PRIMARIAS ABIERTAS, SIMULTÁNEAS Y OBLIGATORIAS

por MARCELO GASTALDI*

*Licenciado en Relaciones Internacionales *Diputado Provincial Santa Fe (PJ)

SUMARIO: 1. DEBATE SOBRE EL SISTEMA ELECTORAL SANTAFESINO: ¿CRISIS O TRANSFORMACIONES DE LOS CANALES DE REPRESENTACIÓN POLÍTICA? 2. LAS PRIMARIAS ABIERTAS, SIMULTÁNEAS Y OBLIGATORIAS EN LA PROVINCIA DE SANTA FE. 3. ACERCA DE LA OBLIGATORIEDAD O NO DEL VOTO EN LAS INTERNAS ABIERTAS. 4. UNA EVALUACIÓN A TRAVÉS DEL TIEMPO: FORTALEZAS Y DEBILIDADES DEL SISTEMA. 5. REFLEXIONES FINALES.

1. Debate sobre el sistema electoral santafesino: ¿Crisis o transformaciones de los canales de representación política?

Como cuestión previa a ingresar al análisis del sistema electoral actualmente vigente en la provincia de Santa Fe resulta inevitable contextualizarlo dentro del marco temporal y fáctico que rodeó su adopción, ya que sería muy peligroso traspolar las primarias abiertas, simultáneas y obligatorias del plano provincial al nacional, sin solución de continuidad, como si se tratara de un instrumento naturalmente dotado de asepsia.

En este sentido, valga recordar que los “discursos de la crisis” irrumpieron en el último lustro de la década pasada como el prisma privilegiado que se imponía para observar los escenarios políticos, y que esa reiterada apelación a la crisis –en forma exclusiva– con el fin de analizar esos escenarios, mostró cierta pereza intelectual que no dejó de ser intencionada.

Era difícil cuestionar el argumento que responsabilizaba de los problemas de comunicación entre representantes y representados exclusivamente a los errores cometidos por la clase dirigente, en un evidente camino signado por alguna patología común a la acumulación de poder. Éste fue sin duda un elemento importante en esta discusión, pero no la agotaba.

Existía por entonces abundante material bibliográfico que podía arrojar un poco más de luz sobre los procesos de desmovilización social y la pérdida de efectividad de los mecanismos tradicionales de interpelación entre el pueblo y sus representantes, que ensayaban un intento de explicación en el que la responsabilidad competía, en alguna medida, a todos como sociedad.

Los factores reseñados previamente contribuyeron a simplificar una discusión en la sociedad santafesina, si se quiere medular, a la necesidad imperiosa de modificar el sistema electoral como la respuesta “mágica” para solucionar la crisis de representatividad.

Es así que durante el primer año de gobierno del Ing. Obeid, la derogación de la ley de lemas –que era el sistema electoral vigente desde hacía casi una década y objeto de permanentes críticas que fueron creciendo con el correr de los años­, estuvo al tope en los temas de la agenda pública.

Una cuestión que necesariamente se planteaba en aquellos tiempos, para quienes teníamos responsabilidades institucionales concretas –en mi caso transitaba mi primer año de gestión como legislador provincial oficialista­ era la de los efectos jurídicos que acarrearía la lisa y llana derogación de la “ley de lemas”, sin realizar opción por alguna otra alternativa regulatoria que la reemplazara frente al automático retorno al sistema electoral previo, de internas cerradas, cuyo repudio social, por similares motivos

que provocaban precisamente el clamor derogatorio de la ley de lemas, fue el que, en su momento, provocó su derogación1.

Como se ve, esta situación nos planteó un desafío distinto al que hoy se visualiza a nivel nacional.

2. Las primarias abiertas, simultáneas y obligatorias en la provincia de Santa Fe

Desde de 2004, y mediante la ley 12.367 y modificatorias, Santa Fe adoptó el régimen electoral de “primarias abiertas, simultáneas y obligatorias”. A fin de presentar una síntesis de cómo funciona el sistema electoral en la provincia de Santa Fe, resulta preliminarmente útil recurrir al planteo que realiza el profesor Raúl Borello, cuando afirma que tradicionalmente el concepto de “régimen electoral” se circunscribía al tratamiento de dos áreas temáticas: a) los sistemas electorales, concebidos éstos como meros medios de distribución de bancas y b) la organización del cuerpo electoral, limitándose dicho concepto a la forma de división (o no) del territorio en distritos. A ellos, en las últimas décadas se ha incorporado un tercer aspecto, relativo a las formas de candidatura, en el que se discute si la titularidad de la potestad de seleccionar los candidatos a cargos públicos electivos se restringe a los afiliados de cada partido (“internas cerradas”), o se extiende a los ciudadanos no afiliados, a través de sistemas alternativos2.

Ahora bien, cuando nos planteamos la modificación del régimen electoral vigente en la Provincia de Santa Fe, debimos responder fundamentalmente a dos preguntas: ¿Cuál es el fundamento de permitir la intervención de los ciudadanos no afiliados en la vida interna de los partidos? ¿Esa participación, puede ser obligatoria? Ello en razón de que dos claros cuestionamientos que se hicieron inicialmente al sistema estaban vinculados tanto la obligatoriedad para los partidos políticos de realizar internas de cara al acto comicial general, como la de la emisión del voto en dicha oportunidad por parte de los electores. Nos referiremos a ellos a continuación, separadamente.

Respecto de la primera cuestión, el constitucionalista Germán Bidart Campos explicaba –al referirse al frustrado intento realizado a nivel nacional cuando el sistema fuera incorporado en la luego suspendida ley 25.611­ que no hubo exceso en la regulación realizada por el Congreso Nacional sobre esta materia, pues: “Cuando a los fines del acto eleccionario para designar gobernantes (el legislador) decide que, en un momento previo, habrá elecciones en los partidos a efectos de que estos hagan sus ofertas de candidatos, hemos de comprender que la reglamentación de tales elecciones internas («primarias», porque se sitúan «primero» o «antes» que las otras) es ampliamente abarcativa de una serie de aspectos, entre los que el «momento» y la «simultaneidad» forman parte de lo que la ley del Congreso tiene a su disposición” Y en similar inteligencia, la propia jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha confirmado la constitucionalidad del sistema de internas abiertas, simultáneas y

1 Al analizar el artículo 23 de la ley 10.524 (que adoptó como sistema electoral para la provincia de Santa Fe el instituto del “doble voto simultáneo” o sistema “de lemas”), se observa que éste dispuso que sería de aplicación la ley provincial 9280 (que no fue derogada) y el Código Electoral Nacional en todo aquello que no se opusieran a la nueva ley.

En consecuencia, la derogación de la ley de lemas no necesariamente obligaría al legislador a optar inmediatamente por otro sistema electoral, porque Santa Fe no carecería de tal herramienta, sino que lisa, llana y automáticamente retornaría al sistema implementado por la ley 9280, cuyas disposiciones implican la adopción, para la distribución de cargos de las minorías en la Cámara de Diputados y para los Concejos Municipales, del régimen establecido en el art. 5 de la ley nacional 22.838 (art. 1), derogando todas las disposiciones que se opusieran a ella (art. 8) y subsidiariamente al sistema implementado por el Código Electoral Nacional.

2 BORELLO, Raúl, Las elecciones internas abiertas, simultáneas y obligatorias. La discusión sobre su posible adopción en el régimen electoral santafesino, Rosario, febrero de 2004, inédito.

obligatorias –para los partidos políticos– en el orden nacional (caso “Salvatierra, José Luis s/ promueve acción de amparo c. PEN”, resuelto el 30/3/03, donde se convalidaron las reformas electorales que implantaron tal sistema a través de la modificación realizada por la ley 25.611 a la ley orgánica de los partidos políticos)” 3 .

Cuando se pretendió adaptar aquél sistema para el ámbito provincial, se pretendió argumentar que, una norma infraconstitucional provincial de este tipo invadiría competencias propias del Congreso Nacional en lo que hace a la regulación de la vida interna de los partidos. Sin embargo, resulta claro que tal argumento es inconsistente, pues: a) se encuentra entre las facultades de los estados federados la de dictar sus Constituciones y leyes reglamentarias, regulando su propio sistema electoral y de partidos políticos, en la medida en que no se desnaturalice el sistema representativo–republicano (art. 5, Constitución Nacional), y b) Santa Fe ya se había inmiscuido similarmente en la vida interna de los partidos políticos, al establecer el sistema de lemas ­por el cual se eliminaron las internas previas y se las hizo concomitantes a la elección general, a través de lo que se conoce como “doble voto simultáneo”­, y esa incursión legal fue convalidada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación (caso “Partido Demócrata Progresista c/ Provincia de Santa Fe”, resuelto en 2003). Como consecuencia de ello, apareció claro que la Legislatura provincial estaba habilitada para imponer a los partidos políticos el deber de llevar a cabo elecciones primarias abiertas, simultáneas y obligatorias.

Ya con relación al segundo aspecto, el de la obligatoriedad del voto para los electores, dada su relevancia, se lo abordará a continuación en forma separada.

3. Acerca de la obligatoriedad o no del voto en las internas abiertas En principio, cabe destacar que en el derecho federal argentino –a diferencia de

otros países con similar estructura constitucional originaria–, el sufragio es definido como obligatorio (Constitución nacional, art. 37) y en igual sentido es establecido en los órdenes provinciales (v.gr., Santa Fe, art. 29).

La opción por el sufragio facultativo u obligatorio se funda principalmente en el grado de madurez política de cada sociedad, en especial en el grado de vigencia del Estado de Derecho, que cuando es endeble, requiere robustecerse a través de la práctica constante e inexcusable de las capacidades cívicas.

Bien explica Spota que la obligatoriedad del voto constituye un estadio necesario y apto para que la ciudadanía concientice su poder decisorio y asuma, cada día más, las virtualidades y potencialidades que el uso del sufragio acarrea. Esto es, sólo cuando una sociedad determinada ha asumido en plenitud las calidades y condiciones de Estado de Derecho, resulta posible pasar del presupuesto de obligatoriedad en el voto al libre juego de la voluntad4. Sobre este último aspecto, varios autores se han expedido en favor del presupuesto lógico de la imperatividad de las primarias5.

En síntesis, el voto como derecho y no como obligación, aparecería como el lujo de las sociedades políticamente desarrolladas y maduras, en el ámbito del Estado de Derecho contemporáneo. Justificada la obligatoriedad del voto en nuestro sistema

3 BIDART CAMPOS, Germán J., El artículo 38 de la Constitución y las elecciones internas y simultáneas, en Rev. “La Ley”, del 5/11/02.

4 SPOTA, Alberto Antonio, Elecciones primarias abiertas, obligatorias y simultáneas, en Boletín Informativo de la Asociación Argentina de Derecho Constitucional, Año VI, n° 48, ps. 12/4.

5 Ricardo Haro, Reflexiones sobre las elecciones internas abiertas, en Rev. “El Derecho”, Suplemento de Derecho Constitucional, del 7/10/02, p. 3; Alberto Antonio Spota, Elecciones primarias abiertas, obligatorias y simultáneas”, en Rev. “La Ley”, 1990–D–760/1, y Guillermo F. Evans, Vida interna de los partidos políticos: incidencia de la ley de lemas y opción por las internas abiertas, en Rev. “Jurisprudencia Argentina”, 1995–I–762.

constitucional cabe recalar en los fundamentos por los cuales debe votarse obligatoriamente en las internas de los partidos.

Es por ello que el proyecto de ley lo justificó del siguiente modo: “[...] Siendo dichas elecciones primarias abiertas y simultáneas, concebidas como la primera etapa del proceso electoral, la obligatoriedad del voto para los ciudadanos resulta del respeto de las previsiones del art. 37 de la Constitución Nacional, en cuanto establece que el sufragio es universal, igual, secreto y obligatorio; y del art. 29 de la Constitución de Santa Fe, que conceptúa al voto como personal e igual, libre, secreto y obligatorio”.

En definitiva, y como concluye Borello: “existen argumentos suficientes que legitiman la adopción de este sistema, máxime en un contexto –aún lejos de superarse– de profunda desarticulación de la ligazón entre política y ciudadanía, que exige pensar nuevos moldes para la representación política, abriendo paso a una democracia participativa, ya que el sistema representativo –según los esquemas actuales– es una causal de exclusión política” 6 .

4. Una evaluación a través del tiempo: fortalezas y debilidades del sistema.

Cinco años y tres procesos electorales (2005, 2007 y 2009) han transcurrido desde que se aprobara la ley 12.367. Tal vez sea el momento de ensayar una primera evaluación, luego de haberse implementado, señalando lo que –hasta el momento y en nuestro entender­ son sus fortalezas y debilidades.

Entre las principales fortalezas del proyecto aprobado, se destaca que: a) la simultaneidad de todas las elecciones internas en un mismo acto

eleccionario y en la misma forma que la elección general posee las siguientes ventajas: a’) se impide que los electores voten en distintas internas para el mismo cargo

o la misma categoría de cargos; a’’) al no contarse previamente con los resultados de otras elecciones internas,

se aleja el temor acerca de que los afiliados y simpatizantes de un partido voten en las internas de otros partidos con el objetivo de perjudicarlos y que ganen los peores candidatos para que luego los derroten sus mejores candidatos, pues deberán intervenir en su interna a fin de que la mayor cantidad posible de sus candidatos se posicionen en lugar expectantes en las listas definitivas y de que además todos salgan fortalecidos, al poder mostrar un mayor caudal de votos que mostrar de cara a la elección general;

b) la obligatoriedad para los partidos, al incluir a aquellos que presenten listas únicas de candidatos, permite que sectores (dirigenciales o no) postergados por el peso de las estructuras partidarias se vean alentados a participar, a fin de obtener eventuales posiciones expectantes y que su partido obtenga un mayor número de votos de cara a la elección general;

c) la obligatoriedad para los electores, permite un mayor nivel de participación popular en la selección de candidaturas y oxigena la relación políticos­sociedad. A fin de no deteriorarla de algún modo con una rigidez absoluta en la obligatoriedad, y de que además no se deforme la verdadera voluntad popular a través de la emisión de una de las formas de votos en desacuerdo (dirigidos por rebeldía a candidatos que en realidad nunca hubiera votado si la elección fuese voluntaria) se prevé un régimen de excepción para aquellos que estén predeterminados a no participar (la comunicación previa a las autoridades electorales, con una breve anticipación al acto eleccionario);

d) puede entenderse que la cercanía de la primaria con la general permite que ésta funcione en realidad como una segunda vuelta (ballotage) entre los candidatos más votados, que es algo que la sociedad comúnmente considera beneficioso y reclama;

6 BORELLO, Raúl, Las elecciones internas abiertas, simultáneas y obligatorias. La discusión sobre su posible adopción en el régimen electoral santafesino, op. cit., pág. 1.

e) la utilización de los mismos padrones para ambas elecciones favorece la transparencia pues despeja toda duda acerca de su eventual manipulación entre la primera y segunda vuelta, con fines espurios;

f) la limitación que surge fruto de que los candidatos sólo podrán presentarse por un solo partido político, confederación de partidos o alianza electoral, en una única lista, y para un solo cargo electivo y una sola categoría, responde también a la transparencia, a la mejora de la representatividad y a la necesaria seriedad en las postulaciones a cargos electivos;

g) La intervención en ambas elecciones del Tribunal Electoral de la Provincia, con procedimientos reglados y expeditos garantiza la transparencia del todo el sistema;

h) la garantía respecto de que nadie que no gane la interna puede ser candidato (con la excepcionalísima posibilidad derivada del régimen de suplencia de vacancias estipulados), contribuye a reinstalar el crédito popular en la clase política.

También hay debilidades, que se presentan como desafíos a mejorar. Entre las más destacadas están:

a) el exceso de la oferta electoral ­favorecido por una práctica reglamentaria muy permisiva a la hora habilitar a los precandidatos para competir en las internas, y que provocó que muchos postulantes ni siquiera alcanzaran un nivel de votación siquiera similar al de sus adhesiones­, que pone al elector, el día del comicio, frente a un número de boletas ciertamente inatendible, lo que conspira contra uno de los objetivos mismos de la ley, que es el de dar mayores oportunidades a quienes pretenden postularse y no están favorecidos por las estructuras partidarias, pues en ese “mar” de boletas pierden visibilidad;

b) el abuso espurio de la presentación de listas al interior de cada partido, generado en no pocos casos por la única finalidad de “hacer un buen negocio” con el cobro de la impresión de boletas para la elección primaria (ello obviamente derivado de la estatización del sistema y la obligación del Estado de pagar la impresión de aquellas), defecto que está movilizando la adopción de medidas que fortalezcan los mecanismos de fiscalización y eviten esta maniobra especulativa;

c) el aprovechamiento de fisuras reglamentarias, que debilitaron los controles y permitieron la incorporación de candidatos que nunca aceptaron serlo, situación que se reprodujo en no pocos lugares de la provincia y que disparó sendas investigaciones;

d) la extensión total del proceso preelectoral y electoral, que obliga a los partidos a externalizar sus competencias durante un período muy prolongado, conlleva altos costos internos para la campaña electoral, que dificulta la labor, especialmente a los partidos que cuentan con menos posibilidades de financiamiento;

e) la existencia de restricciones severas, como la imposibilidad de alterar, de cara a la elección general, las candidaturas una vez que fueron discernidas en la interna abierta, afectan las legítimas expectativas partidarias de modificar sus estrategias entre ambos comicios; impidiéndoles incluir candidatos perdidosos en una categoría, pero que, por su alta intención de voto, podrían ser presentados, exitosamente, para otra (v.gr., un precandidato a gobernador muy votado en la interna que, vencido por otro por escaso margen, no podrá encabezar la lista de diputados pese a haber logrado una alta aceptación del electorado);

f) la exigencia de competir igualmente a aquellos precandidatos a los cuales no se le presenten competidores, y vayan en lista única por un partido político, confederación de partidos o alianza electoral, pese a que no puede haber vencedores ni vencidos en la interna. Frente a tal situación, se legisló transitoriamente, a fin de exceptuar de la primaria a aquellas localidades que presentan una única lista por partido político, confederación de partidos o alianza electoral. No se modificó la ley hasta el momento para evitar abrir la posibilidad de otros “retoques” al sistema que hubieran permitido aumentar el

descreimiento en el nuevo instrumento, ya que toda reforma en este sentido genera dudas en la ciudadanía, y

g) contrariamente a lo señalado como fortaleza a´´), en pequeñas localidades se presenta como debilidad la posibilidad de distorsión de la vida política interna de los partidos, ya que se reconoce como electorado activo a todos los electores del padrón en condiciones de igualdad absoluta, esto es, sin distinción de afiliaciones. Ello implica que, en cualquiera de las internas que se están desarrollando simultáneamente, pueden votar tanto los afiliados a esos partidos como aquellos que no lo están o que incluso se encuentran afiliados a otros. Ello puede provocar que, en lugares donde la elección general se prevé adversa o muy ajustada, se instruya a afiliados de un partido para que intervengan en la interna de sus opositores, votando masivamente por el peor candidato que ofrece ese partido, lo que constituye una disfuncionalidad extrema del sistema que resulta posible en el actual esquema.

5. Reflexiones finales El sistema instaurado por la provincia de Santa Fe es perfectible, como todo

sistema electoral, pero constituyó una salida razonable del anterior sistema electoral, que se encontraba totalmente deslegitimado.

Si alguna virtud tuvo, fue la de transparentar los mecanismos de selección y permitir emerger a candidatos que de otro modo no hubieran accedido a cargos públicos electivos dependido exclusivamente de las estructuras partidarias. Pese a lo adversa que ha sido la “opinión publicada” en relación a la obligatoriedad en la primaria, se puede afirmar que hasta el momento se han logrado altos niveles de participación, lo cual colaboró a achicar la brecha entre representantes y representados.

No es, como ningún otro sistema electoral, neutro o aséptico, y ha presentado deficiencias cuyas correcciones están en marcha, y no se vislumbra, como ocurrió con el sistema de lemas, que se encuentre en retirada. Antes bien, pareciera que sus bondades lo transforman en un espejo donde mirarse, sin embargo la imagen que refleja deberá tener en cuenta las debilidades y fortalezas que mostró hasta el momento en Santa Fe, a fin de realizar las adecuaciones necesarias para que, de adoptarse, el sistema sea más exitoso.