las mismas fechas los perceptores de prestación económica o subsidio eran respectivamente 23.000 y 46.000. Comparando el volumen de demandantes con el total de altas laborales encontramos que las cifras más elevadas de desempleo (o empleo no querido) se registran entre los trabajadores africanos (por cada 100 trabajadores cotizantes hay 19,4 demandantes de empleo) y latinoamericanos (14,6%). Las más bajas, en cambio, corresponden a los trabajadores asiáticos (5%). En posición intermedia los procedentes de Europa (tanto de la U.E. como de otros países (12%). Por nacionalidades, los más afectados son los trabajadores procedentes de Venezuela (más del 33%), Argelia, Cuba, Brasil, Gambia y Méjico (más del 20%). En cambio, llama la atención el bajo índice de demandantes de China, Filipinas, Rumania, Pakistán o Ucrania (menos del 10%). No obstante, cabe advertir que cifras bajas de “apuntados al paro” no significan necesariamente que no exista desempleo, pues es posible que algunos sectores prefieran buscar al margen de la mediación de un organismo oficial como el INEM.

1.1.4. COMPOSICIÓN POR SEXO: PREDOMINIO MASCULINO PERO CON EXCEPCIONES

En el conjunto de la población trabajadora extranjera predominan los hombres (64%), aunque esta circunstancia no difiere demasiado de la que se registra entre la población


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autóctona (60%). Dicho predominio se verifica sea cual sea la región de origen, pero en grados diversos. El mayor porcentaje de masculinidad corresponde a los africanos (85%) y el menor a los latinoamericanos (52%) y europeos no comunitarios (56%); en situación intermedia se encuentran, asiáticos (69%) y los del Espacio Económico Europeo (62%).

Gráfico 1

EXTRANJEROS CON ALTA LABORAL, SEGÚN SEXO (1999 y 2004)

Analizando en función de la nacionalidad encontramos un panorama más variado, puesto que existen grupos con predominio de hombres pero otros en los que destacan las mujeres. En cuanto a mayoría masculina destacan pakistaníes, argelinos, senegaleses o gambianos (más del 90% son varones), marroquíes, nigerianos e hindúes (más del 80%), portugueses (75%), chinos, italianos, búlgaros y chilenos (en torno al 65%), uruguayos, argentinos, ucranianos, holandeses, franceses, belgas y rumanos (en torno al 60%). Los principales colectivos con mayoría femenina son dominicanas y brasileñas (el 65% de los cotizantes son mujeres), polacas, filipinas, rusas (en torno al 60%), venezolanas y peruanas (alrededor 50%). Como veremos más adelante el predominio de uno u otro sexo está relacionado con las ramas de actividad más importantes en cada una de las colonias.

Por otra parte, desde 1999 el número de mujeres se ha incrementado más rápidamente (216%) que el de hombres (205%), aunque en realidad el mayor incremento femenino se registró a partir de 2002 (hasta entonces crecían más los hombres). Por otra parte, la importancia de cada uno de los sexos respecto al conjunto de los trabajadores de alta en el sistema de seguridad social también se ha incrementado: en 1999 por cada 100 altas laborales había 2,4 hombres y 2,3 mujeres extranjeras; en el tercer trimestre de 2004 eran, respectivamente, 6,4% y 5,5%.

216.194

118.604

659.458

374.361

0

100.000

200.000

300.000

400.000

500.000

600.000

700.000

Hombres Mujeres

19993T 04


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1.1.5. LOS TRABAJADORES EXTRANJEROS SON MÁS JÓVENES QUE LOS ESPAÑOLES (Y LAS DIFERENCIAS TIENDEN A AUMENTAR)

La composición de edad de la mano de trabajo en una sociedad es un indicador, por un lado, de sus condiciones físicas (fuerza, salud, etc.) y, por otro, de sus capacidades de renovación (estudios, cualificación, adaptación a nuevas pautas culturales, etc.). Si comparamos el perfil de edad de los inmigrantes respecto al conjunto de afiliados en alta laboral observamos que los primeros se concentran más que los españoles en el segmento de edad entre 25 y 54 años, algo menos en el tramo juvenil (16 a 24) y bastante menos en el que supera los 55 años. Por tanto, en general, cabe señalar que la mano de obra extranjera está menos envejecida que la autóctona, aunque se compone más de personas en edad “madura” que de segmentos “juveniles”.

La mayor presencia de jóvenes se da entre africanos, latinoamericanos y asiáticos (en torno al 14%), por encima de la media de los extranjeros y también de la de los autóctonos. Esta población juvenil está apenas iniciando su vida laboral, por lo que es previsible que su presencia se registre de modo duradero en los mercados laborales españoles. En cambio, los mayores índices de afiliados mayores de 55 años se registran entre europeos comunitarios (9%) y norteamericanos (8,2%), que superan la media de los extranjeros pero no alcanzan la de los trabajadores españoles. Estos segmentos de trabajadores se encuentran al final de su vida laboral, próximos al retiro, lo que supone que pasarán a engrosar la población que deja de aportar y, en su caso, pasa a percibir jubilaciones, a la vez que tiende a incrementarse su gasto sanitario en función de la edad.

La media de edad del conjunto de trabajadores extranjeros es de 35 años. En ese valor se encuentran los procedentes de Latinoamérica, Asia y la Europa no comunitaria; por encima los norteamericanos (41 años de media) y europeos comunitarios (38); por debajo, los africanos (34 años). El análisis según la nacionalidad de origen muestra que los grupos más jóvenes son nigerianos, marroquíes, ecuatorianos, rumanos, chinos, dominicanos, pakistaníes, brasileños y bolivianos. En el otro extremo, los más envejecidos, estadounidenses, alemanes, británicos, holandeses, belgas, uruguayos, chilenos, argentinos, filipinos y ucranianos. En resumen casi todos los grupos con un perfil de edad más joven son los de más reciente presencia en España, mientras que los de mayor edad corresponden a flujos de inmigración más antiguo (con la excepción notable de los ucranianos).

Entre 1999 y el primer trimestre de 2002 se ha producido un ligero rejuvenecimiento de la mano de obra extranjera, cuya media de edad pasó de los 36 a 35 años. Este cambio se verificó de forma más acusada en los siguientes casos: la disminución fue de tres años entre argentinos, senegaleses, chilenos y bolivianos; y de dos años entre colombianos, hindúes, uruguayos, mejicanos, rusos y checos. En sentido contrario, sólo se registró envejecimiento (un año en la edad media) en el caso de holandeses, suizos y cameruneses.

Si comparamos estas tendencias con la evolución numérica de cada colectivo, se constata que aquellos que han experimentado mayores crecimientos han experimentado un rejuvenecimiento de su pirámide edad, con la sola excepción de los trabajadores mauritanos. Por tanto, puede afirmarse que en el período analizado la incorporación de trabajadores extranjeros ha supuesto una aportación de mano de obra más joven, tanto respecto a los trabajadores españoles como a los inmigrantes que ya estaban empleados y cotizando. Sin duda, la próxima regularización –anunciada para el primer semestre de 2005- supondrá un descenso de la media de edad en todos los grupos con un porcentaje significativo de trabajadores que hoy se encuentran en situación irregular.


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1.1.6. RÉGIMEN DE ALTA Y RAMA DE ACTIVIDAD: ¿“EMPLEOS PARA EMIGRANTES” O EMPLEOS “NORMALES” OCUPADOS POR EMIGRANTES?

Durante los seis años analizados no sólo se ha modificado el número, el origen

nacional o el perfil de edades de los trabajadores extranjeros, también han sido importantes las tendencias en cuanto a la afiliación a los distintos regímenes del sistema de seguridad social6. Mientras el incremento medio del conjunto de la mano de obra inmigrante fue del 209%, los afiliados del Régimen General crecieron aún más (292%). En cambio, los adscritos al Régimen Especial Agrario (por cuenta propia o ajena) lo hicieron algo por debajo de la media (174%). Mucho más moderado fue el incremento en otros dos regímenes especiales, el de trabajadores Autónomos (87%) y el de Empleados de hogar (64%).

En cuanto al volumen de trabajadores adscritos a los distintos regímenes, el General junto con el de la Minería del Carbón reúnen al 70,2% de los extranjeros (el 55,3 en 1999), el R.E. Agrario al 11,4% (en 1999 el 12,8%), el de Autónomos al 11% (el 18% en 1999) y el de EE.HH. al 7,1% (eran el 13,4% en 1999). En resumen, durante estos años de importante incremento de la afiliación de extranjeros ha amentado la importancia del Régimen General mientras disminuía la de los demás regímenes, especialmente los de Empleados de Hogar y trabajadores Autónomos. Por tanto, la tendencia reciente indica que la mayoría de las nuevas altas se incorporan como asalariados en actividades preferentemente no agrarias y distintas al servicio doméstico; esto parece apuntar hacia una normalización de las modalidades de inserción laboral, en la medida en que empieza a extenderse el empleo más allá de las actividades que parecían constituir nichos laborales cerrados (servicio doméstico y peonaje agrícola).

Gráfico 2 EVOLUCIÓN DE LOS COTIZANTES EXTRANJEROS, SEGÚN RÉGIMEN DE LA

SEGURIDAD SOCIAL (1999 – enero-setiembre 2004)

59.6

03

43.0

26

44.1

26113.

349

118.

017

73.3

09

193.

471

725.

581

050.000

100.000150.000200.000250.000300.000350.000400.000450.000500.000550.000600.000650.000700.000750.000

General Autónomos Agrario E. de hogar

1999 3T 04

6 Existen diversos regímenes especiales: el de Trabajadores Autónomos, el Agrario, el de Empleados de

hogar, el del Mar y el de la Minería del Carbón. Todos los asalariados no comprendidos en alguno de los anteriores cotizan al Régimen General.


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Modifiquemos ahora nuestro punto de vista. Fijémonos en la importancia relativa de los extranjeros sobre el total de afiliados en cada uno de los regímenes. Aquí encontramos situaciones bastante diferentes: en el de Empleados de Hogar existe una proporción muy importante (41% de los cotizantes, bastante más que el 30% de 1999); en el R.E. Agrario es el 11% y continúa aumentando (era el 3,7% en 1999); en cambio, bastante menor en el Régimen. General (5,6%, era 1,8%) y en Autónomos (4%, era 2,4%). Por tanto, a pesar del incremento de altas en los regímenes General y de Autónomos, los trabajadores extranjeros están mucho más presentes que los autóctonos en el servicio doméstico y en la agricultura. En este sentido, ambos sectores continúan siendo una “puerta de entrada” fundamental de los inmigrantes al mercado de trabajo.

Resumiendo lo visto en este apartado podemos concluir que el grueso de las nuevas incorporaciones de inmigrantes se produce en determinados sectores laborales, aunque existen cada vez más oportunidades de empleo en otros que anteriormente estaban vedados a su presencia. Queda por ver qué ocurrirá en el futuro: ¿quedará gran parte “atrapada” en nichos laborales cerrados o existirán posibilidades reales de movilidad ocupacional?

Gráfico 3 PORCENTAJE DE TRABAJADORES EXTRANJEROS, SEGÚN

RÉGIMEN DE COTIZACIÓN (evolución 1999- 3T 2004)

TRABAJADORES EXTRANJEROS SOBRE EL TOTAL

05

1015202530354045

Empleadoshogar

Agrario General yCarbón

Del Mar Autónomos

%

1999 2000 2001 2002 2003 3T 04

1.1.6.1. Perfiles diferenciados según sexo Esta distribución general por regímenes encuentra matices específicos en función del

sexo de los trabajadores. El más destacado es la importancia del R.E. de Empleados de Hogar, que recoge a buena parte de las mujeres extranjeras (23%), frente a un porcentaje insignificante entre los hombres (1%). Debido a esta especialización los hombres cotizan más habitualmente que las mujeres en los demás regímenes: en el General (70% vs. 62%), el


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Agrario (16% vs. 6%), el de Trabajadores Autónomos (13% vs. 10%), del Mar (0,6% vs. 0,1%) y de la Minería del carbón (0,4% de los hombres, ninguna mujer).

Algo similar ocurre si tomamos en cuenta la zona de procedencia de los trabajadores y el sexo de los trabajadores.

• Entre las mujeres se observa que la importancia del servicio doméstico es mayor entre latinoamericanas y asiáticas y mínima para las trabajadoras procedentes del Espacio Económico Europeo. En cambio, entre estas últimas destaca la adscripción el Régimen General y al de trabajadores Autónomos. También es importante el volumen de trabajadoras por cuenta propia entre las asiáticas. En cambio, la agricultura acoge a una minoría significativa de las africanas y europeas del Este.

• En el caso de los hombres, aunque la adscripción al Régimen General es mayoritaria en todos los grupos los porcentajes son mayores para los latinoamericanos y europeos no comunitarios. El empleo por cuenta propia adquiere importancia especial entre europeos comunitarios y asiáticos. La agricultura destaca entre los varones africanos y tiene cierto peso entre europeos del Este y latinoamericanos.

1.1.6.2. Las principales ramas de actividad El análisis realizado hasta aquí es insuficientemente desagregado, puesto que dentro

del régimen general de seguridad social se incluye una importante variedad de ramas de actividad, que sólo podemos considerar como una “caja negra” de la que nada sabemos. La forma de superar tal limitación es tomar en consideración las ramas de actividad a la que pertenecen las empresas que emplean a inmigrantes.

Los datos muestran que la población extranjera se agrupa preferentemente en construcción (19,2%) y que el peso del empleo en esta rama se ha incrementado fuertemente desde 1999 (entonces representaba sólo el 10% de las altas de extranjeros). A continuación aparecen hostelería y agricultura (en torno al 14-15% cada una), ambas con muy leves incrementos porcentuales respecto a 1999. Siguen el servicio doméstico y otras actividades empresariales7 (en torno al 8% cada una), comercio minorista (6%) y el mayorista (4%); exceptuando la “otras actividades empresariales” todas han perdido importancia relativa durante los últimos años. Por tanto, excluyendo las actividades que cotizan bajo regímenes especiales (agricultura y servicio doméstico), se constata que los asalariados del Régimen General se concentran preferentemente en hostelería, construcción y comercio.

Entre 1999 y 2004 los incrementos más notables se han registrado en ramas que no han destacado hasta ahora por el volumen de empleo (además de la construcción y otros servicios empresariales), como el transporte terrestre, la fabricación de productos metálicos, la industria de alimentación, los servicios de saneamiento público, la fabricación de minerales no metálicos, fábricas de muebles, industria del caucho o de la madera. la extracción de petróleo y gas, industria del calzado, saneamiento público, construcción, industria mecánica, textil y. En cambio, muestran una tendencia al estancamiento o la disminución la minería del carbón, la educación y el transporte marítimo.

Además del volumen de trabajadores en cada actividad, es interesante observar la importancia de los extranjeros respecto al total de trabajadores en cada rama. En el tercer trimestre de 2004 las actividades con mayor porcentaje de extranjeros eran servicio doméstico (34% de los afiliados), hostelería (12%), agricultura (10%), construcción y extracción de

7 Este rubro reúne un conjunto heterogéneo de actividades, desde los servicios de limpiezas y mantenimiento,

pasando por los de mensajería, hasta los de asesoramiento informático, entre otros.


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petróleo, gas y uranio (9%), pesca (7%), agencias inmobiliarias (6%); entre el 4,5% y 5% aparecen: industria alimentaria, actividades de comunicación y anexas a los transportes, minería del carbón y otras actividades empresariales.

Entre 1999 y 2004 la importancia de los extranjeros se ha triplicado en la construcción, el transporte terrestre y fabricación de productos mecánicos; se ha duplicado en diversas ramas industriales (alimentación, madera y corcho, muebles, etc.), pesca, minería, saneamiento público, venta y reparación de vehículos, otras actividades empresariales, entre otras. En cambio, se produjeron descensos en transporte marítimo y educación, y crecimientos muy por debajo de la media en los incrementos han sido mínimos en transporte aéreo, minería del carbón, servicio doméstico o sector financiero y de seguros..

Por tanto, las tendencias descritas muestran una expansión del empleo de los trabajadores extranjeros hacia actividades industriales y de sectores de servicios, a partir de los tradicionales núcleos de la agricultura y la hostelería (que crecen al ritmo del conjunto de la mano de obra extranjera), la construcción (que crece aún más de prisa) y el servicio doméstico (con incrementos mucho más moderados).

También cabe anotar la diferente composición por sexo de las principales ramas de actividad. A finales de 2001, los varones representan dos tercios del total y las mujeres un tercio del conjunto. Sin embargo, estas proporciones se alteran radicalmente en algunas actividades que tienen absoluta mayoría masculina (más del 90% de los afiliados) son construcción, pesca, minería, industria de madera y corcho, transporte, metalurgia y metalmecánica; en la agricultura los hombres representan el 86%. En cambio, las mujeres son mayoría en servicio doméstico (89%), actividades sanitarias (63%), comunicaciones y anexas a transportes, educación, servicios personales diversos (todas con más del 50%), y algo menos de la mitad en hostelería, finanzas y seguros, otras actividades empresariales, e industria textil.

1.1.6.3. Categorías ocupacionales habituales: predominio de los empleos menos cualificados

Las estadísticas de la Seguridad Social nos permite conocer cuál es la categoría ocupacional que ocupan los trabajadores cotizantes, pero sólo los del Régimen General (es decir que no conocemos en detalle las de empleados de hogar, trabajadores agrícolas o autónomos, aunque éstas son más o menos fácilmente deducibles). Para simplificar la presentación hemos agrupado las doce categorías existentes en otras seis, a saber: técnicos y profesionales (incluye los licenciados y los de grado medio), administrativos de nivel 1 (jefes, ayudantes y oficiales), administrativos de nivel 2 (subalternos y auxiliares), oficiales de 1ª y 2ª categoría, oficiales de 3ª y especialistas, trabajadores no cualificados (debido a su escasa relevancia excluimos a los menores de 18 años y a aquellos en los que no consta la categroría)

La categoría más numerosa es la de trabajos no cualificados (que reúne al 33% de los asalariados del Régimen General), además es la que más ha crecido durante el período analizado (un 355%). Las otras dos que destacan son las de oficiales de primera y segunda (22%) y los oficiales de tercera y trabajadores especialistas (19,5%); también estas dos han crecido por encima de la media de la afiliación de trabajadores extranjeros. Por tanto, el incremento de la inmigración laboral se ha canalizado fuertemente hacia las categorías laborales de menor estatus laboral y social. Sin embargo, dentro de esta dinámica se observan ciertas posibilidades de inserción laboral relativamente ventajosas, debido a la importancia que ha cobrado el segmento de oficiales de 1ª y de 2ª, los de mayor nivel ocupacional dentro


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de los empleos de tipo manual. En sentido contrario, cabe recordar que estos puestos de relativa cualificación corresponden mayoritariamente a sectores en los que predominan condiciones de trabajo y de remuneración poco ventajosas, tales como construcción, hostelería o comercio.

GRÁFICO 4

GRUPO DE COTIZACIÓN (CATEGORÍA OCUPACIONAL) DE LOS TRABAJADORES EXTRANJEROS. Evolución 1999 – 2004)

0

50.000

100.000

150.000

200.000

250.000

Técnico

s

Admini

strati

vos 1

Admini

strati

vos 2

Oficial

es 1ª

y 2ª

Oficial

es 3ª

-Esp

ecial

istas

No cua

lificad

os

199920002001200220033T 04

1.1.6.4. La situación española respecto a otros países desarrollados

Un reciente informe del Observatorio Permanente de las Migraciones de la OCDE (2001) compara la inserción de los trabajadores extranjeros en diversos países, tomando como referencia los sectores de actividad en que están empleados. Los datos muestran que en España la inserción laboral de los inmigrantes presenta un perfil específico, que podemos resumir en los siguientes rasgos (ver datos en Anexo estadístico):

• se registran los porcentajes más altos de empleo en la agricultura: superando claramente al siguiente país (Italia) y duplicando a los que aparecen a continuación (EE.UU., Grecia, Francia y Dinamarca).

• También presenta el porcentaje más alto de empleo en servicio doméstico, esta vez igualado por Grecia, casi duplicando al siguiente país (Italia) y triplicando al que aparece a continuación (Portugal).

• La concentración en hostelería también es la más alta en el caso español, aunque con diferencias menos ostensibles respecto a los países que aparecen a continuación (Irlanda, Alemania y Finlandia).

• Los porcentajes de trabajadores en el comercio son similares a la media de los restantes países de la OCDE.

• Los niveles registrados en la construcción se sitúan en posiciones medio-altas, pero muy alejadas de las altas concentraciones existentes en Grecia, Portugal, Francia o Luxemburgo.

• También en cuanto a los empleos en la rama de educación se obtienen valores medios (la mitad que en Finlandia o Suecia, pero el doble que en Grecia o Luxemburgo).


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• Las proporciones más bajas se registran en los empleos de la industria (España y Luxemburgo ocupan los últimos puestos), en sanidad y servicios sociales (superando sólo a Italia y Grecia) o en administraciones públicas (apenas por delante de Grecia y Finlandia).

Por tanto, aunque el número de trabajadores extranjeros, y la proporción que representan respecto a la población activa total, está aumentando en España, acercando la situación a niveles parecidos a los de muchos países desarrollados, no ocurre lo mismo en cuanto a la inserción laboral. Hasta ahora la situación en España presenta características específicas, en todo caso próximas a las de otros países del sur de Europa (Grecia, Portugal e Italia), que a las de naciones en las que los empleos industriales y en los servicios más cualificados parecen más disponibles para los extranjeros.

1.1.7. DISTRIBUCIÓN TERRITORIAL: ¿MERCADOS LOCALES ESPECIALIZADOS PARA LOS INMIGRANTES?

Hasta aquí el análisis de los datos se ha referido al conjunto del territorio español, sin tener en cuenta las importantes diferencias que existen desde el punto de vista de la localización territorial de la mano de obra extranjera. Puesto que los datos permiten conocer la distribución en función de las provincias y comunidades autónomas de trabajo, podemos identificar las pautas de distribución territorial, así como la existencia de modelos de inserción laboral diferenciados en función de la zona geográfica.

Desde el punto de vista del número de trabajadores extranjeros las comunidades más destacadas son Cataluña, Madrid (más de 225.000 en cada una en el tercer trimestre de 2004), Comunidad Valenciana y Andalucía (en torno a 115.000), Canarias (65.000), Murcia y Baleares (en torno a 50.000 cada una). Si tomamos como referencia el ámbito provincial, la de mayor concentración es Madrid (225.000), seguida a distancia por Barcelona (161.000); a mayor distancia figuran Alicante, Baleares, Valencia y Málaga (entre 40 y 55.000 trabajadores), Las Palmas, Tenerife, Girona y Almería (entre 25 y 35.000).

En cuanto a la evolución registrada entre 1999 y el tercer trimestre de 2004, los mayores crecimientos se han registrado en zonas donde había poca presencia extranjera: Castilla-La Mancha y La Rioja han cuatriplicado sus efectivos, Aragón, Castilla y León, Navarra y la Comunidad Valenciana los han triplicado largamente. Los incrementos menores se han dado en regiones con antecedentes de inmigración (Canarias y Baleares) pero también en otras con escasa presencia (Extremadura, Asturias y Galicia); por tanto, se registra una moderación del crecimiento en las comunidades insulares mientras sigue sin despegar en las del segundo grupo. Por provincias, los incrementos más destacados se produjeron en Huelva (donde se multiplicaron por 8 los trabajadores extranjeros), Albacete (por 6), Segovia, Burgos, Valladolid, Teruel, Ávila y Palencia (con crecimientos por encima del 400%). Esta evolución indica que a partir de unos polos de fuerte concentración inicial, la presencia extranjera se va extendiendo geográficamente hacia otras zonas de la “España interior”.

Otra cuestión significativa a considerar desde el punto de vista territorial es la “densidad” de trabajadores extranjeros por comunidad autónoma (el porcentaje de extranjeros respecto al total de cotizantes). En este caso las cifras son mayores en Baleares y Murcia (11%), Canarias y Madrid (9%), La Rioja, Cataluña, Navarra y Comunidad Valenciana (entre 7 y 8%). Las proporciones menores corresponden a Galicia, Asturias y Extremadura (en torno al 2%), seguidas por País Vasco, Castilla y León y Cantabria (alrededor del 3%). Por provincias destacan Melilla (16%), Almería, Lleida, Girona y Las Palmas (10%), Huelva, Tenerife y Madrid (9%).


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Cabe prestar especial atención a estas magnitudes, para comprender que la significación laboral de la inmigración es muy diferente en función de la provincia analizada. Por otra parte, los porcentajes se refieren al conjunto de la mano de obra de cada provincia, pero si analizamos sólo determinadas ramas de actividad –las que presentan mayor concentración de extranjeros- las cifras ascienden significativamente.

1.1.7.1. La distribución territorial en función del lugar de origen La distribución de los distintos flujos de mano de obra por el territorio presenta

perfiles específicos. Tomando como referencia las grandes áreas de origen se observa la especial concentración de asiáticos y africanos en Cataluña, en tanto que latinoamericanos y europeos no comunitarios residen mayoritariamente en Madrid. Por su parte, los originarios del Espacio Económico Europeo presentan una pauta de mayor dispersión territorial, con los mayores núcleos en Cataluña, Canarias, Andalucía, Madrid y Comunidad Valenciana.

Un análisis más matizado, en función de las principales nacionalidades de origen, presenta los siguientes perfiles:

Cotizantes no-comunitarios • Los peruanos y polacos están fuertemente concentrados en Madrid (casi el 50%);

además, un tercio de los peruanos reside en Cataluña, mientras los polacos están más distribuidos, principalmente entre Andalucía, Cataluña y Comunidad Valenciana.

• Los pakistaníes son el colectivo más agrupado en Cataluña (más de la mitad del total); el resto está bastante distribuido, especialmente entre Andalucía, Comunidad Valenciana y La Rioja.

• Dos terceras partes de los filipinos y dominicanos se reparten entre Madrid y Cataluña, aunque se concentran más en la primera de estas regiones.

• La mitad de los chinos y ecuatorianos viven en estas dos comunidades (entre los chinos hay equilibrio entre ambas mientras los ecuatorianos prefieren Madrid); el resto se distribuye así: chinos en Comunidad Valenciana, Andalucía y Canarias; ecuatorianos en Murcia y la Comunidad Valenciana.

• Los senegaleses trabajan especialmente en Cataluña y Andalucía. • Los argelinos en la Comunidad Valenciana, y además en Cataluña, Andalucía y

Aragón. • Los búlgaros en Castilla y León, Madrid y la Comunidad Valenciana. • Menor concentración espacial se observa entre los trabajadores marroquíes y

ucranianos. Los primeros prefieren Cataluña, seguida de Andalucía, Madrid y Murcia. Los segundos en Cataluña, Comunidad Valenciana, Andalucía y Madrid.

Cotizantes de países comunitarios y más desarrollados • Británicos y suecos en Canarias y Andalucía. • Alemanes en Canarias y Baleares. • Belgas en la Comunidad Valenciana, seguida de Cataluña y Canarias. • Estadounidenses en Madrid. • Franceses, italianos y holandeses en Cataluña, seguida por Madrid (los dos primeros)

y Andalucía (los últimos). • Portugueses distribuidos entre Madrid, Galicia, Castilla y León y Cataluña.

1.1.7.2. ¿Mercados de trabajo locales para los extranjeros? Una cuestión interesante a dilucidar es si existen características propias de la mano de

obra inmigrante en las distintas provincias. Aunque no conocemos la distribución según


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ramas de actividad, podemos realizar una aproximación utilizando los datos correspondientes a los regímenes de cotización (en este caso la información disponible es del año 2002). Esto nos permite distribuir a las provincias en seis grupos, en función de cuál es el régimen más destacado, en comparación con la distribución media de España.

• Las provincias con predominio de mano de obra empleada en la agricultura son Cáceres (84%), Huelva y Almería (más del 70%), Murcia (65%) y Jaén (53%); les siguen Albacete, Cuenca, Granada y la Rioja (mas del 25%).

• Los trabajadores autónomos se concentran especialmente en Badajoz, Málaga, Tenerife, Cádiz, Granada, Alicante, Baleares y la Coruña (entre el 20% y el 30% de los cotizantes en cada provincia).

• Las altas en servicio doméstico destacan en Ceuta (30%), Melilla, Cantabria (20%), Madrid, Sevilla y Asturias (más del 15%).

• Los principales porcentajes en el régimen general corresponden a Álava, Barcelona, Lérida, Gerona, Segovia (80%), Zaragoza, Las Palmas, Guadalajara, Castellón, Tarragona, Teruel, Huesca o Soria (75% o más).

• Los cotizantes al régimen especial del Mar destacan sólo en Lugo y Pontevedra (el 9% de las altas en cada provincia), Guipúzcoa, Cádiz, Vizcaya o la Coruña (3% o más).

• Los cotizantes al régimen especial de la Minería del Carbón se concentran especialmente en la provincia de León (el 19% de las altas), seguida a distancia por Asturias (5%).

1.1.7.3. Inserción ocupacional y sexo: el género como elemento clave a la hora de acceder al empleo

Combinando la información presentada en los apartados anteriores, podemos identificar los perfiles dominantes en cada provincia en función del régimen de cotización y el sexo de los cotizantes.

Comenzando por las provincias que más emplean a trabajadores en el sector agrícola, se observa que en todas –con la excepción de Huelva- es más alta la proporción de hombres que la de mujeres ocupados en este sector. En Cáceres, Almería y Huelva, más del 70% de los hombres extranjeros cotizan en el R.E.A. (sólo en Huelva las mujeres alcanzan esa cifra). En principio, parecería que los empleos rurales “son cosa de hombres”, pero esta afirmación no se confirma en Cáceres, Almería y Murcia, donde en torno a la mitad de la mano de obra femenina inmigrante trabaja en el sector agrario.

Entre los trabajadores por cuenta propia (cotizantes al R.E.T. Autónomos) también es más alta la proporción de hombres que de mujeres ocupados. En siete provincias los hombre superan el 25% del total de cotizantes a la Seguridad Social (Málaga, Badajoz, Tenerife, Cádiz, Granada, Alicante y Baleares), mientras que en el caso de las mujeres sólo en tres se supera el 20% sin llegar al 25% (Badajoz, Málaga y Tenerife).

La principal diferencia en función del sexo se deriva de la escasa presencia masculina frente a la importante concentración femenina en el servicio doméstico. Pero la adscripción de la mano de obra femenina a este segmento ocupacional no es uniforme en todo el territorio. Las zonas más destacadas son, además de Ceuta y Melilla (donde casi todo el empleo de las extranjeras se circunscribe al servicio doméstico), doce provincias en las que el 30% o más de las mujeres cotizan el Régimen Especial de Empleados de Hogar. Entre estas destaca el caso de Madrid, la única de este grupo que cuenta con un volumen importante de mujeres cotizantes. Al margen de este caso, el empleo en servicio doméstico de las mujeres es


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destacado en las provincias en las que no tienen opciones en la agricultura ni en el empleo por cuenta propia.

En los dos regímenes minoritarios la diferencia en función del sexo es abrumadora. Mientras en ninguna provincia se llega al 1% de mujeres adscritas al R.E. del Mar o al de la Minería del Carbón, en el caso de los hombres encontramos algunos casos destacados: los trabajadores del mar suponen en torno al 13% de los cotizantes en Lugo y Pontevedra, y alrededor del 5% en Cádiz, Guipúzcoa, Vizcaya y La Coruña; por su parte, los de la minería del carbón alcanzan el 28% en León y el 7% en Asturias.

1.1.8. SEGMENTACIÓN LABORAL, NICHOS LABORALES Y TRAYECTORIAS LABORALES. ¿QUÉ PAPEL Y POSIBILIDADES TIENEN LOS TRABAJADORES EXTRANJEROS?

Recapitulando lo visto hasta aquí sabemos, en primer lugar, que los trabajadores inmigrantes se vienen incorporando a una estructura laboral caracterizada por su creciente segmentación. Junto a empleos estables, que garantizan buenas condiciones retributivas y de trabajo, existe una amplia franja de empleos precarios, temporales, con retribuciones bajas y peores condiciones laborales, una parte de los cuales sólo están disponibles de forma irregular o clandestina (economía sumergida).

En segundo lugar, hasta la fecha las principales ramas de actividad que emplean a trabajadores inmigrantes ofrecen empleos pertenecientes a los segmentos más precarios del mercado laboral. Veamos algunas de las características estructurales de estos empleos (es decir, independientes de la nacionalidad de los trabajadores):

Construcción Alta rotación entre empleo y desempleo, alto grado de temporalidad, retribuciones más altas que en otros sectores pero sin incluir cotizaciones y derechos sociales (no se respetan vacaciones, pagas extra, etc.).

Hostelería El empleo se concentra en empresas pequeñas, sector con alto grado de temporalidad del empleo (en torno al 45%) y marcado por la estacionalidad (más alto en verano y fiestas); los salarios son los más bajos del mercado, después de la agricultura.

Servicio doméstico Carece de derecho al desempleo, desprotección absoluta del trabajador ante posibles abusos de los empleadores, si el trabajador se emplea en más de un hogar los empleadores no están obligados a darlo de alta en la S. Social, las pensiones de jubilación se establecen en función del Salario Mínimo Interprofesional.

Agricultura Fuerte estacionalidad y temporalidad (rara vez garantiza empleo estable y duradero), alto grado de incumplimiento de convenios, creciente importancia de la contratación indirecta (a través de intermediarios) y/o “en negro”.


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En tercer lugar, si estos sectores constituyen, la “puerta de entrada” ocupacional para gran parte de los inmigrantes, resulta evidente que existen evidentes dificultades para su inserción ciudadana. Estas dificultades derivan de la política gubernamental, que ha hecho depender la situación de regularidad –y los derechos derivados de la misma- de un empleo estable y regular (con contrato), empleos que son atípicos en muchas de las empresas de estos sectores económicos.

En cuarto lugar, la llegada reciente de buena parte de los inmigrantes dificulta observar qué sucede con las trayectorias de los más antiguos: las estadísticas reflejan mejor la situación de la mayoría, y estos son precisamente los que menos tiempo llevan en España y los que más a menudo trabajan en los “nichos” tradicionales. Sin embargo, existe una tendencia, aún incipiente, hacia la ocupación en ramas que anteriormente no contrataban a inmigrantes. En la medida en que esta tendencia se consolide habrá que analizar si: a) supone una “normalización” de las oportunidades de empleo, o b) una degradación de las condiciones de trabajo en estos sectores (como pasa con el empleo femenino con mucha frecuencia)

En quinto lugar, para los trabajadores “sin papeles” no existe siquiera la posibilidad de empleo regularizado, por más precario que fuere: independientemente de la voluntad de los empleadores sólo es posible el empleo en la economía sumergida, sin garantías jurídicas ni protección social. En general, pues, ha de suponerse que los trabajadores en situación irregular, al tener menos poder de negociación social, tienden a sufrir peores condiciones de trabajo. Por otra parte, las ramas de actividad de inserción preferente son las mismas en las que se emplea el grueso de la inmigración extranjera.

Finalmente, en la medida en que el grueso del empleo de los inmigrantes se siga registrando en sectores con altos niveles de precariedad y economía sumergida no parece realista (si se quiere favorecer una inserción normalizada en la sociedad española) mantener una política de permisos que vincule la regularidad del inmigrante con la consecución de contrato de trabajo y alta en la Seguridad Social, salvo que se suponga que el 100% de los inmigrantes pueda obtener empleo regular en un sociedad con un importante nivel de empleo sumergido.

FUENTES ESTADÍSTICAS PARA EL CONOCIMIENTO DE LA SITUACIÓN LABORAL DE LOS INMIGRANTES

Altas laborales en la Seguridad Social, Tesorería general de la Seguridad Social, en Boletín de estadísticas Laborales del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales.

http://www.mtas.es/estadisticas/BEL/AEX/index.htm

Encuesta de Población Activa, Instituto Nacional de Estadística

http://www.ine.es/inebase/cgi/um?M=%2Ft22%2Fe308&O=inebase&N=&L=

Boletín Estadístico de Extranjería y Documentación, Observatorio Permanente de la Inmigración. http://www.dgei.mir.es/es/general/DatosEstadisticos_index.html


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BIBLIOGRAFÍA

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• CARRASCO CARPIO, Concepción (1999): Mercados de trabajo: los inmigrantes económicos. Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales. Secretaría General de Asuntos Sociales. Instituto de Migraciones y Servicios Sociales (IMSERSO), Madrid.

• COLECTIVO IOÉ (1999) : Inmigrantes, trabajadores, ciudadanos : una visión de las migraciones desde España. Patronat Sud-Nord de la Universitat de València.

___ (1998) : Trabajadores inmigrantes en el sector de la construcción, Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, Instituto de Migraciones y Servicios Sociales (IMSERSO), Madrid.

___ (1999) : Trabajadores inmigrantes en el sector de la hostelería. Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, Instituto de Migraciones y Servicios Sociales (IMSERSO), Madrid.

___ (2001): Mujer, migración y trabajo. (con la colaboración de Laura Agustín). Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, Instituto de Migraciones y Servicios Sociales (IMSERSO), Madrid.

___ (2001): ¡No quieren ser menos!: exploración sobre la discriminación de los inmigrantes en España. Unión General de Trabajadores, Madrid .

• IZQUIERDO ESCRIBANO, A. (ed.), (2003): Inmigración: mercado de trabajo y protección social en España, Consejo Económico y Social, Madrid.


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1.2. MERCADOS DE TRABAJO DE INSERCIÓN Ubaldo Martínez Veiga

1.2.1. DUALISMO O SEGMENTACIÓN. Aunque se ha mantenido una postura más bien critica con respecto a este punto de

vista (Martínez Veiga 1997, 179 y ss, Martínez Veiga 1998, 13 y ss), pensamos que quizás la hipótesis más aceptada por los investigadores, es el dualismo o la segmentación. Aunque en puridad estos dos últimos conceptos son distintos, vamos a tomarlos como sinónimos y tratar de analizar lo que representan. La teoría del mercado dual de trabajo tiene como finalidad hacer endógenos al sistema económico ciertos elementos psicosociales. Según el punto de vista neoclásico los individuos tienen preferencias que son exógenos al sistema económico y que se mantienen como constantes. En contraposición a esto Piore defiende que el desarrollo de algunos hábitos de trabajo depende del tipo de empleo así como de ciertos tipos de habilidades mentales de los trabajadores (Doeringer y Piore, y Piore 1971). La teoría del dualismo en el mercado de trabajo postula la discontinuidad de éste en cuanto que está constituido por dos sectores. En el sector primario se ofrecen trabajos con salarios altos, buenas condiciones, estabilidad y seguridad, equidad y procesos claros en la imposición de las reglas y oportunidades para avanzar. En el sector secundario se dan trabajos con condiciones menos atractivas tales como bajos salarios, malas condiciones, una disciplina dura y arbitraria y pocas oportunidades para avanzar (Piore 1971:91). Habría que insistir siempre en la estabilidad en el empleo que caracteriza al sector primario en contraposición a la inestabilidad del sector secundario. Esta distinción fue elaborada desde muy pronto por algunos economistas radicales entre los que hay que contar sobre todo a M.Reich, D.M.Gordon y R.C.Edwards que insistían en que el desempleo que se producía en el sector secundario era en gran medida coyuntural en cuanto que reflejaba un comportamiento inestable y una rotación muy fuerte. Edwards (1978:19-20) lo explica bien cuando afirma que “la inestabilidad en el comportamiento laboral permea el mercado secundario... Los empleadores ofrecen pocos incentivos para que los trabajadores permanezcan en un trabajo, los trabajadores responden cambiando frecuentemente de trabajo... Dado que tienen pocas razones para un compromiso de larga duración con un trabajo, estos trabajadores se rebelan contra el poder tiránico de los empleadores, pero debido a la rotación muy alta, la resistencia de los trabajadores es normalmente individual más que organizada. Finalmente la rotación de trabajos es alta y por ello el desempleo coyuntural también es alto”. Doeringer y Piore (1971) debido a su análisis en un periodo limitado de tiempo van a insistir en las causas tecnológicas de la segmentación, mientras que los radicales parten de una dimensión temporal y política más amplia y van a insistir en que la división de la clase trabajadora juega un papel fundamental en la perpetuación del control capitalista del proceso de trabajo. Aquí se encuentra la diferencia básica entre Piore y los autores radicales y no en la discusión acerca de la existencia de dos segmentos o más. También es importante subrayar dos elementos más dentro de este punto de vista, lo que, según estos economistas radicales, y que otros denominan economistas políticos, (Rebitzer 1993) explica la inestabilidad en el empleo de los trabajadores dentro del mercado secundario de trabajo es básicamente la rotación frecuente de los trabajadores entre diversos empleos. Esta situación se repite al pié de la letra en España en el caso de la agricultura intensiva en Almería. En segundo lugar, la segmentación brota del modo de ejercer el control del trabajo. Richard Edwards proponía tres mecanismos fundamentales de control del trabajo: 1º- control por parte de los supervisores; 2º- control técnico basado en el uso de maquinaria; y 3º- control burocrático dirigido a los trabajadores


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que sean capaces de internalizar los fines de la empresa. El primero corresponde al mercado secundario, el segundo a lo que ellos llaman subordinado primario, y el último al mercado primario de trabajo. De todas maneras, la teoría del dualismo en el mercado de trabajo en la interpretación de tipo institucionalista que le da Piore fue aplicada por él mismo al estudio de la migración en 1979.

1.2.2. EL EJERCITO DE RESERVA Hay un aspecto que va a servir para introducir la segunda teoría sobre el mercado de

trabajo. Como muy bien dice DeFreitas (1991:100) “a pesar de que no rechazan el concepto de ejército de reserva, los economistas radicales parecen haberlo sustituido por el de la estratificación del mercado de trabajo”. Parece claro que, al menos en las intenciones de los economistas radicales, la segmentación del mercado sustituye o, en el mejor de los casos, operacionaliza el concepto de ejército de reserva de mano de obra.

Sin embargo, hay un elemento que distingue los dos puntos de vista. En el dualismo los, dos o más, segmentos son hasta cierto punto independientes, mientras que la idea del ejército de reserva implica la unicidad del mercado de trabajo. Por ello, es conveniente hacer un análisis de este punto de vista, y comenzaremos por alguna observación del propio Marx (1988:666). Hablando de la “superpoblación relativa “ o de “la reserva de la mano de obra”, afirma que en el caso de Inglaterra “con sus colosales medios técnicos para ahorrar trabajo... si mañana el trabajo se redujera a una cantidad racional en la relación con las diversas secciones de la clase trabajadora clasificadas por edad y sexo, la población trabajadora sería absolutamente insuficiente para llevar a cabo la producción nacional en el momento presente. La gran mayoría de trabajadores ahora “improductivos” se convertirían en productivos”. Con ello Marx está desarrollando una idea que le es querida, cual es la constatación de que cada modo de producción, y por tanto el capitalismo también, tiene una ley de población peculiar. Lo que el capitalismo trae consigo es la conversión de una parte de la clase trabajadora en superpoblación relativa o excedente. Esta conversión no tiene gran cosa que ver con la necesidad efectiva de trabajadores ni tampoco con criterios de real eficiencia. A este fenómeno lo designa Marx con el término de creación de ejercito de reserva que juega un papel central en la constitución de los salarios que vienen determinados por “las diferentes proporciones en las que la clase trabajadora está dividida en un ejército activo y un ejército de reserva” (Marx 1998: 666).

Con todas estas observaciones, Marx está apuntando a una serie de fenómenos que saltan a la vista en el análisis de la mano de obra inmigrante cual es el paso frecuente de empleo a desempleo, el carácter intermitente del empleo. Pero, quizás más importante todavía sea la observación acerca de la enorme dificultad en cuantificar los trabajadores necesarios en cuanto que este número en el capitalismo no es fijo ni exacto sino que depende en parte de factores estrictamente ideológicos. Si este fenómeno parece evidente con respecto a la situación general de los trabajadores, mucho más claro es con respecto a los trabajadores inmigrantes. Basta observar el baile de cifras ofrecidas por la administración o por los propios empresarios para comprender el alcance de esta observación. De todas maneras, dentro de la reserva de la mano de obra, Marx (1988:670-673) distingue tres tipos (flotante, latente e intermitente) que dan concreción y permiten operacionalizar este concepto. Cuando se habla de reserva de mano de obra parece fundamental describir aunque sea brevemente estos tipos. La latente se refiere a los trabajadores del campo en cuanto que se ven llevados a ser absorbidos por el proletariado urbano o manufacturero. La intermitente es “parte del ejercito activo de trabajo pero con un empleo extremadamente irregular y por ello se ofrece al capital


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como una reserva inagotable de fuerza de trabajo”. También se caracteriza por “un máximo de tiempo de trabajo y un mínimo de salarios”. La flotante es aquella en la cual los trabajadores están obligados a moverse o flotan de una manera regular entre trabajos. Como muy bien subraya Merryfield (2000:190) con respecto a estos trabajadores “lo único regular es la irregularidad de su trabajo”. En un trabajo ya clásico de Castles y Kosack (1973) sobre la emigración de la posguerra a Europa se insiste en que los trabajadores europeos del Sur y los del Tercer Mundo se han convertido en los emigrantes rurales del siglo XIX. Se trata de un conjunto de trabajadores que se reclutan en las situaciones de bonanza económica y son deportados en base a los contratos que tienen. Una interpretación un poco distinta es la de Adriana Marshall (1973:17) que también se refiere al mismo periodo histórico. Según ella, los inmigrantes representan un ejercito de reserva de mano de obra en cuanto que pueden ser movilizados según la necesidad y emplearse en sectores en donde aumentan las vacantes. Ella va a insistir en que los inmigrantes cuando están bajo “control” se incorporan en el empleo y no se añaden al desempleo de la mano de obra nativa. Sin embargo esto no impide que “la inmigración de trabajo no juegue el papel de una reserva latente de mano de obra, en cuanto que ofrece trabajo adicional para responder a las exigencias de la expansión económica al nivel existente de salarios y de este modo puede ejercer una presión sobre el crecimiento de los mismos”. La idea de la reserva de mano de obra es un instrumento analítico de primera magnitud para analizar el mercado de trabajo inmigrante pero para que sea aplicable debe ser operacionalizado con gran rigor.

1.2.3. EL PUNTO DE VISTA NEOCLÁSICO Es importante traer a colación el punto de vista neoclásico que presenta el mercado de

trabajo como si fuera algo así como una subasta continua entre compradores y vendedores de trabajo. No vamos a entrar a discutir elementos fundamentales de este punto de vista tales como el carácter perfectamente competitivo de este mercado aunque hay autores que afirman que en ciertas circunstancias el mercado de trabajo de los inmigrantes se parece mucho a este mercado perfectamente competitivo (vid. Doeringer y Piore, 1971). Tampoco se va a insistir en cierta propensión por parte de algunos defensores de este punto de vista a considerar el mercado como una especie de institución “natural” basada en aquello que ya Adam Smith proponía como “propensión al intercambio y al trueque”. Realmente nadie estaría dispuesto a negar en estos días que el mercado de trabajo es una invención humana que reviste muchas formas y que cambia no solo en el tiempo sino también de un lugar a otro. Si esto es así, no es muy difícil comprender que “los motivos, fines y practicas estratégicas de los diferente grupos en el mercado de trabajo – que dividen no solo el capital y el trabajo sino fracciones dentro de estos agregados – exigen una concepción del mismo como construido socialmente y mediado políticamente, una estructura de conflicto y acomodación entre fuerzas en lucha” (Peck 1996:4-5). De todas maneras es importante insistir en que el conservar el punto de vista neoclásico sobre el mercado de trabajo subraya la idea verbalizada de una manera clarísima por Barbara Wootton (1955:14) pero dada por supuesto por otros autores, según la cual “en un mercado completamente competitivo la gente obtiene del proceso productivo exactamente lo que han puesto en él”. Dicho de otra manera, según este punto de vista el mercado da a la gente lo que se merece, ni más ni menos. En la expresión más brutal de este punto de vista está la famosa y ya vieja frase de Hicks (1932:82) según la cual el trabajo con bajos salarios “está a veces mal pagado, no porque obtenga menos de su valor, sino porque efectivamente vale tan tremendamente poco”

Dentro de este contexto, y sin que con ello se quiera afirmar que el contexto vicie los posibles aciertos de la hipótesis, se presenta la teoría del capital humano propuesta por Gary Becker (1975). Según esta, el éxito en el mercado de trabajo se asegura a través de


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inversiones en educación y entrenamiento y el fracaso se basa en la falta de adecuación individual de los trabajadores. Es difícil defender que el mercado de trabajo refleja, como una especie de espejo, el capital humano de la oferta de trabajo. La razón está en que, de un modo intuitivo, no es muy difícil demostrar que los riesgos del mercado de trabajo, tales como la vulnerabilidad al desempleo, o los salarios bajos, son afrontados básicamente por las minorías étnicas, las mujeres, los discapacitados y los jóvenes. Sin embargo, la respuesta ortodoxa consistirá en afirmar que esos grupos sufren discriminación previamente a su entrada en el mercado de trabajo, en el sistema de educación y los métodos de entrenamiento. Posteriormente el mercado ecuánime no hace más que reflejar estas desigualdades. De todas maneras, si se avanza un poco más en consideraciones más concretas, parece clara la relación entre el capital humano de los inmigrantes y su inserción en el mercado de trabajo, así como la estructura de este mismo mercado. En el caso español llama la atención que los estudios sobre este particular no sean demasiado abundantes. Esto es extraño porque como Chiswick (1981) afirma, la comprensión del progreso económico de los inmigrantes requiere un análisis de dos variables únicamente: la posibilidad de trasladar las habilidades adquiridas en su lugar de origen y la tendencia mas acusada de las personas más hábiles a arrostrar los riesgos y gastos de los movimientos a larga distancia. Los primeros años después de la llegada serían los que se utilizan para cambiar las habilidades específicas para el país de origen por las del país de acogida. También se dedican a adquirir información sobre el mercado de trabajo en base a la movilidad y por ello los recién llegados se espera que tengan altas tasas de rotación en el trabajo y de desempleo. Aunque el modelo de Chiswick se basa en una consideración del inmigrante como una persona cuyo único fin consiste en maximizar las inversiones de capital humano, lo cual es mas que discutible, no cabe duda de la importancia del análisis del capital humano. Esto se debe a que “de una manera general los modelos del capital humano explican entre un 20 y 40 por ciento de la variación en los salarios” (Bluestone y Stevenson 2000:203). Aunque esto puede parecer poco hay que tener en cuenta que hay miles de factores que pueden incidir en las diferencias saláriales. Por ello, si es cierto que el capital humano puede explicar dos quintos de la variación total en los salarios hay que considerarlo una explicación fundamental.

1.2.4. DISCRIMINACIÓN Si el capital humano parece muy importante en la explicación de la variación en los

salarios, el otro elemento que parece central es la discriminación y también aquí hay posturas de autores con tendencias neoclásicas que se oponen a otros que dan una interpretación de orientación más marxista. Quizás el primer tratamiento sistemático de la discriminación económica es el del propio Becker (1957). De acuerdo con la teoría neoclásica sobre los precios, se parte del presupuesto de que algunos individuos tienen “un gusto por la discriminación” que se puede medir por el precio que están dispuestos a pagar para satisfacerlo. Los negros y otras minorías sufren discriminación cuando el diferencial entre el salario de los blancos y negros es lo suficientemente alto como para compensar a los patronos por asociarse con las minorías. Según Becker, de todas maneras, la competición en el mercado terminaría eliminando la discriminación de los empleadores en cuanto que esta les obligaría a afrontar costos mayores que los que afrontan los que no discriminan y por ello las empresas con costos menores terminarían arrojando a aquellas que discriminan fuera del mercado. De alguna manera, se venía a afirmar que el mercado capitalista podría reducir la discriminación de una manera más eficiente que la política gubernamental.

La base de las criticas a las posturas de Becker está en la negación de la idea de que el mercado puede eliminar la discriminación.


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Arrow en 1972 critica esta idea e introduce la teoría sobre la “discriminación estadística”. Según ella, la determinación de la real productividad de los posibles trabajadores es un proceso que cuesta tiempo y dinero. Por ello las empresas se basan en algunas características fácilmente observables tales como la raza, el genero, la etnicidad o incluso el lugar de residencia. Basándose en las creencias u opiniones acerca del tipo o media del grupo al que pertenece el individuo le ofrecen o no un empleo. La discriminación en el empleo se perpetúa porque, aunque el empleado no tenga actitudes discriminatorias, el usar creencias estereotipadas implica casi siempre pensar que las minorías más desfavorecidas tienen una productividad media menor y por ello se las sitúa siempre en la cola de los que buscan trabajo. Kirschenmann y Neckermann (1991) demuestran claramente como en el caso de Chicago los empleadores practican la discriminación estadística en cuanto que juzgan sus habilidades en base a lo que ellos juzgan que es propio del grupo al cual el individuo pertenece. Por ejemplo las autoras presentan muchos casos en los que entre una persona afroamericana y un inmigrante blanco siempre eligen al blanco porque piensan que el afroamericano es peor trabajador que el otro. Lo que es importante tener en cuenta es que lo que se toma como signo diacrítico de la habilidad varía de un tiempo a otro y de un lugar a otro en el espacio y por ello el análisis estrictamente histórico de los fenómenos locales es fundamental. Doeringer y Piore (1971) incorporan ciertos elementos de la teoría de la discriminación estadística y sin embargo van a insistir en la segmentación en el mercado de trabajo. Las empresas del sector primario están bastante aisladas de la competición y por ello son capaces de practicar una discriminación a largo plazo sin preocuparse por la competición con otras empresas. Las empresas del sector primario tratan de minimizar los costes de selección de los trabajadores y de ello brota la discriminación estadística por la cual las minorías están bloqueadas en la posibilidad de entrar a trabajar en el sector primario y no tienen otra posibilidad más que permanecer en trabajos sin salida y mal pagados en el sector secundario. Los que antes han sido designados como economistas políticos o economistas radicales presentan un punto de vista distinto en cuanto que ellos han puesto en duda tanto las ideas de Becker como la discriminación estadística. La critica a Becker se basa en que él propone que los gustos de los que discriminan se forman independientemente de los intereses económicos. La teoría de la discriminación estadística exagera los costes económicos del proceso de selección de los candidatos. Según ellos hay mucha información a través de las cualificaciones, referencias previas, observación de los trabajadores durante un período de prueba, etc... Los empleadores podían usar estas fuentes poco costosas para corregir cualquier interpretación sistemática y errónea sobre los que buscan trabajo basándose en estereotipos de carácter racista o xenófobo.

En contraposición al punto de vista según el cual la discriminación es algo que impone costes a las empresas, Reich (1981: Cap.4) se basa en los censos americanos de 1960 y 1970 y afirma que los grupos con recursos más altos se benefician de la discriminación contra la población afroamericana mientras que la mayoría de la población blanca pierde. La razón de este fenómeno está en la habilidad de los empleadores para mantener los salarios bajos e impedir la actuación de los sindicatos cuando la fuerza de trabajo está dividida por separaciones raciales o étnicas. Dentro de este mismo tipo de planteamientos, se ha propuesto frecuentemente el problema de si la discriminación étnica o racial favorece a los trabajadores nativos blancos. Shulman (1990) hace un estudio sobre los periodos de resistencia de los nativos blancos al avance de la población afroamericana y afirma que ésta está basada en las ventajas que les proporciona y trata de probar con argumentos, solo creíbles en parte, que la desigualdad racial en salarios está asociada al acceso preferente por parte de los blancos a un empleo estable. De un modo general, hay que decir que los economistas radicales están de acuerdo en que las divisiones entre los trabajadores hacen la discriminación beneficiosa para


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los empleadores en cuanto que es un medio de debilitar el trabajo y aumentar las tasas de provecho.

1.2.5. MERCADO LOCAL DE TRABAJO Las estructuras del mercado de trabajo varían no solo en el tiempo sino también en el

espacio. Por ello será fundamental analizar los “mercados locales” de trabajo, lo cual implica tener en cuenta que, los procesos que generan los estructuras de estos interactúan y se organizan a nivel local. Esto lo comprenden perfectamente Storper y Walker (1989:157) cuando dicen que “la relativa inmovilidad del trabajo da un papel fundamental a las casas y comunidades que van unidas a un espacio determinado. Se necesita tiempo y cercanía espacial para que las instituciones centrales de la vida ordinaria – tales como la familia, la iglesia, las organizaciones, las escuelas, los equipos de deporte, las organizaciones locales de los sindicatos – tomen forma. Una vez que se han establecido esto sobrevive a los propios individuos para beneficio de generaciones de trabajadores. La resultante es un tejido de comunidades locales que permanecen, son distintas y están tejidos en el paisaje del trabajo”. El carácter local del mercado de trabajo brota del hecho de que como decía David Harvey (1989) con gracia, “la fuerza del trabajo se distingue de otras mercancías porque cada noche tiene que volver a su casa”. La localidad es para los trabajadores sus familias y amigos, lugares en los que viven, lugares en los que tienen intereses individuales y colectivos. En definitiva, se trata de lugares en los que se socializan como seres humanos y no solo se reproducen como portadores de una mercancía que se llama fuerza del trabajo. Es esta dialéctica entre la producción y la reproducción lo que da importancia al mercado local de trabajo. Por poner un ejemplo que puede clarificar mucho las cosas, nadie dudaría que el mercado local del trabajo en El Ejido es totalmente distinto del de Fraga aunque los dos son mercados de trabajo agrícola.

Además del aspecto local, hay que tener en cuenta que el mercado de trabajo no es una especie de lugar neutro en donde se encuentran la oferta y demanda que guiados por una mano invisible establecen los precios.

El mercado de trabajo es un lugar de confrontación y desacuerdo entre fuerzas contrapuestas que están en pugna o disputa y llegan también a acuerdos. Esta concepción impide una visión impersonal del mercado y obliga a tener en cuenta los condicionamientos concretos. Por último, también hay que poner en cuestión la idea según la cual el mercado es un distribuidor racional y equitativo de los recursos. Se dan evidencias importantes de que la desigualdad no solo es algo heredado sino que frecuentemente se magnifica en el propio mercado de trabajo. Es muy fácil comprender como dice Lester Thurow (1975) que la magnitud de la desigualdad en los recursos que se obtienen a través del mercado de trabajo excede todo lo que se podía esperar si ésta se basase en una medida de las habilidades humanas. Los procesos distributivos del mercado de trabajo han de ser puestos en cuestión en cuanto que las desigualdades no sólo están presentes en el mercado de trabajo sino que en parte están creadas por él y dan forma a su modo de funcionamiento.

1.2.6. EL CAPITAL SOCIAL

En el análisis del capital, hay que tener en cuanta varios aspectos. El primero se refiere tanto a la noción de capital humano como a la de capital social. Según Bourdieu, son utilizadas tanto por Becker como por Coleman para corregir el modelo económico dominante que es en última instancia el de la idea del mercado competitivo. Al considerar el capital humano, o sea las habilidades adquiridas en la escuela o en otras circunstancias como un capital lo que se está realmente llevando a cabo es una “economización” completa de todos


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los elementos que están presentes en el mercado de trabajo, porque como el propio Becker (1981:ix) dice “el punto de vista económico....asume que los individuos maximizan su utilidad a partir de preferencias básicas que no cambian rápidamente en el tiempo y que el comportamiento de los diferentes individuos está coordinado por mercados implícitos o explícitos.....El punto de vista económico no está restringido a los bienes o deseos materiales o a los mercados con transacciones monetarias y conceptualmente no distinguen entre decisiones más o menos importantes o entre decisiones “emocionales” u otro tipo de decisiones . de hecho.....el punto de vista económico ofrece un esquema aplicable a todo tipo de comportamiento, a todo tipo de decisiones y personas en todos los estadios de la vida”.

Con ello lo que Becker está intentando hacer es explicar todo el comportamiento humano desde el punto de vista de la actividad económica y en última instancia desde el punto de vista del modelo del mercado de tipo neoclásico.

Esto mismo ocurre con la interpretación que del capital social hace Coleman (1988) que distingue al menos tres tipos de capital social. El primero se refiere a las obligaciones y expectativas, en cuanto que si se espera reciprocidad entre dos personas entonces las acciones de un individuo a favor de otro establecen una expectativa para el primero y una obligación para el segundo. El segundo tipo se refiere a la canalización de la información. Las personas que están introducidas en relaciones densas con gran conexión con perspectivas de empleo, pueden usar la información dada por estas relaciones para su ventaja. La tercera forma de capital social es semejante al capital cultural en cuanto que significa la existencia de normas y sanciones que facilitan algunas acciones y constriñen otras. De todas maneras, dentro del capital social, lo más importante son las relaciones sociales. Estas pueden representar una ventaja o desventaja. Ciertas relaciones sociales llevan a un aumento del capital humano de los que están insertos en ellas y otras sirven para abandonar la escuela. Ciertas redes de relaciones conducen a una carrera laboral estable y regular y otras a evitar el trabajo de tipo regular. Las redes de relaciones juegan un papel central en el proceso migratorio como muchos autores han subrayado y nosotros mismos hemos estudiado detenidamente (Martínez Veiga 1997). Además de su papel estructurante en el propio proceso migratorio juegan un papel muy fundamental en la obtención de empleo así como en la canalización de determinados grupos de inmigrantes o de individuos a tipos de empleo concreto. Ahora bien, la consideración del capital humano y social se puede llevar a cabo desde el punto de vista de la noción de mercado ofrecida por la ortodoxia neoclásica como hacen Becker o Coleman o desde un planteamiento de tipo más institucionalista como hace Bourdieu.

1.2.7. CRITICA DEL DUALISMO Cachón (1997) ha defendido la presencia de un mercado segmentado de trabajo,

presente en España, dentro del que se insertan los inmigrantes. Aunque a veces no es del todo fácil aceptar estas posturas, pensamos que lo que se propugna es algo que ha tenido cierta importancia en sociología y economía y que tiene que ver, nada más ni nada menos, con lo que significa un trabajo bueno y un trabajo malo. En última instancia en las alusiones que se suelen hacer al mercado segmentado o dual, en los estudios del mercado de trabajo de los inmigrantes, la adscripción al mercado primario o secundario se hace en base al hecho de que los buenos trabajos se colocan en mercado primario y los malos en el secundario. Aunque esto puede parecer una consideración banal, no lo es, y autores importantes han dedicado tiempo a elucidar el problema de lo que es un trabajo bueno o malo (vid. Tilly 1998:162 y ss.; Osterman 1979), uno de los grandes teóricos del mercado segmentado de trabajo decía que es imposible tomar un único trazo distintivo de cada una de las categorías de trabajo y en base a él establecer un segmento del mercado de trabajo. Los Tilly afirman que las diversas


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características de los trabajos van juntas, o dicho de otra manera, forman configuraciones estables que conforman los diversos tipos de trabajo. Según estos autores lo que distingue las teorías del dualismo o segmentación y el punto de vista de la economía neoclásica consiste en que según el primer punto de vista "conjuntos particulares de características o reglas de organización van unidas"... "La perspectiva neoclásica, por el contrario, adopta un punto de vista hedonístico acerca de la calidad de los trabajos. Cada trabajo es un haz de características que pueden ser cambiadas 'ad libitum' por los empleadores... No hay ninguna razón para pensar que un trabajo que es malo en un aspecto tenga que ser malo en otros aspectos; de hecho la teoría de las diferencias compensatorias predice que los aspectos indeseables de los trabajos en conjunto serán compensados con salarios más altos... Esto no significa que todos los trabajos sean igualmente buenos pero significa que la distinción entre trabajos buenos y malos es un continuo de diferencias graduales más que un corte cualitativo que no hay ninguna razón para esperar que todos (o la mayoría de ) los trabajos buenos (ni los malos) tengan componentes particulares que sean comunes a todos ellos".

Creemos que aquí esta el problema más importante en las teorías del mercado segmentado del trabajo. Con ello, no se quiere decir que, sino se acepta la teoría del mercado dual o segmentado, necesariamente haya que aceptar el punto de vista neoclásico. El problema se plantea no solo con respecto al hecho de que las características de los trabajos van juntas y por ello los buenos trabajos tendrían buenas características sino también con respecto a las características en concreto.

El problema que nosotros queremos plantear se refiere a alguna de las características fundamentales en al constitución del sector primario y del secundario. Entre todas ellas, la más fundamental es la estabilidad / inestabilidad en el empleo. Tanto en los primeros análisis acerca del dualismo en el mercado de trabajo, ofrecidos por Piore y otros, como en los análisis de la segmentación por parte de autores como Reich, Gordon y Edwards, o Ruberry y otros en el Reino Unido, uno de los criterios fundamentales para distinguir el segmento primario del mercado de trabajo del segmento secundario es la estabilidad que está presente en el mercado primario y ausente en el secundario. La razón para esto se encuentra en que la idea "del mercado interno de trabajo es un constructo crucial en la teoría del la segmentación del mercado de trabajo". Dobb (1959:141) uno de los primeros teóricos del dualismo o de la segmentación decía que "los salarios bajos frecuentemente se combinan con empleo fluctuante e inconstante". Piore sigue otra línea de

razonamiento y parte del presupuesto de que la causa del dualismo es la variabilidad e incertidumbre que caracteriza las economías industriales. Los que trabajan en el mercado primario de trabajo son capaces de aislarse, mientras que los que están en el mercado secundario están expuestos a la situación de incertidumbre. Desde el punto de vista de los salarios, las empresas del mercado primario son relativamente rígidas, y están muy poco afectadas por las fuerzas competitivas del mercado. Los salarios en el mercado secundario están mucho más influenciados por estas fuerzas. No solo los salarios son inestables sino que los mismos empleos son inestables.

Los trabajos, realmente importantes, de algunos sociólogos del trabajo como Prieto (1989), Bilbao (1993) y Recio (1991) describen el mercado de trabajo en España como un mercado dual. El mercado secundario estaría conformado pro los trabajadores con contratos temporales mientras que los trabajadores con contrato indefinido se sitúan en el mercado primario. Si a este elemento añadimos algunos otros como los niveles de cualificación (Miguelez 1995) salarios relativamente altos y oportunidades de promoción, tendríamos lo que se llama mercado primario o segmento primario de mercado de trabajo. Sus contrarios,


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baja cualificación, bajos salarios y pocas posibilidades de promoción junto a la temporalidad de los contratos constituirían el mercado secundario.

Sin embargo, se da un elemento que tiene que ver con la legislación laboral española que produce un efecto que va llamar la atención de todos los investigadores. Si en los primeros momentos eran sociólogos del trabajo los que insistían en lo que acabamos de decir, posteriormente son los economistas los que más van a insistir en estas cuestiones. En 1984 se lleva a cabo la primera reforma legal del mercado de trabajo cuyo objetivo fundamental era acelerar la creación de empleo. La segunda reforma intentaba reducir la tasa de inflación, fue aprobada en 1994 y en ella se pretendía dar una mayor preeminencia a la negociación colectiva que anteriormente se regulaba por normas legales. En última instancia se pensaba que, a pesar de la flexibilización del mercado de trabajo introducida en 1984, este era todavía muy rígido y por ello se imponía la reforma de 1994. Lo que se produce "hasta la segunda reforma laboral de 1994 es que los trabajadores temporales son usados como un instrumento para reducir los costos laborales totales sustituyendo trabajadores permanentes por temporales. En última instancia lo que esta reforma favorece es el aumento masivo de contratos temporales. Esto se observa en que los contratos temporales se convierten muy pronto en la principal entrada en el empleo". Ya en 1987 la proporción de contratos temporales entre los nuevos entrantes en el empleo asalariado se situaba en el 59%. Esta cifra aumentó hasta el 84% en 1991, y aún más, hasta el 88% en 1997" (Polavieja, 2003:90). La tasa de empleo temporal sube del 22.8% en 1987 hasta el 40% en 1993.

"La reforma de 1994 favorece el uso de contratos a tiempo parcial. En 11 años el número de trabajadores a tiempo parcial casi se dobla. En 1989 los trabajadores a tiempo parcial eran el 4% (360.000) del total de trabajadores asalariados, en 1999 los trabajadores a tiempo parcial eran 8.2% (889.800) de los trabajadores asalariados con una tasa de temporalidad en este grupo del 57.6%".

La reforma de 1997 se aprueba con un acuerdo entre el gobierno, los sindicatos mayoritarios y las asociaciones empresariales con el intento de aumentar los contratos permanentes de trabajo porque, según una opinión muy extendida, las altas tasas de trabajo temporal afectaban negativamente la productividad. Sin embargo como ya se había puesto de relieve previamente los efectos fueron muy escasos y se concentraron fundamentalmente en los trabajadores con una alta cualificación. (Serrano, García del Valle y Puerta, 1998). Como dicen Ferreiro y Serrano (2001:48). A raíz de la reforma de 1997 "la situación de los trabajadores con contratos de corta duración se ha deteriorado: si en 1995 el número de trabajadores temporales con contrato de duración menos de tres meses era del 36.84% en 1995 estos trabajadores constituirían el 47.72%".

En conjunto, las reformas laborales a las que nos hemos referido traen consigo una excesiva temporalidad y rotación de los trabajos y trabajadores. Esta temporalidad y rotación es según nuestra opinión el factor estructural fundamental del mercado de trabajo español en estos momentos. Frecuentemente se piensa que, dado que esta temporalidad o rotación es un efecto no intencionado o deseado de las reformas, se trata también de algo que no forma una parte esencial de la estructura del mercado de trabajo. Nada está más alejado de la realidad que esta consideración. Realmente el que esa temporalidad o rotación sea un efecto no intencionado, no implica que no se convierta de hecho en el elemento estructurante fundamental en el mercado de trabajo y en el manejo de la mano de obra. Incluso es posible discutir este carácter no intencionado de la temporalidad o rotación. Si se pregunta para quién no son intencionados estos fenómenos habría que decir que para las autoridades públicas que promulgan las leyes con otros fines y como efecto no deseado tiene estas consecuencias. En


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un informe de Comisiones Obreras (García Díaz, Martín Urriza y Zarrapuz Puertas 2003:60) se afirma algo que contradice este punto de vista. "La temporalidad ha aumentado en el sector público a lo largo de toda la etapa de crecimiento, a pesar de las declaraciones gubernamentales a favor de la estabilidad en el empleo, a diferencia de lo ocurrido en el sector privado donde la temporalidad se reduce entre 1996 y 2003 en siete puntos, en el público aumenta 6.6 puntos, desde el 15.8% hasta el 24.4%". Es posible que la temporalidad y la rotación sea un efecto no deseado de la legislación, pero el estado utiliza estas dos realidades como un elemento esencial y básico en el manejo de la fuerza de trabajo.

El informe de CC.OO. (García Díaz, Martín Urriza y Zarrapuz Puertas 2003:65) subraya un fenómeno que tiene mucha importancia. "Habitualmente se suele identificar la temporalidad con el trabajo poco cualificado, pero esto no es cierto al menos en el caso español. Como se puede observar, la tasa de temporalidad está por encima de la media (31%) en muchas de ellas". Efectivamente, tomando datos de la EPA del segundo trimestre de 2003, se afirma que "matemáticos, actuarios, estadísticos, arquitectos, profesionales de las ciencias naturales, farmacéuticos, sociólogos, historiadores, filósofos, psicólogos, archiveros, bibliotecarios, profesores de educación especial y profesores técnicos de formación profesional, tienen una tasa de temporalidad por encima de la media". Estos datos muestran que la temporalidad en el empleo ha aumentado mucho en todas las clases ocupacionales. Como muy bien dice Polavieja (2003:110) "la contratación temporal se convierte en la principal vía de entrada al empleo en todas las clases ocupacionales, esto es, con independencia de la especificidad de las tareas a realizar. En 1997, la proporción de entrantes en el empleo con contratos temporales era del 93% para los trabajadores manuales y del 82% para los profesionales.

Dado que, en principio los empleos de los profesionales parecen pertenecer al sector primario y los de los trabajadores manuales, en una medida importante, al sector secundario, el hecho de que los dos se caracterizan por una elevada tasa de temporalidad e inestabilidad en el empleo hace que la distinción entre sector secundario y primario se esfume, al menos desde el criterio, básico y fundamental, de la estabilidad/ inestabilidad en el empleo y por ello "de facto" se constituya un mercado de trabajo unitario, o un único mercado de trabajo como afirmaba, entre otros Marx. Si esto es así, es fácil comprender como la temporalidad y la inestabilidad se convierte en el factor estructural básico del mercado de trabajo español y, por ello, no se trata de un aspecto accidental o de algo no intencionado que no tiene gran incidencia en la estructura laboral de España.

Sin embargo, nosotros hemos afirmado incluso algo que va más allá de esto, también nos hemos atrevido a afirmar que esta temporalidad e inestabilidad es el sistema fundamental, o, al menos, uno de los sistemas fundamentales de manejo de la mano de obra. Hay tres razones fundamentales que apoyan de una manera clara esta postura. La primera consiste en el hecho de que como muy bien afirma el Informe citado de Comisiones Obreras (García Díaz, Martín Urriza y Zarrapuz Puertas, 2003) mientras que en el sector privado la temporalidad se reduce en siete puntos entre 1996 y 2003, en el sector público aumenta 6,6 puntos en el mismo período, desde el 15.8% a el 22.4%. Con ello se demuestra que es el propio estado el que, por una parte causa esta temporalidad e inestabilidad con las reformas laborales desde 1984, porque él mismo lleva a la práctica esta temporalidad e inestabilidad. Es decir que el estado se convierte en motor de la misma con lo cual esta temporalidad se instala en el corazón de la economía laboral.

Pero, hay otras dos razones que prueban lo que hemos dicho hace un momento. El estudio de García Serrano (1998:721) prueba con toda claridad que más del 75% de la


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movilidad de los trabajadores en las empresas responde a la rotación entre puestos que ya existen y no a puestos que se crean o desaparecen, por ello "los contratos temporales se utilizan con propósitos de rotación, es decir para llenar o vaciar posiciones existentes". Si la rotación es para llenar o vaciar posiciones existentes entre las que los trabajadores rotan es evidente que de lo que se trata, no es realmente de responder a ninguna perturbación externa al propio mercado de trabajo, sino de ordenarlo y reordenarlo internamente. En gran medida esta ordenación y reordenación tiene que ver con disciplinar la fuerza de trabajo. Se trata del aspecto más importante del manejo de la mano de obra al que nos estamos refiriendo. La última razón para probar que esta temporalidad o inestabilidad inducida representa un elemento estructural básico del mercado de trabajo que constituye un aspecto fundamental del manejo de la mano de obra, se encuentra en el análisis de los sectores en los que se da una mayor tasa de temporalidad. Se trata del comercio, la hostelería, el trabajo doméstico, las actividades inmobiliarias y la construcción. Estos sectores no están abiertos a la competencia internacional, y por ello es falso afirmar como se ha afirmado frecuentemente que la causa de la temporalidad responde a la competencia. Parece que no se trata de eso, sino de la respuesta a factores internos o endógenos dentro del mercado de trabajo.

Con todo esto, creemos haber probado dos cosas que parecen importantes, que la temporalidad, inestabilidad o la precariedad en el empleo es una característica estructural básica del mercado de trabajo español que constituye algo fundamental en el manejo de la mano de obra y que tiene como función no adaptarla a los ciclos económicos o a la incertidumbre en la comercialización de los productos sino a la disciplina de la mano de obra. Por otra parte, el comprobar que esta inestabilidad afecta tanto a sectores que podían ser considerados como pertenecientes al sector primario como a aquellos que podrían pertenecer al secundario hace que la distinción entre los dos segmentos se esfume, y el mercado de trabajo quede configurado como algo unitario y no dual.

1.2.8. EL TRABAJO DOMESTICO, TRABAJO FEMINIZADO En España y otros países europeos como el Reino Unido, Francia, Alemania, Italia o

Grecia hay un tipo de trabajo doméstico por cuenta ajena que es llevado a cabo por mujeres nativas de los países (Anderson, 1997). Cuando esto tiene lugar a veces es un trabajo profesionalizado como cocineras, cuidadoras etc...,. pero más frecuentemente se trata de un trabajo donde la empleada vive fuera de la casa y ya no se trata como, por desgracia, se dice de las internas de “un miembro de la familia”, sino de una trabajadora en el hogar. El trabajo externo ha sido designado de muchas maneras, “trabajo trabajo” etc... y con ello se quiere expresar que no se trata del trabajo interno que se basa en una dependencia personal del empleado con respecto al empleador, sino de una relación contractual más moderna que lo acerca a un cierto tipo de trabajo industrial. Se establece un hiato entre lo que es trabajo y lo que no lo es. En el trabajo interno esto no está definido ni siquiera a nivel legal en cuanto que “el tiempo de presencia” borra esta línea. Por otra parte, la autonomía de la trabajadora aumenta mucho en cuanto que por trabajar para varios empleadores se depende menos de uno sólo y se pueden negociar los salarios. Es central la posibilidad de vivir con la propia familia o compañeras o amigas de la propia elección.

Desde un punto de vista estrictamente laboral, en primer lugar se trata de las horas de trabajo que en el trabajo externo están todas pagadas mientras que en el interno no es así. En segundo lugar el trabajo externo implica una autonomía mucho mayor de la empleada sobre el propio proceso de trabajo aunque la intensidad del trabajo quizás sea también mayor.

Desde el punto de vista de los salarios, de la jornada, y de las condiciones de trabajo el trabajo externo mejora mucho con respecto al interno. Este trabajo tiene también alguna


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desventaja, y la primera es la mayor inestabilidad en el empleo. Las trabajadoras tienen una relación mucho mas inestable con las empleadoras y por ello la rotación es mucho más grande y también los periodos, con más o menos trabajo, aumentan. El segundo aspecto negativo consiste en la necesidad de obtener una vivienda lo cual representa gastos económicos importantes. Además es frecuente que la vivienda se obtenga en lugares más bien periféricos de la ciudad en donde es más barata. Estos lugares no suelen ser los que ofrecen grandes posibilidades para el trabajo doméstico y por ello, las empleadas tienen que recorrer distancias bastante grandes para trabajar. El problema de la distancia se agrava cuando tienen que trabajar para más de una casa en el mismo día porque la cantidad de horas de transporte no son pagadas con lo cual el tiempo de trabajo aumenta mucho.

A pesar de estas desventajas, frecuentemente la única oportunidad de promoción laboral para las trabajadoras inmigrantes es el paso del trabajo doméstico interno al externo que ellas ven en un principio como una gran liberación. Pero, este paso tiene muchas dificultades para llevarlo a cabo. Una vez que se han pasado un cierto tiempo trabajando en el servicio doméstico interno, les falta la información sobre posibles empleos y empleadores en donde sea posible encontrar empleo externo y frecuentemente los pocos recursos que se necesitan para pagar el alquiler o parte de él no están disponibles porque gran parte del dinero que ganan y que ahorran es enviado al país de origen para sustentar la familia. De todas maneras hoy día, más y más, las mujeres inmigrantes tienden a dejar de vivir en casas de las empleadoras y trabajan fuera de sus propias casas. La competición entre los nativos e inmigrantes puede ser muy fuerte. Lo que en la jerga madrileña del trabajo doméstico se llaman “las buenas casas” está prácticamente copado por las nativas. Con ello muchas inmigrantes tienen que llevar un trabajo como si fueran internas pero sin serlo. Esto consiste en atender una casa durante todo el día, cuidar niños, comida, limpiar etc. frecuentemente más de 8 horas e irse a dormir a casa, o cuidar un anciano durante todo el día, sin horas a veces, y después ir a dormir a casa. Por el análisis cualitativo que hemos llevado a cabo da la impresión de que las inmigrantes valoran más en todas los casos una cierta estabilidad a costa de salarios más bajos e incluso de un mayor número de horas sin pagar.

Dentro del servicio doméstico se puede establecer una distinción clara entre el interno y externo. Pero con ello no agotamos toda la riqueza del fenómeno. Pensamos que es muy importante tener en cuenta lo que podíamos designar como trabajo doméstico pseudoexterno. Con ello nos referimos a aquellos trabajos que tienen un carácter externo en cuanto que la empleada vive fuera de la casa del empleador, pero desde todos los otros puntos de vista tienen las características de un trabajo de tipo interno. Para comprender esto, es mejor poner un ejemplo. Una empleada que vive en su propia casa o habitación y que trabaja para una familia, empieza a trabajar a las 8 de la mañana porque tiene que dar el desayuno a un niño pequeño, posteriormente permanece en la casa, limpiando, haciendo la comida etc. hasta las 8 de la tarde cuando, después de haber preparado la cena se va a su casa. Por todo este trabajo cobra 80 mil pesetas mensuales. Otro caso, incluso más frecuente es el que consiste en atender a un anciano y llevar a cabo todas las tareas domésticas durante 10 o 12 horas.

Como se puede observar, se trata de un trabajo que representa un estadio intermedio entre el interno y el externo pero, curiosamente, si se exceptúa el hecho de vivir fuera que corresponde al trabajo externo, el resto forma parte de lo que se considera trabajo interno y ello trae ventajas grandes para el empleador.

La “movilidad social” y laboral que se produce dentro el servicio doméstico consiste, para las trabajadoras inmigrantes, en un paso del trabajo doméstico interno al externo. Sin


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embargo sospechamos que, en gran medida, el paso no es desde el interno al externo sino del interno al pseudoexterno.

En lo que hemos designado como trabajo pseudoexterno no parece darse una gran competición directa entre españolas y nativas. Si esto es así aparecería una situación bastante peculiar en cuanto que la vía de la promoción laboral y por lo tanto de la integración, no va, como sería de esperar, desde el trabajo interno al externo y posteriormente a algún otro tipo de trabajo de carácter menos “precapitalista” y degradado. Si es verdad que la evolución va desde un trabajo interno hasta lo que designábamos como pseudoexterno entonces se trata de una evolución hacia una situación de “impasse”, de camino sin salida. Esta situación trae consigo una cierta situación de estabilidad en el empleo con muy bajos salarios y una ausencia de competición directa con trabajadoras nativas. Sin embargo parece producir también la colocación de las trabajadoras extranjeras del servicio doméstico en una situación establemente cerrada y de hecho aislada del mercado de trabajo en su conjunto. Este problema es bastante novedoso y tendremos que estudiarlo posteriormente. A pesar de ello podemos pensar que una situación como esta puede llevar efectivamente a un fenómeno de exclusión laboral y social. Con ello se crea lo que designábamos como una “casta de sirvientes”. Se trataría de unos trabajos con una situación dura, mal pagados de donde la salida es prácticamente imposible.

1.2.9. TRABAJO DOMESTICO, TRABAJO DE CUIDADO Y TRABAJO EMOCIONAL Queremos ahondar en el tipo de trabajo domestico que, como hemos afirmado antes,

constituye el destino final de muchas mujeres inmigrantes en España. Nos referimos a lo que hemos designado como trabajo pseudo-externo y que hemos definido como aquel en que la empleada vive fuera de la casa del empleador, pero, desde otros puntos de vista, se trata de un trabajo muy semejante al interno en cuanto que no se trabaja por horas para una o mas unidades domesticas, sino que la actividad se lleva a cabo teóricamente durante 8 horas diarias para la misma familia, aunque prácticamente trabajen mas horas. También nos referimos al trabajo interno, en cuanto que estos dos tipos de actividad emplean a la mayor parte de las mujeres inmigrantes. Tanto en el trabajo interno como pseudoexterno, se da una mezcla frecuente de trabajo domestico propiamente dicho, tal como la limpieza del hogar y otras actividades que podíamos designar como cuidado de niños y ancianos. La mezcla de estos dos tipos de trabajo trae consigo una devaluación de las dos actividades.

En España los trabajos de cuidado son llevado a cabo todavía en gran medida por las mujeres dentro de las familias. Como muy bien dicen Cristina Carrasco y Arantxa Rodríguez, (2000: 51), “el trabajo de cuidado de las mujeres que no es pagado sirve como amortiguador de la adversidad en tiempos de crisis. Sin embargo, las mujeres reciben poco reconocimiento o remuneración económica por ello”. Que las mujeres españolas llevan a cabo esta actividad de cuidado se explica si se tiene en cuenta que en España únicamente el 3% de los puestos de cuidado de niños entre 0 y 3 años esta subvencionado. Si a esto se añade que el 28.2% de los padres con mas de 60 años y el 32% de las madres de la misma edad viven con sus hijos, (Guillen, 1996), se comprende perfectamente la situación.

Entre las unidades domesticas con ingresos medios o altos los servicios del cuidado son comprados en el mercado (Carrasco y Rodríguez 2000: 52), y uno de los medios mas frecuentes es la contratación de mujeres extranjeras que llevan a cabo a la vez el trabajo de cuidado y el estrictamente domestico como trabajadoras internas o pseudointernas. Es verdad que también hay hombres extranjeros, sobre todo peruanos o colombianos que llevan a cabo tareas de cuidado, pero se dan dos diferencias sustantivas: en primer lugar son pagados por horas y frecuentemente atienden al cuidado de mas de una unidad domestica y en segundo


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lugar no llevan a cabo mas que labores de cuidado, con ello consiguen mejores salarios y condiciones de trabajo mas ventajosas. En los países del Sur de Europa, y no solo en España, hay una fuerte demanda para el trabajo domestico de mujeres extranjeras.

En estos momentos en nuestro país, estas actividades son llevadas a cabo de una manera creciente por trabajadoras y trabajadores inmigrantes, y por supuesto es un trabajo que se paga. En el caso de las mujeres inmigrantes, el trabajo del cuidado se enmarcara bajo el trabajo domestico, con lo cual se produce una especie de “doble estigma” desde el punto de vista del pago. Se paga poco porque es un trabajo que se lleva a cabo dentro de las casas y se paga poco porque es un trabajo que “naturalmente” se asigna a las mujeres. De todas maneras las mujeres inmigrantes se oponen a esta situación porque como decía una mujer ecuatoriana hace 2 años, “por 50,000 pesetas quieren que cuide la casa y atienda a los niños, y encima dicen que tengo que darles cariño. Yo estoy dispuesto a esto pero hay que pagarlo”.

Es interesante constatar que se da una diferencia clara entre los cuidadores inmigrantes varones y las mujeres. Hay un número importante de cuidadores varones, sobre todo peruanos y colombianos, que tienen como única misión el cuidado de las personas, son pagados sueldos relativamente altos y trabajan frecuentemente por horas. Con gran frecuencia las mujeres tienen que llevar a cabo a la vez la tarea del cuidado de las personas y la del arreglo de la casa. Es curioso que en el momento presente del capitalismo estas dos actividades se presenten como algo que está en una situación de continuidad. “Cuando el patrono (o patrona) establece las reglas sobre como manifestar los sentimientos, cuando los trabajadores tienen menores derechos a ser tratados de un modo cortés que los empleadores, cuando la acción profunda y superficial son formas de trabajo que se venden” (Hochschild, 1983: 89) entonces nos encontramos con el trabajo emocional que está presente tanto en las actividades del cuidado estrictamente dicho como en las actividades del arreglo de la casa. Es más, estos dos tipos de actividades pueden ser consideradas como algo que está en una situación de continuidad. El trabajo de arreglo de la casa se puede considerar como algo que incluye una relación superficial de carácter emocional, mientras que el trabajo de cuidado parece incluir una relación emocional profunda. Esta continuidad hace que se presente como lógico que la misma persona que lleva a cabo las tareas domésticas sea la que cuide. Este fenómeno, además de abaratar los costos del cuidado, y por ello llevar a una explotación de la trabajadora, parece encontrar su fundamento en la “naturaleza de las cosas”. No es muy difícil descubrir aquí una mistificación, pero pocas cosas están más mistificadas en la historia humana que el propio trabajo.

1.2.10. EL TRABAJO AGRÍCOLA, EL TRABAJO FUERTEMENTE MASCULINIZADO Dentro de la agricultura española o de otros países, es bastante fácil distinguir lo que

se podía designar como trabajo agrícola más o menos permanente y lo que se designa trabajo agrícola temporero o de temporada. Aunque la clasificación puede parecer arbitraria, el trabajo temporero sería aquel que se lleva a cabo en un mismo lugar del territorio durante poco tiempo, dos o tres meses a lo sumo mientras que el designado como estable significa la permanencia más larga del trabajador en un mismo territorio, a partir de 8 ó 9 meses.

Un ejemplo del trabajo agrícola más estable sería el llevado a cabo por los inmigrantes en El Ejido. En un primer momento, la llegada de los inmigrantes sirve de sustitutivo relativamente puntual a la mano de obra familiar. Esto trae consigo que su trabajo empiece a rotar entre las diversas unidades productivas. Normalmente se contrataba mano de obra extranjera para los periodos en los que se necesitaba un aporte mayor de trabajo (M. López J. Calatrava y F. Cañero, 1997). Esto trae consigo que la mano de obra extranjera rote o cambie


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frecuentemente entre unas explotaciones y otras. Este carácter rotativo del trabajo inmigrante se agudiza porque uno de los primeros sistemas que desaparece con su llegada es el de “tornapeón”, que representaba un sistema de rotación entre las diversas unidades productivas por parte de la fuerza de trabajo familiar. La rotación es asumida ahora por la mano de obra inmigrante entre las diversas unidades productivas y esto se comprueba con un dato muy simple. En abril del año 2000 durante un encierro que llevaron a cabo los inmigrantes en el edificio de los sindicatos de Almería se llevo a cabo una mínima encuesta a 35 inmigrantes acerca del tiempo mas largo que habían trabajado para el mismo patrono desde septiembre de 1999 hasta abril del 2000 y la media eran 15 días. Esto indica una tasa de rotación de la mano de obra que es altísima. Esta rotación entre las diversas parcelas produce una cierta “calificación de los trabajadores que al rotar terminan conociendo todos los secretos del oficio. Este fenómeno ha sido subrayado por los teóricos del distrito industrial especialmente por M. Piore y C. Sabel (1984). Pero además de esta recalificación también trae consigo una precarización del trabajo en cuanto que todos los trabajadores adquieren las mismas habilidades y esto impide la monopolización de las mismas por algún grupo de trabajadores. Esto trae consigo la posibilidad de sustituir unos por otros, con lo cual sus posibilidades de negociación en el mercado de trabajo disminuyen mucho. No en vano Almería tiene el convenio de trabajo en el campo mas bajo de España. El Ejido es desde un punto de vista estructural un autentico distrito agroindustrial y una de las características de estos es precisamente que los trabajadores no tienen una relación laboral más o menos estable con un empresario, sino que rotan y cambian continuamente de patrono. Es incluso raro que se dé un trabajador que lleve a cabo tareas para un solo patrono durante toda una campaña. Este fenómeno ha sido designado de muchos modos pero quizás el termino mas grafico sea el de “rotación interparcelaria” en cuanto que los trabajadores cambian frecuentemente de parcela y propietario. Este fenómeno fue interpretado en el caso de los distritos industriales de muy diversas maneras, pero sus apologetas y los que ven la situación laboral desde un punto de vista rosa, hablan de que esta rotación trae consigo una cierta recalificación de los trabajadores que al cambiar de empresa y patrono cambian también en las habilidades necesarias que tienen que adquirir para llevar a cabo sus tareas con lo cual se convierten en trabajadores muy flexibles y polivalentes. En segundo lugar esta rotación hace que los trabajadores no sean trabajadores “de” una empresa en particular o “de” un patrono concreto sino “del” distrito en su conjunto. Si esto es así, los trabajadores adquieren una visión del conjunto y una mayor cohesión interna de lo que se da en otras circunstancias. Sin embargo, sea lo que sea del contenido empírico de estas dos observaciones, el factor más importante dentro de esta rotación es que consigue convertir un trabajo absolutamente necesario para el conjunto de la economía en este caso de El Ejido, en un trabajo contingente, redundante y que se presenta como accidental dentro de la economía. La razón es muy sencilla. Como la relación entre cada trabajador y el patrono es muy poco duradera en el tiempo y rápidamente es reemplazada por otra, da la impresión de que todos los trabajadores son sustituibles por otros y por lo tanto el trabajo en su conjunto también es sustituible, innecesario o menos necesario de lo que realmente es. Con ello se crea la ficción de que un trabajo absolutamente necesario se convierta en algo contingente. El carácter eventual de las relaciones entre trabajador y patrono se aplica al trabajo en su conjunto que se piensa falazmente como eventual.

La rotación de los trabajadores entre diversos patronos tiene unos resultados muy parecidos a los de la externalización de las diversas esferas de actividad. En el capitalismo actual, este proceso, que podría ser designado con el termino de desintegración productiva, se lleva a cabo básicamente por un sistema de subcontratación por el cual muchas de las actividades que se llevaban a cabo previamente dentro de las propias empresas, se


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subcontratan a otras empresas más pequeñas, con lo cual los trabajadores que llevan a cabo estas tareas son externalizados y precarizados. El proceso que ocurre en El Ejido es algo parecido. Aquí se trata de una actividad agro-industrial muy descentralizada en la que los trabajadores rotan por tiempos muy cortos entre las diversas unidades productivas. Cuando se produce la rotación de una a otra, la primera se desentiende absolutamente de los trabajadores y así ocurre con el siguiente y las siguiente, etc... Se da un proceso de externalización continua de los trabajadores sin que realmente “pertenezcan” a ninguna unidad productiva. Con ello los trabajadores están en un estado de precariedad y contingencia absoluta. Aunque, tomado el proceso productivo de El Ejido en su conjunto, los trabajadores inmigrantes sean absolutamente necesarios y trabajen por un periodo muy largo que daría como resultado que el empleo debiera ser considerado como fijo, el hecho de que, también frecuentemente y por periodos cortos, cambian de patrono hace que nadie se “responsabilice” de ellos y sean considerados perpetuamente como trabajadores que “pertenecen al vecino”. Cada uno de los trabajadores se presenta a su vez como absolutamente irrelevante en cuanto que siempre se va a subsistir por otro y por otro y por otro. Esta es la razón y justificación de la precariedad absoluta en la que los trabajadores inmigrantes se encuentran. La fuerza de trabajo se considera absolutamente externa a cada uno de los empresarios aunque de hecho sea absolutamente necesaria e interna al conjunto de las explotaciones. Si a esto se añade que se trata de extranjeros y muchos de ellos en una situación de irregularidad, no merece la pena ni subrayar la situación de precariedad y vulnerabilidad que se basa en el carácter de temporeros, de temporalidad restringida para cada uno de los propietarios aunque con respecto al conjunto no sean ni temporeros ni temporales, sino absolutamente vitales.

Otro elemento que favorece esta idea del carácter temporal o temporero del trabajo inmigrante es la relación entre este y el trabajo de la unidad domestica. Como ya hemos visto antes, la agricultura de El Ejido comenzó con una utilización muy amplia de la mano de obra familiar. Era fundamental el trabajo no solo de los varones sino también de las mujeres y los niños. Poco a poco, la incidencia del trabajo familiar se ha hecho mas y más pequeña y aumenta mucho el trabajo inmigrante, pero la contribución del trabajo familiar aunque cualitativamente no muy importante, sigue estando presente, en cuanto que muchas de las tareas más fáciles, que podríamos a veces calificar como de mantenimiento y que menos esfuerzo físico requieren, son llevadas a cabo por la mano de obra domestica. Con ello lo que se consigue es que el trabajo mas duro se concentre en algunos días y se haga discontinuo. Esto favorece la idea de la contingencia o incluso irrelevancia del trabajo inmigrante que, como hemos repetido hasta la saciedad, es una pura ideología.

Lo que aquí ha aparecido es, por una parte una minimización de las necesidades reales de la cantidad de mano de obra que, siempre se presenta como menor de lo que se necesita. El hecho de que el trabajo necesario se lleve a cabo con menos mano de obra de lo que se necesita se debe a una explotación de los trabajadores inmigrantes de dos tipos. Un tipo es más extensivo en cuanto que los inmigrantes trabajan más horas de las estipuladas y el otro es más intensivo porque consiste en una concentración de los trabajos mas duros, pesados y peligrosos durante periodos limitados dejando los otros trabajos, que exigen poco esfuerzo y que dan mas continuidad al proceso laboral, para que sean llevados a cabo por la unidad domestica del propietario.

La rotación continua de los trabajadores entre las diversas unidades productivas representa bastantes cosas a la vez. En primer lugar, es el sistema fundamental de manejo y ordenación de la mano de obra en El Ejido. No se puede pensar en la rotación de los trabajadores inmigrantes y la poca duración del trabajo para cada uno de los patronos como una especie de efecto no deseado de algunas reformas laborales o de ciertas leyes. En


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contraposición a este punto de vista es importante subrayar que estos dos elementos son de hecho el sistema básico de ordenación, control y manejo de la mano de obra en El Ejido. Pero lo más interesante es que no se trata solo de El Ejido sino que, como muy bien afirman J. Ferreiro y F. Serrano (2001: 46), “hay dos características básicas que definen la situación del mercado de trabajo en España: En primer lugar las tasas altas de trabajo temporal, y en segundo lugar la rotación creciente en los trabajos, generada por la duración de los contratos de empleo con termino fijo”. Pero estos dos autores insisten en algo que parece aun más importante. “Cuando las reformas del mercado de trabajo se implementaron, especialmente las de 1984 y 1994, no se tuvieron en cuenta las consecuencias negativas de un uso excesivo de los contratos con termino fijo. Estas consecuencias no solo han afectado el mercado de trabajo (en términos de una segmentación mayor y de una temporalidad y rotación excesiva). Ellas han afectado la organización productiva de la economía española promoviendo un sistema de competitividad basado en los bajos costos saláriales... La ultima reforma del mercado de trabajo aprobada en 1997 parece haber agotado la capacidad de reducir las altas tasas de temporalidad especialmente entre los trabajadores con baja cualificación. Este hecho, junto con la rotación excesiva en los empleos nos lleva a pensar en una nueva reforma del mercado de trabajo que combine el estimulo a la creación de empleo con la moderación en el crecimiento salarial y una mayor estabilidad laboral” (Ferreiro y Serrano, 2001: 51).

Los trabajos de temporeros son aquellos que duran menos tiempo, dos o tres meses a lo sumo. Lo que hace que los trabajos sean más duraderos o estables o estrictamente de temporero es el hecho de que en los primeros se llevan a cabo todas las actividades agrícolas mientras que en los segundos lo básico es la recolección. Un buen ejemplo de trabajo temporero sería la recolección de la patata en La Rioja. Dentro de La Rioja, Santo Domingo de la Calzada y las zonas adyacentes representan un territorio de producción agrícola que se especializa en parte en la producción de patatas. La recolección de este tubérculo dura bastante en el tiempo (más o menos tres meses) y en esta zona, es muy intensiva con respecto al trabajo porque al tratarse de una zona muy pedregosa no compensa la inversión en maquinaria de recolección. Las tareas de recolección son llevadas a cabo por los propietarios de las fincas, por familias gitanas y algunos inmigrantes. Dentro de estos, hay dos grupos bien definidos: las familias autóctonas, que viven en los pueblos a lo largo del año, y otras familias que viven únicamente durante el período de recolección. Hasta hace poco, estas familias se asentaban donde podían, y en las afueras de los pueblos, en algún cruce de caminos o en otros lugares. Actualmente, hay un campamento instalado en Bañares (un municipio vecino) en donde se ofrecen facilidades (escasas hasta este momento) para lavarse, servicios sanitarios de agua corriente etc. Alrededor de estas facilidades, las diversas familias montan chabolas de plástico en las que habitan durante los meses de la recolección. En estos momentos, la mayoría de familias que viene a trabajar proceden de Extremadura, y, para hacernos una idea de la magnitud, el año pasado vivían en esa zona durante el periodo de recolección entre 800 y 900 personas. El trabajo se lleva a cabo por medio de cuadrillas que suelen tener como jefe el de alguna de las familias que se encuentra allí. Se trata de un trabajo a destajo en el que se ajusta la cantidad de patatas a recoger cada día, y el salario se paga todo junto al jefe de la cuadrilla que posteriormente lo reparte. El trabajo se contrata día a día, y cuando hay, se puede ganar un jornal relativamente alto, que a veces pudo llegar a 10.000 ptas. diarias.

La magnitud del salario aumenta porque si se exceptúan algunas mujeres mayores que se quedan en el campamento preparando la comida y cuidando de los niños pequeños, trabajan todos los miembros del grupo doméstico. Hasta hace poco se daba una incidencia grande de trabajo infantil que poco a poco ha ido desapareciendo. Se da una distinción clara entre los trabajadores autóctonos y los de fuera que en comunidades relativamente pequeñas


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como éstas juegan un papel mucho más importante que la que se establece entre nativos y extranjeros. En el caso a que nos estamos refiriendo, esta distinción tiene importancia, no en el salario, que es más o menos lo mismo en un caso o en otro, ni en las condiciones de trabajo, similares también. Sin embargo, el trabajo de recolección tiene mucha discontinuidad. Debido a las condiciones de almacenaje, e incluso las fluctuaciones en el precio, hay periodos (dentro de la misma campaña) en el que el trabajo es muy abundante, otros en que está más restringido y otros en los que escasea. Aquí es donde se plantea la distinción entre autóctonos y forasteros. Mientras que las familias gitanas autóctonas son contratadas las primeras cuando hay trabajo, de tal manera que tienen trabajo durante casi toda la campaña, las familias forasteras trabajan en conjunto muchas menos jornadas. Se produce una discontinuidad en el mercado del trabajo por el cual el de los autóctonos es más permanente, duradero y predecible mientras que el de los forasteros es menos permanente y con muchos cortes de periodos intermedios sin trabajar. Para completar un poco el cuadro, podemos traer a colación fenómenos que han ocurrido en zonas limítrofes a la que acabamos de describir. En el mes de octubre se suelen contratar en La Rioja cuadrillas de trabajadores extranjeros para el trabajo de la vendimia. A veces son personas nativas que contratan con un propietario las labores por un precio fijo y después éstas las subcontratan a una o dos cuadrillas de trabajadores extranjeros. No hay que ser excesivamente perspicaces para comprender que el salario suele ser frecuentemente menor que el que se estipula en los convenios colectivos. Podemos referirnos a un municipio cercano, en donde en octubre de 1997 apareció un grupo de gitanos portugueses a quién dos de estos subcontratantes les habían pagado mil pesetas diarias por el trabajo. Como se puede observar el salario representa menos de un cuarto de lo estipulado. Aquí no se trata de una discontinuidad en el mercado de trabajo que tenga su origen en la permanencia o estabilidad en el trabajo sino puramente en el salario. Cuando uno de los extranjeros se atrevió a denunciar esta situación se descubrieron otros muchos casos, lo que provocó que el denunciante recibiera una paliza por parte de sus explotadores, que siguen impunes.


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2. ÁMBITO COMUNITARIO Aurelia Álvarez Rodríguez.

2.1. REGIMEN JURIDICO APLICABLE A LOS NACIONALES DE LA UNIONEUROPEA, ASIMILADOS Y SUS FAMILIARES 2.1.1. CONSIDERACIONES PREVIAS

En este tema analizaremos el régimen establecido en España para los nacionales de los países miembros de la Unión Europea y aquéllos a quienes les sea de aplicación el régimen comunitario. Para ello comenzaremos, una vez determinado el régimen legal vigente actualmente, con la delimitación de los beneficiarios; para examinar, a continuación, los requisitos documentales que deben aportar estas personas para poder entrar y permanecer en territorio español, y finalmente, abordaremos los supuestos en los que se puede limitar la entrada o su eventual permanencia en territorio español.

2.1.2. REGULACIÓN DEL RÉGIMEN PREVISTO ESPECIALMENTE PARA LOS COMUNITARIOS, ASIMILADOS Y SUS FAMILIARES

Las normas internas se encuentran recogidas en el Real Decreto 178/2003, de 14 de febrero sobre entrada y permanencia en España de los nacionales de Estados miembros de la Unión Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre Espacio Económico Europeo (en adelante RD 178/2003). Este RD entró en vigor el día 1 de marzo de 2003, como establece su Disposición final 3ª, derogando expresamente al RD 766/1992, de 28 de junio.

La ordenación española, en aras a la simplificación, recoge no sólo los principios instaurados en los arts. 39, 43 y 49 TCE (antiguos arts. 48, 52 y 59 TCCE) sino que además introduce el derecho derivado existente en la materia, tanto el vigente con anterioridad a la Adhesión de España a la Comunidad Europea como el elaborado con posterioridad. La mayoría de las disposiciones de derecho derivado elaboradas en materia de libre circulación de personas, libre circulación de trabajadores, libre establecimiento y libre prestación de servicios en el seno de la UE -concretamente -dos Reglamentos y nueve Directivas- han sido recientemente revisadas. Ello se debe a la aprobación de la Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros por la que se modifica el Reglamento (CEE) núm. 1612/68 y se derogan las Directivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 960/365/CEE y 93/96/CEE. Esta Directiva deberá estar incorporada en el Ordenamiento español antes del 30 de abril de 2006.

2.2. BENEFICIARIOS DEL RÉGIMEN PREVISTO EN EL REAL DECRETO178/2003 2.2.1. DELIMITACIÓN DE LOS DESTINATARIOS DIRECTAMENTE BENEFICIADOS POR EL DERECHO COMUNITARIO

A) Nacionales de los Estados miembros de la Unión Europea y nacionales de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo

Desde la perspectiva española, gozan de la posibilidad de ser beneficiarios del régimen previsto en el RD 178/2003 todos los nacionales de los Estados miembros de la Unión


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Europea y de otros países parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y los nacionales de la Confederación Helvética (art. 1). Es decir, que gozan de un estatuto privilegiado -basado en el principio de no discriminación por razón de nacionalidad- los alemanes, austríacos, belgas, daneses, finlandeses, franceses, griegos, holandeses, ingleses, irlandeses, islandeses, italianos, luxemburgueses, noruegos, portugueses, suecos, suizos y los nacionales de Liechtenstein.

Desde el 1 de mayo de 2004 también son comunitarios los nacionales de los nuevos países miembros. Por tanto, los checos, los chipriotas (grecochipriotas), los eslovacos, los eslovenos, los estonios, los húngaros, los letones, los lituanos, los malteses y los polacos son nacionales de la Unión. Como tales no se les va imponer ningún requisito extra proveniente del régimen general de extranjería para cruzar las fronteras de la Unión.

A partir de la fecha mencionada, a los malteses y a los chipriotas se conceden los mismos derechos a la libre circulación que al resto de los nacionales de los países miembros anteriores a la ampliación. Lo mismo sucede con los nacionales de todos esos mismos países -quince- en Malta y en Chipre. En cuanto a los nacionales de los otros ocho países se ha limitado el derecho a la libre circulación. Ello porque se han establecido unos periodos transitorios en las Actas de Adhesión de esos países a la Unión Europea.

Con relación a nuestro país, el Ministerio del Interior ha dictado la Instrucción de 14 de abril de 2004 sobre régimen de entrada, permanencia y trabajo en España de los nacionales de los Estados incorporados a la Unión Europea el 1 de mayo de 2004. Así pues, la entrada, residencia y trabajo por cuenta ajena tanto de los nacionales de los otros ocho nuevos Estados miembros como de sus familiares se ha fijado un periodo transitorio de dos años, es decir, que hasta el 1 de mayo de 2006, salvo que nuestro país se acoja a una nueva fase de adaptación que podría prorrogar la situación. Por tanto, para los nacionales de estos países la libre circulación aún está limitada.

B) Familiares de los nacionales de los Estados miembros de la Unión Europea y familiares de los nacionales de otros Estados parte del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo

Este régimen se aplica, además, según el art. 2, redactado por el RD 178/2003, a otras personas que carecen de la nacionalidad de los Estados mencionados. Concretamente, este régimen se extiende:

a los familiares de los españoles.

a los nacionales de terceros países que estén casados con nacionales de los países comunitarios o de los otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, siempre que no estén separados de derecho.

a los descendientes del titular del derecho y a los de su cónyuge, siempre que con relación a estos últimos los cónyuges no estén separados de derecho. Sin embargo, para que los descendientes se beneficien deben ser menores de veintiún años o mayores que vivan a su cargo.

a los ascendientes de los nacionales de los países mencionados y los ascendientes de su cónyuge –siempre que éstos no se encuentren separados de derecho- que vivan a sus expensas.

Nuestro Ordenamiento, en el art. 2 RD 178/2003, se imponía un requisito inexistente en el ámbito comunitario, en concreto se exigía que estos familiares debían siempre mantener


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un vínculo de convivencia estable y permanente con el titular del derecho a la libre circulación. Ahora bien, este requisito de carácter restrictivo ha sido anulado por el Tribunal Supremo (STS. Sala 3ª.Sección 6ª de 10 de junio de 2004).

En cuanto a los derechos de estas personas, el art. 3 RD 178/2003 establece que los beneficiarios pueden: "entrar, salir, circular y permanecer libremente en el territorio español". Además, según el párrafo segundo de este mismo precepto, "tienen derecho a acceder a cualquier actividad, tanto por cuenta ajena como por cuenta propia, en las mismas condiciones que los nacionales españoles" (art. 6.3 RD 178/2003).

Para poder ejercitar todos estos derechos deben cumplirse una serie de requisitos. El ejercicio de dichos derechos, en algunas ocasiones, está subordinado a la obtención de una tarjeta de residencia, que sólo puede ser denegada o revocada por las razones o motivos específicamente regulados (art. 3.3 RD 178/2003). A continuación vamos a examinar los distintos requisitos documentales exigidos para entrar, permanecer y residir en España.

2.3. RÉGIMEN DE ENTRADA, PERMANENCIA Y TRABAJO EN TERRITORIO ESPAÑOL DE LOS DESTINATARIOS DEL RD 178/2003 2.3.1. RÉGIMEN DE ENTRADA AL TERRITORIO ESPAÑOL: REQUISITOS DOCUMENTALES

A) Requisitos exigidos a los nacionales de un Estado miembro de la Unión Europea y a los nacionales de los Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo

Según el art. 4, deberán presentar el pasaporte o una tarjeta de identidad en la que conste la nacionalidad del titular. Se requiere que esta documentación se encuentre en vigor, es decir que no esté caducada. No se podrá imponer ningún visado de entrada ni ninguna otra obligación equivalente.

B) Requisitos exigidos a los familiares que no sean nacionales de los Estados miembros de la Unión Europea o de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo

A los familiares, ya se trate de cónyuge, descendientes o ascendientes, que no posean la nacionalidad de un país comunitario o del AEEE se les podrá exigir el visado (art. 4.2 RD 178/2003).

En todo caso, parece que la entrada no está sometida al régimen general de extranjería, a salvo el tema relativo al visado. Ello quiere decir que en frontera sólo se debería presentar el pasaporte o el título de identificación y una prueba acreditativa de ser "familiar" beneficiario del RD 178/2003.

Como hemos apuntado, se puede exigir, el visado. Con relación a dichos visados, podemos señalar que su “denegación deberá ser motivada, indicando las razones de orden público, seguridad o salud públicas en que se base dicha resolución denegatoria, que serán puestas en conocimiento del interesado, a no ser que ello sea contrario a la seguridad del Estado” (art. 4.3 RD 178/2003); y por otra parte, su expedición será gratuita.

Una vez que se ha accedido al territorio español si se pretende residir en España durante más de tres meses, en algunas ocasiones, se debe solicitar la correspondiente tarjeta de residencia. Los requisitos documentales, que deben cumplir los beneficiarios del RD 178/2003, difieren no sólo por el hecho de ser titular del derecho o por tratarse de familiar, sino también por el motivo por el cuál éstos se van a establecer en territorio español.


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2.3.2. RÉGIMEN DE ESTANCIA Y RESIDENCIA EN TERRITORIO ESPAÑOL SIN TARJETA

A) Documentación exigida al titular del derecho a la libre circulación En cuanto a los requisitos a cumplimentar por los titulares, el art. 5.1 del RD 178/2003

exige, a los nacionales de los países comunitarios y de los países vinculados por el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, la presentación de un documento que acredite su identidad (pasaporte o documento de identidad en vigor). En el RD se establece expresamente que se trata del documento en virtud del cual se permitió su entrada en territorio español. Excepcionalmente, podrá exigírseles la presentación de certificado médico acreditativo de su estado de salud (art. 16.1.a) y 16.5 RD 178/2003).

En ningún supuesto se les puede exigir visado o exención de visado como se afirma en la jurisprudencia española. Tampoco es preciso que el titular del derecho presente ningún otro documento si pretende vivir en España durante un plazo inferior a tres meses. Por otra parte, la gran novedad de la nueva legislación se encuentra recogida en el art. 6.1.a) del RD 178/2003. En este precepto se establece que, aunque el plazo de permanencia sea superior a tres meses tampoco es preciso la solicitud de tarjeta. Asimismo, no necesitan tarjeta de residencia los beneficiarios del derecho a residir de forma permanente en España (arts. 7.1 y 6.1.c) RD 178/2003).

B) Documentación exigida a los familiares Los familiares que no posean la nacionalidad de uno de los Estados miembros de la

Unión Europea o de otro Estado parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo para permanecer en España necesitarán, además, el correspondiente visado, también, en su la mayoría, precisarán solicitar y obtener una tarjeta de residencia (art. 6.1.b) RD 178/2003).

Los familiares, que hemos delimitado como eventuales destinatarios o beneficiarios de los derechos recogidos en el RD 178/2003, deben aportar, por supuesto, documentación complementaria para acreditar el parentesco y los otros requisitos, que se le van a exigir para la expedición de la tarjeta de residencia.

A modo de síntesis, los familiares del titular del derecho a la libre circulación, que no posean la nacionalidad de un Estado miembro, deben justificar el vínculo de parentesco y el hecho de vivir a expensas o estar a cargo del nacional con el que tengan dicho vínculo; también se les impone la exigencia del visado salvo la existencia de un tratado o convenio que les exima del mismo.

2.3.3. RÉGIMEN DE ESTANCIA Y RESIDENCIA EN EL TERRITORIO ESPAÑOL: REQUISITOS DOCUMENTALES Y PROCEDIMENTALES

A) Residencia y expedición de tarjeta de residencia: delimitación de supuestos Los beneficiarios del régimen que estamos abordando, que no puedan ser incluidos o

contemplados en el art. 6.1.a) y 6.1.c) del RD necesitarán proveerse de una tarjeta de residencia (art. 8.1 RD 178/2003). Por supuesto, también pueden solicitarla las personas exentas de la misma (art. 6.2 RD 178/2003).

Es decir, por precaución todos pueden pedir la tarjeta, pero están obligados: entre los nacionales de la Unión Europea y los nacionales del AEEE, los rentistas o los que sólo vengan a ejercer la libre residencia sin realizar o haber realizado actividad laboral alguna en España; en segundo término, todos los familiares que sean nacionales de terceros países –que


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no tenga la nacionalidad de un Estado de los mencionados-; y todos los familiares de los españoles. Por supuesto, también pueden solicitarla las personas exentas de la misma.

B) Requisitos documentales exigidos para la expedición de tarjetas

a) Requisitos exigidos al titular del derecho La documentación que se exige al titular del derecho, es decir al rentista y aquellos

otros que estando exentos de la solicitud de la tarjeta pero que insistan en la obtención de una tarjeta, se encuentra regulada en el art. 11.1 RD 178/2003. Por tanto, con las fotografías y el pasaporte o documento de identidad es suficiente. En caso de que dicho documento de identidad o pasaporte esté caducado, deberá aportarse copia de éste y de la solicitud de renovación (art. 11.1.in fine RD 178/2003).

b) Requisitos exigidos a los familiares Los familiares a los que se exija una tarjeta de residencia -todos los que sean

nacionales de terceros países y los familiares de los españoles que no posean la nacionalidad de un país miembro de la Unión Europea o del Espacio Económico Europeo y nacionales de la Confederación Helvética-, necesitarán presentar las tres fotografías y el pasaporte. En todo caso, estas personas necesitarán acreditar, además, tres requisitos: el parentesco con el familiar residente, el hecho de que el solicitante vive a sus expensas en España y el visado o su exención (art. 11.3 A), B) y C) RD 178/2003).

Es posible que el nacional de terceros países "familiar de comunitario" se encuentre en España sin visado, o con visado caducado. En este supuesto, el RD, exige que el extranjero deberá cumplir los requisitos previstos anteriormente para la exención del visado.

Aunque en el RD 178/2003 se prevé la petición de exención de visado, sin embargo, en la actualidad, tras la entrada en vigor de la Ley Orgánica 14/2003 dicha posibilidad ha desaparecido. Obviamente, si se produce una modificación en el régimen general esto supone una repercusión directa en el régimen previsto para los familiares de los titulares del régimen que estamos examinando. Esto, en todo caso, se afirma expresamente en las Instrucciones dadas por el Ministerio del Interior para la aplicación de la Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, tras la reforma llevada a cabo por Ley Orgánica 14/2003, de 20 de noviembre. Concretamente, sobre esta cuestión se dice que: "La supresión del artículo

31.7 de la Ley Orgánica 4/2000, referido a la figura de la exención de visado, hace queno puedan admitirse a trámite, a partir del 22 de diciembre de 2003, nuevas solicitudes de exención de visado, al no existir ya dicha figura en el ordenamiento jurídico español desde esa fecha". En todo caso, en dichas Instrucciones se afirma que: "Esta novedad tiene su reflejo, igualmente, en el régimen comunitario de extranjería: a partir del 22 de diciembre de 2003, los familiares de ciudadano comunitario que acrediten encontrarse en alguno de los supuestos del artículo 11.3.C), 1º a 10º, del Real Decreto 178/2003, de 14 de febrero, obtendrán la tarjeta de familiar de residente comunitario solicitada, sin necesidad de tramitar una exención de visado".

Ahora bien, si el interesado -familiar- no posee un visado la eventual concesión de su tarjeta de residencia prevista en el RD 178/2003 se encuentra subordinada a la concurrencia de unas razones específicamente delimitadas. En concreto, si estamos en presencia de alguno de los diez supuestos que se recogen en el art. 11.3.2 RD 178/2003. En dicho precepto, se prevé la concesión de la tarjeta, siempre que no exista mala fe en el solicitante y que éste sea


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una de las personas previstas en al menos uno de los diez grupos con derecho a la autorización de residencia.

Sobre el mencionado precepto se pueden hacer algunas consideraciones. Desde nuestra perspectiva sobran muchos supuestos pues cuando hablamos de eventuales beneficiarios del régimen que analizamos, con relación a los comunitarios debería hacerse referencia únicamente al cónyuge, a los descendientes menores de veintiún años y a los ascendientes con unas determinadas características.

En todo caso debemos resaltar que la posibilidad de que se pueda obtener una tarjeta de residencia el cónyuge de un español o el cónyuge de un nacional comunitario que no posea previamente un visado está sumamente limitada en el RD 178/2003. En concreto para el cónyuge pueda acceder a la tarjeta es preciso que se trate de: "Extranjeros que sean cónyuges de español o de residente legal que sea nacional de un Estado parte del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, siempre que no se encuentren separados de derecho y se acredite la convivencia en España al menos durante un año".

Este apartado presenta varios problemas que de alguna forma han sido resueltos jurisprudencialmente. En concreto, se ha declarado la nulidad del inciso "y se acredite la convivencia en España al menos durante un año" (Auto de TS (Sala 3ª. Sección 6) de 10 de junio de 2004).

Desde luego, desde nuestra perspectiva la exigencia de un plazo de duración del matrimonio es insostenible jurídicamente. Este plazo es contrario al Derecho comunitario si lo observamos desde la perspectiva de los cónyuges de los nacionales de los países de la Unión. Ahora bien, si lo examinamos desde la perspectiva de los cónyuges de los españoles ese plazo sólo podrá ser tíldado de inconstitucional y contrario a los Convenios internacionales ratificados por España en los que se instauran el derecho a la vida privada y familiar y el derecho a vivir en familia (arts. 8 y 12 del Convenio para la protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, hecho en Roma el 4 de noviembre de 1950.

C) Requisitos procedimentales: procedimiento de solicitud, tramitación expedición y renovación de tarjetas de residencia

a) Cuándo debe solicitarse la tarjeta de residencia

Los interesados a los que se les exige la tarjeta de residencia están obligados a presentar la solicitud de la misma en el plazo de un mes a partir de la fecha de entrada en España (art. 10.1 RD 178/2003). A hora bien, si la solicitud la realizan los familiares y el titular hubiese fallecido contarán con un plazo de dos años (art. 7.5 RD 178/2003). No todos los familiares del fallecido van a poder beneficiarse de la libre circulación, pues se deben dar unas determinadas circunstancias para ello (arts. 7.3 y 7.4 RD 178/2003).

La omisión de la solicitud cuando sea exigible sólo podrá ser sancionada con multa. Sin embargo, las dificultades de acreditación de la fecha se incrementan desde el momento en que las autoridades de control de fronteras tan sólo examinan el certificado de identidad o el pasaporte, siendo extraño la imposición de un control identificador de la fecha de entrada.

b) Órgano competente para la expedición de tarjetas

Con relación a los órganos encargados de tramitar y conceder las tarjetas, el art.

10.2 dispone que éstas "serán tramitadas por la Oficina de Extranjeros de la provinciadonde pretenda permanecer o fijar su residencia el interesado o, en su defecto, por la


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correspondiente Comisaría Provincial de Policía. Los Subdelegados del Gobierno serán competentes para la resolución de dichas solicitudes".

Las autoridades competentes, recibida la solicitud, deben resolver y emitir la primera tarjeta "en el plazo de tres meses, contados a partir del día siguiente de la fecha de entrada de la solicitud en el registro del órgano competente para tramitarlas" (art.

13.3 RD 178/2003). Si se trata de "solicitudes de tarjetas temporales de residencia se tramitarán con carácter preferente" (art. 13.2 RD 178/2003).

c) Plazo de vigencia de las tarjetas

En cuanto a la vigencia de las tarjetas de residencia, según el art. 9 RD 172/2003, "La vigencia ….de las tarjetas de residencia estará condicionada al hecho de que su titular continúe encontrándose en alguno de los supuestos que dan derecho a su obtención, debiendo, en su caso, los interesados comunicar el cambio de circunstancias a las autoridades competentes".

El plazo de las tarjetas varía según el destinatario y el tiempo de residencia en España. Se distingue, en la actual legislación, según se trate del titular del derecho o de un familiar. En cuanto a los primeros, también se diferencia si la residencia va a ser inferior a un año o superior. Si se trata del primer caso la vigencia de la tarjeta estará limitada al periodo de residencia que se solicite. Si la intención es permanecer más de un año se otorgará una tarjeta por cinco años (art. 8.1 y 2 RD 178/2003). Si se trata de tarjetas de familiares de nacionales de la Unión o de un Estado del Espacio Económico Europeo, la vigencia por lo que dure la persona de la que dependan sin perjuicio del derecho a residir con carácter permanente (art. 8.3 RD 178/2003). Si se trata de tarjetas de familiares de españoles a éstos se les documentará con una tarjeta de residencia con cinco años de vigencia, sin perjuicio del derecho a residir con carácter permanente (art.

8.4 RD 178/2003).

d) Expedición de la tarjeta

Según el art. 15 RD 178/2003, "La expedición de la correspondiente tarjeta o del certificado de residencia se realizará de conformidad con los modelos que determine el Ministerio del Interior y previo abono de la tasa correspondiente, de conformidad con la legislación vigente de tasas y precios públicos, cuya cuantía será la equivalente a la que se exige a los españoles para la obtención y renovación del documento nacional de identidad".

e) Renovación de tarjetas

"La vigencia y la renovación de las tarjetas de residencia estará condicionada al hecho de que su titular continúe encontrándose en alguno de los supuestos que dan derecho a su obtención, debiendo, en su caso, los interesados comunicar el cambio de circunstancias a las autoridades competentes" (art. 9 RD 178/2003).

Para la renovación de tarjetas habrá que estar a lo previsto en los arts. 10, 11 y 12 del RD 178/2003. En el art. 14 del mencionado RD se establece que "para la renovación no será necesario presentar visado ni certificado médico".

Como acabamos de decir, en las solicitudes de renovación debe acreditarse el cumplimiento de los requisitos exigidos en la primera expedición, salvo el certificado médico o el visado. Ahora bien, lo que ya no está claro es si es preciso volver a acreditar el parentesco cuando se trate de ascendientes o descendientes.


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La resolución de denegación de la renovación de la tarjeta así como la eventual orden de expulsión de un titular de tarjeta de residencia comunitaria requiere con anterioridad a que se dicte, el informe previo de la Abogacía del Estado en la provincia, salvo en aquellos casos en que la urgencia esté debidamente justificada" (art. 17.1 RD 178/2003).

2.4. EVENTUALES LÍMITES AL EJERCICIO DE LA LIBERTAD DE CIRCULACION: MEDIDAS APLICABLES POR RAZONES DE ORDEN PUBLICO, SEGURIDAD Y SALUD PUBLICAS 2.4.1. DELIMITACIÓN DE SUPUESTOS

El derecho de entrada y residencia y el derecho a residir permanentemente, concedido a los destinatarios de las normas analizadas, no es absoluto sino que puede quedar limitado por "razones de orden público, de seguridad pública o de salud pública”. Por estas razones se pueden adoptar las siguientes medidas: "a) Impedir la entrada en España, aunque los interesados presenten la documentación prevista en el artículo 4; b) Denegar la expedición o la renovación de las tarjetas de residencia; c) Ordenar la expulsión o devolución del territorio español" (art. 16.1 RD 178/2003)".

2.4.2. ORDEN PÚBLICO Y SEGURIDAD PÚBLICA El significado de la excepción del orden público y la seguridad pública, desde la

perspectiva española, es bastante ambiguo, al remitirse a su legislación reguladora, a la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, reformada por la Ley 8/2000, de 22 de diciembre, y a las disposiciones reglamentarias vigentes en la materia (art. 16.2.a) RD 178/2003). Ahora bien, el alcance de estos términos está subordinado a la Directiva reguladora y a la interpretación que ésta ha recibido por parte del Tribunal de Luxemburgo, para poner fin a algunas decisiones arbitrarias y desproporcionadas por parte de las Administraciones de los Estados miembros.

Estas mediadas nunca podrán ser adoptadas con fines económicos; y por otro lado, "deberán estar fundadas exclusivamente en el comportamiento personal de quien sea objeto de las mismas" (art. 16.2.c) y d) RD 178/2003. La apreciación de la limitación por parte de las autoridades españolas deberá fundarse exclusivamente en el comportamiento personal del individuo destinatario de las normas, el cual debe atentar grave y suficientemente contra los intereses de la sociedad española. No son admisibles, en consecuencia, las medidas de prevención general y sí sólo de prevención especial. Asimismo, la sola existencia de condenas penales no puede automáticamente motivar estas medidas, es preciso que existan indicios suficientes que permitan pensar que el individuo afectado cometerá una nueva infracción o que atentará, de cualquier otra manera, contra el orden o la seguridad públicos.

La simple omisión de las formalidades relativas al acceso, desplazamiento y residencia, no puede considerarse en sí misma contraria al orden público o a la seguridad pública y no puede, por tanto, justificar por sí sola una medida de expulsión del territorio (art. 16.3 RD 178/2003).

Estas razones de orden público deben ser puestas en conocimiento del interesado a menos que, se opongan a ello motivos, que afecten a la seguridad del Estado. Esta comunicación habrá de ser detallada y precisa en la medida en que su finalidad fundamental es permitir la defensa del afectado (art. 17 y 18 del RD).

Con este mismo objetivo el interesado debe tener abiertos los recursos de que disponen los españoles contra actos administrativos. Además, dichas medidas "podrán ser revocadas, de oficio o a instancia de parte, cuando dejen de subsistir las razones que motivaron su adopción" (art. 16.2.b) RD 178/2003).


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2.4.3. SALUD PÚBLICA Se considerarán como dolencias o enfermedades susceptibles de limitar la concesión o

expedición de la tarjeta las expresamente reguladas en el art. 16.4 del RD, que establece: "Las únicas dolencias o enfermedades que pueden justificar la adopción de alguna de las medidas previstas en el apartado 1 del presente artículo son las enfermedades que comportan la sujeción a período de cuarentena contempladas en el Reglamento Sanitario Internacional".

En principio, la interpretación de los motivos que pueden afectar a la salud pública y que, por tanto, implicarán una denegación del permiso de entrada en España por parte de los beneficiarios del RD no parece problemática.

En todo caso, cabe concluir que la denegación de la renovación de una tarjeta de residencia o la expulsión del territorio español "no podrá basarse en el hecho de haber contraído tales enfermedades después de la expedición de la primera tarjeta o de haber residido en España durante más de un año" (art. 16.5 RD 178/2003).

2.5. BIBLIOGRAFIA • ALVAREZ RODRIGUEZ, A.: "Análisis crítico del RD 178/2003, de 14 de

febrero, sobre régimen jurídico de los nacionales de la Unión Europea y sobre su necesaria reforma", Revista de Derecho Migratorio y Extranjería. Derecho de las personas en movimiento transnacional, núm. 3, julio 2003, pp. 29-59.

--: "Nacionales de terceros países familiares de un ciudadano comunitario en el territorio de su propio Estado: ¿régimen de extranjería general o aplicación de la normativa comunitaria relativa a la libre circulación? (A propósito de la STJCE de 23 de septiembre de 2003)", A.L. Calvo Caravaca y E. Castellanos Ruiz, El Derecho de Familia ante el Siglo XXI: Aspectos Internacionales, Madrid, Colex, 2004, pp. 23-41.

• BLÁZQUEZ RODRÍGUEZ; I.: Los nacionales de terceros países en la Unión Europea, 2ª ed., Córdoba, Serv. Publ. Universidad de Córdoba y Conserjería de Gobernación de la Junta de Andalucía, 2003.

• DURAN LOPEZ, F.: Libertad de circulación y de establecimiento en la Jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la CEE, Madrid, La Ley, 1986.

• JIMÉNEZ BLANCO, P.: "Las libertades de circulación y residencia en los miembros de la familia de los ciudadanos de la Unión Europea", La Ley, núm. 5771, de 30 de abril de 2003, pp. 1-13.


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3. ÁMBITO NACIONAL Rocío Moldes Farelo.

Antonio Santos Ortega.

3.1. INTRODUCCIÓN Dado que la inmigración es actualmente, y desde cualquier óptica, una preocupación

prioritaria para los gobiernos de los países receptores, lo que pretendemos en las siguientes páginas es hacer un recorrido por la legislación más relevante en esta materia para el caso español, por las políticas e instrumentos que se articulan desde que en la década de los años ochenta, España cambia su signo migratorio. Se trata de presentar las diferentes reglamentaciones, sus progresivas transformaciones y los resultados más destacados en términos de inserción laboral e integración social para los colectivos de inmigrantes.

A modo de contextualización conviene recordar que la historia reciente de España como país receptor se gesta en las dos últimas décadas del siglo XX. La población inmigrante que, de forma creciente hasta la actualidad, comienza a llegar a España desde los primeros años ochenta presenta unas características muy diferentes a los desplazamientos iniciados en el continente europeo tras la Segunda Guerra Mundial, periodo en el que se consolida el llamado “sistema migratorio europeo”. Se trata sobre todo de personas procedentes de países con bajos niveles de desarrollo, para quienes la inmigración se presenta como la única forma de supervivencia, especialmente los oriundos del continente africano. La irregularidad jurídica, derivada de las restrictivas políticas de los países receptores, la precariedad laboral y la distancia geográfica y/o cultural (tercermundización), son los rasgos distintivos de los movimientos migratorios iniciados en el último tercio del siglo XX, cuyo destino principal son los países del sur de Europa. Esta situación se halla directamente influida por las profundas transformaciones socioeconómicas (declive del sector industrial, auge del sector servicios, triunfo del discurso neoliberal, hegemonía del mercado, exigencia de flexibilidad etc.) acontecidas en Europa occidental desde los primeros años setenta y que irán consolidándose, a diferentes ritmos según los países, en la década de los ochenta.

Los modelos de asentamiento, resultan de la interacción entre condiciones de salida (definidas por la situación política del país de origen y por la clase social del inmigrante) y las características del contexto de llegada (definidas a su vez por la situación económica y política, por la actitud de la opinión pública y por la existencia o no de redes creadas por comunidades anteriormente asentadas). Según se combinen los factores mencionados darán lugar a diferentes contextos de acogida: hostil, favorable o neutral (Portes, 1995). No es difícil suponer que los contextos de acogida hostiles, a diferencia de lo que sucedía en los países europeos receptores tras la II Guerra Mundial, son los más frecuentes en los nuevos países receptores (del que España es prototipo), lo que convierte a estas personas en altamente vulnerables en un mercado de trabajo profundamente desregulado y flexible y hace necesario regular políticamente un nuevo modelo de sociedad en expansión –la sociedad mixta- cuyo rasgo definitorio es la pluralidad étnica y cultural.

Los primeros años de la legislación migratoria en España han estado caracterizados por la improvisación y la escasa atención a la experiencia de los países del entorno como guía de actuación. La planificación y la previsión han sido sistemáticamente sustituidas por la necesidad de “parchear” las nuevas situaciones que iban apareciendo entre los colectivos inmigrantes. La segunda gran tendencia ha sido la incapacidad de extrapolar determinadas


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experiencias de los países del entorno geográfico próximo, con sólidas trayectorias como receptores de mano de obra inmigrante. Los gobiernos de estos países han comprendido desde finales de los años setenta que la inmigración es un hecho durable y sin duda incontenible, y que no importa que el país receptor atraviese por un proceso de reestructuración y modernización que contraiga su mercado de trabajo, ni que sus políticas tengan como eje estructurante la invitación al retorno, porque el inmigrante una vez que establece determinadas redes de relación, actúa al margen de las fluctuaciones de la economía del país de destino. En España el control de flujos ha sido el núcleo duro de todo el reglamento de extranjería.

Esta actitud institucional puede explicarse atendiendo a dos hechos. De una parte el lento desarrollo de un modelo avanzado y progresista de Estado del bienestar, entendido como un sistema de fuerte concienciación ciudadana sobre los derechos sociales de los que la propia ciudadanía es titular y sobre la reivindicación constante al Estado para que se hagan efectivos. Si la sociedad civil autóctona es “débil” no puede ser fácil articular los derechos de ciudadanía para los extranjeros. Y por otro lado, el retraso con respecto a los países más avanzados de Europa en la llegada de los flujos de migración a España. La conjunción de ambas situaciones supondrá tanto el desconocimiento de la situación real en la que se hallan los colectivos inmigrados, como la imposibilidad de cubrir las múltiples necesidades de éstos por un sistema de bienestar no consolidado y que contemplaba un escaso número de prestaciones y servicios sociales, especialmente al compararlo con los países del entorno.

Serán las instituciones confesionales católicas, quienes en los primeros momentos cubran las necesidades más acuciantes de los colectivos desplazados. Solo a finales de los años ochenta, surgirán organizaciones de la sociedad civil comprometidas específicamente con los inmigrantes. Las ONGs y diferentes agentes sociales serán quienes posean las herramientas básicas de conocimiento para el tratamiento de la inmigración y la administración trabajará estrechamente con ellos cara a posibilitar la integración.

Si bien en la actualidad se ha incrementado considerablemente el acceso de los inmigrantes a los servicios normalizados desde la administración (influencia decisiva ha tenido el “Plan para la Integración social de los Inmigrantes”), no podría afirmarse que dicho acceso ha venido acompañado de un descenso en las prestaciones y servicios realizados por las ONGs y otras organizaciones sociales. En un marco neoliberal y profundamente mercantilizado, una explicación a esta dinámica deriva del hecho de que las organizaciones sociales realizan una gestión con menores costos que la gestión pública y con resultados mejores debido a su cercanía con el inmigrante y al seguimiento personal que suelen realizar. Otra explicación a este hecho es de carácter puramente técnico, y tiene que ver con la mayor profesionalización de los agentes no públicos, que han desarrollado un conocimiento más profundo de las variadas situaciones y problemáticas. Es relevante subrayar en este sentido el papel hegemónico que, desde mediados de los años ochenta, ha adquirido el voluntariado (regulado por la ley 6/96 de 15 de enero) como responsable de la solidaridad social planteada como una cuestión privada, reforzando así el discurso neoliberal que aboga por el desmantelamiento del estado de bienestar.

En definitiva los hechos avalan la idea, ya apuntada, acerca del carácter reactivo de la administración, frente a la proactividad de las organizaciones sociales, que en esta dinámica de creciente asunción de funciones transforman, en ocasiones, el altruismo que las originó en un híbrido entre empresa y organización altruista. Los datos confirman este extremo, puesto que en las organizaciones sin ánimo de lucro al principio compuestas exclusivamente por voluntarios, comienza a haber un creciente porcentaje de personal contratado.


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3.2. LOS AVATARES DE LA REFORMA LEGISLATIVA: LAS LEYES DE EXTRANJERÍA EN ESPAÑA DESDE 1985 AL REGLAMENTO DE 2004

Hasta 1985, España carecía de una política formal de extranjería y hasta 1990, no se aprobaron las líneas básicas de una política activa de inmigración. La Ley Orgánica 7/1985 de 2 de abril sobre derechos y libertades de los extranjeros en España, conocida como “Ley de Extranjería”, supone el primer esfuerzo por sistematizar la dispersa normativa sobre esta materia. Si bien tiende a reforzar los derechos de los extranjeros en España en situación regular mediante el reconocimiento de algunas prerrogativas, es de rigor reconocer que agudiza la exclusión social de los inmigrantes indocumentados. Se trata por tanto de una ley de control de fronteras con un régimen sancionador muy duro y que por no prever no preveía, tan siquiera, ni la residencia permanente de los inmigrantes.

En 1990, a instancias del Parlamento, el Gobierno presentó una Comunicación al Congreso de los Diputados sobre la “Situación de los extranjeros en España. Líneas básicas de la política española de extranjería”. Este documento termina con estas palabras: “En la década de los noventa, España se va a consolidar como un país de inmigración, lo que nos obliga a diseñar y a poner en marcha una política coherente y global de extranjería, que preserve nuestros intereses económicos y nuestra cohesión social, que tenga en cuenta nuestros lazos históricos y culturales y garantice, de acuerdo con los valores de la España democrática, una completa integración del colectivo de residentes extranjeros que eligieron como lugar de vida y trabajo nuestro país”. A partir de las grandes líneas expuestas en este documento, el Parlamento aprobó (marzo 1991) una “Proposición no de ley relativa a la situación de los extranjeros en España”, y declaró como pilares básicos: el control (de fronteras y de la regularidad documental), la integración social, y la política de cooperación al desarrollo. Esta disposición tuvo una gran relevancia, porque a partir de ella comenzó a formularse una política más activa de inmigración que se plasmó en una serie de actos administrativos entre los que cabe destacar:

-La puesta en marcha de procesos de regularización, el primero en 1986, y posteriormente en 1991, 1996 (más recientemente en 2000 y 2001). Estos programas están destinados a compensar la restrictiva normativa sobre extranjería.

-La creación de la Comisión Interministerial de Extranjería (mayo1992), órgano que se encarga de coordinar la actuación de los ministerios competentes, así como la de las Oficinas de Extranjeros (gestión de trámites de los extranjeros ante la administración española), constituyen junto con la reforma de la estructura del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, transformando la antigua Dirección General del Instituto Español de Emigración en la Dirección General de Migraciones (DGM). Más tarde en 1997, una reorganización más amplia de la Administración central, se crea la Dirección General de Ordenación de las Migraciones (DGOM), al tiempo que el INSERSO se transforma en el IMSERSO (Instituto de Migraciones y Servicios Sociales). Para respetar la estructura cronológica de la exposición, nos referimos más adelante al Real Decreto 1600/2004 de 2 de julio por el que se desarrolla la nueva estructura orgánica del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales.

-La aprobación de la nueva Ley de Asilo y Refugio (1994), por la cual ambas figuras dejan de aparecer separadas. También se ponen en marcha iniciativas para la protección social de las personas desplazadas. Por ejemplo: el diseño y desarrollo de programas de acogida e integración social, la elaboración y ejecución de nuevos programas de apoyo a la formación


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ocupacional como el proyecto Integra y Horizon y la constitución en 1996 de una mesa de Coordinación entre el Imserso y las ONGs que gestionan programas sociales.

-El establecimiento, desde 1993, de Cupos o Contingentes de autorizaciones: entradas definidas en número y tiempo para un sector concreto de la economía española con déficit de mano de obra. El fin es canalizar los flujos migratorios para reducir las situaciones de explotación e irregularidad.

-Las reformas de la estructura administrativa de la Inmigración, entre las que destaca la creación del Foro para la integración social de los inmigrantes en 1995, (al que nos referiremos en un apartado específico).

Los avatares de la reforma legislativa, sin embargo, no habían hecho más que empezar. A mediados de 1998, numerosos grupos parlamentarios redactan una proposición de ley que crease las condiciones de cierta “integración” para la población inmigrante que se instalaba en España con una vocación de permanencia, al tiempo que era necesario reforzar una política muy rigurosa en el control de flujos. El objetivo es elaborar una ley que, al plantear la inmigración como un fenómeno complejo supere la política basada en una concepción temporal del fenómeno cuya única manifestación consistía en la regulación administrativa. Se trata en definitiva de transformar la idea de la inmigración como problema a su consideración como un factor de enriquecimiento social desde un triple punto de vista: demográfico, económico y cultural, y cuyo principio básico es la integración constituyéndose así en la primera normativa que pretende superar la concepción del inmigrante como trabajador y la función de la administración como mero órgano de gestión de flujos.

El texto lleva implícita la idea de la regularización “permanente” de los inmigrantes clandestinos, por eso exigía sólo dos años demostrables de estancia para acceder a un permiso de residencia, todos tenían derecho a la sanidad de urgencia, la educación estaba garantizada en los niveles básico y superior con independencia de su situación legal, la reagrupación familiar incluía, además del cónyuge y los hijos menores de 18 años, los ascendientes, siempre y cuando se demostrase que dependían económicamente del residente.

Esta es la orientación de las disposiciones recogidas en la Ley orgánica 4/2000 de 11 de enero, aprobada en diciembre de 1999 con el apoyo de todos los grupos parlamentarios excepto el Partido Popular, que prometió (y cumplió) modificar en caso de lograr una mayoría absoluta en las elecciones de marzo de 2000.

La Ley orgánica 8/2000 de 22 de diciembre, es la consecuencia de la reforma de la LO 4/2000 que fue modificada sólo seis meses después de su entrada en vigor, esgrimiendo como argumento central la existencia de “aspectos en los que la realidad del fenómeno migratorio supera las previsiones de la norma”. Con su modificación, el gobierno del Partido Popular explicó que pretendía neutralizar el “efecto llamada” que esta ley provocaba. En el nuevo texto, no se reconoce el derecho a la sindicación, huelga, asociación y reunión de inmigrantes que no tengan permiso de residencia. El derecho a la educación queda reducido a la enseñanza obligatoria, con lo que no incluye la educación de menores que tengan de 0 a 3 años (guarderías públicas) y de 16 a 18 años. El derecho a la salud para los inmigrantes no residentes requiere el empadronamiento previo y se limita a la atención sanitaria de urgencia. El derecho a la reagrupación familiar queda reducido a los hijos y al cónyuge del residente. Para obtener la residencia permanente hay que demostrar un arraigo de un mínimo de cinco


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años. Todas estas “innovaciones” suponen un considerable retroceso en lo que se refiere a derechos sociales.

En este documento articulado en torno al “control de flujos” y sobre la base de endurecer claramente las condiciones de entrada (políticas de visado, sanciones y expulsiones), se incorporan las siguientes novedades:

-El Ministerio del Interior tomará el control de los centros de inmigrantes que hasta ahora estaba exclusivamente en manos del Instituto de Migraciones y Servicios Sociales (IMSERSO).

-Exigencia de un seguro que cubra los gastos médicos y de repatriación de los inmigrantes (precepto absolutamente nuevo en la legislación española)

-La valoración de la capacidad de adaptación del inmigrante a la sociedad española queda en manos de la administración.

-Las solicitudes para viajar a España serán depositadas en el buzón de la oficina consular y estas remitirán el pertinente acuse de recibo. (Esta práctica fue muy criticada porque impedía la presentación personal de las solicitudes y, consecuentemente, la entrega del correspondiente resguardo)

- Autoriza a la policía a quedarse con los billetes de retorno de los extranjeros

-Obliga a los transportistas a hacerse cargo de los rechazados en frontera. Este ha sido un punto de difícil cumplimiento.

-Elimina la consulta directa a las autonomías para fijar los contingentes de trabajadores.

-El gobierno podrá resolver la inadmisión a trámite de los permisos de trabajo en siete supuestos, algunos de los cuales tienen un carácter inadecuadamente subjetivo por ejemplo: “la falta de legitimación del solicitante”

Así, uno tras otro los derechos se recortaron con el fin, según sus defensores, de evitar el indeseable “efecto llamada”. A juzgar por las llegadas en patera no parece que este endurecimiento de las medidas haya disuadido en su intento a quienes huyen de condiciones de miseria extrema.

Una vez más, constatamos que las fronteras son porosas, que las redes migratorias generan dinámicas autónomas y que intentar reducir la política de extranjería al control policial de los flujos sólo conduce a la “producción legal de ilegales”, aumentando las bolsas de marginalidad y exclusión y en consecuencia la conflictividad social, en sociedades de por sí débiles y desintegradas.

Desde la primavera del año 2003 ante las masivas llegadas, muertes y penosas situaciones de entrada de los inmigrantes a España, el gobierno comienza a anunciar una reforma del reglamento vigente que se materializará en la Ley Orgánica 14/2003 de 20 de noviembre, como resultado de la reforma aprobada el 11 de septiembre de 2003. La situación de descontrol y colapso a la que había conducido la Ley orgánica 8/2000 articulada, paradójicamente, en torno al control de flujos, así como la voluntad de adaptar la legislación a las directrices de la Unión Europea, hace que el ejecutivo introduzca con la reforma las siguientes medidas:


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- La mejora de la gestión mediante la simplificación de los trámites administrativos y la del régimen jurídico de las situaciones de los extranjeros en España (determinación y efecto de los visados);

- El reforzamiento y mejora de los instrumentos sancionadores para luchar contra la inmigración ilegal y el tráfico de personas (colaboración con las compañías de transportes), así mismo se refuerzan los procedimientos de devolución para aquellas personas que entren ilegalmente en el país;

-La incorporación de las disposiciones aprobadas por la Unión Europea sobre exigibilidad de las tasas correspondientes a la expedición de visados, así como sanciones a transportistas y reconocimiento mutuo de las resoluciones de expulsión, para impedir que aquellos extranjeros sobre los que hayan recaído estas en cualquier Estado de la Unión, puedan intentar evitarlas trasladándose a otro Estado.

El planteamiento sigue incidiendo en el control de los flujos como medida prioritaria para vencer la dimensión más problemática de la inmigración: la clandestinidad. Desde los sindicatos, se criticará duramente esta reforma porque no subsana el problema del subempleo para los inmigrantes. Las sanciones a los empresarios que utilicen mano de obra irregular ya se recogían en la ley precedente (8/2000). Lo único que hace es incrementar las sanciones. Pero el problema de fondo es la existencia de una bolsa de trabajadores clandestinos, que los empresarios usarán para abaratar costes y empeorar las condiciones laborales.

Tras el triunfo del Partido Socialista en las pasadas elecciones (14/3/04) su primera actuación consistió en poner en marcha un Plan de medidas urgentes en materia de extranjería entre las que cabe destacar: la creación de 267 plazas, a través del INEM, para reforzar la plantilla de las oficinas de extranjería, la desconcentración del servicio en distintos locales para agilizar la atención, el establecimiento de nuevos puntos de recogida de las solicitudes de renovación, la modificación del sistema de cita previa. Todas estas medidas se orientaban a resolver la situación de colapso en la que se encontraban las oficinas de extranjería, que acumulaban cerca de 400.000 expedientes sin resolver. La puesta en marcha de la anunciada nueva orientación en el modelo de gestión de la inmigración, se recoge en El Real Decreto 1600/2004 de dos de julio, y en la elaboración de un nuevo reglamento, en fase de borrador.

El Real Decreto 1600/2004 de dos de julio desarrolla la nueva estructura orgánica del Ministerio de Trabajo; esta pasará de cinco a seis subdirecciones generales al crear dos nuevas secretarías y suprimir una ya existente. Estas modificaciones implican una nueva dependencia funcional y reorganización , que a continuación detallamos.

El cambio más destacado es la creación de la nueva Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración como entidad autónoma, que está compuesta por tres direcciones generales: D.Gral. de Inmigración, D.Gral. Emigración, y D. Gral. de Integración de los Inmigrantes (las funciones de esta última se detallan en el epígrafe correspondiente a la evolución de los planes de integración de los inmigrantes). A la recién creada Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración quedan adscritos como órganos colegiados: El Consejo Superior de Política de Inmigración, La Comisión Interministerial de Extranjería y El Observatorio Permanente de la Inmigración (OPI, cuya evolución se abordará también en el epígrafe correspondiente a la evolución de los planes de integración de los inmigrantes).

El antiguo Instituto de Migraciones y Servicios Sociales (IMSERSO) sigue existiendo, pero sufre un cambio de significación (migración por mayores, permaneciendo la denominación) y funciones, convirtiéndose en Instituto de Mayores y Servicios Sociales


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adscrito a la Secretaría de Estado de Servicios Sociales, Familias y Discapacidad que, en sustitución de la antigua Secretaría General de Asuntos Sociales, no tiene bajo su dependencia al Instituto de la Mujer ni al Instituto de la Juventud. Ambos pasan, ahora junto con el Real Patronato sobre Discapacidad, que asumirá las competencias de la extinta Secretaría General del Real Patronato de Prevención y Atención a Personas con Minusvalía, a formar parte de la segunda nueva Secretaría General de Políticas de Igualdad.

De forma que de las cinco secretarías existentes con anterioridad: secretaría de Estado de la Seguridad Social, Subsecretaría de trabajo y Asuntos Sociales, Secretaría General de Empleo, Secretaría General de Asuntos sociales y Secretaría General del Real Patronato de Prevención y Atención a Personas con Minusvalía, se mantienen las tres primeras, y se cambia el nombre y algunas funciones a la de Asuntos Sociales, y se suprime la Secretaría General del Real Patronato de prevención y Atención a Personas con Minusvalía, que pasará a depender, como se ha dicho, de la recién creada Secretaría general de políticas de igualdad.

La creación de la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración como organismo autónomo, pone de manifiesto, entre otras cosas, la trascendencia de la inmigración (y de los vestigios de la emigración) en la articulación de la política del gobierno. No se trata tanto de “ordenar” las migraciones, tal como rezaba el nombre de la antigua DGOM, sino de activar los mecanismos necesarios que posibiliten el “ensanchamiento” de la sociedad más allá del ámbito laboral y el control de flujos. Este nuevo organismo presenta claras analogías con los existentes en los países del entorno europeo de marcada tradición receptora, caso de Bélgica o Francia.

En esta misma dirección apunta la elaboración de un nuevo reglamento de extranjería, actualmente en fase de borrador, articulado en torno a cuatro ejes: gestión de flujos migratorios, canalizando los mismos de acuerdo con las necesidades del mercado de trabajo (inmigración laboral); lucha contra la inmigración clandestina; integración social de los inmigrantes y cooperación con los países emisores mayoritarios. La novedad que incorpora y el verdadero reto al que se enfrenta es la lucha contra la clandestinidad (los restantes tres puntos coinciden exactamente con los presentados en la “Proposición No de Ley “ ya en 1991). Parece que las sucesivas normativas aprobadas a lo largo de casi dos décadas, transcurridas desde la primera ley de extranjería de 1985, no sólo no hubiesen cumplido los objetivos propuestos sino que al contrario (y en buena lógica) hubiesen generado y agudizado el problema mayúsculo de la inmigración: la clandestinidad y el aumento de los extranjeros sin papeles.

La idea de “normalizar” (el ministro Caldera prefiere utilizar la palabra normalización a la de regularización, por el carácter selectivo y personalizado que pretendidamente tendrá el proceso) la situación de los inmigrantes integrados en el mercado de trabajo, pero que se encuentran en situación de irregularidad administrativa es, como hemos dicho, la cuestión más novedosa. Aunque todo el planteamiento gira en torno a la idea del “arraigo laboral”. El borrador distingue entre dos situaciones: aquellos inmigrantes con contrato de trabajo de al menos un año podrán tramitar sus solicitudes de residencia y aquellos otros inmigrantes sin contrato laboral, pero que puedan demostrar que existe una vinculación real y efectiva al mercado de trabajo de al menos un año de duración y que denuncien a sus contratadores, el gobierno le proporcionará un permiso de trabajo.

Queda por definir el plazo de tiempo exacto que ha de llevar el inmigrante en España (se habla de “un tiempo suficiente”, que podría fijarse en un año) para acogerse a esta regularización, así como también la posibilidad de exigir la actualización de las cotizaciones a


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la Seguridad Social correspondientes al tiempo de trabajo que hubiera desarrollado el extranjero en situación de clandestinidad.

Cuando el inmigrante denuncie su irregularidad laboral, el empresario deberá hacer frente a todas sus obligaciones con carácter retroactivo, además de ser sancionado con la correspondiente multa. Aunque el ejecutivo ofrece otra alternativa al empleador: se le suspenderá la sanción si liquida las deudas con el trabajador explotado y los organismos públicos, siempre y cuando mantenga al menos un año más al trabajador en su puesto.

Por su parte el Foro para la Integración de Inmigrantes pidió al Gobierno la inclusión de una disposición transitoria que establezca un plazo de “tres o cuatro meses” para que los inmigrantes con contrato de al menos un año, tramiten sus solicitudes de residencia, y se opone a sancionar a los empleadores. Respecto al arraigo laboral que beneficia a los sin papeles que llevaran un año trabajando de forma irregular y denunciaran a sus contratadores, el Foro considera que el plazo de la relación laboral debiera reducirse a tres meses. Esta petición se argumenta sobre la dificultad de probar la duración de una relación laboral en la economía sumergida.

Para constatar la veracidad de los contratos que presenten los inmigrantes y la efectividad de su alta en la seguridad social, el Gobierno contará con una aplicación informática que se pondrá en marcha al mismo tiempo que entre en vigor el Reglamento. Se trata de cruzar los datos del Ministerio de Trabajo con los de las oficinas de extranjería, de forma que cualquier baja en la Seguridad Social anulará de forma automática el permiso del inmigrante. Es decir las autorizaciones de trabajo concedidas entrarán en vigor sólo si existe afiliación y alta del trabajador en la Seguridad Social. En el caso de hacerse efectivo, este es un buen sistema contra el fraude organizado de la compraventa de ofertas de empleo que solo beneficia a las mafias. La propuesta presentada ante el Congreso tiene por objeto hacer emerger la bolsa de economía sumergida que se nutre de inmigrantes en situación de irregularidad documental, y constituye uno de los más graves problemas de la inmigración.

Aunque indudablemente este planteamiento constituye un importante avance en cuanto que trata de actuar sobre la que es, seguramente, la causa principal de la inmigración irregular: la existencia de ofertas de empleo en la economía sumergida, incorporando la figura, siempre velada, del “empleador ilegal”, pero imprescindible en esta dinámica de la irregularidad laboral; el cambio de orientación radical en materia migratoria que el Partido Socialista presenta choca con una dificultad que convendría aclarar primero y resolver después.

Lo que permite acceder al permiso de residencia es estar en posesión de una autorización para trabajar que, como todos sabemos, es diferente a tener trabajo. La disposición adicional cuarta, punto siete, de la actual Ley de Extranjería dice que no se admitirán a trámite las peticiones de autorización para trabajar efectuadas por extranjeros que se encuentren viviendo en el país en situación irregular. Actualmente para pasar de la irregularidad a la regularidad mediante una oferta de empleo, además de contar con la correspondiente certificación del INEM, hay que empezar por volver al país de origen y esperar allí a que el empresario haga la solicitud de la autorización para trabajar. Una vez que el empresario recibe la resolución de la dependencia de trabajo de la subdelegación del Gobierno y se la envía al trabajador al país de origen, podrá esa persona solicitar el visado de trabajo en el consulado español que le corresponda. Una vez concedido el visado, venir a España y solicitar la tarjeta de residencia. Todo este trámite supone un tiempo de 7-8 meses, tiempo en el que el trabajador se lo pasa en el país de origen, sin obtener ingresos y teniendo que pagar el viaje de ida y vuelta.


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Tras esta cronología de casi dos décadas de evolución de la legislación en materia de inmigración, abordaremos a continuación el surgimiento, significado y evolución de los planes y organismos que son considerados como los resultados más relevantes de las sucesivas reglamentaciones a las que nos hemos ido refiriendo, en las páginas precedentes. El Plan GRECO, El Foro para la Integración Social de los Inmigrantes y los Planes de Integración Social y Acción para el Empleo son los tres “productos” que describiremos en detalle.

3.3. EL PLAN GRECO El programa GRECO (programa global de regulación y coordinación de la extranjería

y la inmigración en España), fue aprobado por Acuerdo de Consejo de Ministros el 30 de marzo de 2001 y publicado en el Boletín Oficial del Estado el 27 de abril de 2001. Es una iniciativa plurianual y su vigencia alcanza el periodo 2001-2004. Su objetivo es abordar el tratamiento de la inmigración desde todas sus vertientes, partiendo de la necesidad de regular y coordinar la inmigración en España, así como de mejorar la gestión en todos los asuntos relacionados con la llegada y residencia de ciudadanos extranjeros en nuestro país.

El punto de partida para la puesta en ejecución del GRECO es la Ley Orgánica 8/2000. En mayo de 2000, se estableció en el Ministerio del Interior una Secretaría de Estado, la Delegación del Gobierno para la Extranjería y la Inmigración, dotada de facultades amplias para tratar temas relativos a la inmigración. El director de la entonces nueva secretaría es un miembro principal de dos organismos oficiales: la Comisión Interministerial de Extranjería, cuyo mandato consiste en analizar las medidas del gobierno que repercuten en el trato de los extranjeros, la inmigración y el asilo, y el Consejo Superior de Política de Inmigración, que coordina los diferentes niveles del gobierno en lo referente a cuestiones de inmigración. El Delegado de Gobierno preside también un organismo oficial a cargo del seguimiento de la inmigración, y propone candidatos a la presidencia del Foro para la Integración Social de los Inmigrantes. Esta concentración de atribuciones en el Ministerio del Interior denota un cambio respecto a la anterior asignación de responsabilidades al Ministerio de Trabajo.

Habida cuenta de la organización territorial del Estado español y de su descentralización política y administrativa, se reconoce en el Plan Greco el papel fundamental que desempeñarán los gobiernos regionales en lo concerniente a la integración de la población inmigrante. Tanto la ley del año 2000 como el Plan Greco son explícitos en su reconocimiento de que el mayor efecto en términos de integración se alcanzará mediante la confección y aplicación de políticas de integración a nivel local.

De forma sintetizada, recogemos a continuación la estructura elemental que presenta el Programa, articulada en torno a cuatro líneas básicas, veintitrés acciones y setenta y tres medidas que serán responsabilidad de los organismos designados al efecto.

La primera línea plantea la necesidad de un diseño global y coordinado de la inmigración como fenómeno deseable para España en el marco de la Unión Europea. Es imprescindible abordar la inmigración desde una perspectiva global que permita planificar el tratamiento de este fenómeno, como necesario y positivo para la sociedad española, en el marco de nuestra pertenencia a la Unión Europea y los compromisos adquiridos en virtud de esta, compuesta de cinco acciones:

1.1. Estudio del fenómeno migratorio, articulado en torno a dos medidas: el correcto funcionamiento (dotándolo de los medios necesarios) del Observatorio Permanente para la Inmigración y la coordinación de las distintas administraciones públicas que puedan suministrar datos sobre el fenómeno migratorio.


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1.2. Determinar el número, cualificación y tipología de los inmigrantes que anualmente necesita España, las necesidades de mano de obra atendiendo a la situación nacional del empleo definidas con la participación de las diferentes administraciones y las agentes sociales.

1.3. Ordenación de la llegada de inmigrantes desde los países de origen, mediante la firma de Convenios. Las medidas tienen que ver con aprobación de criterios administrativos y establecimiento de mecanismos que permitan la selección y en su caso formación de los trabajadores extranjeros.

1.4. Codesarrollo de los países de origen y tránsito de los inmigrantes, las medidas se articulan en torno a la formación de los inmigrantes y la asistencia técnica a sus países de origen.

1.5.Participación de España en el diseño de la política común de inmigración fronteras y asilo de la Unión Europea, la preparación e intervención en la discusión de las propuestas constituye el prototipo de medida.

La segunda línea se centra en la integración de los residentes extranjeros y sus familias que contribuyen activamente al crecimiento de España, seguramente la más ambiciosa. Esta línea consta de siete acciones:

2.1. Alcanzar el ejercicio pleno de los derechos de los que son titulares las personas inmigrantes: la prestación de asistencia sanitaria, atención educativa, tramitación de la reagrupación de familiares y el ejercicio de la libertad religiosa son las medidas para alcanzar la acción primera de la segunda línea.

2.2. Mejorar los procedimientos para la adquisición de la nacionalidad, la simplificación de los plazos administrativos.

2.3. Incorporación de los inmigrantes al mercado de trabajo, en igualdad de condiciones que los españoles.

2.4.Acogida y atención de extranjeros que se encuentran en situaciones de vulnerabilidad, mediante la creación de unidades de atención específica a inmigrantes, creación de plazas de acogida y construcción de centros de estancia temporal.

2.5. Actuación concertada para la ejecución de medidas de integración con Administraciones públicas y organizaciones no gubernamentales. La constitución del Consejo Superior de Política de Inmigración, los convenios con Comunidades Autónomas, el apoyo a ONGs y el funcionamiento del Foro para la Integración Social de los Inmigrantes, son las medidas encaminadas a conseguir esta acción.

2.6.Revisión de la estructura administrativa existente para atender los trámites solicitados por los inmigrantes. La especialización de las Oficinas de Extranjeros, la formación específica del personal y la simplificación de los trámites administrativos constituyen las medidas para la acción.

2.7. Lucha contra el racismo y la xenofobia, mediante la mejora de las infraestructuras de seguridad, campañas informativas y fomento de valores en el sistema educativo.

La tercera línea consiste en la Regulación de los flujos migratorios para garantizar la convivencia en la sociedad española, el respeto a la ley y la lucha contra el tráfico y posterior explotación de personas se conseguirá mediante seis acciones:


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3.1. Potenciación de los consulados españoles mediante la mejora de los medios técnicos y humanos.

3.2. Potenciar la actuación en los controles fronterizos, la entrada en funcionamiento del sistema integrado de vigilancia exterior, esta acción se articula en torno a tres medidas: el reforzamiento de los controles en las fronteras terrestres y marítimas, garantizar la asistencia jurídica en los puestos fronterizos.

3.3. Lucha contra las redes de inmigración ilegal mediante la creación de unidades especializadas y potenciando los mecanismos de colaboración con la policía.

3.4. Mejorar los mecanismos destinados a luchar contra la inmigración irregular mediante campañas de información sobre los riesgos de la inmigración irregular y la expulsión de extranjeros que comentan actividades delictivas.

3.5. Mejora de los mecanismos destinados a luchar contra la explotación de los trabajadores extranjeros mediante el control de las condiciones de trabajo, salarios y seguridad social, especialmente en las áreas geográficas y en los sectores de actividad en los que los trabajadores extranjeros estén más presentes.

3.6. Mejora de los mecanismos existentes para la protección de menores extranjeros no acompañados, mediante la colaboración con instituciones sanitarias para la determinación de la edad y la coordinación entre las administraciones estatal y autonómica.

La cuarta línea se orienta al mantenimiento del sistema de la protección para los refugiados y desplazados, comprende cinco acciones:

4.l La imprescindible adaptación de la normativa de asilo a las directrices que emanen de la Unión Europea, se usará para la consecución de esta acción el procedimiento común de asilo, la acogida de solicitantes, la protección temporal y el Fondo Europeo de refugiados.

4.2. Condiciones de acogida de solicitantes de asilo en el territorio español, en especial para los menores no acompañados, mediante los centros de acogida para solicitantes.

4.3. Proporcionar capacitación laboral para los refugiados, mediante la promoción profesional a través de la correspondiente información y la inserción en el mercado de trabajo.

4.4. Adecuación de las instalaciones fronterizas para atender a los solicitantes de asilo en fronteras, mediante la preparación de espacios destinados a éstos solicitantes, diferenciando la situación de los grupos familiares de las personas solas en función de las características de los puestos fronterizos y la dotación de los servicios necesarios para estas instalaciones.

4.5. Establecer la adecuada protección para las personas que tienen la condición de apátridas, a través de la regulación del procedimiento que permita aplicar el contenido de la Convención sobre el Estatuto de los apátridas y el reconocimiento de estas personas, dadas sus especiales circunstancias.

Las críticas al Programa han sido múltiples; en primer lugar, retomando el concepto de integración social, puede decirse que el manejado por este programa tiene un planteamiento unidireccional relacionado con la asimilación. Así, en el mismo se dice que un objetivo fundamental de la política extranjería e inmigración debe ser la adaptación de los nuevos inmigrantes y extranjeros en España, en la sociedad a la que van a pertenecer, a la que sumarán su esfuerzo personal, en la que cotizarán al sistema de seguridad social y en la que pagarán impuestos cuando así se lo exija su nivel retributivo (...). El marco de convivencia será la Constitución y las leyes españolas a las que, con mayor o menor esfuerzo, dependiendo


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de sus raíces culturales, habrán de adaptarse, respetar y disfrutar, en una sociedad democrática en la que el respeto, la tolerancia y la igualdad son valores en los que creemos firmemente.

Como puede verse, la bidireccionalidad del proceso de integración está ausente en esta perspectiva, entendiéndose exclusivamente como una dinámica desde las personas inmigrantes hacia la sociedad de acogida. En otro momento, al abordar las acciones de integración vinculadas a la educación, se afirma que “para que la educación se convierta en un mecanismo para la integración social de los inmigrantes en nuestra sociedad, se realizarán programas educativos específicos para los segmentos de población inmigrante para quienes el proceso de culturización resulte más difícil de llevar a acabo”. Este concepto de “culturización” poco tiene que ver con un proceso bidireccional de integración, que en sus directrices de actuación potencia, entre otros documentos, la comunicación de la Comisión Europea de noviembre de 2000.

En definitiva, en las acciones del Programa no se plasma con la contundencia que debiera que no son sólo los inmigrantes quienes deben adaptarse a la sociedad de acogida, sino también esta a aquellos. En este sentido, diferentes ONGs y el sindicato UGT, criticaban a comienzos del año 2002 , tras el primer año de aplicación del Programa, que el Gobierno no había implementado ninguno de sus apartados, ni había puesto en marcha ningún tipo de política de integración. Así, mientras el Partido Popular, en aquel momento en el Gobierno, hacía un balance muy positivo de las iniciativas en materia de inmigración, en coherencia con las directrices de la Unión Europea, a lo largo del año 2001, la Plataforma de Papeles y Derechos Denontzat calificó el año de vigencia de la, entonces, nueva normativa como un “año de racismo institucional”, que ha fomentado una visión de la inmigración “policial y represora”.

Otras críticas tienen que ver con la ausencia de asignación presupuestaria y de especificación del origen de los recursos y su gestión, (la dotación presupuestaria para el año 2003 ha sido de 261.647.840,12 euros (diez millones de euros más que en el año 2002), esta es la única información que aparece sobre el Plan Greco en el Balance anual presentado por la, ya extinta, Delegación del Gobierno para la Extranjería y la Inmigración. No existe para este programa, a diferencia de lo que ocurre con otros organismos con la misma dependencia funcional, una memoria oficial que este a disposición del público); la no incorporación de la participación activa de los agentes sociales; la reproducción de algunos estereotipos negativos sobre inmigración y la utilización del término ilegal para referirse a los inmigrantes en situación irregular o indocumentados; la invisibilidad de la inmigración irregular; la vinculación entre inmigración y delincuencia; la falta de un planteamiento que refleje la colaboración de España en el desarrollo de la política europea en materia de inmigración; y la marginalización de la Función del Foro para la Integración social de los inmigrantes.

A pesar de que el Programa constituye una magnífica declaración de intenciones y que en su primera línea aparece como acción prioritaria la necesidad de coordinación entre las diferentes administraciones públicas territoriales, la ausencia de coordinación y la falta de criterios comunes para regir las actuaciones de las diversas administraciones públicas, conduce a que dichas actuaciones se caractericen por la dispersión y la variedad cuantitativa y cualitativa. Igualmente descoordinada y dispersa es la acción que realizan las organizaciones sociales, tanto entre ellas mismas, como en su colaboración con la propia Administración. La existencia de los tres niveles de actuación nacional, autonómico y local conduce a que, en muchas ocasiones, se produzcan solapamientos y profundos desajustes en la aplicación de las medidas.


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En definitiva, el resultado del programa es sumamente pobre y mucho ha tenido que ver en su parquedad el muy diferente peso que han tenido las administraciones implicadas. Diseñado desde el Ministerio del Interior, el imperativo máximo es el control de flujos, al tiempo que el desconocimiento sobre los procesos de integración es manifiesto. Finalmente, el Plan Greco no ha sido capaz de dar respuesta al viejo y esencial problema de la coordinación entre las administraciones y los agentes implicados.

3.4. EL FORO PARA LA INTEGRACIÓN SOCIAL DE LOS INMIGRANTES

Fundado en 1995, el Foro para la Integración Social de los Inmigrantes es la única mesa donde la Administración otorga voz, que no voto, a los inmigrantes, y ello desde el referente que constituyen los procedimientos articulados en la mayoría de los países de inmigración de la Unión Europea. De hecho, la creación de este órgano supone la asunción de la recomendación formulada en 1988 por el Parlamento Europeo acerca de la creación de un foro de los trabajadores inmigrantes en cada país miembro de la UE. Antes de tal recomendación la mayoría de estos países contaba con órganos de esta índole, con carácter consultivo. El 5 de febrero de 1992 se firma en Estrasburgo el “Convenio sobre la participación de los extranjeros en la vida pública local”, elaborado en el marco del Consejo de Europa. En este Convenio cada país se compromete a “extender la consulta sobre cuestiones locales a los residentes extranjeros” (capítulo A) y se obliga (capítulo B) a los estados a “facilitar la creación de organizaciones consultivas u otras medidas institucionales. Cada país se compromete a que los representantes de los extranjeros residentes sean elegidos por sus colectividades o sean nombrados por las diferentes asociaciones”. Finalmente el capítulo C “recoge el compromiso de los Estados a conceder el sufragio activo y pasivo en las elecciones locales a los residentes extranjeros” con al menos cinco años de residencia legal previa a los comicios (Aja y Díez Bueso, 2000).

La propuesta para la constitución del Foro es presentada por la desaparecida Dirección General de las Migraciones (Ministerio de Trabajo y Seguridad Social). Desde entonces, el Foro ha estado adscrito al Ministerio de Asuntos Sociales (RD 490/1995), posteriormente al de Trabajo y Asuntos Sociales (RD 2816/1998), en el año 2000 pasará a depender del Ministerio del Interior (RD 1449/2000), según esta orden el Foro se adscribe al nuevo Ministerio del Interior a través de la Delegación del Gobierno para la Extranjería y la Inmigración, regulando, además, la presencia de responsables de Interior entre los miembros del Foro.

El objetivo del Gobierno (entonces Partido Popular) con la entrada en vigor del RD 367/2001 es modificar su composición, de manera que la representación de Comunidades Autónomas y Ayuntamientos desaparezca, perteneciendo los diez miembros designados a la Administración Central, al mismo tiempo que se reducen las asociaciones de inmigrantes, sindicatos y empresarios de 20 a 10 miembros. De manera que la composición definitiva pasaría de 30 (un presidente y 30 vocales) a 20 vocales y un presidente, donde 11 pertenecerían siempre a la Administración Central, con lo cual la mayoría quedaría siempre garantizada para el ejecutivo. Esta maniobra – y también el trasvase del OPI (Observatorio Permanente de la Inmigración) del MTAS al Ministerio del Interior- se asocia al desmantelamiento al que es sometido el IMSERSO en este periodo, y cuyo efecto es la limitación real de la independencia de ambos organismos.

Si inicialmente (RD 490/1995) el Foro queda definido como “órgano de naturaleza consultiva, con capacidad para emitir informes, recomendaciones y adoptar acuerdos a iniciativa propia o a una consulta no vinculante de la Administración” e incluye 30 vocalías


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de las cuales 8 corresponden a asociaciones de inmigrantes y refugiados, con el RD 367/2001 se define como “entidad de consulta, información y asesoramiento del Gobierno en materia de inmigración”, lo que supone una limitación del ámbito de actuación del Foro respecto a su formulación inicial. Así durante el periodo 1996 – 2003, como explica Veredas Muñoz (2003) “el Foro en nada se parece a una mesa de consulta; se ha convertido en un Foro de “gestión” donde se aborda fundamentalmente la transferencia estatal de la prestación de ciertos servicios a las organizaciones”.

En el nuevo diseño del Partido Socialista recogido en el RD 1600/2004 de 2 de julio, el Foro para la Integración Social de los Inmigrantes “regresa” al Ministerio de Trabajo y queda adscrito, junto al Observatorio Español del Racismo y la Xenofobia, como órgano directivo a la Dirección General de Integración de los Inmigrantes. Aunque sus opiniones no son vinculantes para el gobierno, si tienen una relevancia considerable dado que agrupa a las ONGs que se ocupan de inmigrantes, a los sindicatos, a los empresarios, a las Comunidades Autónomas, a los ayuntamientos y a la Administración central. Su composición actual, susceptible de cambios cuando el nuevo Reglamento entre en vigor, es la siguiente: un Presidente, dos Vicepresidentes designados entre los vocales, un Secretario y 24 vocales, distribuidos en la representación de las Administraciones Públicas, los inmigrantes y refugiados a través de sus asociaciones legalmente constituidas y en representación de las organizaciones sociales de apoyo sindicatos y organizaciones empresariales representativas con interés e implatación en el ámbito inmigratorio.

Las funciones del Foro siguen vigentes y se sintetizan en:

-Formular propuestas y recomendaciones tendentes a promover la integración de los inmigrantes y refugiados en la sociedad española.

-Recibir información sobre programas y actividades que lleven a acabo las diferentes Administraciones en materia de integración social de los inmigrantes.

-Recabar y canalizar las propuestas de las organizaciones sociales, con actividad en el ámbito de la inmigración, con vistas a facilitar la perfecta convivencia entre los inmigrantes y la sociedad de acogida.

-Preparación de un informe anual sobre los trabajos realizados y sobre la integración social de inmigrantes y refugiados.

-Elaborar informes sobre las propuestas, planes y programas que puedan afectar a la integración social de los inmigrantes que les sean requeridos por los órganos competentes de la Administración General del Estado.

-Cuantas otras actuaciones se consideren necesarias en relación con la integración en la sociedad española de los extranjeros legalmente establecidos, así como cualquier otra que las disposiciones vigentes le atribuyan.

A modo de síntesis, podemos decir que las relaciones entre las diferentes asociaciones de inmigrantes y la Administración se concretan en el trasvase de recursos desde la Administración a las asociaciones en forma de subvenciones, y en el establecimiento de mesas de consulta o foros donde algunas de tales asociaciones tienen cabida mediante la presencia de los vocales. Los criterios para seleccionar a las organizaciones financiadas (básicamente dos vías: programas de cooperación y voluntariado sociales con cargo a la asignación tributaria del IRPF y subvenciones sometidas al régimen general del área de asientos sociales del MTAS y sus organismos adscritos), recogidos en buena parte de las convocatorias, se refieren al grado de implantación de la entidad (territorial, social,


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agrupación en federaciones, confederaciones etc.), capacidad y características de la misma (antigüedad, estructura, presupuesto del año anterior), incorporación de voluntariado y cumplimiento de las obligaciones con la entidad en caso de haberlas contraído.

La selección de las primeras beneficiarias ha solido estar ligada a criterios de afinidad política. Esa lógica de concesión de subvenciones perpetúa aquellas decisiones primeras, debido a que con el paso del tiempo favorecieron la profesionalización de las asociaciones inicialmente seleccionadas. Parece que la Administración premia logros que ella misma ha hecho posibles. Esto conduce a que la gestión interna peque en ocasiones de arbitraria por parte de sus dirigentes, de forma que las asociaciones más “ejemplares” “convierten al inmigrante en ciudadano ante el Estado, y en súbdito ante ellas” (Veredas Muñoz, 2003, pag. 217).

Para terminar, hay que señalar que, al igual que los responsables del Programa GRECO no facilitan ningún tipo de información sobre sus resultados anuales, tampoco las actas del Foro son públicas, aunque hay que decir que al menos en su memoria anual, además del presupuesto, se recogen los documentos aprobados durante el año evaluado, así como la reuniones celebradas por el Pleno del Foro y su Comisión Permanente, ambos órganos esenciales en su seno.

4. PLAN NACIONAL DE INCLUSIÓN SOCIAL Y PLAN NACIONAL DE ACCIÓN PARA EL EMPLEO

Los programas de integración social para los inmigrantes se venían desarrollando desde 1990 en el área del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Por órdenes ministeriales anuales se establecen programas de actuación a favor de los inmigrantes, lo que permite subvencionar programas, desarrollados en la práctica por particulares, asociaciones y entidades públicas o privadas, que tengan por finalidad la realización de acciones que favorezcan el conocimiento de la lengua y la cultura española entre los inmigrantes, la orientación y la formación profesional, el fomento del asociacionismo y otras actuaciones de carácter social.

El 2 de diciembre de 1994, el Consejo de Ministros aprobó el “Plan para la integración social de los inmigrantes”, planteado en el marco de la orientación de la Comisión Europea sobre la necesidad de “dar una respuesta integrada y coherente, que combine realismo y solidaridad, a los desafíos que plantean a la Unión en su conjunto las presiones migratorias y la integración de los inmigrantes ilegales”. Al margen de su carácter, más declarativo que programático, consigue sin embargo consagrar pautas normalizadoras de ejercicio de los derechos (al menos los civiles y sociales) en condiciones de igualdad con los españoles. Simultáneamente, el Plan funcionaba como marco de referencia para las actuaciones, en el ámbito de sus competencias, de las Comunidades Autónomas. Su presentación institucional se articula en torno a los seis objetivos siguientes:

-eliminar cualquier tipo de discriminación injustificada, tanto en el ejercicio de los derechos y deberes como en el acceso a los servicios existentes;

-promover una convivencia basada en valores democráticos y en actitudes tolerantes;

- garantizar una situación social y legalmente estable;

-combatir las barreras que dificultan la integración;

-luchar contra la explotación;

-movilizar a la sociedad contra el racismo y la xenofobia.


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El Plan establece para cada periodo una serie de ámbitos de actuación y señala algunas actuaciones concretas en cada uno de ellos. Entre las medidas de carácter normativo anunciadas cabe destacar:

-facilitar el procedimiento para la adquisición de la nacionalidad española a los hijos de extranjeros nacidos en España;

-participar en las elecciones municipales sobre la base de la reciprocidad;

-ampliar la duración de los permisos de trabajo y residencia y flexibilizar los requisitos para la obtención de dichos permisos. De hecho, se modificará en el año 1996;

-dotar a la mujer de estatuto jurídico, independiente del de su cónyuge, que garantice su autonomía y facilite su integración.

En sus orígenes, los dos instrumentos clave para la articulación práctica de estos programas, lo constituyen el OPI , (Observatorio Permanente de la Inmigración ) y el Foro para la Integración Social de los Inmigrantes (al que ya nos hemos referido). El Observatorio Permanente de la Inmigración se definió como ”un dispositivo eficaz para la recepción, análisis, elaboración y publicación periódica de la información sobre la inmigración y el refugio en España y el impacto que las políticas públicas tienen en su integración”. Por tanto sus funciones, que no han variado a pesar de sus reubicaciones funcionales, se pueden sintetizar en:

-actuar como órgano permanente de recogida, análisis e intercambio de la información cuantitativa y cualitativa que se recabe de las administraciones públicas, en materias que afectan a la política de integración de inmigrantes y refugiados;

-recepción y análisis de la información suministrada por entidades públicas y privadas, así como organizaciones y asociaciones vinculadas con la inmigración;

-recabar y analizar la información estadística disponible en fuentes internacionales sobre inmigración, extranjería y asilo;

-promoción, elaboración, distribución y difusión de la información, investigaciones, encuestas, estudios y publicaciones;

-creación y mantenimiento de una Base de Datos que recopile la información estadística y constituya una red de comunicación entre las Administraciones Públicas afectadas. Establecimiento de criterios de coordinación para homogeneizar en el territorio español la recogida de intercambio de información y documentación;

-elevar propuestas al Delegado de Gobierno para la extranjería y la Inmigración dirigidas a la canalización de flujos migratorios y la integración de los residentes extranjeros;

-la elaboración de un informe anual e informes periódicos sobre la realidad inmigratoria.

Por lo que respecta a su dependencia funcional, desde su creación en 1997 estuvo gestionado por el IMSERSO, (Real Decreto 140/1997), posteriormente pasó a estar adscrito como órgano colegiado al Ministerio del Interior, a través de la Delegación del Gobierno para la Extranjería y la Inmigración, (Real Decreto 683/2000), recientemente vuelve a estar adscrito al Ministerio de Trabajo y Asuntos sociales a través de la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración como un órgano colegiado junto con el Consejo Superior de Política de Inmigración y la Comisión Interministerial de Extranjería, (Real Decreto 1600/2004 de 2 de julio).


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A mediados de 1998, se fijaron nuevas directrices para el bienio 1999-2000. Atendiendo al enfoque sobre la integración social de este plan, puede citarse la consideración que en él se da de la misma: “La integración representa un largo proceso dirigido a conseguir la gradual incorporación y participación de los inmigrantes en la vida económica y social del país de acogida, en un clima de respeto y aceptación mutuas”, perspectiva que no siempre va a ser producida en las políticas de integración. En este bienio 1999/2000 se distinguen seis ámbitos diferenciados, cada uno de los cuales tenía un objetivo común, una línea de prioridades y una lista de actividades concretas.

Para el periodo 2001-2004 se aprobó el Programa Global de Regulación y Coordinación de la Extranjería y la Inmigración en España, (Programa GRECO), al que hemos dedicado un epígrafe específico y cuyas acciones recogidas en su segunda línea de actuación (integración de los residentes extranjeros y sus familias que contribuyen activamente al crecimiento de España), aparecen en la tercera columna de la Tabla 1. Con el fin de facilitar la comparación y en favor de la brevedad expositiva lo presentamos en la siguiente tabla

Tabla 1. Evolución de los “Programas de integración para los inmigrantes” DE 1994 A 1998 DE 1999 A junio 2001 DE 2001 A 2004

DIRECTRICES Marco legal: “desarrollar el estatuto jurídico del inmigrante para adaptarlo a los nuevos planteamientos de la sociedad española y a los requerimientos de la minoría migrante”

Mantenimiento y funcionamiento de organizaciones destinadas a Inmigrantes: tanto desde dentro (asociaciones) como desde fuera (ONGs)

ejercicio pleno de los derechos de los que son titulares las personas inmigrantes, la prestación de asistencia sanitaria, atención educativa, tramitación de la reagrupación de familiares y el ejercicio de la libertad religiosa

Condiciones laborales : “eliminar las barreras que impidan la inserción del inmigrante en el medio laboral en condiciones de igualdad con el resto de trabajadores”

Integración laboral, el paternalismo da paso a la capacidad competitiva del inmigrante mediante la formación ocupacional y el asesoramiento laboral

Incorporación de los inmigrantes al mercado de trabajo, en igualdad de condiciones que los españoles, mediante: “itinerarios integrados de inserción” y contingentes anuales

Ambito educativo cultural: “eliminar las barreras educativas y culturales que impidan la integración de los inmigrantes, así como fomentar los valores propios de una sociedad multicultural” (programas compensatorios)

Integración social, medidas complementarias a los sistemas normalizados en educación, cultura, vivienda, prevención socio-sanitaria

Mejorar los procedimientos para la adquisición de la nacionalidad, mediante la simplificación de los plazos administrativos


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Tabla 1. Evolución de los “Programas de integración para los inmigrantes” DE 1994 A 1998 DE 1999 A junio 2001 DE 2001 A 2004

DIRECTRICES Convivencia territorial: ”eliminar los obstáculos que dificultan la participación plena de los inmigrantes junto con sus familias en la comunidad local” (impulsar empadronamientos etc.) Participación ciudadana: “promover la difusión de los valores de la tolerancia” (apoyar el movimiento asociativo de inmigrantes, destacar papel del Foro)

Participación y convivencia ciudadana, impulsar la incorporación

de inmigrantes, y refugiados al movimiento asociativo,

prevenir la discriminación y el racismo para favorecer la

convivencia

Acogida y atención de extranjeros que se encuentran en situaciones de vulnerabilidad, mediante la creación de unidades de atención específica a inmigrantes, creación de plazas de acogida y construcción de centros de estancia temporal Actuación concertada para la ejecución de medidas de integración con Administraciones públicas y organizaciones no gubernamentales,

OPI: hacer la inmigración presente y sobre todo estudiada.

OPI, publicaciones, colección monografías, “indicadores de la inmigración y el asilo en España”

Lucha contra el racismo y la xenofobia, mejora de las infraestructuras de seguridad, campañas informativas y fomento de valores en el sistema educativo

A modo de síntesis y siguiendo el planteamiento de Ruíz López y Ruíz Vieytez (2001), los principios y características de la política de intervención social que se fueron instaurando a lo largo de la década de los noventa fueron:

• El de normalización de los recursos para que los inmigrantes en situación de regularidad documental accedan a ellos;

• el de realización de acciones positivas para tratar de compensar las desventajas específicas con las que se encontraba buena parte del colectivo;

• el de la intervención con inmigrantes irregulares, legalmente invisibles y, en cualquier caso, forzados a la clandestinidad;

• el papel fundamental desempeñado por las diversas organizaciones sociales, al que nos hemos referido desde el inicio.

La financiación de este conjunto de acciones proviene fundamentalmente del sector público, en torno a un doble sistema de recaudación de los recursos. Por un lado y para los servicios y prestaciones normalizados, se cuenta con las recaudaciones propias del mercado laboral (cotizaciones) para las prestaciones contributivas de la seguridad social. Por otro lado, para la financiación de acciones más universalistas, como sanidad o educación, se destinan las


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recaudaciones del sistema tributario, y la extracción específica del 0,52% de la cuota del impuesto sobre la renta de las personas físicas, para atender fines de interés social. Desde 1993 la integración de la inmigración se presenta como uno de estos fines. También el sector público asume una serie de servicios no contributivos, mediante las instancias descentralizadas pertinentes (Administración Local o Autonómica), tales como los ingresos de inserción o de compensación de rentas mínimas, de las que desde finales de los años noventa comienzan a ser beneficiarios los inmigrantes.

Por lo que se refiere al sector privado la financiación es significativamente inferior, y suele ser responsabilidad de instituciones privadas, muchas de ellas en el ámbito de la iglesia católica, dándose en los últimos años una presencia considerable de la financiación llevada a cabo por las obras sociales de determinadas entidades financieras.

A pesar de las acciones de integración desarrolladas y del esfuerzo realizado por algunas Administraciones, persiste básicamente el mismo tipo de problemas que se percibieron en los primeros momentos de análisis hace 15 años: La dificultad en el acceso a la vivienda, la precariedad y explotación laboral, la escasa participación ciudadana siguen constituyendo las cuestiones candentes sin resolver. A ello hay que sumar las altas tasas de fracaso escolar, la precariedad familiar, la compleja situación de muchos menores no acompañados o la de las prostitutas víctimas de redes de tráfico, todos ellos aspectos propios de la consolidación (segundas generaciones, derechos de ciudadanía) de un modelo de sociedad mixta. Y esto es la consecuencia de aplicar una ley ramplona en el reconocimiento de los derechos.

Por su parte, el marco regulador del acceso de los extranjeros no comunitarios al trabajo en España debería ser un instrumento fundamental en el marco de la política de inmigración. Uno de sus objetivos centrales es contribuir a facilitar la cobertura legal de las contrataciones de extranjeros que responden a las necesidades productivas que no pueden ser satisfechas por el mercado de trabajo español. Tanto el régimen inicial de concesión de los permisos de trabajo (el denominado régimen general) como el sistema de contingente y el de contratación de trabajadores temporales en origen, son instrumentos que han ido surgiendo sucesivamente, para alcanzar el objetivo de la regulación administrativa de los trabajadores. Pero la lentitud en la emisión de resoluciones, la saturación de las oficinas son aspectos que las convierten en manifiestamente mejorables.

En el año 2002 se reformó el sistema de cuotas para resolver dos situaciones. La primera relacionada con la reducción de la inmigración ilegal, desde esta fecha el gobierno no contrata a trabajadores extranjeros si no es desde sus países de origen y en virtud de convenios bilaterales con los países de emigración. Esta medida evita a su vez que los inmigrantes indocumentados ya en España no puedan valerse de este conducto para buscar trabajo. En el reglamento de extranjería, actualmente en elaboración, se modifica la contratación de inmigrantes a través del contingente anual. La idea es que en cada contingente se incluya un número de visados para búsqueda de empleo en determinados sectores en los que predominan los empleadores individuales y las pequeñas y medianas empresas, tales como en el servicio doméstico o la hostelería, y donde el cara a cara entre empleador y empleado es un elemento clave en la decisión de contratar.

La segunda tiene que ver con garantizar cierta estabilidad y seguridad laboral, y consiste en que el INEM publique un informe sobre la situación nacional del empleo (salvo las excepciones previstas en la legislación vigente, artículo 40 de la LO 4/2000), antes de proceder a otorgar permisos de trabajo. Sólo en el supuesto de que no haya trabajadores desempleados disponibles, se recurrirá a extranjeros. En este sentido, conviene señalar que la


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eficacia de los métodos de estimación de la situación nacional del empleo utilizados habitualmente es relativa, teniendo en cuenta la baja proporción de la oferta global de empleo que se gestiona a través de los servicios Públicos de Empleo y la necesidad de mejora de sus acciones de intermediación, interconexión a nivel estatal, contacto con las empresas etc. Por tanto la aplicación de este método sin tener en cuenta otro tipo de criterios perjudica la cobertura de una demanda que, en la práctica, puede ser superior a la registrada por los servicios públicos de empleo.

Desde el punto de vista de las situaciones en que pueden encontrarse los extranjeros, hay que tener en cuenta que, en la práctica, la línea que separa regularidad e irregularidad es muy endeble en algunos casos, pudiendo pasarse de una situación a otra en el momento de la expiración de un permiso y su necesaria renovación. En este caso, el trabajador extranjero debe contar con un contrato u oferta vigente en el momento preciso de la renovación, requisito de difícil acreditación cuando se trata de actividades de duración determinada o de carácter discontinuo. La falta de renovación de muchas de las autorizaciones concedidas en los procesos de regularización extraordinaria es otro ejemplo del carácter intermitente de la situación de irregularidad en muchos casos. Las sucesivas reformas de la normativa de extranjería dificultan no sólo el acceso a la legalidad de los extranjeros que han entrado y permanecen irregularmente en España, lo cual sería consecuente con los principios que rigen la legislación de extranjería, sino la recuperación de la situación de regularidad administrativa en supuestos en que se ha perdido de forma circunstancial, pero existe o puede existir a corto plazo una incorporación real al mercado de trabajo.

Según la Comisión Europea, la inmigración se ha convertido en el principal acelerador de la economía sumergida en Europa. El 23% de la actividad económica que se realiza en España es sumergida lo que supone unos 130.000 millones de euros, y la tendencia es a crecer. El volumen de economía sumergida ha aumentado progresivamente en las dos últimas décadas, alcanzando el 23% del Producto Interior Bruto, a la vez que lo ha hecho la inmigración.


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4 ÁMBITOS AUTONÓMICOS Guillermo Rodríguez Pastor

4.1. INTRODUCCIÓN Los flujos migratorios hacia el continente europeo se han ido consolidado, e incluso

con perspectivas de incrementarse, al menos desde la última década del siglo XX y sobre todo en estos primeros años del siglo XXI. El creciente número de inmigrantes llegados a nuestros países como destino final, y no como simple paso, ha obligado a las diferentes administraciones (supranacionales, nacionales, autonómicas e incluso locales) a adoptar medidas que faciliten la integración de estas personas que llegan con el anhelo de encontrar unas condiciones de vida dignas que les permita hacer realidad su sueño de un futuro mejor que seguramente no hubieran alcanzado de permanecer en sus países de origen.

En el ámbito supranacional de la Unión Europea (en adelante UE) fue la entrada en vigor del Tratado de Ámsterdam en 1999 ─con el que se estableció por primera vez la competencia comunitaria en las áreas de la inmigración y del asilo─ y sobre todo el posterior Consejo Europeo de Tampere los que marcaron el punto de partida en el compromiso de adoptar una política de inmigración común en la UE. En el referido Consejo, por un lado, se fijaron directrices generales a desarrollar en este campo, en concreto: la colaboración con los países de origen; un sistema europeo de asilo común; el trato justo a los nacionales de terceros países; y la gestión de los flujos migratorios8. Y por otro, se subrayó la necesidad de aproximar las legislaciones nacionales sobre las condiciones de admisión y de residencia de los nacionales de terceros países.

Consecuencia de todo esto ha sido la adopción de propuestas de Directivas, en algunos casos Directivas ya en vigor sobre diversas cuestiones como el derecho de reagrupación familiar; estatuto de los nacionales de terceros países residentes de larga duración; condiciones de entrada y residencia de nacionales de terceros países por razones de trabajo por cuenta ajena y de actividades económicas por cuenta propia; admisión de estudiantes y voluntarios. Especial mención merece la adopción de un marco jurídico para combatir la discriminación ─que puede constituir un serio obstáculo al proceso de integración─, en particular, la aprobación de dos Directivas9 sobre normas mínimas comunes para promover la igualdad de trato y combatir la discriminación por razones de origen racial o étnico, religión o creencia, edad, discapacidad y orientación sexual. Cabe citar también las medidas adoptadas con el objetivo de conceder a los nacionales de terceros países la misma protección que a los trabajadores de la UE en el ámbito de la seguridad social cuando se desplazan en la UE.

Por último, resulta necesario referirse a los instrumentos políticos de la UE que apoyan la integración, el empleo y la cohesión social y que influyen directamente en la integración de los inmigrantes en la UE. Cabe citar las directrices de empleo sobre la integración de grupos desfavorecidos ─entre los que se incluyen los trabajadores inmigrantes─ para evitar la

8 La Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre una política comunitaria de

migración de 22 de noviembre de 2000, COM (2000) 757 especificó cómo se pretendía traducir estas directrices en acciones concretas.

9 Directiva 2000/43/CE, de 29 de junio y Directiva 2000/78/CE, de 27 de noviembre.


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exclusión social; la red EURES, instrumento clave para la difusión de ofertas de empleo en el conjunto de la UE; o el portal PLOTEUS sobre las oportunidades de aprendizaje, etc.

En el ámbito nacional de España cabe mencionar, en primer lugar, la Ley orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social (en adelante Ley orgánica 4/2000, de 11 de enero) ─con sus sucesivas modificaciones posteriores─ en cuyo Título I, Capítulo I se fijan los derechos y libertades de los extranjeros: derecho a la educación, derecho al trabajo y a la seguridad social, derecho a la asistencia sanitaria, derecho a ayudas en materia de vivienda, derecho a seguridad social y a los servicios sociales, etc.

Debemos destacar, en segundo lugar, el Programa Global de Regulación y Coordinación de la Extranjería y la Inmigración en España (Programa GRECO), aprobado para el período 2001-2004, y que fue la primera iniciativa preparada en nuestro país para afrontar el tratamiento de la extranjería y la inmigración desde todas sus vertientes. En el Programa se contenían cuatro líneas básicas de intervención: 1. Diseño global y coordinado de la inmigración como fenómeno deseable para España, en el marco de la Unión Europea. 2. Integración de los residentes extranjeros y de sus familias, que contribuyen activamente al crecimiento de nuestro país. 3. Regulación de los flujos migratorios para garantizar la convivencia en la sociedad española. 4. Mantenimiento del sistema de protección para los refugiados y desplazados.

El Foro para la Integración Social de los Inmigrantes10 es un órgano colegiado adscrito al Ministerio del Interior a través de la Delegación del Gobierno para la Extranjería y la Inmigración cuya finalidad es la de servir a la participación y la integración de los inmigrantes legalmente establecidos en España. Entre sus funciones destacan las de: Formular propuestas y recomendaciones tendentes a promover la integración de los inmigrantes y refugiados en la sociedad española; recibir información sobre programas y actividades que lleven a cabo la Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas y las Administraciones Locales en materia de integración social de los inmigrantes; recabar y canalizar las propuestas de las organizaciones sociales, con actividad en el ámbito de la inmigración, con vistas a facilitar la perfecta convivencia entre los inmigrantes y la sociedad de acogida; elaborar informes sobre las propuestas, planes y programas que puedan afectar a la integración social de los inmigrantes que le sean requeridos por los órganos competentes de la Administración General del Estado

El Observatorio Permanente de la Inmigración11 es un órgano colegiado que tiene atribuidas, entre otras, las funciones de recogida de datos, análisis, estudio y difusión de la información relacionada con los movimientos migratorios en España, y que está adscrito al Ministerio del Interior, a través de la Delegación del Gobierno para la Extranjería y la Inmigración.

4.2. ÁMBITO AUTONÓMICO La distribución de competencias diseñada por la Constitución Española atribuyó a las

comunidades autónomas la prestación de servicios básicos a los ciudadanos en materias como

10 Real Decreto 367/2001, de 4 de abril, por el que se regula la composición, competencias y régimen de

funcionamiento del Foro para la Integración Social de los Inmigrantes. 11 Real Decreto 345/2001, Regulador del Observatorio Permanente de la Inmigración.


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asistencia sanitaria, la educación, la vivienda, los servicios sociales, las políticas activas de empleo, las políticas de igualdad y para la juventud, que poco a poco han ido asumiendo. Así pues, muchos de los derechos reconocidos a los extranjeros en la Ley orgánica 4/2000, de 11 de enero deben ser gestionados por las comunidades autónomas.

La inmigración entendida como un hecho social que afecta sobre todo a las sociedades occidentales desarrolladas y no como un problema, ha llevado a la mayoría de las comunidades autónomas, en la asunción de las referidas competencias, a adoptar medidas que favorezcan la integración de los extranjeros.

A semejanza de lo que ocurre a nivel estatal, en las comunidades autónomas se ha constituido un Foro para la integración de los extranjeros12 como órgano de participación y consulta, con funciones de asesoramiento con el objetivo de promover la integración de los inmigrantes; o un Observatorio de la inmigración como sistema de información a través del cual se analizaran datos fundamentales sobre la situación de la población inmigrante y su grado de integración. Por otra parte, es habitual la creación en las comunidades autónomas de una Comisión interdepartamental13 que tiene por misión la de establecer los criterios generales de coordinación, seguimiento y evaluación de las actuaciones que se desarrollen en materia de inmigración.

En general, las comunidades autónomas han dictado normas de carácter general o específico para favorecer la integración de los inmigrantes en diversos ámbitos de su competencia. Pero algunas comunidades autónomas han dado un paso más y desde una consideración global del hecho de la inmigración han elaborado planes (integrales) para la integración social de las personas inmigrantes 14 con los que asumen su competencia en la prestación de servicios básicos a los ciudadanos, así como en la elaboración, gestión, coordinación y evaluación de las distintas políticas que inciden en el fenómeno de la inmigración. Debe indicarse que gran parte de las medidas contenidas en los planes ya existían en la actuación de las diferentes administraciones autonómicas, lo que se ha hecho con los planes es integrarlas para obtener una mejor coordinación.

Los planes parten de la consideración de los inmigrantes como ciudadanos y, por consiguiente, sujetos de derechos y deberes. Con las actuaciones que se contienen en los planes se pretende salvar las dificultades que pueden encontrar en el ejercicio de muchos de esos derechos, así como en el disfrute de aquellos servicios, facilitando así el acceso de los inmigrantes a los sistemas y servicios a los que tienen acceso todos los ciudadanos.

12 Por citar algún ejemplo véase Andalucía: Decreto 55/2001, de 26 febrero (BOJA de 22 marzo);

Comunidad Valenciana: Se creó por Decreto 34/2002, de 26 de febrero, modificado por el Decreto 89/2002, de 30 de mayo y por el posterior Decreto 178/2002, de 28 de octubre del mismo año; La Rioja: Decreto 10/2000, de 24 de marzo, (BOLR de 25 marzo); País Vasco: Decreto 200/2002, de 30 de agosto (BOPV de 16 septiembre).

13 Andalucía: Decreto 382/2000, de 5 de septiembre (BOJA de 26 septiembre); Aragón: Decreto 113/2001, de 22 de mayo (BOA 8 junio); Comunidad Valenciana: creada por Decreto 33/2002, de 26 de febrero, modificado por el Decreto 88/2002, de 30 de mayo.

14 En concreto, a día de hoy han elaborado planes (integrales) las comunidades autónomas de Andalucía, Aragón, Baleares, Canarias, Cataluña, Madrid, Murcia, Navarra y País Vasco; encontrándose en fase de elaboración en la Comunidad Valenciana y La Rioja. En Castilla y León existe un plan específico para la integración social y laboral de la población inmigrante. En Castilla La Mancha dentro 2º Plan Regional de integración social ha creado una Red Regional de atención a inmigrantes de 29 de enero 2004.


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Se trata de unos planes de naturaleza bidireccional, esto es, consideran que en el proceso de integración es necesaria la actuación sobre la sociedad de acogida a través de la sensibilización de la misma. Los principios generales en los que se apoyan los planes son la normalización (integración en los sistemas generales de prestación de servicios, sin perjuicio de las adaptaciones necesarias), igualdad (equiparación de derechos, deberes y oportunidades en relación con la población autóctona), integralidad-transversalidad (las actuaciones se acometerán en diversos ámbitos), globalidad e interculturalidad (principios consecuencia de la bidireccionalidad). Por otra parte, para que la integración sea efectiva los planes prevén que las actuaciones deben estar presididas por los principios operativos de participación (de los agentes y organizaciones sociales, instituciones y colectivo inmigrante), corresponsabilidad pública y social (la integración como responsabilidad no sólo de la administración pública sino también de la sociedad), descentralización (relevancia de la administración local) y coordinación.

En general, las medidas de actuación previstas en los planes van destinadas a todo el colectivo de inmigrantes, y singularmente, en algunos, se establecen particularidades para determinados colectivos que pueden encontrarse en mayor desventaja social, como mujeres, los jóvenes o menores.

Las medidas destinadas con carácter general al colectivo de inmigrantes se refieren a empleo y formación, salud, vivienda, educación, recursos y servicios sociales, sensibilización, cultura y participación ciudadana, atención jurídica y empadronamiento y cooperación al desarrollo. En las próximas páginas, partiendo de los derechos reconocidos a los extranjeros en la normativa estatal, se dará cuenta de las diferentes actuaciones previstas en los planes, así como, en su caso, de medidas concretas adoptadas por las comunidades autónomas en materia de integración de los inmigrantes─en este último caso, al margen de que la comunidad autónoma tenga plan integral o no─.

A) EMPLEO Y FORMACIÓN El artículo 10 de la Ley orgánica 4/2000, de 11 enero reconoce el derecho de los

extranjeros que reúnan los requisitos establecidos en la normativa sobre extranjería a ejercer una actividad remunerada por cuenta propia o ajena, así como a acceder como personal laboral al servicios de las administraciones públicas.

Uno de los pilares sobre los que se asientan todos los planes integrales son las medidas relativas a empleo y formación. Una relación sucinta de las actuaciones en los planes de integración en materia de empleo y formación se concreta en:

* Promoción del autoempleo, economía social y otras medidas de apoyo a la empresa: se trata de fomentar la creación de empresas o la incorporación de socios trabajadores en empresas de economía social. Sobre esta actuación, no obstante, debe señalarse las dificultades que tienen los extranjeros para obtener el permiso de trabajo por cuenta propia y que, en general, el permiso se obtiene por cuenta ajena.

* Apoyo a la contratación por cuenta ajena: sin perjuicio de que los empresarios pueden resultar beneficiarios de las ayudas previstas con carácter general para el fomento del empleo; el apoyo específico a la contratación de inmigrantes suele producirse en normas que apoyan la contratación de desempleados con dificultades de integración laboral o colectivos en riesgo de exclusión social, entre los que se encuentran los inmigrantes.

* Actuación sobre el empresario: informándole y concienciándolo acerca de la necesaria legalidad de la relación laboral con extranjeros.

* Información a los trabajadores inmigrantes sobre sus derechos y obligaciones.


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* Control y mejora de las condiciones de trabajo.

* Regulación de las campañas agrícolas.

* Formación profesional: se trata de orientar a los inmigrantes, a través de acciones formativas, hacia determinados sectores laborales, en los que hay más demanda de mano de obra por reducción de la oferta autóctona. Normalmente son actividades de baja cualificación, como agricultura, industria agroalimentaria, hostelería o construcción.

* Referencias al Servicio Público de Empleo: se trata de incorporar en el funcionamiento de estos Servicios mecanismos que consideren las particularidades del colectivo de inmigrantes, como puede ser los servicios de traducción.

* Mediación intercultural en el ámbito del empleo.

* Medidas de inserción laboral

* Reconocimiento de la cualificación o titulación de origen

* Acceso al permiso de conducir

Veamos algunos ejemplos concretos de adopción de alguna de estas medidas en diferentes comunidades autónomas:

ANDALUCÍA: Medidas de inserción laboral: En Andalucía15 se han elaborado programas para la

inserción laboral entre cuyos fines está la de promover la inserción laboral de las personas desempleadas con mayores dificultades para el acceso al mercado de trabajo, destinado, entre otros, a los inmigrantes con dificultades de acceso al mercado de trabajo. Entre los programas previstos cabe destacar: Programa de Itinerarios de Inserción; programa de Orientación Profesional16; programa de Asesoramiento para el Autoempleo; programa de Acompañamiento a la Inserción; programas de Experiencias Profesionales para el Empleo; programa de Inserción a través del Empleo, etc.

ARAGÓN:

Medidas de inserción laboral: En materia de inserción laboral Aragón tiene prevista la concesión de subvenciones para la realización de acciones de orientación profesional para el empleo y asistencia para el autoempleo a entidades colaboradoras sin ánimo de lucro17; la concesión de subvenciones para la puesta en práctica de programas experimentales en materia de empleo18: los programa experimentales de empleo tienen por objeto el desarrollo de planes integrales de empleo que combinen acciones de diferente naturaleza tales como: información, orientación y asesoramiento, formación, práctica laboral y movilidad geográfica, con la finalidad de conseguir la inserción laboral de los desempleados.

15 Decreto 85/2003, de 1abril (BOJA de 28 abril). 16 Estos dos primeros programas han sido desarrollados por la Orden de 22 de enero de 2004 (BOJA de 3

febrero). 17 Orden de 32 de septiembre de 2002 (BOA de 21 octubre). Por Resolución de 23 enero 2004 (BOA de 9

febrero) se convocan la concesión de subvenciones para la realización de acciones de orientación profesional para el empleo y asistencia para el autoempleo, a entidades colaboradoras sin ánimo de lucro

18 Orden de 1 abril 2004 (BOA de 26 mayo).


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CANTABRIA: Apoyo a la contratación: Se fomenta la contratación de colectivos con especiales

dificultades de inserción laboral como los inmigrantes19 mediante ayudas a la contratación de jóvenes desempleados a tiempo completo, a la transformación de contratos temporales en indefinidos a tiempo completo o parcial o a la contratación de desempleados a tiempo parcial.

CASTILLA y LEÓN: Promoción del autoempleo: Se fomenta la creación del propio puesto de trabajo en

los sectores definidos como nuevos yacimientos de empleo de, entre otros, inmigrantes inscritos como desempleados20.

Apoyo a la contratación: Se fomenta la contratación por sustitución de horas extraordinarias de, entre otros, inmigrantes inscritos como desempleados21. Los contratos pueden concertarse a jornada completa o a tiempo parcial, siempre que, en este caso, la jornada de trabajo sea igual o superior al 50% de la jornada ordinaria. La duración de la contratación ha de ser como mínimo de 3 meses. La jornada a realizar por el/los trabajador/es será equivalente como mínimo a las horas extraordinarias sustituidas. La subvención en el caso de que la contratación sea indefinida será equivalente a 4.200 euros.

GALICIA: Economía social: Galicia22 tiene un programa de fomento de empleo en cooperativas

y sociedades laborales en el que se incluyen los siguientes tipos de ayudas y subvenciones:

Ayudas para la adquisición de la condición de socio trabajador: Podrán concederse subvenciones de hasta 3.600 euros en concepto de ayudas para la adquisición de la condición de socio trabajador de una cooperativa de trabajo asociado o sociedad laboral a aquellos que, en el momento de adquirir dicha condición, estén desempleados inscritos como demandantes de empleo en el Servicio Público de Empleo, no hayan percibido este tipo de ayuda en los cuatro años inmediatamente anteriores a la fecha de la incorporación en la cooperativa o sociedad laboral y en los que concurran alguna de las siguientes circunstancias: Desempleados en situación de exclusión social perteneciente al colectivo de inmigrantes.

Ayuda por la incorporación de socios trabajadores o de trabajo: Podrán concederse una subvención de hasta 8.000 euros a las cooperativas y sociedades laborales que, incorporen como socios trabajadores o de trabajo a las personas en las que, en el momento de la incorporación sean desempleados inscritos como demandantes de empleo en el Servicio Público de Empleo, pertenecientes a Desempleados en situación de exclusión social pertenecientes al colectivo de inmigrantes.

Apoyo a la contratación: Galicia tiene un Programa de fomento de la contratación indefinida de colectivos de desempleados con mayores dificultades de inserción laboral23: Podrán ser objeto de subvención las contrataciones de inmigrantes ya sean indefinidas

19 Orden de 4 febrero de 2004 (BOC de 12 febrero). 20 Resolución de 14 de abril de 2004 (BOCyL de 20 abril). 21 Resolución de 14 de abril de 2004 (BOCyL de 20 abril). 22 Orden de 25 de marzo de 2004 (DOG de 2 abril). 23 Orden de 11 de marzo de 2004 (DOG de 26 marzo).


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iniciales o transformación en indefinidos de contratos de aprendizaje, para la formación, en prácticas, de relevo, de sustitución por anticipación de la edad de jubilación y de interinidad, cualquiera que sea la fecha de su celebración. Las ayudas podrán alcanzar la cuantía hasta 4.500 ó 2.400 euros respectivamente.

LA RIOJA: Apoyo a la contratación: La Rioja tiene varios programas de fomento del empleo de

emigrantes extranjeros24: fomento de la contratación indefinida; fomento de la contratación indefinida en el marco de proyectos de amplia inserción laboral; y fomento de la contratación estable de colectivos en riesgo de exclusión.

Por otra parte, fomenta el derecho de excedencia para el cuidado de hijos y la sustitución de trabajadores en excedencia25. Tiene por objeto establecer un régimen de ayudas al ejercicio del derecho de excedencia para atender a necesidades derivadas del cuidado de hijos y ayudas a la contratación de trabajadores para sustitución de aquellos otros que han ejercido el derecho de excedencia por este motivo. Por lo que aquí respecta se fomenta la contratación mediante contrato de interinidad de desempleados en situación legal de desempleo pertenecientes a colectivos desfavorecidos o en riesgo de exclusión, entre otros, emigrantes extranjeros. La cuantía de la ayuda se abonará de una sola vez por una cuantía de 1.800 euros.

MADRID: Medidas de inserción laboral: La Comunidad de Madrid fomenta mediante ayudas a

las Empresas de Promoción de Inserción Laboral de Personas en situación de exclusión social26 cuando contraten personas en situación o riesgo de exclusión social como inmigrantes cuyas características condicionen su integración laboral.

MURCIA: Medidas de inserción laboral: Murcia tiene un programa27 que tiene por objeto

favorecer la inserción laboral de colectivos en riesgo de exclusión social como los inmigrantes mediante subvenciones a entidades sin fines de lucro que hayan promovido proyectos de iniciativas comunitarias de empleo destinadas a colectivos con dificultades de integración laboral.

Apoyo a la contratación: En Murcia se fomenta28 el empleo mediante subvenciones a otorgar a empresas que incorporen a trabajadores mediante contratos por tiempo indefinido y a jornada completa, y que a la fecha de la contratación concurra la circunstancia de tener la condición de desempleado con riesgo de exclusión del mercado de trabajo como pudiera ser el caso de inmigrante con permiso de residencia y trabajo.

24 Orden de 2 marzo 2004 (BOLR 6 marzo). 25 Orden de 2 marzo 2004 (BOLR 6 marzo). 26 Decreto 32/2003, de 13 marzo (BOCM de 24 marzo). 27 Orden de 4 abril 2003 (BOM de 16 abril). 28 Orden de 4 abril 2003 (BOM de 16 abril).


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B) SALUD El artículo 12 de la Ley orgánica 4/2000, de 11 de enero reconoce el derecho a la

asistencia sanitaria en las mismas condiciones que los españoles a los extranjeros empadronados y a los extranjeros menores de dieciocho años. Los extranjeros no empadronados tienen derecho a la asistencia sanitaria de urgencia. Las extranjeras embarazadas que se encuentren en España tienen derecho a la asistencia sanitaria durante el embarazo, parto y posparto.

Una relación sucinta de las actuaciones en los planes de integración en materia de salud se concreta en:

* Fomento del acceso de la población inmigrante a los servicios públicos de salud: En general, se trata de difundir los circuitos de entrada al sistema sanitario de los inmigrantes, y en particular, referido a la población inmigrante sin recursos económico o en situación irregular.

* Herramientas y conocimientos orientados a los profesionales para mejorar la atención sanitaria de la población inmigrante29.

* Información y educación sobre salud para las personas inmigrantes.

* Actividades de estudio e investigación sobre la situación de las personas inmigrantes en relación con la salud.

* Apoyo a proyectos sobre inmigración y salud desarrollados por otras entidades.

* Tratamiento de colectivos específicos: mujeres, jóvenes y menores. Sobre mujeres, por ejemplo, información sobre la salud reproductiva, la salud materno-infantil, las enfermedades de transmisión sexual, especialmente vinculadas a la prostitución y la mutilación genital.

* Enfermedades y tratamientos específicos: se trata de fomentar la vacunación o prevención de determinadas enfermedades como el SIDA30, enfermedades tropicales, parasitarias y tuberculosis o de transmisión sexual.

Veamos algunos ejemplos concretos de adopción de alguna estas medidas en diferentes comunidades autónomas:

ANDALUCÍA:

Fomento del acceso de la población inmigrante a los servicios públicos de salud: En Andalucía se ha regulado el ejercicio del derecho a la segunda opinión médica en el Sistema Sanitario Público de Andalucía31. Se entiende por segunda opinión médica el informe

29 La Orden 187/2003, de 28 abril (DOGC de 5 mayo) con el objetivo de mejorar la salud de las personas

inmigrantes y dar respuesta a sus problemas de salud específicos, tanto desde la vertiente curativa como preventiva, crea la Oficina de Cooperación Sanitaria Internacional y Salud Migracional que tiene como finalidad dirigir y coordinar las actividades del Departamento de Sanidad y Seguridad Social en materia de atención sanitaria a la población inmigrante destinadas a la asistencia, prevención, control, investigación y formación de profesionales en Cataluña, con especial atención a las patologías importantes y las enfermedades cosmopolitas.

30 Por Orden 82/2004, de 22 marzo (DOGC de 31 marzo) se subvenciona a entidades privadas sin ánimo de lucro para la financiación de actividades de prevención de la infección por el VIH/sida, en concreto, Programas de prevención dirigidos a minorías étnicas e inmigrantes.

31 Decreto 127/2003, de 13 mayo (BOJA de 30 mayo).


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facultativo obtenido como consecuencia de la solicitud realizada al Sistema Sanitario Público de Andalucía por un paciente, por sus familiares, etc. tras el diagnóstico de una enfermedad de pronóstico fatal, incurable o que compromete gravemente la calidad de vida o tras la propuesta de un tratamiento con elevado riesgo vital, una vez que el proceso diagnóstico se ha completado y siempre que no requiera tratamiento urgente. Son beneficiarios de la segunda opinión médica, los españoles residentes en cualesquiera de los municipios de Andalucía así como los extranjeros, cuando su aseguramiento corresponda, en ambos casos, al Sistema Sanitario Público de Andalucía.

CATALUÑA:

Fomento del acceso de la población inmigrante a los servicios públicos de salud: Cataluña32, en aplicación de la normativa estatal, garantizará para los extranjeros inscritos en el padrón de un municipio de Cataluña que los procedimientos y los requisitos para el reconocimiento del derecho a la asistencia sanitaria pública serán los mismos que los establecidos para el resto de ciudadanos, sin que, en ningún caso, se les pueda exigir el cumplimiento de otros requisitos adicionales. Para los extranjeros menores de dieciocho años y para las extranjeras embarazadas que se encuentren en el territorio de Cataluña también garantizará que tampoco se pueda condicionar el reconocimiento de su derechos en materia de salud a la inscripción en el padrón del municipio donde residan ni a ningún otro requisito adicional. Por último, adoptará las medidas oportunas para garantizar el derecho de los extranjeros que se encuentren en Cataluña, no residentes y que no estén incluidos en ninguno de los colectivos referidos en los apartados anteriores, a la asistencia sanitaria pública de urgencia ante la contracción de enfermedades graves o accidentes, sea cual sea su causa, y a la continuidad de dicha atención hasta la situación de alta médica.

COMUNIDAD VALENCIANA:

Fomento del acceso de la población inmigrante a los servicios públicos de salud: La Comunidad Valenciana, en aplicación de la norma estatal, la ha concretado reconociendo el derecho a la asistencia sanitaria a ciudadanos extranjeros en la Comunidad Valenciana y creando la Tarjeta Solidaria33. Debe indicarse que la Conselleria de Sanidad ha ampliado la cobertura sanitaria para los inmigrantes no empadronados, equiparándola a los derechos de los empadronados, cuando carezcan de recursos económicos, mientras normalizan su situación administrativa.

C) VIVIENDA El artículo 13 de la Ley orgánica 4/2000, de 11 de enero reconoce el derecho de los

extranjeros residentes a acceder al sistema público de ayudas en materia de vivienda en las mismas condiciones que los españoles.

Una relación sucinta de las actuaciones en los planes de integración en materia de vivienda se concreta en:

* Viviendas para trabajadores de temporada: la mayor parte de planes contemplan medidas relativas a la vivienda o alojamiento para los trabajadores de temporada, prestando atención especial a las campañas agrícolas.

* Alojamiento normalizado en vivienda de alquiler.

32 Decreto 188/2001, de 26 de junio (DOGC de 16 julio). 33 Decreto 26/2000, de 22 de febrero (DOGV de 28 febrero).


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* Acceso a la vivienda pública y ayudas específicas.

* Ayudas específicas a la construcción, rehabilitación y adquisición de vivienda.

* Medidas generales de información en materia de vivienda.


ANDALUCÍA: Viviendas para trabajadores de temporada: En Andalucía34 se fomenta la

promoción de viviendas y unidades habitacionales de nueva construcción que constituyan fórmulas intermedias entre la vivienda habitual y la residencia colectiva, en régimen de arrendamiento, en municipios de alta movilidad laboral, dirigidas a los trabajadores temporales, especialmente a los inmigrantes, desplazados de su residencia habitual.

CASTILLA LA MANCHA: Castilla La Mancha tiene previsto en la Red regional de atención a inmigrantes un

Alojamiento especializado. Por un lado, mediante un alojamiento temporal: que consiste en Albergues para personas que acuden a un determinado territorio en busca de empleo temporal, relacionado fundamentalmente con tareas agrícolas de temporada35. Y, por otro, mediante casa de acogida temporal para inmigrantes (C.A.T.I), destinado a personas en situación de especial vulnerabilidad por condiciones de salud, personales o de vida que requieran de un apoyo especial durante un periodo de tiempo limitado pero suficiente para recuperar su autonomía personal; así mismo, irá dirigido a las personas que, de forma voluntaria, deseen regresar a su país porque su proyecto migratorio haya fracasado. El periodo máximo previsto de estancia en este tipo de alojamiento se prevé, con carácter general, de tres meses36.

CATALUÑA: El citado Decreto 188/2001, de 26 de junio, en aplicación de la norma estatal, ordena

que las administraciones públicas de Cataluña tienen que garantizar el derecho de los extranjeros residentes a resultar adjudicatarios, en las mismas condiciones que el resto de ciudadanos, de las viviendas promovidas por cualquiera de las administraciones públicas de Cataluña, en régimen de promoción pública o de cualquier otro régimen de protección pública, incluidas las segundas o posteriores adjudicaciones. Así mismo establece que también podrán ser beneficiarios de las ayudas en materia de vivienda otorgadas, en el ámbito de las competencias de la Generalidad en materia de asistencia y bienestar social, y destinadas a atender situaciones de emergencia social, con cargo exclusivamente a sus presupuestos, los extranjeros inscritos en el padrón de cualquier municipio de Cataluña donde residan habitualmente, cuando así se especifique en las bases reguladoras de las ayudas.

34 Decreto 2/2001, de 9 de enero (BOJA de 6 febrero); modificado por el Decreto 291/2003, de 14 de octubre

(BOJA de 12 noviembre). 35 Entre los objetivos del servicio figura: Efectuar una acogida temporal de la persona durante un máximo de

tres días; proporcionar alojamiento y manutención; informar sobre destinos con posibilidades de empleo. 36 Entre los objetivos del servicio figura: Cubrir las necesidades básicas de alojamiento y manutención;

favorecer la autonomía personal a través de información, asesoramiento y formación; facilitar la atención socio sanitaria para recuperar su estado de salud; ofrecer una atención integral a la persona acogida para lo que será necesario acoger, dejar expresarse y motivar; facilitar el retorno a su país, en las mejores condiciones que sea posible.


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COMUNIDAD VALENCIANA La Generalitat Valenciana, a través del Plan de Vivienda 2002–2005, establece y

gestiona ayudas públicas para el acceso a la vivienda, las cuales se ponen al alcance de los ciudadanos en función de determinadas condiciones, tales como los ingresos familiares y las circunstancias específicas personales. Las ayudas contemplan tanto la subsidiación de la cuota del préstamo cualificado al que se accede, como ayudas para el primer pago de la compra de una vivienda. El objetivo es facilitar el acceso a una vivienda digna a las familias que más lo necesitan en función de sus condiciones sociales y económicas, bien en alquiler o propiedad. Destinatarios de estas ayudas son, entre otros, las personas inmigrantes que reúnan los requisitos establecidos.

En el segundo trimestre de 2005 entrará en vigor la Ley 8/2004, de 20 de octubre, de la Generalitat, de la Vivienda de la Comunidad Valenciana37 en cuyo Título IV se regulan las medidas para el fomento público y prestación directa de la vivienda. De este modo, se pretende establecer el régimen jurídico de las viviendas con protección pública, constituyendo un marco normativo estable y propio para éstas en el ámbito territorial de la Comunidad Valenciana, superando normas preconstitucionales aún vigentes, independientemente de las medidas económicas y financieras que cada plan de vivienda prevea en función de los imperativos coyunturales de ese momento.

La finalidad de dichas medidas es ordenar el sector de la construcción en materia de vivienda e incentivar, tanto la oferta, por un lado, como la demanda, por el otro, poniendo especial acento en la integración de personas con capacidades reducidas, físicas, psíquicas y sensoriales, los inmigrantes, las familias con bajos recursos económicos y los colectivos especialmente necesitados o con problemáticas específicas. Mediante este doble carácter incentivador y regulador se posibilitará el mejor equilibrio entre una oferta de viviendas asequibles y la capacitación económica de la demanda, de acuerdo con sus circunstancias socioeconómicas y culturales.

EDUCACIÓN El artículo 9 de la Ley orgánica 4/2000, de 11 de enero recoge los derechos sobre

educación de los extranjeros en las mismas condiciones que los españoles tanto en las enseñanzas obligatorias como no obligatorias.

Un segundo pilar sobre el que se asientan los planes de integración es la educación. Una relación sucinta de las actuaciones en los planes de integración en materia de educación se concreta en:

* Acceso a la educación38: se trata de informar sobre el proceso de escolarización y el sistema educativo, las medidas a adoptar en caso de ingreso a lo largo del año o garantizar la escolarización de colectivos específicos susceptibles de quedar excluidos.

* Aprendizaje del idioma: se fijan medidas para el aprendizaje del idioma en la sociedad de acogida.

37 DOGV de 21 octubre. 38 Por ejemplo, la Comunidad Valenciana tiene un plan integral de atención educativa al alumno inmigrante:

en general se informa sobre la educación en la Comunidad. Más, en concreto, se da información sobre Oficina de acogida al alumnado inmigrante y a sus familias, sobre el mediador cultural o ayuda al profesorado, etc. Vid. al respecto la página Web de la Conselleria de Educación de la Generalidad Valenciana: http://www.cult.gva.es/dgoiepl/Inmigracion/inicio.htm


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* Otras medidas para la integración educativa

* La distribución del alumnado inmigrante: son importantes la medidas sobre concentración/dispersión y ratios que se adopten para evitar situaciones de marginalidad o de guetos.

* La educación intercultural: se fomentaría a través, por ejemplo, de la elaboración de materiales específicos, formación del profesorado, etc.

* Lengua y cultura del país de origen: se trata de que los alumnos mantengan la lengua y cultura de origen, e incluso que en los comedores escolares se puedan elaborar dietas derivadas de las creencias religiosas de los inmigrantes.

* Sensibilización de la comunidad educativa.

* La educación infantil

* La inserción laboral

* La educación no obligatoria

* La educación de personas adultas

* Educación en igualdad de sexo

Veamos algunos ejemplos concretos de adopción de estas medidas en diferentes comunidades autónomas:

ANDALUCÍA: Medidas para la integración educativa: En Andalucía se han regulado actuaciones

en relación con el alumnado inmigrante en situación de desventaja sociocultural39. Así, los centros que escolaricen un número significativo de alumnado inmigrante en situación de desventaja socio-cultural incorporarán a su Plan de Compensación Educativa o, en su caso, al Plan Anual de Centro, los siguientes elementos: a) Programas de acogida y de enseñanza y aprendizaje del español como lengua vehicular de la enseñanza, mediante el establecimiento de grupos o aulas temporales de adaptación lingüística; b) medidas de carácter curricular, pedagógico y organizativo que faciliten el acceso, la permanencia y la promoción en el sistema educativo de este alumnado; c) acciones específicas de desarrollo de la identidad cultural de los niños y niñas pertenecientes a grupos culturales no mayoritarios; d) acciones específicas que favorezcan el reconocimiento y respeto a las distintas identidades culturales presentes en el aula por parte de todo el alumnado. Así mismo, se favorecerá la elaboración y difusión de materiales curriculares interculturales y de materiales didácticos orientados a favorecer el conocimiento y la integración entre grupos culturales distintos.

CATALUÑA Acceso a la educación: Cataluña, en aplicación de la normativa estatal sobre

integración social, adoptará las medidas necesarias para escolarizar a los menores extranjeros con necesidades educativas especiales derivadas de situaciones sociales o culturales desfavorecidas, en los centros sostenidos con fondos públicos, y favorecer la integración escolar y social. Igualmente adoptará las medidas necesarias para facilitar el acceso de los extranjeros inscritos en el padrón de cualquiera de los municipios de Cataluña, a la enseñanza de naturaleza no obligatoria y a los centros de formación de adultos, respectivamente. Por

39 Decreto 167/2003, de 17 de junio, (BOJA de 23 junio).


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último, garantizará el derecho de los extranjeros al acceso al sistema público de becas y ayudas, en las mismas condiciones que el resto de los ciudadanos.

MADRID Medidas para la integración educativa: En Madrid tienen un Plan regional de

compensación educativa40 cuyos ejes esenciales están orientados, desde los principios básicos de calidad y equidad, a: a) desarrollar las medidas que aseguren la efectividad del principio de igualdad de oportunidades en la educación del alumnado que se encuentra en situación de desventaja socioeducativa; impulsar las acciones que garanticen la calidad educativa y la adecuada atención de este alumnado; desarrollar medidas específicas de carácter integrador dirigidas al alumnado con necesidades de compensación educativa; incorporar la iniciativa social a la acción educativa de las distintas Administraciones implicadas. Para su desarrollo, el Plan traza cinco grandes líneas de actuación, referidas a: escolarización; actuaciones en centros sostenidos con fondos públicos; actuaciones complementarias; desarrollo de la Educación Intercultural; colaboración interinstitucional y participación social.

4.3. RECURSOS Y SERVICIOS SOCIALES El artículo 14 de la Ley orgánica 4/2000, de 11 enero reconoce a los extranjeros

residentes el derecho a los servicios y a las prestaciones sociales, tanto a los generales y básicos como a los específicos; y a los extranjeros, cualquiera que sea su situación administrativa, el derecho a los servicios y prestaciones sociales básicas.

En todas las comunidades autónomas existe una ley de servicios sociales41 de la que también son beneficiarios los extranjeros. Con estas leyes se pretende garantizar: a) La prevención, tratamiento y eliminación de cualquier causa o situación de marginación o desigualdad social; b) la coordinación de los recursos y de las iniciativas públicas y privadas, así como de los aspectos sociales de los sistemas sanitarios y educativos; y c) el pleno desarrollo de la persona en el seno de la sociedad y el fomento de la solidaridad y de la participación ciudadana en el campo de los servicios sociales.

El tercer pilar importante de todos los planes es el relativo a los servicios sociales. Una relación sucinta de las actuaciones en los planes de integración en materia de recursos y servicios sociales se concreta en:

* Difusión de los recursos existentes.

* Primera acogida.

* Acceso a la atención social

* Conciliación de la vida laboral y familiar

* Mediación intercultural

* Atención social a las mujeres: víctimas de la violencia por razón de sexo42 o víctimas de explotación sexual.

40 Resolución de 12 febrero 2001 (BOCM de 26 febrero). 41 Comunidad Valenciana: Ley 5/1997, de 25 de junio (DOGV de 4 julio): Madrid: Ley 11/2003, de 27

marzo (BOCM 14 abril); Murcia: Ley 3/2003, de 10 abril (BORM de 2 mayo); Principado de Asturias: Ley 1/2003, de 24 febrero (BOPA de 8 marzo).

42 En algunas comunidades autónomas se han adoptado planes integrales para la prevención de la violencia sobre las mujeres. Aragón: de 24 de Febrero de 2004; Cantabria: Ley 1/2004, de 1 abril (BOE de 26 abril).


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* Atención social a jóvenes o menores


Acceso a la atención social: En un acceso normalizado de los inmigrantes a los servicios sociales se puede incluir el acceso a las rentas mínimas de inserción43 o ingreso mínimo de inserción44 o solidaridad 45 o ingresos de inserción46 de la que expresa o implícitamente pueden ser beneficiarios los extranjeros.

Estos ingresos tienen como finalidad lograr la plena integración social y laboral de las personas que se encuentre en estado de necesidad o padecen situaciones de marginación ─Aragón─; o prestar el apoyo adecuado a todas las personas que lo precisen para atender las necesidades básicas para vivir en la sociedad, con los recursos convenientes para su mantenimiento, así como para favorecer su inserción o reinserción social y laboral ─Cataluña─. En otros casos, se señala que el ingreso está destinado a unidades familiares que carezcan de medios económicos suficientes con que atender las necesidades básicas de la vida y con el fin de posibilitar la salida de la situación de marginación en la que se encuentran ─Andalucía, Castilla La Mancha─; o a personas que necesitan una intervención social para su inserción sociolaboral, y carezcan de los medios económicos precisos para atender las necesidades básicas de la unidad de convivencia en la que se integran ─La Rioja─.

Es una renta o ingreso de carácter periódico, con una duración máxima de seis meses ─Andalucía, Castilla La Mancha, La Rioja─, de un año o doce meses pudiendo ser prorrogada ─Aragón, Cataluña─ o se prolongará en tanto el titular reúna los requisitos establecidos en la norma ─Madrid─.

La cuantía de la renta o ingreso se fija, en unos casos, por referencia a un porcentaje del salario mínimo interprofesional ─Andalucía, Castilla La Mancha, La Rioja─ y, en otros, se fija anualmente en los presupuestos de la comunidad ─Aragón, Madrid─.

La renta o ingreso mínimo no sólo consiste en el pago al beneficiario de una prestación económica sino que lleva aparejado: la aplicación de acciones como itinerarios profesionales; medidas educativas y acceso a la vivienda ─Andalucía─; actuaciones dirigidas a lograr la plena integración social y laboral de sus destinatarios, mediante un Plan Individualizado de Inserción con el que se pretende lograr la autonomía personal, familiar, social y laboral de los destinatarios ─Aragón─; programas de apoyo personal y atención individualizada, facilitando la ayuda necesaria, mediante una Plan Individual de Inserción, para potenciar sus capacidades y favorecer la utilización de los recursos educativos, sanitarios, sociales y de empleo que permitan la normalización en su entorno socio-familiar ─Castilla La Mancha─. En el caso de Cataluña la renta mínima de inserción alcanza sus objetivos mediante la elaboración de un plan individual de inserción y reinserción social y laboral (PIR), que puede comprender la aplicación coordinada de todas o algunas de las

43 Cataluña: Ley 10/1997, de 3 de julio (DOGC de 3 de agosto); Madrid: Ley 15/2001, de 27 diciembre

(BOCM de 31 diciembre). 44 Asturias: Ley 6/1991, de 5 abril (BOPA de 17 abril); La Rioja: Decreto 24/2001, de 20 de abril (BOLR de

26 de abril). 45 Andalucía: Decreto 2/1999, de 12 enero (BOJA de 6 febrero); Castilla La Mancha: Decreto 179/2002, de

17 de diciembre (DOCLM de 20 diciembre). 46 Aragón: Ley 1/1993, de 19 febrero (BOA de 1 marzo).


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siguientes actuaciones y prestaciones: Prestaciones de urgencia y resarcimiento; apoyo a la integración social, información y orientación, y apoyo para la colaboración cívica; Formación de adultos; apoyo a la inserción laboral; prestación económica. En la Comunidad de Madrid también se acompaña de un programa individual de inserción cuya finalidad es evitar procesos de exclusión y favorecer la incorporación laboral e integración social.

LA RIOJA: En La Rioja junto al Ingreso Mínimo de Inserción también tienen reguladas unas

Ayudas de inclusión social que son prestaciones periódicas, de carácter económico, destinadas a atender las necesidades básicas de unidades de convivencia en la que se integran personas en situaciones de exclusión social que, por sus características personales y/o sociales, no pueden acceder a los programas de inserción socio-laboral, y por tanto, requieren que su programa de intervención se dirija, prioritariamente, a la recuperación social. La cuantía mensual de las Ayudas de inclusión social será el equivalente a la cuantía de la Pensión No Contributiva de Jubilación o Invalidez vigente en cada año, excluida la parte proporcional de dos pagas extraordinarias. Por último, cabe citar las Ayudas de emergencia social que son prestaciones no periódicas, de carácter económico, destinadas a atender situaciones de urgente y grave necesidad, que no puedan ser atendidas a través de ningún otro recurso, con el fin de prevenir, evitar o paliar situaciones de exclusión social. La cuantía máxima de estas Ayudas es de 601,01 Euros.

PAÍS VASCO: Primera acogida: El País Vasco47 financia una red de acogida a personas inmigrantes

extranjeras de base municipal mediante la convocatoria de ayudas para la contratación de personal técnico en inmigración, ayudas para gastos materiales y ayudas para la elaboración y/o aplicación de Planes Locales de Inmigración.

Atención social a jóvenes o menores: En el País Vasco48 se fomenta mediante ayudas la atención a personas jóvenes extranjeras no acompañadas que por su edad y circunstancias personales son vulnerables socialmente. La finalidad de las ayudas es la prevención de conductas asociales, el desarrollo de recursos personales y su promoción, todo ello con el fin de lograr su integración social.

4.4. SENSIBILIZACIÓN SOCIAL, CULTURAL Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA

Como consecuencia de la naturaleza bidireccional de los planes todos ellos incluyen medidas de sensibilización de la sociedad de acogida, en concreto:

* Sensibilización a la sociedad de acogida

* Acercamiento de los inmigrantes a la sociedad de acogida

* Incorporación de la dimensión intercultural en las actividades culturales

* Participación de los inmigrantes en actividades socioculturales existentes

* Promoción del movimiento asociativo

* Participación ciudadana.

47 Decreto 155/2002, de 25 junio, (BOPV de 8 julio). 48 Orden de 16 de febrero de 2004 (BOPV de 4 marzo).


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ANDALUCÍA: En Andalucía49 se fomenta mediante subvenciones el intercambio y enriquecimiento

entre personas que intervienen y, en su caso, investigan en el ámbito de la inmigración; la mejora de la formación de los profesionales que trabajan con inmigrantes; que se propicie en la sociedad andaluza actitudes favorables a la acogida e integración social del inmigrante y contribuir a mejorar el conocimiento del fenómeno de la inmigración.

PAÍS VASCO: En el País Vasco50 se fomenta mediante ayudas la interculturalidad. El objeto es la

promoción de la interrelación, el apoyo, conocimiento y la valoración en clave de igualdad de las culturas y personas de distintos orígenes que conviven en nuestra Comunidad, así como la formación y sensibilización de la población sobre las causas de la inmigración y sobre la igualdad de todas las personas en derechos, deberes y oportunidades, independientemente de su origen, etnia, cultura, religión, sexo o lengua y el fomento de valores de solidaridad, pluralidad, participación, convivencia y adaptación en la diferencia.

4.5. ATENCIÓN JURÍDICA Y EMPADRONAMIENTO De menor importancia cuantitativa son las medidas relacionadas con atención jurídica

y empadronamiento, cabe citar:

* Consolidación de los servicios de asistencia jurídica gratuita

* Formación a los profesionales

* Asistencia jurídica ante la discriminación

* Empadronamiento

* Estudios de la realidad socio jurídica de la inmigración.


CASTILLA LA MANCHA: Tiene un dispositivo regional de asesoramiento jurídico51 para extranjeros que acceden

directamente al servicio o bien son derivados por los Técnicos/as que componen los equipos de Servicios Sociales (básicos o especializados), o por los profesionales de los diferentes dispositivos de la Red Regional de atención a Inmigrantes; para empresarios/empleadores españoles; y para entidades públicas o privadas. El objetivo del servicios es el asesoramiento acerca de la legislación de extranjería en vigor; y la tramitación de cuantos escritos resulten necesarios hasta agotar la vía administrativa (sin intervenir en ningún caso en vía judicial)52.

49 Orden de 26 de diciembre de 2002 (BOJA de 13 de enero). 50 Orden de 16 de febrero de 2004 (BOPV de 4 marzo). 51 Red Regional de atención a inmigrantes de 29 de enero de 2004. 52 Entre las actividades de asesoramiento están, entre otras: Asesoramiento Legal; Interposición de Recursos

de reposición contra cuantos actos pongan fin a la vía administrativa (denegaciones de permisos, etc. …), cuando tal trámite se considere procedente; Solicitudes de revocación de órdenes de expulsión, cuando esté justificado;


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CATALUÑA: En Cataluña53 está previsto que el Departamento de Justicia procure que sea efectivo

el derecho de los extranjeros a la asistencia jurídica gratuita en los procedimientos administrativos o judiciales que puedan comportar la denegación de su entrada, su salida obligatoria o su expulsión del territorio español y en los procedimientos en materia de asilo, cuando los extranjeros no tengan recursos económicos suficientes según los criterios establecidos en la normativa de asistencia jurídica gratuita; así como también, el derecho a ser asistidos por intérpretes en los procedimientos judiciales, si no entienden o no hablan la lengua oficial que se utilice. Igualmente también ha de posibilitar la efectividad del derecho a la asistencia jurídica gratuita de los extranjeros residentes en el resto de procedimientos de cualquier jurisdicción en los cuales sean parte, de acuerdo con los criterios y procedimientos establecidos en la normativa reguladora de la asistencia jurídica gratuita.

presentación de escritos de alegaciones ante comisaría, dependencias de trabajo, consulados, etc.; asistencia en la cumplimentación de cuantos escritos deban presentarse por los usuarios del servicio ante las administraciones competentes; tramitación de la justicia gratuita.

53 Decreto 188/2001, de 26 junio (DOGC de 16 julio).

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Política Migratoria en España