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Programas Sociales Del Estado Peruano
PROGRAMAS SOCIALES DEL PERÚ
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Programas Sociales Del Estado Peruano
DEDICATORIA
A nuestros queridos padres
Por dejarnos la herencia
más noble posible:
Educación.
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CONTENIDO
INTRODUCCION......................................................................................................................................3
CAPITULO I..............................................................................................................................................4
1. ANTECEDENTES............................................................................................................................4
2. GLOSARIO DE TERMINOS:..........................................................................................................7
CAPITULO II.............................................................................................................................................9
1. MINISTERIO DE DESARROLLO E INCLUSIÓN SOCIAL - MIDIS.........................................9
2. CONCEPTO DE PROGRAMA SOCIAL.....................................................................................10
3. PROGRAMAS SOCIALES ACTUALES EN EL PERU.............................................................10
3.1. PROGRAMAS SOCIALES ALIMENTARIOS:...................................................................10
3.2. PROGRAMAS SOCIALES NO ALIMENTARIOS:............................................................12
4. BASE LEGAL.................................................................................................................................14
CAPITULO III..........................................................................................................................................15
ANALISIS DE LOS AVANCES DE LOS PROGRAMAS SOCIALES.............................................15
LA SUBCOBERTURA DE LOS PROGRAMAS SOCIALES..................................................................16
LA FILTRACIÓN EN LOS PROGRAMAS SOCIALES..........................................................................17
EL COSTO DE LA INEFICACIA DE LOS PROGRAMAS SOCIALES AL AÑO 2012..............................18
ANÁLISIS DE CASO: PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTACIÓN ESCOLAR “QALI WARMA”........20
CONCLUSIONES...................................................................................................................................21
RECOMENDACIONES..........................................................................................................................22
BIBLIOGRAFIA.......................................................................................................................................23
PAGINAS WEB VISITADAS.................................................................................................................23
ANEXOS..................................................................................................................................................24
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INTRODUCCION
La importancia de la política social se viene aquilatando en forma creciente en el
mundo moderno. A nivel internacional se está priorizando la necesidad, para un
desarrollo sostenido, de contar con recursos humanos de alta calidad. El origen de
este cambio está tanto en los requerimientos que plantea la nueva economía de la
información; como en investigaciones recientes, realizadas en el marco de la teoría del
crecimiento endógeno, que han mostrado que la educación, la salud y la distribución
de ingresos tienen un impacto grande sobre el crecimiento económico.
Temas relacionados a la pobreza, la distribución del ingreso y la política social en el
Perú han sido extensamente tratados por los investigadores sociales. Sin embargo,
estamos lejos aún de tener evaluaciones más completas que nos permitan poder
resumir y comparar los distintos programas sociales aplicados por el Estado.
En la actualidad el estado ejecuta diversos programas sociales a través del Ministerio
de Desarrollo e inclusión social, la cual es de reciente creación, con la finalidad de
mejorar la política social en nuestro país. En concreto, el eje de este ministerio gira
alrededor de la coordinación y articulación de las políticas y programas sociales de
todos los niveles del gobierno. La elaboración de estas políticas parte del supuesto
acerca de la existencia de dos grupos importantes como: la población socialmente
excluida y la población en situación de pobreza; ambos conforman el público objetivo
al que se dirigen las acciones del gobierno. Sin embargo, es muy difícil conocer a
fondo la situación de cada uno de los individuos que conforman estos grupos; por lo
que, el proceso de identificación y focalización del público objetivo constituye uno de
los pilares que determinan el éxito o fracaso de una política social.
Sin embargo, no siempre los servicios públicos están al alcance de quienes más los
necesitan: los pobres. Conocer a quienes llegan los servicios sociales provistos por el
Estado, en particular los de salud y educación, es fundamental para poder enmarcar
una política social que efectivamente disminuya a la pobreza; y no se desvíe hacia
otros grupos sociales menos necesitados, o agrave los problemas de necesidades
básicas insatisfechas que tienen los pobres.
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CAPITULO I
1. ANTECEDENTES
En el Perú siempre se han desarrollado programas de lucha contra la pobreza.
Pero fue a principios de la década de los noventa cuando estos tomaron impulso,
principalmente los programas de apoyo alimentario, como una manera de atenuar
el impacto del proceso de estabilización de la economía.
Los programas sociales en Perú tienen una larga historia, que se remonta a
muchas décadas atrás, el inicio de los programas sociales basados en la
distribución de alimentos, actualmente existentes, puede datarse a los años 1976-
1979, época durante la cual Perú experimentó una profunda crisis económica que
arrojó a miles de familias a la pobreza. Fue durante dichos años, frente a la
inoperancia y ausencia del Estado, que se organizaron cientos de comedores
populares en Lima y en las principales ciudades del país como respuesta de la
población a las necesidades insatisfechas de alimentación, pero también como
reflejo de una rica y fuerte articulación social que se nutría de las organizaciones
sindicales y gremiales, que en ese entonces tenían una presencia protagónica y
dinamizadora en la vida política nacional.
La década de los ochenta no trajo alivio a los problemas de la pobreza y exclusión;
por el contrario, los vio agravarse, a partir de la ocurrencia de sucesivos episodios
de crisis económicas que culminaron en un estallido hiperinflacionario a fines de la
década, así como por la aparición y desarrollo del fenómeno de la guerra
subversiva y contrasubversiva. Bajo estas difíciles circunstancias, los comedores
populares se convirtieron más que nunca en elementos vitales para la subsistencia
de un número considerable de peruanos, ganando presencia y legitimidad ante las
autoridades y la población.
Es justamente durante la primera mitad de los años ochenta que las
organizaciones de comedores populares –surgidas como un movimiento
autogestionario y espontáneo– empiezan un proceso de transformación paulatino
hacia estructuras más relacionadas con el Estado. Surgen así una serie de
organizaciones mixtas, que rápidamente evolucionan oficializándose e
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institucionalizándose, a partir del apoyo de la cooperación internacional y del
mismo Estado. Un ejemplo de ello es la organización del Vaso de Leche,
establecida por el entonces alcalde de Lima, Alfonso Barrantes, que
progresivamente creció hasta llegar a abarcar la totalidad del país. La segunda
mitad de la década de los ochenta, durante el primer gobierno de Alan García, vio
expandirse e intensificarse el rol de los programas alimentarios, si bien dicho
proceso estuvo acompañado de cuestionamientos sobre el riesgo de manipulación
política de dichos programas. Esta creciente preocupación por prácticas
clientelistas en el uso de los recursos y canales de la inversión social, reflejaba la
creciente complejidad y problemática que rodeaba a estos programas, que se
habían convertido en piezas importantes de la articulación social y política en los
barrios populares del país.
Los años noventa, con la llegada de Alberto Fujimori al poder, vieron intensificarse
las denuncias de apropiación de los programas sociales con fines políticos;
especialmente, ante los esfuerzos del régimen de Fujimori por utilizar los
programas sociales para apuntalar la legitimidad y popularidad gubernamentales
en el marco de las campañas electorales. Clave en este proceso fue la aparición
del Fondo Nacional de Compensación y Desarrollo Social (FONCODES),
establecido en 1992, que se convirtió rápidamente en el centro de la estrategia
gubernamental de manejo de la inversión y la ayuda social. FONCODES creció en
importancia y capacidades a partir de su mayor dinamismo y eficiencia –en
comparación al burocratismo y parsimonia de otros organismos estatales, como los
ministerios– pero también gracias al apoyo prestado por determinados organismos
multilaterales que vieron en FONCODES la institución ideal para encarnar el
concepto de “fondo de inversión social” que pudiera canalizar y distribuir beneficios
y compensaciones a los sectores pobres de la población.
El manejo crecientemente partidista y electoral impuesto a FONCODES y al resto
de los programas sociales estatales y paraestatales, fue convirtiéndose
progresivamente en un obstáculo para un manejo eficiente y coherente de la
inversión social, controlada por la discrecionalidad y la necesidad política de las
autoridades.
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Así, el gasto social se no concentró necesariamente en las áreas más
necesitadas, sino en las más redituables electoralmente.
De la misma forma, la distribución de beneficios y subsidios adquirió un carácter
indiscriminado, relajando barreras y criterios a fin de alcanzar al mayor número
posible de potenciales electores. En esa misma línea se desarrolló el fenómeno de
sobrecargar el gasto social durante los periodos electorales, poniendo en riesgo la
sostenibilidad financiera de FONCODES y demás programas sociales, tales como
el Nacional de Asistencia Alimentaria y el de Cooperación Popular. El colofón del
manejo clientelista de los programas sociales durante este periodo fue que estos,
inevitablemente, terminaron convirtiéndose además en mecanismos para debilitar
y competir contra las autoridades y organizaciones locales y barriales opositoras al
régimen de Fujimori.
La caída de ese gobierno y el proceso de restauración democrática que tuvo lugar
a partir del año 2001, trajo consigo un replanteamiento de los programas sociales.
La necesidad de encarar el riesgo –siempre existente– de un manejo clientelista, y
de erradicar la ineficiencia, el despilfarro y la corrupción, conllevó a un conjunto de
revisiones de los enfoques y mecanismos vigentes. Así, elementos innovadores
tales como la descentralización, la participación y consulta ciudadanas, o la
vigilancia social, empezaron a tomar un rol protagónico en el diseño y ejecución de
dichos programas, en un esfuerzo por incrementar la eficiencia y la transparencia
del gasto social.
Debe señalarse que estos esfuerzos han sido solo relativamente exitosos durante
estos últimos años. Desafortunadamente aún subsisten y prosperan los clásicos
problemas y deficiencias atribuibles a los programas sociales (burocratización,
clientelismo, duplicidad y contraposición de esfuerzos, etc.); en efecto, cierto
número de los programas sociales vigentes ha estado periódicamente bajo el
cuestionamiento y la crítica pública por el develamiento de episodios de corrupción
e ineficiencia.
Las políticas sociales durante los últimos años han estado sensiblemente
marcadas por la aspiración de construir un sistema de cobertura y desarrollo social
basado en el mérito profesional, la transparencia y la participación ciudadana. Así,
se dieron diversas iniciativas dirigidas a darle un manejo imparcial y consensuado
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a los programas sociales, mediante el nombramiento de profesionales
independientes a cargo de los mismos y la construcción de iniciativas y propuestas
Estado-sociedad civil, tales como el Acuerdo Nacional y los mecanismos de
vigilancia ciudadana. Es en este entorno que durante la parte final del gobierno de
Alejandro Toledo (2001-2006) se inició la constitución de un nuevo programa
social: Juntos.
En la actualidad el MINISTERIO DE DESARROLLO E INCLUSIÓN SOCIAL -
(MIDIS), está a cargo de la ejecución de los programas sociales que tiene la
finalidad de asistir a la población en situación de pobreza y extrema pobreza.
2. GLOSARIO DE TERMINOS:
Política social. En el Perú, se entiende como el conjunto de las políticas de
educación y salud, las de protección social (jubilación y seguro de enfermedad
o accidentes de trabajo), y un conjunto de programas sociales dirigidos a los
grupos en situación de pobreza.
Desarrollo. Es el mejoramiento sostenido de las condiciones económicas y
sociales de vida de una población.
Pobreza. Es una condición en la cual las personas o familias tienen un nivel de
bienestar inferior al mínimo socialmente aceptado. En una primera
aproximación, la pobreza se asocia con la incapacidad de las personas para
satisfacer sus necesidades básicas de alimentación. Luego, se considera un
concepto más amplio que incluye la salud, las condiciones de vivienda,
educación, empleo, ingresos, gastos y aspectos más extensos como identidad,
los derechos humanos, la participación popular, entre otros.
Formas de medición
a) Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI). El método de la medición
de la NBI toma en consideración un conjunto de indicadores
relacionados con necesidades básicas estructurales (vivienda,
educación, salud, infraestructura pública, etc.). que se requiere para
evaluar el bienestar individual. Este método presta atención
fundamentalmente a la pobreza estructural, y es poco sensible a los
cambios de la coyuntura económica.
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b) Línea de Pobreza. Este método centra su atención en la dimensión
económica de la pobreza y utiliza el ingreso o el gasto de consumo
como medidas del bienestar. Al determinar los niveles de pobreza, se
compara el valor per cápita de ingreso o gasto en el hogar con el valor
de una canasta mínima denominada línea de pobreza. Cuando se
utiliza la línea de pobreza por el consumo se incorpora el valor de todos
los bienes y servicios que consume el hogar, indistintamente de la
forma de la adquisición o consecución. Con los datos de la Encuesta
Nacional de Hogares (ENAHO), el INEI construye tres canastas
mínimas alimentarias, una para cada región natural (costa, sierra y
selva). Ellas aseguran el consumo de 2.318 kilo calorías diarias per
cápita.
Pobreza Extrema. Comprende a las personas cuyos hogares tienen ingresos o
un consumo per cápita inferiores al costo de una canasta básica de alimentos o
línea de pobreza extrema.
Pobreza desde el enfoque monetario. Se define como la insuficiencia de
recursos monetarios para adquirir una canasta de consumo mínima aceptable
socialmente.
Pobreza desde el enfoque multidimensional. Determina a una persona en
situación de pobreza teniendo en cuenta una visión más holística de la
realidad, se fundamenta en tres dimensiones: Educación, Salud y Condiciones
de la vivienda.
Población objetivo. Se refiere al grupo de personas que un programa o
proyecto buscan normativamente atender.
Población atendida. Se refiere al grupo de personas que dicho programa o
proyecto efectivamente atiende.
Focalización. Es el procedimiento de seleccionar a un grupo de beneficiarios
con el propósito de asegurar que algunos programas y proyectos se orienten a
ellos y sólo a ellos. El supuesto es que a través de la identificación precisa de
aquellos que merecen ser parte de los programas de lucha contra la pobreza
se puede ampliar los beneficios de estos recursos y minimizar los costos.
Errores de focalización:
o Filtración. Se refiere a las personas que se benefician de los
programas sin pertenecer al grupo objetivo. En general son los
beneficiarios no pobres.
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o Subcobertura. Se refiere a las personas que pertenecen al grupo
objetivo, pero que no se benefician de los programas sociales. En
general son los pobres que no acceden al programa.
CAPITULO II
1. MINISTERIO DE DESARROLLO E INCLUSIÓN SOCIAL - MIDIS
Es un organismo del Poder Ejecutivo cuyo objetivo principal es mejorar la calidad
de vida de la población en situación de vulnerabilidad y pobreza, promover el
ejercicio de sus derechos, el acceso a oportunidades y al desarrollo de sus propias
capacidades. El MIDIS coordina y articula con las diversas entidades del sector
público, el sector privado y la sociedad civil, fomentando que los programas
sociales consigan sus metas lográndolo a través de una constante evaluación,
potenciación, capacitación y trabajo coordinado entre sus gestores.
El Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social fue creado el 20 de octubre del 2011,
con la Ley de creación, organización y funciones del ministerio de desarrollo
e inclusión social - Ley N° 29792 .Con ello, se da inicio al diseño de un nuevo
marco de políticas públicas orientadas a cerrar las brechas de pobreza y de falta
de acceso a servicios.
La propuesta de creación del nuevo MIDIS se fundamentó en un nuevo Modelo
de Gestión Social de cuatro ejes o columnas:
a) Reorientación de las políticas sociales.
b) Modernización de todo el campo social.
c) Repotenciamiento de las prestaciones sociales.
d) Reorganización de la institucionalidad actual.
Sistema Nacional de Desarrollo e Inclusión Social (Sinadis). Es un sistema
funcional que tiene la finalidad de asegurar el cumplimiento de las políticas
públicas que orientan la intervención del Estado, que permite la articulación
intergubernamental e intersectorial para reducir la pobreza, las desigualdades,
las vulnerabilidades y los riesgos sociales
2. CONCEPTO DE PROGRAMA SOCIAL
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Se refiere a los programas de lucha contra la pobreza. Cada programa está
conformado por un conjunto de proyectos; y comprende acciones tales como
generación de empleo temporal, apoyo nutricional, salud básica y planificación
familiar, alimentación escolar, desarrollo de infraestructura sanitaria y
educativa, entre otros.
Es la acción que una organización dirige hacia un tipo de población para
mejorar algún aspecto de su cotidianidad, estos deben funcionar como
herramientas temporales que ayuden a los peruanos más vulnerables a salir de
la pobreza y les permitan insertarse en las cadenas productivas que impulsan
el desarrollo del país.
un programa social es una iniciativa destinada a mejorar las condiciones de
vida de una población. Se entiende que un programa de este tipo está
orientado a la totalidad de la sociedad o, al menos, a un sector importante que
tiene ciertas necesidades aún no satisfechas.
Es un conjunto de acciones que se organizan con el propósito de mejorar las
condiciones de vida en una determinada región. Estos programas también son
conocidos como de desarrollo económico y social.
3. PROGRAMAS SOCIALES ACTUALES EN EL PERU
3.1. PROGRAMAS SOCIALES ALIMENTARIOS:
3.1.1. Programa del Vaso de Leche (Gobiernos locales). Es un programa
descentralizado de asistencia alimentaria que es financiado a través de
transferencias de recursos del Ministerio de Economía y Finanzas a los
gobiernos locales (municipalidades distritales). Fue creado en 1985
mediante Ley N° 24509.
Objetivo:
Elevar el nivel nutricional de niños entre 0 a 6 años, madres gestantes y
en periodo de lactancia, así como de niños de 7 a 13 años, ancianos y
personas afectadas por tuberculosis.
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3.1.2. Programa de Comedores Populares. Es un programa social que
brinda alimentos preparados a la población pobre y en extrema pobreza.
En años pasados la institución que brindaba los Alimentos era el
Programa Nacional de Apoyo Alimentario PRONAA. En la actualidad es el
municipio de cada provincia el responsable de la administración del
Programa. Los comedores populares están ubicados en zonas de
pobreza y extrema pobreza en todo el país.
Objetivos:
Mejorar las condiciones de acceso a la alimentación de las personas
de escasos recursos constituyendo los comedores en agentes de
cambio, con carácter comunitario, organización social y desarrollo
organizacional.
El objetivo específico es contribuir al acceso alimentario de la
población pobre y en extrema pobreza, mediante la entrega de
raciones complementarias a las familias organizadas a nivel nacional.
3.1.3. Qali Warma. Anteriormente se le denomino programa de Desayuno
escolar, perteneció al desaparecido Programa Nacional de Asistencia
Alimentaria (PRONAA) hasta el año 2012. Desde el 2013, el programa
Qali Warma se encarga de proveer los desayunos escolares bajo un
nuevo diseño. El Programa Nacional de Alimentación Escolar Qali
Warma, tiene como finalidad brindar un servicio alimentario de calidad a
niños y niñas del nivel inicial (a partir de los 3 años de edad) y primario de
las instituciones educativas públicas en todo el territorio nacional.
Objetivos:
Garantizar el servicio alimentario durante todos los días del año
escolar a los usuarios del Programa de acuerdo a sus características
y las zonas donde viven.
Contribuir a mejorar la atención de los usuarios del Programa en
clases, favoreciendo su asistencia y permanencia.
Promover mejores hábitos de alimentación en los usuarios del
Programa.
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3.2. PROGRAMAS SOCIALES NO ALIMENTARIOS:
3.2.1. Programa Nacional Cuna Más. Es un programa social focalizado a
cargo del Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS), brinda
Servicio de cuidado diurno y servicio de acompañamiento de familias. A
nivel nacional Cuna Más ha intervenido en 331 distritos de las zonas
urbanas y rurales en situación de pobreza y pobreza extrema a través de
sus modalidades de intervención: Servicio de Cuidado Diurno y Servicio
de Acompañamiento a Familias
Objetivo:
Mejorar el desarrollo infantil de niñas y niños menores de 36 meses de
edad que viven en zonas de pobreza y pobreza extrema para superar las
brechas en su desarrollo cognitivo, social, físico y emocional.
3.2.2. Pensión 65. Es un programa del estado peruano que entrega una
subvención económica de S/. 250.00 a adulto mayores que superan los
65 años de edad y que viven en extrema pobreza y que carezcan de las
condiciones básicas para su subsistencia. El propósito de Pensión 65 es
dotar de un ingreso periódico que atenúe la vulnerabilidad social de las
personas adultas mayores de 65 años que viven en condición de extrema
pobreza, con la finalidad de mejorar su calidad de vida.
Objetivos:
Diseñar e implementar servicios de calidad orientados a brindar
protección social a los adultos mayores de sesenta y cinco años,
incrementando su bienestar.
Fortalecer la articulación intersectorial e intergubernamental orientada
a la implementación de servicios sociales de apoyo al adulto mayor.
3.2.3. Programa Nacional de Apoyo Directo a los más Pobres “JUNTOS”.
Es un programa social que brinda el estado peruano y beneficia a la
población en extrema pobreza, riesgo y exclusión. El programa tiene
como objetivo promover el ejercicio de sus derechos fundamentales a
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través de la articulación de la oferta de servicios en nutrición, salud,
educación e identidad. Para lograr este objetivo, el programa JUNTOS
entrega un incentivo monetario de S/. 100 nuevos soles de libre uso, para
la/el representante (madre, padre) de cada hogar participante, con la
condición de que cada beneficiario cumpla los compromisos en salud,
educación, nutrición e identidad. Cada beneficiario recibe una tarjeta
bancaria del Banco de la Nación que lo acredita como participante del
programa.
Objetivos:
incrementar la demanda de los servicios de salud y educación, así
como aliviar la pobreza de la población peruana que se encuentra en
los distritos del Quintil I mediante la prestación de transferencias en
efectivo condicionadas a la asistencia a estos servicios.
Mejorar los actuales indicadores de resultado en las áreas de
nutrición, educación y salud, promocionando el desarrollo del capital
humano de las futuras generaciones a fin de romper el llamado “ciclo
de la pobreza”.
3.2.4. Fondo de Cooperación para el Desarrollo Social–FONCODES. Es un
organismo que cuenta con autonomía funcional, económica, financiera,
administrativa y técnica. Dependió hasta el 2002 del Ministerio de la
Presidencia y desde julio del mismo año, se encuentra adscrito al
MIMDES. Su función es la de financiar proyectos propuestos por las
comunidades o localidades en zonas rurales con elevados índices de
pobreza. Está dirigido a La población en pobreza extrema en los distritos
rurales pobres focalizados.
Objetivos:
Mejorar las condiciones de vida de los más pobres, generar empleo,
atender las necesidades básicas en salud, nutrición, saneamiento y
educación, y promover la participación de los pobres en la
administración de su propio desarrollo.
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Financiar proyectos de infraestructura social, asistencia social,
infraestructura económica, así como también proyectos productivos.
3.2.5. Seguro Integral de Salud (SIS). Es un Organismo Público Ejecutor del
Ministerio de Salud, tiene como finalidad proteger la salud de los peruanos
que no cuentan con un seguro de salud, priorizando en aquellas
poblacionales vulnerables que se encuentran en situación de pobreza y
pobreza extrema que no cuentan con algún tipo de seguro de salud. El
SIS, fusiona dos programas de salud que existían previamente: el Seguro
Escolar Gratuito (creado en 1997) y el Seguro Materno Infantil (creado en
1998). La creación del SIS se formaliza con la Ley del Ministerio de Salud
Nº27657, promulgada el 29 de enero de 2002, la misma que en su artículo
33º literal c, establece que la misión del SIS es la administración de los
fondos destinados al financiamiento de prestaciones de salud individual.
Objetivos:
Construir un sistema de aseguramiento público sostenible
que financie servicios de calidad para la mejora del estado de salud
de las personas a través de la disminución de la tasa de
morbimortalidad.
Promover el acceso con equidad de la población no asegurada a
prestaciones de salud de calidad, dándole prioridad a los grupos
vulnerables y en situación de pobreza y extrema pobreza.
Implementar políticas que generen una cultura de aseguramiento en
la población.
4. BASE LEGAL
El programa Vaso de leche se crea mediante la ley N° 24059.
El programa de Comedor popular se crea a través de LEY Nº 27731-Ley de
Club de Madres y Comedores Populares.
El Programa Qali warma fue creado mediante Decreto Supremo 008-2012-
MIDIS .
El Programa Nacional Cuna Más se crea a través del Decreto Supremo N° 003-
2012-MIDIS.
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El Programa Nacional de Asistencia Solidaria, Pensión 65, se creó mediante el
Decreto Supremo N° 081 – 2011-PCM.
JUNTOS fue creado mediante el Decreto Supremo No. 032–2005–PCM que
define su finalidad, fuentes de financiamiento y estructura operativa, quedando
adscrito a la PCM.
FONCODES, se crea a través del Decreto Legislativo N° 657 - Ley de
Creación del FONCODES.
SIS. se formaliza con la Ley del Ministerio de Salud ley Nº27657.
CAPITULO III
ANALISIS DE LOS AVANCES DE LOS PROGRAMAS SOCIALES
En un país como el Perú, donde más de la mitad de sus habitantes son pobres, quizá
nadie pone en duda que la política social debe ser una prioridad en la agenda de los
gobiernos de turno y por lo tanto, que buena parte de sus recursos, incluyendo
aquellos que se capten del exterior, se destinen a financiar programas de lucha contra
la pobreza.
A pesar de ello, los gobiernos se han preocupado poco o casi nada por hacer una
evaluación de dichos programas para comprobar si realmente están cumpliendo o no
los objetivos para los cuales fueron creados.
Considerando la hoja de ruta de la administración gubernamental del Presidente
Humala (crecimiento económico con inclusión social), la reestructuración de los
programas sociales de la mano con la creación del Ministerio de Desarrollo e Inclusión
Social (MIDIS) ha representado uno de los ejes de mayor importancia en la
elaboración de las políticas públicas durante los años 2011-2013. Esto concuerda con
la primordial importancia que el gobierno le ha asignado a los objetivos de reducción y
alivio de la pobreza. En ese sentido, es imprescindible evaluar en qué magnitud y con
qué eficacia se ha logrado cumplir con ambos propósitos.
Los problemas centrales que política social peruana presenta es la subcobertura y la
filtración en los programas sociales. Es decir, hay peruanos y peruanas que cumplen
los requisitos de programas sociales, sean universales o focalizados, pero que no son
usuarios de ellos y como también existen personas que reciben el beneficio de algún
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programa social sin cumplir el requisito de ser beneficiario. Las políticas y programas
no tienen cobertura total para la población objetiva, no llegan a todos los que deberían,
a todos los que cumplen sus requisitos.
La Subcobertura de los programas sociales.
Al medir la subcobertura, se observa claramente que ningún programa social se
acerca al ideal de cubrir al 100% de la población objetivo. Al comparar las cifras según
tipo de pobreza, se ve que la situación empeora al considerar el enfoque de pobreza
multidimensional. Esto muestra que, bajo el enfoque del gobierno del Presidente
Humala, existen personas que no están siendo considerados en el proceso de
focalización de los programas de alivio de pobreza. El enfoque monetario contribuye a
este hecho y debe ser corregido para evitar círculos viciosos de pobreza
intergeneracional.
Veamos el contexto de la subcobertura de los programas sociales en el siguiente
gráfico, para entender mejor la situación:
Grafico N° 1: subcobertura en programas sociales según enfoque de pobreza
multidimensional y enfoque de pobreza monetaria. Perú 2012. (En porcentajes)
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Como vemos la mayor subcobertura a nivel nacional se dio en el caso de comedor
popular y cuna más con un 98 % desde la perspectiva del enfoque de pobreza
multidimensional y enfoque de pobreza monetaria.
La menor subcobertura se produjo en el programa social del SIS, obteniéndose así,
desde el panorama del enfoque de pobreza multidimensional un 43% y desde el
enfoque de pobreza monetaria un 38%.
La Filtración en los programas sociales
De manera análoga, es importante determinar si los beneficiarios conforman parte de
la población objetivo determinada por cada programa. Las cifras de filtración muestran
un escenario menos adverso que en el caso de la subcobertura, pero que aún se
encuentra lejos del nivel óptimo de cobertura. A diferencia de la subcobertura, el nivel
de filtración es relativamente más uniforme para cada programa. Esto no permite
identificar un programa en el que se esté focalizando de manera más ineficaz; sin
embargo, se puede decir que la ineficacia está presente en similar magnitud en todos
los programas sociales que el gobierno viene ejecutando.
Al considerar el enfoque de pobreza multidimensional, se observa un nivel de filtración
menor; es decir, existen personas que no forman parte de la población objetivo, pero
que aun así están siendo beneficiados por alguno o varios de estos programas
sociales. Esto muestra dos hechos claros: primero, se está focalizando erróneamente
a los beneficiarios y, segundo, existe un error de gestión al beneficiar a individuos que
no son parte de la población objetivo. Es decir, el primero se refiere explícitamente al
proceso de focalización, mientras que, el segundo hace referencia solo al caso de las
filtraciones.
Veamos a continuación el siguiente grafico para entender mejor la situación:
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Grafico N° 2: Filtración en programas sociales según enfoque de pobreza
multidimensional y enfoque de pobreza monetaria. Perú 2012. (En porcentajes)
El costo de la ineficacia de los programas sociales al año 2012
Como se ha visto previamente, existen dos persistentes problemas en los programas
sociales que impiden hacer tangible la inclusión social a su máximo nivel: la
subcobertura y la filtración. Con el propósito de estimar el costo de la inefectividad de
la gestión de los programas sociales analizados, se realiza un cálculo sobre la base de
las filtraciones halladas en cada programa social, debido a que estas pueden ser
consideradas como un gasto público mal asignado. Considerar el costo de la
subcobertura requiere de una estimación más compleja ya que sería necesario
considerar el beneficio que se deja de obtener por mantener un déficit de cobertura de
la población objetivo.
La siguiente tabla muestra el Presupuesto Institucional Modificado (PIM) asignado
para el año 2012, que en este caso se toma en cuenta los principales programas
sociales que se vienen ejecutando a nivel nacional.
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Tabla N° 1: Eficacia de los programas sociales principales tanto alimentarias y
no alimentarias. Perú 2012. (En valores absolutos y porcentajes)
Fuente ENAHO 2012 (Metodología Actualizada) Y SIAF 2013
De ese modo, se determinó que el costo de la inefectividad de los programas sociales
representa el 0.17% del PBI, es decir, S/. 897, 010,126 a causa de la filtración. Bajo la
definición de las filtraciones, se puede afirmar que este costo es causado directamente
por el administrador de los programas debido a errores en la focalización y asignación.
En otras palabras, el Estado malgasta una importante fracción de producto que puede
asignarse de mejor manera por medio de procesos de focalización, tal vez más
costosos en el corto plazo, pero con beneficios esperados superiores en el largo plazo.
El programa social que presenta un mayor problema de gestión es el SIS, pues, a
pesar de que el costo por beneficiario es relativamente bajo (S/. 71), la cantidad de
filtraciones bordea los 4 millones de personas. Como resultado de la ineficacia de este
programa, se ha generado un costo innecesario igual 0.05% del PBI. En segundo
lugar, se encuentra el programa Vaso de Leche ya que cuenta con cerca de un millón
de filtraciones y un costo por beneficiario considerablemente alto (S/. 212). Los
programas sociales que presentan relativamente menos problemas son Pensión 65
(administrado por el MIDIS) y Comedor Popular (administrado por las municipalidades
provinciales). Ambos representan un costo equivalente al 0.01% del PBI. Pensión 65
tiene el problema latente de basarse en el SISFOH cuya alimentación de datos están
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en manos de las municipalidades. Las limitaciones institucionales de contar con
equipos técnicos de adecuada identificación ya se han expresado en denuncias en
medios. En el caso de los comedores populares, las variables geográficas juegan un
rol vital ya que estos solo suelen encontrarse en zonas vulnerables y de alto riesgo.
Análisis de caso: Programa Nacional de Alimentación Escolar “Qali Warma”
El Programa Nacional de Alimentación Escolar Qali Warma ingresó en operaciones en
el año 2013 en reemplazo del Programa Nacional de Apoyo Alimentario (PRONAA)
que se estableció en los años 90s. El Programa Qali Warma tuvo un proceso de
concepción por espacio de casi un año y las primeras raciones alimentarias se
comenzaron a entregar en marzo de 2013 y con ello emergieron denuncias, debido a
las intoxicaciones que se presentaron en diversas instituciones educativas. El
problema que tiene el programa en la actualidad está relacionada con la eficacia de
brindar alimentación adecuada, inocua y oportuna a 2.7 millones de escolares, a nivel
nacional, a las cuales se dio muchas críticas. La ministra de Desarrollo e Inclusión
Social, Mónica Rubio, está implementando nuevas políticas para que los
proveedores de alimentos para Qali Warma no incurran en negligencias. Además,
informó que se reforzará la supervisión de los almacenes y colegios en los que se
guardan los insumos que son utilizados en los refrigerios de escolares, para evitar que
este problema se vuelva a repetir, ocasionando daños a niños beneficiarios de este
programa.
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CONCLUSIONES
En términos de las implicancias de política se destaca la importancia de contar con
adecuados sistemas de focalización para los programas sociales, a fin de
maximizar el rendimiento en términos sociales de la inversión del Estado.
Asimismo, es necesario evaluar permanentemente los programas y proyectos
públicos, en especial de aquellos que tienen objetivos comunes, ya que podrían
ser integrados bajo una lógica de aprovechamiento de las economías de escala en
la intervención del Estado.
Al analizar el gasto social realizado en siete programas sociales alimentarios y no
alimentarios, se estimó una tasa de subcobertura mayor al 75% en cinco de estos
programas sociales con excepción del SIS y el programa de Desayuno Escolar,
actualmente denominado Qaliwarma. La tasa de filtración fue menor, en promedio,
pero no menos relevante como indicador de la mala asignación del gasto. Estas
filtraciones representan un costo de S/. 897‟010,126, lo cual significa el 0.17% del
PBI para el país.
El Programa Nacional Cuna más, cumple una importante labor que genera
beneficios positivos en la sociedad, especialmente para aquellas madres jefas de
hogar y trabajadoras. Sin embargo, presenta un subcobertura de 98%, lo cual es
alarmante ya que la población objetivo no está siendo beneficiaria.
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RECOMENDACIONES
Entregar programas sociales no es generosidad, ni bondad de un gobernante, es
un derecho. Por eso, la política social peruana tiene todavía que crecer y generar
sinergias con otras acciones del estado para lograr atender a todos los que tienen
derecho a ella.
Para reducir los niveles porcentuales de la subcobertura y las filtraciones el
gobierno debe tomar las medidas necesarias con el propósito de reorientar los
gastos de manera más eficiente y que contribuya a los objetivos establecidos por
el estado: la inclusión social y la erradicación de la pobreza.
En cuanto a la selección de proveedores para el programa Qaliwarma, habría que
realizarse un análisis más profundo antes de seleccionarlos. Variables como el
rubro al cual se dedica el proveedor, su experiencia en contrataciones con el
Estado y su situación respecto a sus deudas podrían ser indicadores para obtener
proveedores de calidad.
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BIBLIOGRAFIA
FONDO NACIONAL DE COMPENSACION Y DESARROLLO. Programas
sociales.
CONSORCIO DE INVESTIGACIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL. Programa de
lucha contra la pobreza bajo la lupa.
ENRIQUE VÁSQUEZ HUAMÁN. Programas sociales ¿de lucha contra la
pobreza?: casos emblemáticos. Centro De Investigación, Universidad Del
Pacifico. Lima, febrero de 2006.
ENRIQUE VÁSQUEZ HUAMÁN. Las políticas y programas sociales del
gobierno de Ollanta Humala desde la perspectiva de la pobreza
multidimensional. Centro De Investigación, Universidad Del Pacifico. Lima,
Octubre Del 2013.
PAGINAS WEB VISITADAS
www.bvcooperacion.pe
www.slideshare.net/AlessalandaM/programas-sociales-del-per
www.midis.gob.pe
www.mef.gob.pe
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ANEXOS
El ministerio de desarrollo e inclusión social – MIDIS, no da a conocer los siguientes
aspectos acerca de los programas sociales más importantes a nivel nacional:
Cuadro N° 1: programas sociales, distritos atendidos y Nro. de usuarios .
Cuadro N° 2: programas sociales y Nro. de usuarios por departamentos .
(1)Información oficial al cierre de Agosto del 2013
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(a) Nro de niñas y niños atendidos en el servicio 'Cuidado diurno', Sistema de Información CUNANET
(b) Nro de familias usuarias del servicio de 'Acompañamiento a Familias', registros administrativos del servicio de Acompañamiento a Familias. A partir del mes de abril 2013 se incluye a las familias registradas correspondientes a la expansión de cobertura del servicio
(2) Padrón julio-agosto 2013 de hogares abonados (recibe incentivo monetario por cumplir las corresponsabilidades) de JUNTOS
(3) Nro de usuarios estimados. Información oficial al cierre de septiembre 2013, Sistema de Gestión de Proyectos
(4) Pension65, Padrón aprobado el 04 de septiembre de 2013 (Resolución Directoral Nro 049-2013-MIDIS/P65-DE)
(5) Datos de Nro de niños y niñas atendidos según proceso de adjudicación con contratos registrados.
Datos actualizados al 30 de junio del 2013.. Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS) - 2013
Fuente: http://programas.midis.gob.pe/mapas/
Tasa de pobreza monetaria, multidimensional a nivel nacional, Perú:
2011- 2012. (valores absolutos y porcentajes)
Tipo de pobreza
2011 2012
Número de
personas %
Número de
personas %
Pobres monetarios 8,3331,599 27.8% 7,880,757 25.8%
Pobres
multidimensionale
s
11,933,748 39.9% 11,160,015 36.6%
Fuente: ENAHO 2011 Y 2012 (Metodología Actualizada)
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