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wb350881Typewritten Text
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Finanzas municipales
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Finanzas municipalesManual para los gobiernos locales
Catherine Farvacque-Vitkovic y Mihaly KopanyiEditores
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2015 Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento/Banco
Mundial1818 H Street NW, Washington, DC 20433Telfono: 202-473-1000;
Internet: www.worldbank.org
Algunos derechos reservados
1 2 3 4 18 17 16 15
La presente obra fue publicada originalmente por el Banco
Mundial en ingls en 2014, con el ttulo Municipal Finances: A
Handbook for Local Governments. En caso de discrepancias,
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Cita de la fuente. La obra debe citarse de la siguiente manera:
Farvacque-Vitkovic, Catherine y Mihaly Kopanyi (editores). 2015.
Finanzas municipales: Manual para los gobiernos locales,
Washington, DC: Banco Mundial. doi:10.1596/978-1-4648-0691-9.
Licencia: Creative Commons Reconocimiento CC BY 3.0 IGO.
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ISBN (edicin impresa): 978-1-4648-0691-9ISBN (edicin
electrnica): 978-1-4648-0691-9; 978-0-8213-9914-9 (ingls)DOI:
10.1596/978-1-4648-0691-9
Obra de arte de la portada: Joel Mpah Dooh/World Bank Art
Program. Otras obras de arte: Ndoye Douts/World Bank Art Program.
Su reutilizacin debe contar con la debida autorizacin.
Diseo de la portada: Debra Naylor, Naylor Design, Inc.
http://creativecommons.org/licenses/by/3.0/igohttp://www.worldbank.org
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Contenido v
Prlogo xviiAgradecimientos xixAcerca de los editores
xxiPrincipales colaboradores xxiii
Introduccin xxvii
Captulo 1. Finanzas intergubernamentales en un mundo
descentralizado 1Abdu Muwonge y Robert D. Ebel
Captulo 2. Gobierno y fi nanzas de las reas metropolitanas
41Mats Andersson
Captulo 3. Gestin fi nanciera municipal 93Rama Krishnan
Venkateswaran
Captulo 4. Gestin de los ingresos locales 147Maria Emilia Freire
y Hernando Garzn
Captulo 5. Gestin de gastos locales 215Lance Morrell y Mihaly
Kopanyi
Captulo 6. Gestin de activos locales 275Olga Kaganova y Mihaly
Kopanyi
Captulo 7. Gestin de recursos externos 325Maria Emilia
Freire
CONTENIDO
-
vi Finanzas municipales
Captulo 8. Logro de una mayor transparencia y rendicin de
cuentas: Medicin del desempeo de las fi nanzas municipales y
cimiento de las bases para las reformas 379Catherine
Farvacque-Vitkovic y Anne Sinet
Lecturas adicionales 443
El camino a seguir 447
ndice 453
Recuadro1.1 Economa poltica de la reforma de descentralizacin:
Nepal 31.2 Polonia: La descentralizacin poltica en un sistema de
mltiples niveles 41.3 Egipto: Desconcentracin con autoridad
limitada 61.4 Confederacin de Bosnia y Herzegovina 81.5 La
construccin de la nacin mediante la descentralizacin
en Sudn y Sudn del Sur 111.6 Transferencias intergubernamentales
171.7 Frmulas de las transferencias fi scales de Sudfrica y Arabia
Saudita 211.8 Medicin de condiciones mnimas y del desempeo 271.9
Objetivos de los contratos municipales 301.10 El proceso de los
contratos municipales 311.11 Contratos municipales: Ejemplos de
mejores prcticas 322.1 Terminologa relacionada con las reas
metropolitanas 422.2 El surgimiento del corredor de Tbilisi 452.3
Riesgos y prdida de oportunidades debido a la falta
de un sistema de gobierno metropolitano 492.4 Preguntas que
deben formularse al examinar la estructura
de gobierno de un rea metropolitana 522.5 Razones fi nancieras
comunes para la cooperacin regional o el
establecimiento de entidades regionales de prestacin de
servicios 572.6 El proyecto del corredor de Dulles del tren
metropolitano 602.7 La U.S. Association of Contract Cities 622.8
Gestin de los desechos slidos en el municipio de Shanghi 642.9 El
Consejo de los Gobiernos del rea Metropolitana de Washington 652.10
La Regin ABC de So Paulo 662.11 El sistema de gobierno
metropolitano de Dar es Salaam 732.12 Toronto: Evolucin de un
sistema de gobierno de un nivel a uno
de dos niveles, y restablecimiento de un sistema de un solo
nivel 752.13 Londres: Evolucin de un sistema de gobierno de dos
niveles a uno
de un solo nivel, y restablecimiento del sistema de dos niveles
76
-
Contenido vii
2.14 Abidjn: Evolucin de un gobierno local de dos niveles a un
gobierno regional 78
2.15 Formacin del Gobierno Metropolitano de Portland 792.16 El
rea Metropolitana de las Ciudades Gemelas (Minneapolis y St.
Paul),
estado de Minnesota (Estados Unidos) 802.17 Etapas del gobierno
metropolitano de Manila (Filipinas) 812.18 Evolucin de los modelos
de gobierno metropolitano
en Ciudad del Cabo (Sudfrica) 842.19 El cambio de estructura de
gobierno en Johannesburgo (Sudfrica) 863.1 Principios de un buen
presupuesto 953.2 Planifi cacin participativa en Kerala (India)
1023.3 Presupuestacin participativa en Porto Alegre 1033.4 Ejemplos
de dotacin, asignacin y compromisos 1113.5 Perspectiva histrica de
la contabilidad 1123.6 Tenedura de libros manual en Pakistn 1183.7
La estructura de fondos de los gobiernos estatales
y locales en Estados Unidos 1283.8 PROOF, una campaa para la
transparencia y la rendicin
de cuentas en Bangalore 1383.9 Ley de gestin fi nanciera
municipal de Sudfrica 1403.10 Uso de los servicios de los auditores
del sector privado
para auditar a los gobiernos locales en Bangladesh 1444.1 Un
impuesto local adecuado 1504.2 Qu fuentes de recursos deben defi
nirse en el mbito central
y no en el local? 1544.3 Principales fuentes de ingresos de los
gobiernos locales 1574.4 El impuesto a la tierra en la antigua
China 1594.5 Actualizar el catastro para incrementar los ingresos
fi scales:
El caso de Colombia 1604.6 Cmputo de la base imponible de un
edifi cio en la ciudad X 1624.7 Elaboracin de un modelo de valuacin
masiva
asistida por computadora 1684.8 El impuesto a la propiedad en la
Ribera Occidental 1704.9 Los impuestos locales sobre las empresas
en el mundo 1734.10 Tarifa por abastecimiento de agua: Ejemplo de
cargos al usuario 1764.11 Cobrar a los abonados 1784.12 Recargo en
favor del ahorro energtico 1784.13 Cmputo de la valorizacin de los
terrenos 1824.14 Ingresos basados en la tierra, especulacin y
desarrollo de a saltos 1834.15 El paradigma del benefi ciario
oportunista y la necesidad
de fi jar impuestos locales 1854.16 Motivos por los que los
contribuyentes no pagan los impuestos:
Encuesta realizada en Tanzana 1874.17 Cmo estimar los ingresos
potenciales 1884.18 Cmo se logr incrementar los ingresos propios en
Maputo 189
-
viii Finanzas municipales
4.19 Creacin de registros impositivos en Senegal 1904.20
Participacin del Departamento de Impuestos en los ejercicios
de nomenclatura y numeracin urbanas en Nger 1914.21 Qu hacer en
situaciones de restriccin fi nanciera 1924.22 Plan de Accin para la
Recuperacin Financiera de Kampala (Uganda) 1924.23 Principales
pasos de los programas para incrementar los ingresos 1934.24 Mtodos
para calcular las tasas de crecimiento y realizar previsiones
sobre ingresos para los aos siguientes 1984.25 Tcnicas para
formular previsiones sobre ingresos 2034.26 Estrategia de
optimizacin de los recursos:
El municipio de Sutton, en Londres 2054.27 Folleto informativo
para los ciudadanos, Kenya 2064.28 Mejorar el impuesto sobre la
propiedad en Ghana 2074.29 Benin incrementa su capacidad de generar
ingresos 2084.30 Criterios para la eleccin de los impuestos 2105.1
Reforma de la gestin del gasto 2225.2 Defi ciencias en la asignacin
y el uso de los recursos 2235.3 Puente a la nada en Alaska 2255.4
Desajuste entre los objetivos de poltica y las asignaciones
de gastos en Guinea 2265.5 Resmenes de presupuestos de gastos
2275.6 Pasos principales del proceso de fi jacin de nuevas tarifas
2315.7 Respaldo de empresas de servicios pblicos en una ciudad
de Croacia 2355.8 Experiencias en materia de fi jacin de tarifas
en la Federacin
de Rusia 2375.9 La nomenclatura y numeracin urbanas como medio
para respaldar
la gestin de los desechos domsticos en Conakry (Guinea) 2385.10
Subsidios al agua en Delhi (India) 2415.11 Incorporacin del uso de
franquicias otorgadas mediante
licitacin pblica en Uzbekistn 2465.12 Principales elementos de
una gestin de contratos satisfactoria 2495.13 Elusin de los
controles de un sistema integrado de informacin sobre
gestin fi nanciera con la fi nalidad de malversar fondos pblicos
2525.14 Benefi cios derivados de una gestin de caja efi ciente
2535.15 Resumen de los resultados de contratos municipales
en Senegal y Mal 2565.16 Presupuesto basado en el desempeo para
mejorar los servicios
de guardera infantil en Sunnyvale (California) 2645.17 Certifi
cados de la Organizacin Internacional de Normalizacin:
Mejoramiento del desempeo municipal y del control de costos
2685.18 Impacto potencial de intereses especiales 2706.1 Ejemplo de
cambio del estado de bienes municipales en Hungra 2776.2 Elementos
esenciales del marco para la planifi cacin
de la gestin de bienes de infraestructura 284
-
Contenido ix
6.3 Ciudades croatas: Modelo inicial de gestin de activos 2856.4
Gestin de activos destinados a campaas:
Ensanchamiento de carreteras en Katmand 2886.5 Inventario y
valuacin de activos construidos: La auditora urbana 2916.6 El poder
de la transparencia de la informacin 2956.7 Qu mtodo de valuacin
conviene utilizar? 2986.8 Estado de rendimiento econmico de activos
para una unidad
de gestin de la vivienda 3006.9 Son los gobiernos locales
propietarios califi cados de inmuebles
que generan ingresos? 3017.1 Harrisburg, Pensilvania: Una ciudad
en quiebra 3297.2 San Francisco: El plan de inversiones de capital
de 10 aos,
ejercicios de 2012 a 2021 3327.3 Participacin ciudadana en los
planes de inversiones de la ciudad 3347.4 Falta de planes
coordinados 3357.5 Anlisis de costos y benefi cios, tasa interna de
rentabilidad
y valor neto actualizado: Un ejemplo 3377.6 Endeudamiento de
gobiernos locales de Amrica del Norte
y Europa occidental 3397.7 Suscripcin 3407.8 Bonos municipales
en pases en desarrollo o de ingreso mediano 3417.9 Emisin de bonos
de obligacin general en la ciudad de Novi Sad 3427.10 Emisin de
bonos a largo plazo en la ciudad de Johannesburgo 3427.11 Califi
caciones en las economas emergentes 3437.12 Comparacin entre bonos
y fi nanciamiento de bancos 3457.13 Califi cacin nacional en Mxico
3467.14 Modernizacin del fi nanciamiento de las inversiones
locales en Mxico 3467.15 Ley de Responsabilidad Fiscal de Brasil
3487.16 Controles de la deuda municipal en pases seleccionados
3497.17 El condado de Jefferson solicita la proteccin por quiebra
3527.18 Prstamos a un gobierno local sin garanta soberana 3547.19
El Fondo de Abastecimiento de Agua y Saneamiento de Tamil Nadu
3557.20 El fi nanciamiento hbrido de Uagadug 3567.21 Los problemas
que conlleva el endeudamiento en moneda extranjera 3587.22 La
experiencia de San Petersburgo con la gestin de la deuda 3587.23 La
formacin de un consorcio y el acceso al mercado:
Fondo Conjunto de Abastecimiento de Agua y Saneamiento 3617.24
Fondos de desarrollo municipal exitosos 3637.25 Condiciones del fi
nanciamiento de la AIF y el BIRF 3647.26 Proyecto de Financiamiento
del Carbono para Compostaje de Lahore 3667.27 Anlisis de
factibilidad de un vertedero sanitario 3727.28 Alianzas
pblico-privadas para el abastecimiento
de agua en Argentina 372
-
x Finanzas municipales
7.29 Dar es Salaam: Una fallida alianza pblico-privada de
abastecimiento de agua 373
7.30 Alianzas pblico-privadas de concesiones urbanas de Brasil
3738.1 Experiencia de Estados Unidos en materia de medicin
del desempeo municipal 3838.2 Vancouver: Comunicacin de las
prioridades y el desempeo
del municipio 3848.3 Indicadores del desempeo municipal en
Ontario y Nueva York 3858.4 Evaluacin crediticia de referencia
4008.5 Participacin ciudadana: Presupuestacin participativa
en Porto Alegre (Brasil) 4028.6 Mejora de la capacidad de los
gobiernos locales:
La experiencia en materia de autoevaluacin de las fi nanzas
municipales en Europa sudoriental 403
8.7 Auditoras urbanas y fi nancieras: Una combinacin
potencialmente efi caz 405
8.8 Principales defi niciones 418
Grfi co1.1 Cadena de resultados en educacin 202.1 Estructura
monocntrica 432.2 Dispersin urbana 442.3 Estructura policntrica
442.4 Estructura multipolar 453.1 Los pilares de la gestin fi
nanciera 943.2 El ciclo presupuestario 983.3 Estructura normal de
un presupuesto 1043.4 Ejemplo de cuenta T 1143.5 Marco lgico de los
activos netos 1273.6 Anlisis de punto de equilibrio 1354.1
Participacin del nivel local en el gasto y los ingresos pblicos
(2011) 1494.2 El principio del benefi cio en las fi nanzas
municipales 1514.3 Brasil: Fuentes de ingresos, por tamao de los
municipios, 2003 1524.4 Ingresos en el contexto presupuestario
156R4.5.1 Ingresos potenciales por impuesto a la propiedad, 2004-10
1614.5 Informacin catastral (archivos personales) 1634.6 Flujo de
informacin para estimar la base imponible de la propiedad 1644.7 El
ciclo presupuestario de los ingresos 1954.8 Ingresos locales e
ndices de precios en la ciudad de Nueva York,
1993-2009 (porcentaje) 1964.9 El impuesto sobre la propiedad:
Situaciones hipotticas para hacer
previsiones sobre los ingresos 200
-
Contenido xi
4.10 Recaudacin del impuesto a las ventas, ao a ao, 1991-2009
2015.1 Ingresos en el contexto presupuestario 2175.2 Gastos, por
funcin y descentralizacin 2195.3 El proceso presupuestario
iterativo 2205.4 El ciclo de gestin del gasto 2215.5 Libro de caja
manual 2345.6 Proceso de licitacin 2435.7 Resumen fi nanciero
diario: Sistema de informacin sobre gestin
fi nanciera de la ciudad de Chiniot (Pakistn) 2516.1 Ciclo de
vida de los activos 2796.2 Interrelaciones entre el rea de gestin
de activos
y otras reas de gestin 2816.3 Gestin de activos fsicos e
implicaciones para las fi nanzas locales 282R6.4.1 Edifi cios
demolidos para garantizar el derecho de paso 2886.4 Valor
actualizado de los costos e ingresos de un relleno
sanitario en Tanzana 3046.5 Costos anuales de mantenimiento,
gestin y reparacin
de instalaciones (Washington, DC) 3096.6 Clasifi cacin de todas
las tierras controladas por el municipio 3156.7 Clasifi cacin de
las tierras municipales excedentes 3167.1 Fuentes de fi
nanciamiento externo para gobiernos locales 3277.2 Marco para la
formulacin de planes de inversiones de capital 3307.3 Plan de
inversiones de capital de la ciudad de Charlotte 3317.4 Ejemplo de
fl uctuaciones del servicio de la deuda
de un municipio, 2012-17 3517.5 Marco lgico de garantas de
crdito 3537.6 Marco lgico de los instrumentos de deuda 359R7.26.1
Mezclado de las hileras de compostaje 367R7.26.2 Validacin 3678.1
Ejemplos de medicin basada en el desempeo
en dos jurisdicciones de Canad 3868.2 Deuda municipal, por
ciudadano, y total de deuda en
10 ciudades de Francia 3888.3 Gastos municipales en sectores
seleccionados y satisfaccin
ciudadana 3898.4 Ejemplo de medicin del desempeo y criterios
para la clasifi cacin de ciudades en Marruecos 3928.5 Gua de
razones de Senegal 3938.6 Imgenes del informe ofi cial de Japn
sobre
las fi nanzas pblicas locales, 2011 396R8.7.1 Pasos
fundamentales para la implementacin de auditoras
urbanas y fi nancieras integradas 4068.7 Mdulos de la
autoevaluacin de las fi nanzas municipales 4078.8 Estructura del
presupuesto ordinario y del presupuesto de capital 418
-
xii Finanzas municipales
Cuadro1.1 Desequilibrios verticales en Pakistn 131.2 Clasifi
cacin de las formas de transferencias intergubernamentales 151.3
Participacin en los ingresos (impuestos) en pases
de Europa sudoriental 191.4 Indicadores de resultados
seleccionados aplicados a las transferencias
basadas en el desempeo 282.1 Ventajas y desventajas de los
diferentes modelos
de gobierno metropolitano 542.2 Coordinacin horizontal entre
gobiernos locales 612.3 Tipos de autoridades regionales 632.4
Caractersticas de las autoridades regionales (metropolitanas) 642.5
Resea fi nanciera del Consejo de los Gobiernos
del rea Metropolitana de Washington, 2010 652.6 Resea fi
nanciera de la Agencia de Desarrollo de Londres,
2010-11 (en millones de ) 682.7 Resea fi nanciera de la
Autoridad de Desarrollo de Delhi
(estimaciones rectifi cadas de 2010-11) 692.8 Caractersticas del
modelo de gobierno metropolitano 71R2.11.1 Transferencias a los
gobiernos locales de la Regin Metropolitana
de Dar es Salaam, 2009-10 (en millones de TZS) 742.9 Anexin de
territorio o consolidacin de gobiernos locales 832.10 Presupuesto
del municipio de Ciudad del Cabo, 2011-12 853.1 Presupuesto de
gastos por partidas de Bangalore (India) 963.2 Caractersticas de
los gastos ordinarios y de capital 973.3 Calendario del ejercicio
econmico presupuestario
de enero a diciembre de 2010 1003.4 Flujo lgico del proceso de
presupuestacin del capital 106
MapaR2.2.1 rea Metropolitana de Tbilisi 462.1 Densidades
econmicas (montaas econmicas)
en algunas partes del mundo 472.2 Densidad poblacional en frica
oriental 48R2.10.1 Regin Metropolitana de So Paulo 662.3 El Gran
Lyon, con la ciudad de Lyon al centro,
rodeada de 57 suburbios 70R2.11.1 Regin Metropolitana de Dar es
Salaam 73R2.14.1 Las 10 comunas de Abidjn 782.4 rea Metropolitana
de Nairobi 82R2.18.1 Densidad poblacional en Ciudad del Cabo
(Sudfrica) 84R2.19.1 Johannesburgo en la provincia de Gauteng 862.5
Ciudad central de Shanghi, y distritos y condado suburbanos 87
-
Contenido xiii
3.5 Ejemplo de diferencias entre los gastos presupuestados y
reales de una empresa de suministro de agua 109
3.6 Modelo de un libro diario (cualquier moneda) 1133.7 Balance
general de una unidad de gestin de la vivienda
de un municipio 1153.8 Adquisicin de maquinaria 1163.9
Emprstitos 1163.10 Pago de una factura de servicios 1163.11 Ventas
de bienes 1163.12 Capital recibido 1163.13 Plan de cuentas 1163.14
Libro diario general 1213.15 Asiento de las operaciones en tres
cuentas T 1213.16 Modelos de cuentas del libro mayor 1223.17 Modelo
de libro de caja 1223.18 Cuenta consolidada de ingresos y pagos del
ejercicio fi nalizado
el 31 de diciembre de 2010 (US$) 1233.19 Balance de sumas y
saldos de la ciudad XYZ (US$) 1243.20 Ciudad XYZ: Cuentas T y
cuenta de caja 1253.21 Estado de ingresos y pagos (US$) 1263.22
Balance general de los fondos del gobierno 1283.23 Ejemplo de
balance general de los fondos de un gobierno
(miles de US$) 1304.1 Municipios de Brasil: Composicin de los
ingresos ordinarios,
por tamao de las ciudades, 2003 (porcentajes) 1514.2 Estructura
de los ingresos locales en pases seleccionados,
2006 (porcentaje) 1534.3 Estructura de los ingresos 1564.4
Impuestos cobrados por gobiernos locales seleccionados,
por pas, 2010 1584.5 Estimacin de la base imponible de las
propiedades:
Enfoques alternativos 1664.6 Valores del alquiler anual: Punjab
(Pakistn) 1664.7 Mtodos utilizados para estimar la base
imponible
de las propiedades 1674.8 Actualizacin de la base de datos del
impuesto
a la propiedad en Bogot 1674.9 Principales impuestos locales
sobre las empresas
en la Unin Europea 1724.10 Principales categoras de ingresos de
capital 1794.11 Instrumentos de fi nanciamiento basados en la
tierra 1844.12 Mejora en la recaudacin como consecuencia de la
reforma
del impuesto a la propiedad en Serbia 1944.13 Datos sobre
ingresos y factores de crecimiento
para elaborar previsiones 197
-
xiv Finanzas municipales
4.14 Previsibilidad de los principales ingresos locales 2024.15
Desempeo de los ingresos: Indicadores de seguimiento
y evaluacin 2045.1 Presupuesto de la ciudad
de Jhelum (millones de PR) 2175.2 Presupuestos de una ciudad
grande en Pakistn
y de una ciudad mediana en Croacia 2185.3 Gastos municipales en
la Federacin de Rusia, por funcin (%) 2195.4 Plan de gastos
presentado por una escuela
al departamento de fi nanzas 2205.5 Presupuesto plurianual para
la ciudad de Johannesburgo 2305.6 Gestin y fi nanciamiento de los
servicios de abastecimiento
de agua en Nueva Delhi 2365.7 Opciones para clientes pobres
2395.8 Formas y medios de subsidios de operacin 2405.9 Opciones de
tarifas para un pequeo proyecto de abastecimiento
de agua en Nepal 2425.10 Plan de adquisiciones de un proyecto
2455.11 Ejemplo simple de previsiones anuales de caja (miles de
dlares) 2545.12 Evaluacin del fl ujo de caja de la ciudad de Addis
Abeba,
incluida en la evaluacin del PEFA 2555.13 Anlisis del valor neto
actualizado de dos modelos de maquinaria
(en dlares estadounidenses) 2595.14 Clculo de la tasa interna de
rentabilidad 2595.15 Anlisis de sensibilidad (en dlares
estadounidenses) 2595.16 Presupuesto plurianual 2615.17 Tipos de
formatos de presupuesto 2625.18 Flujo de prestacin de servicios
2635.19 Modelo lgico de presupuestacin basada en el desempeo
2635.20 Anlisis de la diferencia 2665.21 Estudio comparativo del
mantenimiento vial 2696.1 Activos en los balances de los gobiernos
locales 2806.2 Marco para la gestin estratgica de activos 2836.3
Ejemplo de inventario bsico de un edifi cio 2906.4 Polticas de
gestin de activos 2956.5 Ingresos principales relacionados con los
activos
y oportunidades de ahorro desde el punto de vista presupuestario
297
6.6 Cmo incrementar los ingresos operativos netos 3026.7
Estimacin de subsidios indirectos a inquilinos (en chelines) 3066.8
Ejemplos de los costos de diferentes predios a lo largo
de su ciclo de vida (Washington, DC) 3106.9 Balance general de
activos y pasivos 3116.10 Ejemplo de cmo los usos permitidos de la
tierra infl uyen
en el valor de la tierra 316
-
Contenido xv
7.1 Plan de inversiones de capital de 10 aos de San Francisco,
por departamento 333
7.2 Financiamiento del plan de inversiones de la Ciudad de
Charlotte, 2011-15 334
7.3 Anlisis de costos y benefi cios de un proyecto de terminal
de autobuses a lo largo de 10 aos 336
R7.5.1 Valores actuales 338R7.5.2 Clculo del valor neto
actualizado con una tasa
de descuento del 8 % 3387.4 Califi caciones de apto para la
inversin de tres organismos
de califi cacin crediticia 3447.5 Comparacin entre bonos y fi
nanciamiento de bancos 3457.6 Lista de comprobacin para
administradores de deuda 3507.7 Tipologa de la prestacin de
servicios urbanos 3697.8 Tipos de alianzas pblico-privadas 3708.1
Perspectivas respecto del desempeo 3858.2 Principales razones
preceptivas en materia de fi nanzas municipales 3958.3 Orientacin
sobre el anlisis de riesgos y las razones 399
-
Prlogo xvii
Finanzas municipales: Manual para los gobiernos locales toma
partido. Se pone del lado de los alcaldes y de los gestores
municipales. Son escasas las publicaciones sobre fi nanzas
municipales dirigidas tan directa y pragmticamente a las
autoridades decisorias y al personal fi nanciero a nivel local. El
contenido y los mensajes principales de esta obra procuran
responder a las inquietudes y a las cuestiones que enfrentan
diariamente las ciudades y los municipios en la administracin de
sus fi nanzas. Los municipios han afi rmado claramente que
necesitan tener acceso a los conocimientos mundiales y que quieren
formar parte de una comunidad de prcticas ms amplia. El mismo
equipo del Banco Mundial que intervino en la elaboracin del manual
tambin ha creado un programa complementario de aprendizaje
electrnico titulado Municipal FinancesA Learning Program for Local
Governments (Finanzas municipales: Programa de aprendizaje para los
gobiernos locales). La presentacin en lnea de este programa por el
Banco Mundial y sus asociados ayudar a difundirlo a una cantidad
aun mayor de interesados y a crear una plataforma para una
comunidad de prcticas ms amplia.
Finanzas municipales: Manual para los gobiernos locales asume
una posicin. Mucho se ha aprendido sobre lo que da resultados y lo
que no, pero cada vez que hablamos de fi nanzas o entablamos un
debate sobre polticas o preparamos un proyecto, tendemos a
reinventar la rueda. En ocho captulos, en esta obra se pasa revista
a las lecciones aprendidas sobre relaciones intergubernamentales;
fi nanzas de las reas metropolitanas; gestin fi nanciera, de los
ingresos, de los gastos y de los activos pblicos; fi nanciamiento
externo, y medicin del desempeo de las fi nanzas municipales.
Abarca temas tales como la descentralizacin, la transparencia y la
rendicin de cuentas, y aborda temas menos explorados como la gestin
de activos, la capacidad crediticia, la respuesta frente a crisis
fi nancieras y los mecanismos de presentacin de informes a los
diversos niveles de gobierno y a los representantes de la sociedad
civil.
Finanzas municipales: Manual para los gobiernos locales hace un
llamado a la accin. No solo aporta conocimientos de avanzada en
muchas cuestiones tcnicas, sino que tambin gua a los gobiernos
locales en el laberinto de los instrumentos existentes. En
particular, presenta un marco para la autoevaluacin de las fi
nanzas municipales para ayudar a los municipios a evaluar su
situacin de una manera honesta y pragmtica, sacar conclusiones y
seguir avanzando con las reformas. En las sociedades democrticas,
donde los sistemas de gobierno abierto y el libre acceso a los
datos se han convertido en normas aceptadas, una gran cantidad de
medios sociales est preparada para recoger las voces de
PRLOGO
-
xviii Finanzas municipales
la ciudadana, que exige rendicin de cuentas y transparencia por
parte de sus autoridades gubernamentales. Es esencial que los
gobiernos locales estn preparados para presentar y expresar de la
manera ms autntica posible su situacin fi nanciera y econmica
actual, los obstculos con que tropiezan y sus perspectivas para el
futuro.
El mundo actual dar forma a las ciudades del maana, y las
ciudades actuales darn forma al mundo del maana. La tarea de poner
en orden las fi nanzas municipales es una meta urgente e inmediata.
Esperamos que las lecciones y propuestas presentadas en este manual
sean un paso en la direccin correcta.
Ede Jorge Ijjasz-Vsquez Abha Joshi-GhaniDirector superior del
Departamento de Directora, Intercambio dePrcticas Mundiales de
Conocimientos y AprendizajeDesarrollo Urbano, Rural y Social Banco
MundialBanco Mundial
-
Agradecimientos xix
AGRADECIMIENTOS
En primer lugar, deseamos agradecer a todos los autores de los
artculos de este libro, que dedicaron una enorme cantidad de tiempo
y energa a este trabajo. Su diligencia y su paciencia con las
numerosas solicitudes, revisiones y preguntas de los editores, y su
capacidad profesional fueron clave para el xito de esta
empresa.
Agradecemos especialmente a Christine F. Kessides, gerente del
Instituto del Banco Mundial, y a Abha Joshi-Ghani, directora del
Instituto del Banco Mundial, por su apoyo y orientacin. Queremos
agradecer tambin a nuestros revisores por sus valiosos consejos y
constructivos comentarios, en especial a Jonas Frank, Matthew
Glasser, Tony Levitas, Lili Liu, Gabor Peteri, Hiroaki Suzuki y
Vctor Vergara, as como a Stephen Hammer y Sameh Naguib Wahba, del
Banco Mundial. Tambin nos han resultado sumamente tiles las
numerosas conversaciones mantenidas con colegas, pares y expertos
regionales dentro del Banco Mundial y de otras instituciones.
Nuestra interaccin con numerosos municipios y profesionales de
gobiernos locales de todo el mundo nos ha permitido aprender desde
las trincheras. Son demasiados como para mencionar a cada uno.
Hemos contado con el apoyo profesional y tcnico de Sabine
Palmreuther, Sheila Jaganathan, Maya Brahmam y Chisako Fukuda, del
Instituto del Banco Mundial, y de Jeff rey N. Lecksell, cartgrafo
del Banco Mundial. Sawdatou Wane y Brett Beasley nos han brindado
un importante apoyo.
Agradecemos, asimismo, a la Divisin de Publicaciones y
Conocimientos del Banco Mundial, en especial a Patricia Katayama,
Rick Ludwick y Nora Ridolfi , por su orientacin profesional.
Manifestamos nuestro reconocimiento a Mara Lourdes Lacouture
Pealoza, Maria Emilia Freire y Vctor Vergara, quienes contribuyeron
a la revisin de la versin en espaol de esta obra.
Por ltimo, expresamos nuestro agradecimiento al Gobierno
austraco, que colabor con el fi nanciamiento de algunas partes de
este trabajo en el marco de la Alianza sobre Cuestiones Urbanas del
Banco Mundial y Austria, y al Servicio de Asesoramiento para
Infraestructura Pblica y Privada (PPIAF), que generosamente fi
nanci la traduccin al espaol de esta obra.
Catherine Farvacque-Vitkovic y Mihaly KopanyiEditores
Dedicado a Patrick Farvacque: su amor por las matemticas y su
contribucin a las fi nanzas municipales fueron una fuente de
inspiracin.
-
Acerca de los editores xxi
Catherine Farvacque-Vitkovic tiene ms de 25 aos de experiencia
en el Banco Mundial, para el que ha trabajado en muchas regiones y
en unos 30 pases. Como especialista principal en desarrollo urbano,
ha dirigido la preparacin y ejecucin de un gran nmero de proyectos
de desarrollo y gestin municipal en todo el mundo y ha recibido
numerosos premios a la excelencia. Es autora y coautora de varios
estudios sectoriales y libros, como Crest 1650-1789: La Ville et
Son Evolution; Reforming Urban Land Policies and Institutions in
Developing Cities/Politiques Foncires des Villes en Dveloppement
(Reforma de las polticas y las instituciones relativas a las
tierras urbanas en ciudades en desarrollo); The Future of African
Cities, Challenges and Opportunities for Urban Development/LAvenir
Des Villes Africaines, Enjeux et Priorits (El futuro de las
ciudades africanas, desafos y oportunidades para el desarrollo
urbano); Street Addressing and the Management of Cities (Identifi
cacin de domicilios y gestin de las ciudades); Building Local
Governments Capacity (Fortalecimiento de la capacidad de los
gobiernos locales), y Municipal Self-Assessments, A Handbook for
Local Governments (Autoevaluaciones municipales: Manual para los
gobiernos locales) (de prxima aparicin). Est muy interesada en
traducir las enseanzas derivadas de la experiencia y los saberes ms
avanzados en productos de conocimiento aplicables, y en la
actualidad dirige el desarrollo y la implementacin en todo el mundo
de un programa de aprendizaje electrnico sobre gestin de la tierra,
planifi cacin urbana y fi nanzas municipales.
Mihaly Kopanyi es consultor especializado en fi nanzas
municipales. Antes de retirarse del Banco Mundial, en 2011, fue
asesor en fi nanzas municipales y copresidente del Grupo Temtico
sobre Finanzas Municipales, y trabaj en 30 pases. Sus principales
reas de especializacin incluan las fi nanzas intergubernamentales y
los intermediarios fi nancieros. Ha escrito o editado una docena de
libros y numerosos artculos (el ms reciente de los cuales se titula
Financing Municipalities in Turkey [Financiamiento de los
municipios en Turqua]), y participa en la elaboracin del programa
de aprendizaje por Internet sobre fi nanzas municipales del
Instituto del Banco Mundial. Tiene sendos doctorados en Poltica de
Precios y en Logstica. Fue profesor y presidente del Departamento
de Microeconoma de la Universidad de Budapest. Entre sus estudios
de posgrado se incluyen cursos en la Escuela Wharton y en la
Universidad de Stanford.
ACERCA DE LOS EDITORES
-
Principales colaboradores xxiii
PRINCIPALES COLABORADORES
Mats Andersson es especialista en desarrollo urbano y gestin
metropolitana, fi nanzas municipales, gestin de proyectos,
desarrollo institucional y capacitacin en estas reas. Entre sus
clientes fi guran diversos organismos multilaterales y bilaterales
de desarrollo, instituciones fi nancieras, gobiernos e institutos
de investigacin. Entre 1994 y 2007, se desempe como especialista en
gestin urbana y fi nanzas municipales en el Banco Mundial,
responsable por el desarrollo de proyectos, el fi nanciamiento y
los programas de asesoramiento dirigidos a China y Europa central y
oriental. Asesor tambin a clientes de Suecia, Canad, frica oriental
y Amrica Latina. Tiene ttulos de magster obtenidos en Suecia y
Estados Unidos, y es consultor de gestin certifi cado de la
Asociacin Canadiense de Consultores sobre Gestin.
Robert D. Ebel es consultor internacional y ex economista
principal del Instituto del Banco Mundial. En el curso de su labor
en dicho organismo, actu como representante tcnico del Banco
Mundial en las Consultas de Paz de Sudn (2002-05) y trabaj para la
Unin Africana como asesor tcnico en las Consultas Intersudanesas de
Paz sobre Darfur (2006). Entre 2006 y 2009, fue ofi cial fi
nanciero principal adjunto para el Anlisis de Ingresos y economista
principal del Gobierno de la ciudad de Washington.
Maria E. (Mila) Freire es consultora internacional especializada
en economa urbana y fi nanzas pblicas. Ocup diversos cargos en el
Banco Mundial, entre los que cabe mencionar el de asesora principal
de la Red de Desarrollo Sostenible y gerente del Programa Urbano
para Amrica Latina, y fue miembro del equipo que elabor el Informe
sobre el desarrollo mundial 2009: Una nueva geografa econmica.
Entre sus publicaciones recientes fi guran Urban Land Markets
(Mercados de tierras urbanas) (2009), Cities and Climate ChangeAn
Urgent Agenda (Ciudades y cambio climtico: Un programa urgente)
(2011) y Financing Slum Upgrading (Financiar la mejora de los
barrios marginales) (2013, Instituto Lincoln de Polticas sobre
Tierras). Mila tiene un doctorado en Economa de la Universidad de
California, en Berkeley. Ensea economa urbana en la Universidad
Johns Hopkins de Baltimore, Maryland.
-
xxiv Finanzas municipales
Hernando Garzn es economista. Obtuvo su doctorado en la Escuela
Maxwell de la Universidad de Syracuse (1988) y se incorpor al Banco
Mundial como especialista en fi nanzas intergubernamentales en
1989. Fue funcionario del Banco y en la actualidad trabaja como
consultor internacional. Se ha dedicado ampliamente a la
descentralizacin fi scal, las fi nanzas intergubernamentales, las
fi nanzas urbanas y los fondos de desarrollo municipal. Su amplia
experiencia internacional en economas emergentes y en desarrollo
abarca 36 pases de todas las regiones. Entre sus publicaciones ms
recientes para el Banco Mundial fi guran Municipal Finance and
Service Provision in West Bank and Gaza (Finanzas municipales y
prestacin de servicios en la Ribera Occidental y Gaza) (2010) y
City Finances of Ulaanbaatar (Finanzas municipales en Ulaanbaatar)
(2013).
Olga Kaganova es cientfi ca investigadora principal de NORC, de
la Universidad de Chicago, y es una experta reconocida
internacionalmente en tierras fi scales y gestin de activos.
Asesora a organizaciones donantes y gobiernos sobre una amplia gama
de reas, desde las polticas nacionales hasta medidas para mejorar
el desempeo de las propiedades municipales. Trabaj en 30 pases y
asesor a los Gobiernos de Chile, la Repblica rabe de Egipto,
Etiopa, Kosovo y Kuwait, as como a los del estado de California
(Estados Unidos) y de las ciudades de Bishkek, Ciudad del Cabo,
Mosc, La Meca, Ulaanbaatar, Varsovia y Laibin. Public dos libros y
numerosos trabajos, y es asesora del Foro Ejecutivo Nacional de
Canad sobre Propiedad Pblica y profesora adjunta de la Universidad
de Clemson.
Lance Morrell tiene ms de 35 aos de experiencia profesional en
gestin fi nanciera en el sector pblico y el privado. Despus de
retirarse del Banco Mundial, con ms de 22 aos de experiencia en
proyectos en Asia oriental y frica, fund FEI Consulting, LLC, y
continu trabajando en proyectos de gestin fi nanciera y
fortalecimiento institucional en todo el mundo. Antes de
incorporarse al Banco Mundial, se desempe como tesorero y contralor
de divisin en empresas de primera lnea. Es contador pblico certifi
cado y contador certifi cado en gestin global.
Abdu Muwonge es economista superior en la Unidad de Sector
Urbano y Agua del Departamento de Desarrollo Sostenible en la Ofi
cina Regional de Asia Meridional del Banco Mundial. Antes de entrar
en el Banco, trabaj en el Centro de Investigaciones sobre Poltica
Econmica de Uganda. Fue docente de Economa y Estadstica en la
Universidad de Makerere y en la Universidad de Ciencia y Tecnologa
de Mbarara, en Uganda. Tiene una maestra en Economa de la
Universidad de Dar es Salaam y una maestra y un doctorado en
Finanzas Pblicas de la Escuela Andrew Young de Estudios sobre
Polticas de la Universidad Estatal de Georgia.
Anne Sinet es especialista internacional de primera lnea en fi
nanzas de los gobiernos locales y municipales y en organizacin
institucional de Francia y los pases en desarrollo. Su experiencia
laboral incluye un cargo en la gerencia superior del DGCL (el
Ministerio del Interior de Francia); fue asociada superior en tres
consultoras privadas de Francia y ha realizado numerosas
consultoras para el Banco Mundial, la Unin Europea, el Banco
Europeo de Inversiones, el Banco Asitico de Desarrollo y organismos
de cooperacin franceses. Ha participado en numerosas iniciativas de
anlisis fi nancieros y fi scales de gobiernos locales en ms de 50
pases y es autora o coautora de varios manuales y libros basados en
investigaciones.
-
Principales colaboradores xxv
Rama Krishnan Venkateswaran es especialista principal en gestin
fi nanciera del Banco Mundial. Su amplia experiencia en fi nanzas
municipales incluye trabajos en Sri Lanka, Bhutn, Nepal, India,
Ghana, Uganda y Swazilandia. Ha trabajado con la Secretara de la
Alianza de las Ciudades en el Grupo de Trabajo sobre Finanzas
Municipales. Antes de incorporarse al Banco Mundial, trabaj con el
Gobierno de India y ocup cargos de jerarqua en diversos gobiernos
locales, entre los que fi gura el de funcionario administrativo
principal de un distrito. Tiene una maestra en Gestin de Poltica
Econmica de la Universidad de Columbia y una maestra en
Contabilidad de la Universidad George Washington. Es contador
pblico certifi cado y gerente fi nanciero gubernamental
acreditado.
-
Introduccin xxvii
IntroduccinCatherine Farvacque-Vitkovic
Desde Detroit hasta Lahore, la mayora de las ciudades del mundo
enfrentan problemas fi nancieros. Las quiebras, los dfi cits
presupuestarios, las debacles fi nancieras, la falta de
mantenimiento de la infraes-tructura, el deterioro de la calidad de
los servicios, la desaparicin de barrios enteros, la creciente
pobreza urbana y una exclusin social cada vez mayor son titulares
comunes y constituyen el desafortunado destino que espera a muchos
gobiernos locales. La mayora de los pases ha iniciado un proceso de
descen-tralizacin, con diversos grados de avances y xitos. Cabe
sealar que, en casi todos los casos, la transfe-rencia de
responsabilidades del gobierno central a los gobiernos locales no
se ha visto acompaada de la pertinente transferencia de recursos.
Entre las cuestiones pendientes ms importantes se encuentran las
siguientes dos necesidades: a) aclarar la distri-bucin de
responsabilidades entre los niveles de gobierno, y b) reforzar la
base de recursos de los gobiernos locales. Con algunas reformas se
procura esclarecer las responsabilidades sin abordarse los
problemas fi nancieros. Con otras se asignan a los gobiernos
municipales nuevas responsabilidades que ellos no estn bien
preparados para encarar. Al mismo tiempo, los municipios se estn
volviendo cada vez ms
dependientes de las transferencias intergubernamen-tales, que se
han venido reduciendo con el tiempo, en parte debido a la presin fi
scal generada por la desace-leracin econmica mundial.
En la actualidad, en la mayora de los pases, los presupuestos
municipales son sufi cientes para cubrir los costos operativos de
las ciudades, pero no para fi nanciar las inversiones de capital
tan necesarias. A tal fi n ser necesario que las ciudades hagan un
uso ms efi caz de los recursos propios y que tambin tengan acceso a
los mercados de crdito. Una cuestin clave es de qu manera los
gobiernos locales pueden ampliar su base de recursos ms all de las
transferencias. Los responsables de los asuntos municipales tienen
inters en usar e integrar los nuevos instrumentos e ideas en
materia de gestin fi nanciera para controlar los costos, identifi
car nuevas fuentes de ingresos y mejorar la recaudacin de impuestos
locales. Adems, los gobiernos locales tienen posibilidades de
acceso a grandes fuentes de fi nanciamiento externo, aunque suelen
no saber cmo aprovecharlas (por ejemplo, el fi nanciamiento de la
Unin Europea para Europa sudoriental). Los municipios solicitan
apoyo para planifi car y ejecutar inversiones prioritarias y
preparar proyectos fi nanciables. Para los gobiernos locales
que
-
xxviii Finanzas municipales
se encuentran en mejor situacin fi nanciera, aumentar su
solvencia y acceder a mercados de capital con disciplina y control
abren oportunidades de cambio profundo. En todos los casos, las
mejores prcticas de gobierno y los mecanismos reforzados de
rendicin de cuentas se han tornado fundamentales para el gobierno
municipal y la gestin municipal adecuados.
El Banco Mundial ha participado en un gran nmero de proyectos de
desarrollo urbano y municipal. En un informe del Grupo de Evaluacin
Independiente (IEG) de 2009 se seal que, desde 1988, se ejecutaron
ms de 190 de proyectos de ese tipo, y en l se lleg a la conclusin
de que de las tres dimensiones de la gestin municipal planifi
cacin, fi nanciamiento y prestacin de servicios, la del fi
nanciamiento era la que reportaba mejores resul-tados. En dicho
informe tambin se seal que los proyectos de desarrollo municipal
ejecutados por el Banco Mundial en frica fueron los que registraron
el mejor desempeo, y en este libro examinaremos cmo la introduccin
de instrumentos especfi cos ayud al logro de este resultado. Las
enseanzas aprendidas en el terreno revelan que, si bien las
reformas a nivel macroeconmico son difciles de implementar, a nivel
de gobierno local puede hacerse mucho cuando existe la voluntad
poltica de una mayor rendicin de cuentas del uso de los fondos
pblicos y cuando las reformas relativas a la generacin de ingresos
se vinculan claramente con gastos e inversiones visibles en la
infraestructura y la prestacin de servicios. Esto se basa en el
entendimiento de que a) la gestin estra-tgica de las fi nanzas
municipales es crucial para asegurar la sostenibilidad a largo
plazo de la infraes-tructura y los servicios locales, y b) el
aumento de la presin y las restricciones fi scales derivadas de la
desaceleracin fi nanciera y econmica mundial exige respuestas cada
vez ms complejas de los gobiernos locales en lo que respecta a la
movilizacin y el uso de recursos fi nancieros.
En este contexto se observa tanto una sensacin de urgencia como
la gran oportunidad para ejecutar programas de fortalecimiento de
la capacidad de los gobiernos locales. A pesar de las presiones fi
nancieras a las que se ven sometidos los gobiernos locales de todo
el mundo, son muchas las buenas prcticas que deben compartirse y
muchos los fracasos de los que hay que aprender. Este manual se
basa en estas prcticas y su fi nalidad es ayudar a los funcionarios
municipales a mejorar su gestin fi nanciera an en los medios
econmicos ms difciles.
Qu cabe esperar? Breve resea de los objetivos y el contenido del
manualObjetivo: Este manual es un componente de un programa ms
amplio promovido por el Banco Mundial titulado Municipal FinancesA
Learning Program for Local Governments (Finanzas municipales:
Programa de aprendizaje para los gobiernos locales). Es una
publicacin complementaria de un producto de ciberaprendizaje
proporcionado por el Banco Mundial y otros asociados. Su fi nalidad
es reforzar los conocimientos y la capacidad de los gobiernos
locales. El programa adopta la perspectiva de los gobiernos locales
y proporciona herramientas e instrumentos prcticos para mejorar la
gestin y la transparencia de las fi nanzas locales.
Captulo 1: Finanzas intergubernamentales en un mundo
descentralizado. Escrito tanto para responsables de las fi nanzas
municipales como para encargados de formular las polticas, el
captulo 1 sienta las bases para la labor desarrollada en los siete
captulos siguientes. Abre con un anlisis de por qu poner en orden
las fi nanzas municipales es fundamental para alcanzar los
objetivos nacionales ms amplios de crecimiento econmico,
estabilizacin macroeconmica y, en el caso de algunos pases, cohesin
nacional entre poblaciones diversas. Despus, en ese captulo se
resumen las consideraciones principales de otras estructuras de
gobierno, as como los interrogantes fundamentales relacionados con
el papel que debera caber a los municipios en los sistemas de
ingresos y gastos de un pas. Dicho captulo termina con el examen de
la funcin de la poltica de transferencias de gobierno a gobierno, y
de los instrumentos para garantizar la rendicin de cuentas entre
los diversos niveles de gobierno y entre los municipios y sus
ciudadanos.
Captulo 2: Gobierno y fi nanzas de las reas metropolitanas. En
este captulo se describen la tendencia de las ciudades a crecer y
los desafos que encaran los gobiernos locales interdependientes en
las zonas metropolitanas ms grandes. Se presenta a los lectores una
resea de los modelos de gobierno y las cuestiones relativas a las
fi nanzas municipales en las ciudades metropolitanas de todo el
mundo. En lo que respecta a las fi nanzas municipales, el captulo
se centra en los aspectos que son peculiares a los municipios que
son parte de aglomeraciones interdependientes ms grandes. El
captulo contiene varias descripciones de casos.
-
Introduccin xxix
Captulo 3: Gestin fi nanciera municipal. En este captulo se
presentan los componentes bsicos de la gestin fi nanciera municipal
y se sienta la base conceptual de los captulos siguientes acerca de
la mejora de la gestin del gasto y la evaluacin del desempeo. En l
se analizan los conceptos fundamentales de la preparacin del
presupuesto, la contabilidad, los informes fi nancieros y la
auditora, y sus aplicaciones en el contexto del gobierno local a
travs de estudios de casos y conjuntos de problemas simples. El
objetivo del captulo es permitir al lector entender bien los
procesos cruciales de la gestin fi nanciera municipal y vincularlos
de manera prctica con los objetivos ms amplios de mejorar la
transparencia, la efi ciencia y la efi cacia de las fi nanzas de
los gobiernos locales.
Captulo 4: Gestin de ingresos locales. En este captulo se
examinan las principales fuentes de ingresos de que disponen los
gobiernos locales, los problemas comnmente asociados con ellas, y
los principales desafos que encaran los funcionarios encargados de
las fi nanzas municipales. Se establece cules son las fuentes ms
promisorias de ingresos. Se respalda el fortalecimiento de la
capacidad institu-cional local al destacarse las distintas
funciones y responsabilidades de la autoridad de recaudacin de
ingresos fi scales, incluida la descripcin de las princi-pales
funciones de la administracin de dichos ingresos. Se analizan los
principales problemas y desafos vinculados con las funciones de
gestin de los ingresos fi scales, y se brindan orientaciones a los
responsables acerca de cmo lograr que la adminis-tracin y la
recaudacin de dichos ingresos sean ms efi caces y efi cientes. Se
muestra cmo realizar el anlisis de las tendencias de los ingresos
fi scales, incluido el estudio de los distintos planteamientos
respecto de la previsin de dichos ingresos. Por ltimo, se tratan
los principales desafos que plantea la economa poltica para la
gestin de los ingresos, se describe cmo aplicar las estrategias de
movilizacin de ingresos, y se examinan los impactos de la poltica
de ingresos fi scales.
Captulo 5: Gestin de gastos locales. En este captulo se
presentan ideas cuyo propsito es fortalecer la capacidad de los
administradores de los gobiernos locales, los miembros del consejo
de administracin local, los jefes de departamento y el personal de
fi nanzas para gestionar y controlar el gasto, a fi n de que puedan
prestarse los servicios locales de manera efi ciente y efi caz, y
de que pueda
reducirse al mnimo la carga impositiva que pesa sobre los
ciudadanos. Mediante la gestin y el control de los gastos y el
desarrollo de procedimientos para hacer el seguimiento y la
evaluacin de los resultados, los funcionarios pblicos sern ms
capaces de reducir al mnimo la carga impositiva que recae sobre la
poblacin y prestar al mismo tiempo los niveles aconsejables de
servicios.
Captulo 6: Gestin de activos locales. En este captulo se
demuestra por qu los activos fsicos (tierra, edifi cios,
infraestructura, etc.) y las empresas son importantes para el
bienestar local. Se presentan un marco y un conjunto de
instrumentos prcticos para mejorar la gestin de activos y para
vincularla con la gestin fi nanciera. Tambin se presentan
orientaciones para los gobiernos locales acerca de quin debera
hacer qu y cmo empezar un programa de mejora de largo plazo. Se
recomiendan maneras de encontrar ahorros adicionales y generar ms
ingresos a partir de los activos, y se presentan instrumentos para
el anlisis fi nanciero de los activos. Se exponen ms detalladamente
muchas cuestiones tcnicas porque esos pormenores tcnicos son
cruciales para la gestin efi caz de los activos (por ejemplo, cmo
aumentar el atractivo de las tierras municipales para los
inversionistas o cmo inducir la competencia en las subastas de
tierras). Por ltimo, en el captulo se analizan instrumentos ms
avanzados de gestin de activos, como las polticas de tierras, el fi
nanciamiento basado en la transaccin de tierras, la estrategia
relativa a las tierras, las alianzas pblico-privadas y las empresas
de propsitos especiales.
Captulo 7: Gestin de recursos externos. En este captulo se
analiza cmo los gobiernos locales pueden acceder a recursos
externos para fi nanciar programas de desarrollo local. En l se
examinan los tipos de recursos externos de que disponen los
gobiernos locales desde donaciones o transferencias no
reembolsables hasta emprstitos y alianzas pblico-privadas, se
analiza cmo garantizar la contraccin de emprstitos en condiciones
de disci-plina y control, y se muestra la importancia de un
programa participativo de inversiones de capital que sirva de
orientacin para la eleccin de programas prioritarios, as como de
garanta de su fi nancia-miento. Se usan estudios de casos para
ilustrar las experiencias y las estrategias. Al terminar de leer el
libro, los lectores podrn evaluar qu opciones de fi nanciamiento
sern ms adecuadas para su gobierno local.
-
xxx Finanzas municipales
Captulo 8: Logro de una mayor transparencia y rendicin de
cuentas. Medicin del desempeo de las fi nanzas municipales y
establecimiento de las bases para las reformas. En este captulo se
procura defi nir qu signifi ca realmente la medicin del desempeo.
Estamos haciendo lo correcto? Lo estamos haciendo bien? Primero, el
captulo se centra en las enseanzas aprendidas de las prcticas de
medicin del desempeo en los pases desarrollados y de las
experiencias en ese mbito, y en l se evala cmo adaptar la medicin
del desempeo a la situacin de las ciudades en desarrollo. Segundo,
en dicho captulo se examinan los cuatro mecanismos principales de
presentacin de informes usados comnmente para medir el desempeo de
las fi nanzas municipales: a) supervisin estatal, b) anlisis del
riesgo por parte de los asociados fi nancieros, c) seguimiento fi
nanciero interno por parte de los funcionarios municipales y
d) presentacin de informes a los ciudadanos. Tercero, tambin se
brindan orientaciones detalladas para llenar una autoevaluacin de
las fi nanzas municipales con los siguientes propsitos: a) evaluar
la situacin fi nanciera de la ciudad y b) identifi car las medidas
especfi cas destinadas a mejorar las prcticas de gestin fi
nanciera, la movilizacin de ingresos locales, el gasto pblico, la
gestin y el mantenimiento de los activos pblicos, la programacin de
inversiones y el acceso al fi nanciamiento externo. Al terminar de
leer el libro, los lectores podrn usar la plantilla de
autoevaluacin de las fi nanzas municipales para su ciudad y aplicar
las conclusiones de la evaluacin en sus actividades cotidianas y en
su programa de reforma de mediano plazo. Para su comodidad, los
usuarios pueden descargar la plantilla en formato Excel del sitio
http:// siteresources.worldbank.org/EXTURBAN
DEVELOPMENT/Resources/MFSA-Template .xlsx.
http://siteresources.worldbank.org/EXTURBANDEVELOPMENT/Resources/MFSA-Template.xlsxhttp://siteresources.worldbank.org/EXTURBANDEVELOPMENT/Resources/MFSA-Template.xlsx
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Finanzas intergubernamentales en un mundo descentralizado 1
CAPTULO 1
Finanzas intergubernamentales en un mundo descentralizadoAbdu
Muwonge y Robert D. Ebel
En el Informe sobre el desarrollo mundial: En el umbral del
siglo XXI, se llega a la dramtica conclusin de que dos fuerzas estn
confi gurando el mundo en el que se defi nirn y se implementarn las
polticas de desarrollo. La primera es la globalizacin, la
integracin constante de los pases del mundo. La segunda es la
localizacin, la autodeterminacin poltica y la devolucin de las fi
nanzas (Banco Mundial, 2000). Lo que se denomina localizacin a
menudo se menciona como descentra-lizacin, la distribucin de
funciones interguberna-mentales del sector pblico entre varios
tipos de gobiernos, centrales y subnacionales. Adems, si bien a
primera vista las dos tendencias parecen contrarias, en realidad,
son complementarias, ya que generalmente son producto del mismo
conjunto de factores externos.
La complementariedad entre la globalizacin y la localizacin
tiene varios fundamentos. Por ejemplo, los avances en la tecnologa
de la informacin y las comunicaciones facilitan la divulgacin de
los conoci-mientos internacionales que permiten a los grupos
locales eludir a las autoridades centrales en su
bsqueda de mejoras de la efi cacia gubernamental. Tambin ha infl
uido el surgimiento de organizaciones e instituciones locales,
nacionales y supranacionales, por ejemplo, redes de la sociedad
civil y otras redes de ciudadanos, regmenes de libre comercio,
alianzas en pos de los objetivos de desarrollo del milenio, y, en
algunos casos, una moneda comn.
Este captulo est organizado en tres secciones. En la primera, se
describe el panorama general de las fi nanzas intergubernamentales
al establecer la distincin entre la descentralizacin poltica y fi
scal, y luego se identifi can modelos alternativos o variantes de
gobierno descentralizado. Luego se incluye una revisin de lo que se
ha aprendido a partir de estudios empricos recientes sobre los
resultados econmicos y fi scales de la descentralizacin. En la
segunda seccin, se aborda el tema clave de las transferencias del
gobierno central a los gobiernos locales, su diseo, sus usos y sus
resultados previstos. El captulo termina con una serie de
conclusiones.
-
2 Finanzas municipales
Resea sobre las fi nanzas intergubernamentales
En cualquier lugar del mundo que se observe, se lleva a cabo o
se analiza la implementacin de alguna clase de descentralizacin. El
trmino descentralizacin, complejo y poco preciso, engloba y puede
englobar una amplia variedad de defi niciones, principios y
mecanismos. Por ende, resulta til comenzar por especifi car algunos
trminos.
Descentralizacin polticaLa descentralizacin poltica se refi ere
a los acuerdos en virtud de los cuales la legitimidad legal del
gobierno local se reconoce explcitamente en la constitucin nacional
o a travs de decisiones legales y administrativas. En la mayora de
los pases, la descentralizacin poltica incluye disposiciones que
establecen: a) elecciones locales; b) una divisin de las
responsabilidades o competencias referentes al gasto entre los
tipos de gobiernos; c) una autoridad fi scal subnacional propia
(por ejemplo, municipal); d) normas y reglamentaciones relacionadas
con el endeudamiento y la gestin de la deuda a nivel local, y e) un
estatus especial para las ciudades capitales (Slack y
Chattopadhyay, 2009). En gran parte del mundo postsocialista y en
desarrollo, este proceso es dirigido y legislado a nivel central,
es decir, de arriba hacia abajo. Si bien el impulso poltico hacia
la descentralizacin del Estado puede refl ejar una reaccin desde
abajo a muchos aos de amplio control del gobierno central (Bird,
Ebel y Wallich, 1995; Swianiewicz, 2006; Regulski, 2010) y, en
algunos casos, incluso una reaccin desde arriba, por ejemplo, a fi
n de generar confi anza en un nuevo sistema de gestin, y aunque el
gobierno central haya comenzado la descentralizacin en los niveles
ms bajos (Smoke y Taliercio, 2007), lo que ocurre general-mente es
que la autoridad central gestiona el proceso de descentralizacin.
Esto es vlido incluso cuando el resultado poltico es tal que a los
gobiernos subnacio-nales, al menos por ley, se les otorga un alto
grado de autoridad poltica y fi scal (recuadros 1.1 y 1.2).
Descentralizacin fi scalSi bien la decisin de descentralizar es
poltica, el benefi cio econmico y fi nanciero procede de un sistema
bien diseado de descentralizacin fi scal, es
decir, la distribucin intergubernamental de las
responsabilidades referentes al gasto y al fi nancia-miento entre
los diversos tipos o niveles de gobierno, de forma tal que guarde
armona con el marco poltico.
Preguntas para cualquier entorno intergubernamentalCon respecto
a la descentralizacin fi scal, se deben plantear cuatro preguntas
fundamentales:
1. Qu tipo o nivel de gobierno lleva a cabo qu actividad
(asignacin de gastos)?
2. Qu tipo de gobierno es responsable de obtener cules ingresos
(asignacin de ingresos)?
3. Cmo se pueden resolver los desequilibrios fi scales entre el
gobierno central y las unidades subnacionales, y entre las
jurisdicciones subna-cionales, cuando los argumentos a favor de
descentralizar los gastos son casi siempre ms importantes que
aquellos para descentralizar la generacin de ingresos (funcin de
las transfe-rencias intergubernamentales)?
4. Cmo se abordarn los calendarios de ingresos y pago de los
gastos de capital (endeudamiento y deuda)?
En este captulo, se aborda solamente la tercera de estas cuatro
preguntas, el tema de las transferencias intergubernamentales. Las
dos primeras preguntas y la cuarta se abordan en los captulos
subsiguientes de este libro. Es conveniente realizar un breve
resumen antes de continuar con los detalles de las transferencias
intergubernamentales.
Asignacin de gastos. La directriz fundamental para determinar qu
tipo de gobierno tiene la responsabi-lidad de cules funciones en
materia de gastos es el principio de subsidiariedad, es decir, que
las responsabi-lidades pblicas generalmente deben ser ejercidas por
las autoridades ms cercanas a los ciudadanos, y que la asignacin de
una responsabilidad a otra autoridad debe basarse en
consideraciones acerca de la magnitud de la tarea y los requisitos
de efi ciencia (Oates, 1972; Yilmaz, Vaillancourt y Daffl on, 2012;
Marcou, 2007). Otras consideraciones incluyen la presencia de
exter-nalidades (los efectos secundarios de las actividades de
gastos ms all de los lmites jurisdiccionales legales), las economas
de escala (costo unitario de produccin),
-
Finanzas intergubernamentales en un mundo descentralizado 3
Recuadro 1.1 Economa poltica de la reforma de descentralizacin:
Nepal
La estructura de gobiernos locales de un pas depende de varios
factores complejos, entre los que se incluyen la historia, la
poltica, el potencial econmico, las constituciones y las leyes.
Nepal es un ejemplo de la complejidad implcita en el
establecimiento y la administracin de los procesos de
descentralizacin, as como tambin en la transicin correspondiente.
Durante toda su historia moderna, Nepal tuvo un sistema unitario de
gobierno. Antes de 1951, no se tena muy en cuenta, o no se
consideraba en absoluto, el empoderamiento de los gobiernos
locales. Si bien se introdujo una serie de reformas polticas en la
dcada de 1950, recin en la dcada de 1980 se llevaron a cabo algunas
iniciativas tendientes a descentralizar el poder. El sistema actual
de gobiernos locales se basa en diversas normas. En la dcada de
1950, se haban promulgado dos leyes que establecan unidades de
gobierno local: la Ley de Municipios de 1953 y la Ley de Aldeas de
1956. Tras el retorno del pas al gobierno autocrtico en 1960, esas
leyes fueron reemplazadas por la Ley Panchayat de Ciudades de 1962
y la Ley Panchayat de Aldeas de 1962.
Durante el perodo 1981-82, se dict la Ley de Descentralizacin, y
se asignaron algunas responsabilidades a los rganos locales en la
planifi cacin y la asignacin de recursos a nivel local. En 1990, se
restaur la democracia multi-partidista y se ratifi c la quinta
constitucin del pas, en la que se inclua la descentralizacin como
elemento fundamental de la democracia. En 1991, se aprobaron tres
leyes, la Ley del Comit para el Desarrollo de Distritos, la Ley del
Comit para el Desarrollo de Aldeas y la Ley de Municipios, mediante
las cuales se crearon rganos locales compuestos por funcionarios
elegidos. Estas leyes fueron criticadas por no haber proporcionado
autonoma sufi ciente a los gobiernos locales; los rganos locales
carecan de facultades sufi cientes para decidir sobre gastos e
impuestos, y la sociedad civil, las
organizaciones no gubernamentales (ONG), los grupos
desfavorecidos y el sector privado no fueron incluidos de forma
explcita en la estructura de gobierno local.
En 1999, el Parlamento aprob la Ley de Autogobierno Local. Esta
ley, que fue consi-derada un hito en Nepal, sent las bases del
autogobierno local al aumentar la devolucin de las facultades
administrativas, fi scales y judiciales a los rganos locales. La
asignacin actual de responsabilidades referentes al gasto en Nepal
se basa fundamentalmente en dicha ley. Hasta 2011, la estructura de
gobiernos locales de Nepal estaba dividida en 75 distritos, 58
municipios y 3913 comits de desarrollo de aldeas (CDA). Estas
jurisdicciones corresponden a 5 regiones de desarrollo y 14 zonas
administra-tivas. Un CDA est formado por 9 distritos, y los
municipios constan de 9 a 35 distritos. Las autoridades de los
municipios y los CDA se eligen de forma directa. Ofi cialmente, los
tres rganos locales son autnomos, es decir, que no hay entre ellos
una relacin jerrquica impuesta por ley. En la prctica, los
gobiernos del nivel distrital tienen una cierta funcin de
supervisin sobre los municipios y las aldeas, y algunos recursos
que se utilizan para fi nanciar programas de municipios y aldeas se
encauzan a travs de los distritos.
Si bien se supona que la Ley de Autogobierno Local debera ser la
base de la descentralizacin fi scal, en realidad, no se implement
la mayor parte de los elementos principales de la ley. En las zonas
locales, la mayora de los servicios pblicos son brindados por
organismos ejecu-tivos de los ministerios del gobierno central. En
algunos casos, estn desconcentrados en la zona local. Los gobiernos
locales brindan servicios, pero solo en cantidades limitadas. En
general, Nepal sigue siendo un Estado mayor-mente centralizado, y
apenas un 6 % del gasto pblico total es efectuado por los gobiernos
locales.
Fuente: Sharma y Muwonge, 2010.
-
4 Finanzas municipales
y la capacidad de administrar e implementar la funcin (entre las
numerosas exposiciones acertadas sobre la pregunta de la asignacin
de gastos, se encuentran la de Martnez-Vzquez, 1999, y la de Daffl
on, 2006). En el captulo 5 de este libro, Morrell y Kopanyi
analizan en detalle las prcticas de gastos de los municipios.
Asignacin de ingresos. Una de las directrices para la
implementacin de un sistema bien diseado de descentralizacin fi
scal es el principio de que las fi nanzas siguen a las funciones
(Bahl, 1999a; Bahl y Martnez-Vzquez, 2006; Smoke y Taliercio,
2007). Luego de asignar las responsabilidades por los gastos, la
siguiente pregunta es: qu unidad de gobierno recaudar cules
ingresos? Esta pregunta sobre fi nanzas es tan importante y
compleja como la funcin de gastos. De hecho, se puede sostener que
no se cuenta con un sistema de descentralizacin fi scal a menos que
los gobiernos subnacionales (por ejemplo, los locales) tengan
autonoma para determinar (y, en muchos casos, recaudar) sus propios
ingresos. Para obtener las
mejoras en la efi ciencia derivadas de un sistema de
descentralizacin bien diseado, los gobiernos locales deben ser
capaces de generar ingresos de fuentes propias (Jensen, 2001; Ebel
y Weist, 2007). No se debe interpretar que la asignacin de ingresos
a diferentes tipos de gobierno implica que los fondos provenientes
de cada tipo de impuesto se deben destinar a un solo tipo de
gobierno. No hay motivos para asignar los ingresos derivados de una
tasa o un impuesto deter-minado a un gobierno, siempre que el uso
superpuesto de la tasa o el impuesto no cause desigualdades
inacep-tables ni distorsiones econmicas, ni complique el
cumplimiento de los contribuyentes y la adminis-tracin de los
ingresos. Estos problemas generalmente pueden evitarse al asignar
un impuesto determinado a ms de un tipo de gobierno (McClure,
1999). Las numerosas obras escritas sobre este tema son anali-zadas
y aplicadas a los municipios por Garzn y Freire en el captulo 4
(vanse tambin Ebel y Taliercio, 2005; Bird, 2011a, y Smoke,
2008).
Recuadro 1.2 Polonia: La descentralizacin poltica en un sistema
de mltiples niveles
La estructura de gobiernos locales de Polonia es el resultado de
dos olas de reformas de descen-tralizacin. La primera ola fue en
1990, cuando se introdujo el sistema de gobierno local a nivel de
las gminas (comunas). La reforma de los gobiernos locales fue una
de las principales prioridades del primer gobierno poscomunista,
que se form en septiembre de 1989. Una serie de preparativos rpidos
pero intensivos permiti la aprobacin de la nueva Ley de Gobiernos
Locales en marzo de 1990, que fue seguida por las elecciones
locales en mayo de 1990 y una descentralizacin radical de las
reglamentaciones fi nancieras en enero de 1991. En la reforma de
1990, se introdujo el gobierno local elegido solamente a nivel de
las gminas; la adminis-tracin del Estado continu gestionando los
niveles superiores de las divisiones territoriales. En 1999,
durante la segunda etapa de la reforma, se introdujeron dos nuevos
niveles de gobiernos
subnacionales elegidos: powiat (condado) y voivodship
(regin).
En la actualidad, hay tres niveles de gobiernos territoriales:
casi 2500 municipios; 315 condados, ms 65 ciudades con estatus de
condado, y 16 regiones. Tanto en el nivel de los municipios como en
el de los condados, los autogobiernos locales son la nica forma de
administracin pblica. Las funciones del Estado central, como el
registro de nacimientos y matrimonios, son realizadas por los
gobiernos locales como funciones delegadas fi nanciadas con
transfe-rencias especfi cas. A nivel regional, la estructura es
dual: el autogobierno elegido y un gobernador, designado por el
primer ministro, con su propio aparato administrativo. Sin embargo,
las funciones del autogobierno y las administraciones regio-nales
del Estado estn claramente separadas, y no hay subordinacin
jerrquica entre ellas.
Fuente: Swianiewicz, 2006.
-
Finanzas intergubernamentales en un mundo descentralizado 5
Transferencias intergubernamentales. Una vez que se ha
distribuido la asignacin de gastos e ingresos entre los diferentes
tipos de gobierno, resulta muy claro que no existe una razn a
priori por la cual, para los gobiernos subnacionales (por ejemplo,
municipales), la suma de los gastos equivaldr al posible fl ujo de
ingresos. En casi todos los casos, habr un desequilibrio fi
nanciero entre el gobierno central y los subnacionales
(desequilibrio vertical), as como tambin entre los gobiernos
municipales (desequilibrio horizontal). Esa es la razn por la que
los sistemas descentralizados tambin deben establecer un mecanismo
de transfe-rencias intergubernamentales, casi siempre de la
autoridad central a la local. El problema de los desequi-librios y
la forma de abordarlos se analiza ms adelante..
Endeudamiento y deuda. Qu sucede con los calen-darios de
ingresos para pagar los gastos de capital? Cmo se fi nancia la
infraestructura, por ejemplo, escuelas, caminos y carreteras, y
sistemas de abasteci-miento de agua y transporte? De este modo,
surge el cuarto problema que enfrenta una sociedad
descentra-lizada: la funcin del endeudamiento y la gestin de la
deuda a nivel local. Cmo se pueden estructurar los calendarios de
ingresos destinados al gobierno local para pagar los gastos de
capital? La regla de oro del fi nanciamiento de capital es que,
tanto por razones de efi ciencia como de equidad, el pago de bienes
de capital debe distribuirse a lo largo de su vida til. De ello se
infi ere que se debe establecer un mecanismo de fi nanciamiento
para que las generaciones futuras que saquen provecho del gasto de
capital actual en infraes-tructura paguen los benefi cios derivados
del uso de dicha infraestructura. Se debe permitir a los gobiernos
locales que soliciten prstamos y contraigan deudas que se fi
nancien a lo largo del tiempo, si su situacin fi nanciera es
slida.
Existen principios y normas para analizar todo esto, proceso que
se estudia dentro del tema de la gestin de la deuda subnacional
(Canuto y Liu, 2013). Se plantea un problema importante cuando los
gobiernos locales que forman parte de una jerarqua
intergubernamental unitaria se convierten en una fuente de pasivo
contin-gente. En estas circunstancias (tpicas), es posible que el
gobierno central deba imponer lmites u otros controles a los
prstamos contrados localmente. Este y otros temas relativos a la
gestin de la deuda son anali-zados por Kaganova y Kopanyi en el
captulo 6 y por Freire en el captulo 7 (para obtener material
adicional, vanse Rangarajan y Prasad, 2012; Wong, 2013; Peteri
y
Sevinc, 2011, y Canuto y Liu, 2013; tambin se ofrece informacin
til en el sitio web sobre el endeuda-miento y la deuda subnacional
del Grupo Temtico del Banco Mundial,
www.worldbank.org/subnational).
Las tres D: Desconcentracin, delegacin y devolucinEl trmino
descentralizacin fi scal abarca tres mecanismos o variantes
diferentes, cada uno de los cuales ocupa un lugar en el sistema fi
nanciero intergubernamental de un pas. Estos son la
descon-centracin, la devolucin y la delegacin. Un interro-gante
clave en materia de poltica es cul de las tres variantes puede
decirse que domina las fi nanzas pblicas de una nacin.
Desconcentracin. La desconcentracin a veces se denomina
descentralizacin administrativa. Implica un proceso mediante el
cual se establecen ofi cinas regio-nales de los ministerios
centrales en jurisdicciones locales, a fi n de determinar el nivel
y la composicin de los bienes y servicios locales que se han de
propor-cionar. La desconcentracin con autoridad signifi ca que las
ofi cinas regionales de los ministerios tienen ciertas facultades
para tomar decisiones independientes, aunque generalmente dentro
del marco de las direc-trices del gobierno central. La
desconcentracin sin autoridad se produce cuando se crean ofi cinas
regio-nales sin facultades de tomar decisiones indepen-dientes. En
cualquiera de los dos casos, cuando las ofi cinas desconcentradas
prestan servicios (como educacin, servicios de salud,
abastecimiento de agua o transporte), es probable que los
residentes locales no tengan injerencia en el alcance o la calidad
de los servicios y la forma en que se prestan (recuadro 1.3).
Devolucin. La devolucin se encuentra en el otro extremo de la
lnea de las tres D. En la devolucin, se establecen autogobiernos
locales independientes que tienen la responsabilidad de prestar un
conjunto de servicios pblicos y la autoridad para fi jar impuestos
y tasas para fi nanciarlos. Estos gobiernos tienen mucha fl
exibilidad para seleccionar la combinacin y el nivel de servicios
y, en algunos casos, facultades plenas para generar sus propios
ingresos. Con la devolucin, los ciudadanos tienen la capacidad de
utilizar su gobierno local para expresar sus preferencias acerca de
la combinacin y el nivel de servicios pblicos que desean (demanda)
y, a la vez, tener en cuenta su costo (oferta). El resultado de una
devolucin que permite la toma de
http://www.worldbank.org/subnational
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6 Finanzas municipales
decisiones a nivel local es un uso ms adecuado (ms efi ciente)
de los recursos limitados que el que se producira si las decisiones
relativas a las polticas locales de impuestos y de gasto se tomaran
en una capital lejana. Cuando cada localidad toma las decisiones
locales, toda la sociedad se benefi cia desde el punto de vista fi
nanciero. En la jerga tcnica, se ha incrementado el bienestar
social. Los benefi cios en materia de efi ciencia o bienestar
derivados de la descentralizacin pueden ser especialmente signifi
ca-tivos en los pases con un alto grado de diversidad econmica,
demogrfi ca y geogrfi ca.
Delegacin. La tercera variante, la delegacin, generalmente se
considera como un mecanismo intermedio entre la devolucin y la
desconcentracin. Se la puede caracterizar como una relacin
mandan-te-mandatario entre un nivel alto de gobierno (mandante) que
asigna a un gobierno local (manda-tario) la responsabilidad de
cumplir ciertas funciones locales (por ejemplo, educacin,
distribucin de agua, clnicas), que pueden o no estar fi nanciadas
mediante
transferencias del mandante al mandatario. Cuando la autoridad
principal, ms alta, no paga por las respon-sabilidades delegadas,
es decir, cuando se crea un mandato sin fi nanciamiento, es posible
que se establezca una relacin central-local controvertida y se
generen contiendas jurdicas (si la localidad tiene derecho legal a
recurrir a la va judicial), incentivos para realizar trucos en el
presupuesto local e incluso confl ictos.
Sin embargo, cuando va acompaada de fi nancia-miento, la
delegacin puede mejorar la efi ciencia si permite a las unidades
del gobierno subnacional administrar los programas de prioridad
nacional de manera tal que refl ejen mejor las circunstancias
econmicas, sociales y fi nancieras locales. En el marco de tales
mecanismos, el gobierno central puede establecer niveles mnimos o
estndares de servicios y, en realidad, es probable que lo haga. No
obstante, si las decisiones cotidianas especfi cas sobre la
prestacin de servicios se toman en el nivel local, surge la
oportu-nidad de encontrar formas nuevas, creativas y quiz
Recuadro 1.3 Egipto: Desconcentracin con autoridad limitada
La Repblica rabe de Egipto tiene cinco tipos de gobiernos
locales: provincia, markaz, ciudad, distrito y aldea. Est
conformada por 26 provincias, dirigidas por gobernadores que son
designados por el presidente. La provincia es la principal unidad
de prestacin de servicios en Egipto. Puede ser simple y
completamente urbana (sin markaz o aldea), o bien compleja e
incluir comunidades urbanas y rurales. Las provincias son gobiernos
locales desconcentrados, sin facultades para formular polticas;
simplemente siguen las instrucciones del gobierno central.
El markaz es la unidad de gobierno local de segundo nivel en las
provincias complejas. Un markaz est formado por una ciudad capital
y otras ciudades y aldeas, y funciona como el gobierno central para
la jurisdiccin. Est dirigido por el jefe del markaz, que es
designado por el primer ministro. Cada provincia tiene, al
menos,
una ciudad. Las ciudades pueden estar divididas en distritos. El
distrito (hay) es la unidad de gobierno local ms pequea de las
provincias urbanas. Los distritos se dividen en secciones
(subdistritos) o vecindarios (sheyakha). Los jefes de las ciudades
y los distritos son designados por el ministro de desarrollo local.
La aldea (qariya) es la unidad de gobierno local ms pequea de las
provincias rurales. Las responsa-bilidades de las aldeas respecto
de los servicios varan segn su tamao. Las ms grandes forman parte
del sistema de gobierno local y tienen responsabilidades en la
prestacin de servicios. Las ms pequeas, denominadas aldeas satlite,
no se consideran unidades de gobierno local y no tienen
responsabilidades en la prestacin de servicios. Estas ltimas forman
parte de una aldea o de un markaz. El jefe de la aldea es designado
por el gobernador.
Fuente: Amin y Ebel, 2006.
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Finanzas intergubernamentales en un mundo descentralizado 7
ms econmicas de prestar tales servicios. Como se analizar en la
seccin siguiente, el diseo de las trans-ferencias fi scales
intergubernamentales y el grado y la naturaleza del seguimiento
central infl uirn en el equilibrio que se establezca entre la toma
de decisiones en el nivel central y local en las esferas de
responsabilidad delegadas.
Sistemas unitarios, federales y confederadosExiste una amplia
variacin en la forma en la que los sistemas intergubernamentales
estn estructurados en el mundo, lo que intensifi ca la complejidad
de la descentralizacin. Se pueden distinguir tres sistemas de
gobierno: unitarios, federales y confederados. Lo que intensifi ca
la complejidad es que, en la prctica, cada uno de estos sistemas
presenta diversos grados de las tres D.
Sistemas unitarios. Un sistema unitario es aquel en el que el
gobierno central tiene la autoridad otorgada constitucionalmente
(en algunos casos, la autoridad es otorgada por una monarqua
absoluta o una teocracia) no solo para determinar qu poderes
polticos se asignan a sus unidades integrantes (gobiernos
subna-cionales, incluidos, desde luego, los municipios), sino
tambin para crear, eliminar o modifi car los lmites de las
jurisdicciones subnacionales. En estos casos, pueden existir
diversos tipos de gobiernos subnacio-nales, por ejemplo,
municipios, pero no son soberanos, sino que son representantes del
Estado central.
Hay numerosos ejemplos en todo el mundo. En frica, Burkina Faso,
Egipto, Ghana y Uganda tienen sistemas unitarios. Entre los
ejemplos de Asia oriental y el Pacfi co, se incluyen Tailandia,
Japn y la Repblica de Corea del Sur. En Europa y Asia central, el
Reino Unido, Ucrania y todas las repblicas de Asia central son
ejemplos de sistemas unitarios. En Amrica Latina, tales sistemas
incluyen a Colombia y Per. Algunos ejemplos de Oriente Medio y
Norte de frica son Egipto, Jordania, Arabia Saudita y Tnez. En Asia
meridional, se pueden mencionar Bangladesh, Sri Lanka y Bhutn. Pero
un sistema unitario puede no ser lo mismo que un sistema
centralizado. Por ejemplo, a China se la ha caracterizado como
federal y descentra-lizada (Wong, 2007; Bahl, 1999b). Indonesia es
un caso de un Estado unitario que ha descentralizado su sistema fi
scal de forma tal que actualmente los gobiernos subnacionales son
los principales presta-dores de servicios, representan un tercio
del gasto
pblico y gestionan la mitad de todas las inversiones pblicas
(Ellis, 2010).
Sistemas federales. En un sistema federal, las decisiones del
sector pblico son tomadas por diferentes tipos o niveles de
gobierno que son mutua-mente independientes (Griffi ths con
Nerenberg, 2005; Ahmad y Brosio, 2006; Boadway y Shah, 2009).
Aunque mucho menos numerosos que los Estados unitarios, hay varios
ejemplos: en frica, Etiopa, Nigeria y Sudn del Sur; en Asia
oriental y el Pacfi co, Australia, Malasia y los Estados Federados
de Micronesia; en Europa, Austria, Blgica y Alemania; en Amrica
Latina, Brasil, Mxico y Saint Kitts y Nevis; en Oriente Medio y
Norte de frica, Iraq y los Emiratos rabes Unidos, y en Asia
meridional, India, Pakistn y Nepal. Algunas constituciones de
Estados federales son muy categricas en cuanto a que no existe
jerarqua alguna entre ciertos tipos de gobiernos (por ejemplo, el
gobierno central de Pakistn respecto de las cuatro provincias; el
gobierno central de Estados Unidos y los 50 gobiernos estaduales).
Otros pases son constitucio-nalmente federales, pero estn ms
centralizados que descentralizados (Etiopa, Malasia, Sudn).
Confederacin. Una confederacin generalmente es un sistema de
estados basado en un tratado, en el que un gobierno central dbil
acta como el agente de las unidades miembros, habitualmente sin
facultades independientes importantes en materia de gastos e
impuestos (Wallich y Zhang, 2013). A lo largo de la historia, han
existido algunos mecanismos de este tipo (por ejemplo, Suiza como
la Confederacin Helvtica, durante el perodo 1815-48). El mejor
ejemplo actual es Bosnia y Herzegovina (en el recuadro 1.4, se
explica la situacin de Bosnia). Sin embargo, incluso en ese caso,
el gobierno central ha cobrado mayor peso en el mbito fi scal, ya
que ha sido autorizado a aplicar un impuesto nacional al valor
agregado (IVA) a partir de enero de 2006.
Es conveniente descentralizar o no?Tres pasos nos ayudan a
abordar el interrogante de por qu algunos Estados permanecen
sujetos a la autoridad central, tanto a nivel poltico como fi scal,
mientras que otros avanzan hacia la descentralizacin. El primer
paso es estudiar las razones por las cuales tantos pases continan
manteniendo sectores pblicos centrali-zados. El segundo es examinar
los argumentos tericos y prcticos que se formulan convencionalmente
para respaldar la descentralizacin, y la forma en que la
-
8 Finanzas municipales
teora de las fi nanzas pblicas aborda el interrogante. El
tercero es analizar el impacto de la descentrali-zacin, es decir,
las pruebas empricas.
A qu se debe la preferencia por la centralizacin?En el Informe
sobre el desarrollo mundial 1999-2000 (Banco Mundial, 2000), se
observ que muchos pases en desarrollo an estn centralizados, a
pesar de la tendencia identifi cada hacia la localizacin. Existen
tres argumentos que respaldan la centralizacin:
La falta de capacidad local. Un argumento que se formula a
menudo en los pases en desarrollo es que los gobiernos locales no
tienen capacidad para ser autnomos. Este argumento se esgrime, en
la mayora de los casos, cuando surge el debate acerca de los mritos
de otorgar a localidades como los gobiernos municipales la facultad
para generar sus propios ingresos o para solicitar prstamos. En un
pas con una larga tradicin de centralizacin, la obser-vacin de que
los gobiernos locales carecen de la
capacidad necesaria para ser autnomos probable-mente sea tanto
cierta como tautolgica. Tal como han demostrado los gobiernos
locales de varios pases recientemente descentralizados, el
fortalecimiento de la capacidad para gobernar es un proceso de
aprendizaje prctico (Thomas, 2006). Parafraseando en lneas
generales el ensayo de Amartya Sen La democracia como valor
universal, un pas no tiene que ser considerado apto para ser
descentralizado, sino que los gobiernos se tornan capaces al ser
descentralizados (Sen, 1999).
As, por ejemplo, a principios de la dcada de 1990, durante el
mandato del alcalde Gabor Demszky, el municipio de Budapest solicit
un prstamo en el mercado de eurobonos, no porque no pudiera
solicitar un prstamo a fuentes hngaras, sino para demonstrar que la
ciudad era lo sufi cientemente solvente para hacerlo. Como escribe
Demszky, en 1991 el triste estado de Budapest era un autntico refl
ejo de 40 aos de dictadura y, por ende, sus ciudadanos eligieron
seguir otro camino (Demszky, 2003).
Recuadro 1.4 Confederacin de Bosnia y Herzegovina
En virtud del Acuerdo de Dayton-Pars (1995), la ex Repblica
Yugoslava de Bosnia y Herzegovina contiene ahora dos entidades: la
Federacin de Bosnia y Herzegovina y la Repblica Srpska. Estos son
dos gobiernos y rganos administrativos separados de hecho, con
amplias facultades para aprobar leyes, aplicar impuestos y gobernar
en general. Sarajevo es la capital de Bosnia y la capital de la
federacin. Banja Luka es la capital de la Repblica Srpska.
La federacin contiene 10 unidades de nivel intermedio (cantones)
y aproximadamente 80 municipios. Los cantones tienen sus propias
legislaturas, sus propias leyes bsicas y consti-tuciones, y sus
propios gobernadores y ministerios. Las cuestiones fi nancieras y
presu-
puestarias que afectan a los municipios de la federacin se
delegan a los cantones, o bien son compartidas por varios
departamentos de los ministerios federales. En la constitucin de la
Federacin de Bosnia y Herzegovina, se defi nen las funciones de
cada nivel de gobierno y se otorga a los cantones todas las
facultades que no se delegan expresamente en la federacin, como la
planifi cacin del uso de la tierra, el desarrollo de empresas
locales y el desarrollo econmico local. La Repblica Srpska tiene
una estructura administrativa centralizada y su propio ministerio
de gobierno local para regular y entablar dilogos con sus
municipios (aproximadamente 60, incluida una ciudad independiente,
Brcko); la federacin no tiene un ministerio de esta clase.
Fuente: Fox y Wallich, 2007.
-
Finanzas intergubernamentales en un mundo descentralizado 9
A este respecto, es importante destacar dos lecciones sobre la
forma en que un pas se torna capaz de ser descentralizado. En
primer lugar, descentralizar el Estado central no implica
desmantelarlo. Una descentralizacin satisfactoria tambin supone
fortalecer la capacidad del gobierno central para ser
intergubernamental (Kopanyi et l., 2000; Pallai, 2003). En segundo
lugar, para lograr una reforma satisfactoria del sector pblico, se
requiere mucho ms que hacer hincapi en la capacidad individual (por
ejemplo, burocrtica): tambin se debe vincular la capacidad
organizativa, institucional e individual con los resultados
previstos en trminos de desarrollo (Thomas, 2006).
Garantizar que se cumplan las funciones del gobierno central. El
segundo argumento es que, en un sistema unitario o federal
establecido, el gobierno central puede imponer su precedencia
respecto del gobierno subnacional, ya que las prioridades del
Estado nacin deben prevalecer. Tales prioridades i
