Seguridad Ciudadana con Rostro Humano: Diagnóstico y

Informe Regionalde Desarrollo Humano2013-2014Seguridad Ciudadana con rostro humano:diagnstico y propuestas para Amrica Latina

Informe Regional de Desarrollo Humano 2013-2014SEGURIDAD CIUDADANA CON ROSTRO HUMANO: diagnstico y propuestas para Amrica Latina

Copyright 2013del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo1 UN Plaza, Nueva York, NY 10017, Estados Unidos

Todos los derechos reservados. Queda prohibida la reproduccin, transmisin o almacenamiento en un sistema de recuperacin de cualquier parte de esta publicacin, en cualquier forma o por cualquier medio, sea electrnico, mecnico, fotocopiado, grabado o de otro tipo, sin previa autorizacin.

ISBN 978-9962-688-22-8

Pgina web: latinamerica.undp.org

Noviembre de 2013

PRODUCCIN EDITORIAL

Centro Regional de Servicios para Amrica Latina y el CaribeDireccin Regional para Amrica Latina y el Caribe Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)Revisin y edicin

Fernando MuozConcepto y diseo de cartula

Alfa Omega ImpresoresMaisa Ferro, Corot Estudio de Diseo Diseo, diagramacin e impresinImpreso en Panam

Para ver una lista de errores u omisiones encontradas con posterioridad a la impresin, visite nuestro sitio web

Las opiniones expresadas en este Informe son de exclusiva responsabilidad del equipo coordinador y de los consultores, y no compromete al Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), como tampoco a las dems entidades que auspiciaron su elaboracin.

INFORME REGIONAL DE DESARROLLO HUMANO 2013-2014 III

Prlogo

La regin latinoamericana se ha establecido firmemente en el escenario internacional, y avanza en la reduccin de la pobreza y la desigualdad, en el crecimiento econmico y la estabilidad financiera.

Sin embargo, algunos desafos persisten: en su conjunto la regin sufre la pesada carga de la violencia, con ms de 100.000 homicidios registrados por ao. La mayora de los pases de la regin tienen tasas de homicidio con niveles de epidemia, segn la clasificacin de la Organizacin Mundial de la Salud, con tasas mucho ms altas que en otras regiones. Los costos humanos y sociales de esta violencia son demasiado altos.

Esta realidad llev al PNUD a dedicar su Informe Regional de Desarrollo Humano para Amrica Latina 2013-14 al desafo de garantizar la seguridad ciudadana. Seguridad Ciudadana con Rostro Humano: Diagnstico y propuestas para Amrica Latina evidencia los problemas de la delincuencia y la violencia en la regin, y ofrece importantes recomendaciones para mejorar las polticas pblicas sobre seguridad ciudadana. El informe tiene como antecedentes el Informe de Desarrollo Humano para Centroamrica del PNUD, Abrir espacios para la seguridad ciudadana y el desarrollo humano, lanzado en el 2009, y el Informe de Desarrollo Humano del Caribe, Desarrollo Humano y el cambio hacia una mejor seguridad ciudadana, del 2012.

En todo el mundo, el Estado de derecho y la seguridad ciudadana son elementos clave de los programas del PNUD. Trabajamos para mejorar los sistemas de justicia y la aplicacin de la ley, y tambin nos enfocamos en las medidas preventivas, como la generacin de oportunidades de empleo y promocin de la inclusin social, y una cultura de paz y de estabilidad. La seguridad ciudadana, tal como se define en el presente informe del PNUD, es un tema delicado que preocupa a muchos tomadores de decisin y repercute al calor de las campaas electorales. No es de extraar que el tema haya escalado en Amrica Latina hasta convertirse en la principal preocupacin pblica en muchos pases. El nivel de inseguridad que muchos sufren en la regin impide el desarrollo humano.

Este informe analiza el fenmeno de la seguridad ciudadana en profundidad, estudiando experiencias exitosas, y proponiendo recomendaciones concretas para mejorar las polticas pblicas. La Direccin Regional del PNUD para Amrica Latina y el Caribe ha involucrado a expertos y lderes polticos de alto nivel en la discusin y elaboracin del informe, y ha reunido una gran cantidad de datos y anlisis los cuales planea seguir mejorando tanto en su alcance como en calidad.

INFORME REGIONAL DE DESARROLLO HUMANO 2013-2014 IV

El PNUD trabaja activamente en temas de seguridad ciudadana en la mayora de los pases de Amrica Latina y el Caribe. En algunos casos, hemos apoyado el desarrollo de polticas nacionales integrales de seguridad ciudadana y convivencia, la creacin de observatorios de violencia, y hemos participado en las reformas legales para el control de armas o en el diseo de planes locales de seguridad. Los resultados son prometedores en muchos pases. Con este nuevo informe, estamos listos a convertir sus propuestas en acciones y a ampliar nuestras relaciones con los pases de Amrica Latina y el Caribe para mejorar la seguridad ciudadana y el desarrollo humano.

Helen ClarkSecretaria General Adjunta de las Naciones Unidas y

Administradora del Programa de las Naciones Unidas para elDesarrollo (PNUD)

INFORME REGIONAL DE DESARROLLO HUMANO 2013-2014 V

Presentacin

Amrica Latina muestra hoy en da economas ms fuertes e integradas, menos pobreza, democracias ms consolidadas, as como Estados que han asumido mayores responsabilidades en la proteccin social. Pero, el flanco dbil de la regin es la violencia, el crimen y la inseguridad. En la ltima dcada la regin ha sufrido una epidemia de violencia, acompaada por el crecimiento y difusin de los delitos, as como por el aumento del temor entre los ciudadanos.

Entre 2000 y 2010 la tasa de homicidios de la regin creci 11%, mientras que en la mayora de las regiones del mundo descendi o se estabiliz. En una dcada han muerto ms de 1 milln de personas en Latinoamrica y el Caribe por causa de la violencia criminal. Por otra parte, considerando los pases para los cuales se cuenta con informacin, los robos se han casi triplicado en los ltimos 25 aos. Y, en un da tpico, en Amrica Latina 460 personas sufren las consecuencias de la violencia sexual; la mayora son mujeres. La violencia y el delito daan directamente el ncleo bsico de derechos que estn en la base del desarrollo humano: la vida y la integridad fsica y material de las personas.

El deterioro de la seguridad no se ha dado de manera homognea. En algunos pases la violencia letal es la que ms aqueja a la poblacin mientras que, en otros, los niveles de homicidio son relativamente bajos, pero el aumento repentino y considerable de los delitos patrimoniales ha disparado la percepcin de inseguridad en la ciudadana. Al mismo tiempo, al interior de los pases la situacin es heterognea, con municipios, estados o departamentos que tienen indicadores comparables a los pases de Europa, y lugares en los que la violencia letal es incluso mayor a la de pases en guerra.

Los Estados de la regin muestran grandes dficits de capacidades en materia de justicia y seguridad. Esto se refleja en ndices de impunidad alarmantes, la crisis que atraviesan sus sistemas carcelarios y en la desconfianza de la ciudadana hacia las instituciones de justicia y polica. A la luz de estos dficits, la privatizacin de la seguridadha ido ganando fuerza, lo cual tiende a profundizar la desigualdad en el acceso a la seguridad y deja sin resolver los retos que atraviesa el Estado como principal garante de la seguridad ciudadana. Paralelamente, los vnculos comunitarios como la familia, la escuela y la comunidad han perdidofuerza en algunos contextos como tensores sociales que permiten cooperacin y convivencia positiva , propiciando, en algunos casos, formas de organizacin distorsionadas por el temor y la desconfianza como la llamada justicia por mano propia, as como el apoyo a las polticas de mano dura.

INFORME REGIONAL DE DESARROLLO HUMANO 2013-2014 VI

Para examinar qu hay detrs de este fenmeno de la inseguridad y ofrecer recomendaciones para mejorar las polticas de los gobiernos en dicha materia, el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) decidi elaborar el Informe de Desarrollo Humano para Amrica Latina que aqu presentamos. El Informe ofrece una visin regional de la seguridad ciudadana para los 18 pases de Amrica Latina continental, desde Mxico hasta Argentina, sumando a la Repblica Dominicana. El Informe excluye a los pases del Caribe anglfono, puesto que su situacin fue analizada en profundidad en el Informe de Desarrollo Humano del PNUD titulado Desarrollo Humano y el cambio hacia una mejor seguridad ciudadana (2012).

En la preparacin de este Informe, la Direccin Regional del PNUD para Amrica Latina y el Caribe cont con un distinguido equipo de especialistas, coordinado por el cientista poltico Rafael Fernndez de Castro, as como con el apoyo de altos representantes del quehacer pblico y de la sociedad civil. Cabe destacar que esteesfuerzo de investigacin y reflexin, para contribuir a la creacin de mejores y ms efectivas polticas pblicasha sido posible gracias a la apuesta decidida del Gobierno de Espaa que, a travs del Fondo Espaa-PNUD para Amrica Latina, establecido por la Cooperacin Espaola, ha contribuido a materializar esta iniciativa, en una demostracin de su espritu solidario y de los lazos de cooperacin y cercana que le unen con Amrica Latina.

Este Informe tambin constituy un ejemplo de colaboracin entre diversas agencias y organizaciones regionales, as como al interior del Sistema de Naciones Unidas. Con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) realizamos un estudio de los costos econmicos del delito; el Banco de Desarrollo de Amrica Latina (CAF) respald la realizacin de algunas encuestas carcelarias cuyos resultados ayudan a comprender mejor las complejidades de los delitos. La participacin en el Consejo Asesor del Informe de los mximos directivos del BID, de la CAF, de la Organizacin de Estados Americanos (OEA), de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), de la Secretara General Iberoamericana (SEGIB) y del Banco Mundial permiti integrar una valiosa diversidad de visiones y datos a nuestro estudio. En el mbito de Naciones Unidas, contamos con el apoyo y la activa participacin de la Oficina contra la Droga y el Delito (UNODC, por sus siglas en ingls), del Departamento de Asuntos Polticos (DPA), y de la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos. En el PNUD, la Direccin de Prevencin de Crisis y Recuperacin (BCPR) y la Oficina del Informe de Desarrollo Humano (HDRO), fueron socios fundamentales en el proceso de elaboracin del Informe.

No hay una frmula mgica y nica para resolver el problema, pero la inseguridad s tiene remedio.

Amrica Latina cuenta con experiencias y lecciones aprendidas que son analizadas en el informe. Dichas experiencias van desde la mejora de la actuacin policial a partir de su divisin por cuadrantes y el trabajo cercano con las comunidades; pasando por la recopilacin de informacin estadstica y la adopcin de nuevas tecnologas para ubicar puntos neurlgicos del crimen y enfocar los esfuerzos de prevencin en las reas de riesgo; hasta la creacin de unidades especializadas al interior de los sistemas de justicia y seguridad para brindar atencin a grupos en situacin de vulnerabilidad como jvenes y mujeres que han sido vctimas de la violencia.

INFORME REGIONAL DE DESARROLLO HUMANO 2013-2014 VII

Las distintas amenazas a la seguridad ciudadana deben ser atendidas mediante respuestas diferenciadas que tomen en cuenta su nivel de organizacin y los espacios en los que estas operan: el hogar, la escuela o el mbito pblico. Finalmente, las polticas de seguridad deben ser evaluadas peridicamente en trminos de su efectividad e impactos, asegurando que stas no generen mayores niveles de violencia y que funcionen con pleno respeto a los derechos humanos.

En suma, el Informe de Desarrollo Humano regional hace un llamado a que los gobiernos de la regin pasen de la reflexin a la accin, con respuestas creativas e innovadoras, aprendiendo de los aciertos y las fallas.

Los avances en materia de seguridad ciudadana no resultan de una sola poltica aislada, sino de un enfoque multisectorial y de una serie de polticas que incluyan medidas de prevencin, reformas institucionales, inversin pblica suficiente, cambios en la relacin entre Estado y comunidades, voluntad poltica amplia y sostenida, y la adopcin de sistemas de informacin y de intervencin ms modernos y eficaces.

Es decir, ms que pensar en un modelo nico, los tomadores de decisin deben disear una serie de polticas y reformas con objetivos claros y que atiendan necesidades en el corto, mediano y largo plazos. Para ello,se recomienda que las fuerzas polticas y sociales de cada pas definan un Acuerdo Nacional por la Seguridad Ciudadana,con el propsito de alinear los esfuerzos pblicos y privados hacia la reduccin del delito y la violencia como poltica de Estado. Entre otras recomendaciones, sugerimos la creacin de un Foro Regional de Seguridad Ciudadana de Amrica Latina y el Caribe, abierto a la participacin de los actores no estatales, con el fin de identificar retos comunes, compartir experiencias exitosas e identificar mecanismos de cooperacin.

Este informe nos urge a actuar en los mbitos, local, nacional, regional y global para construir una visin de seguridad ciudadana que prioriceel desarrollo humano. El objetivo posible es lograr una seguridad ciudadana con rostro humano.

Heraldo MuozSubsecretario General de las Naciones Unidas y

Director Regional para Amrica Latina y el Caribe del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)

INFORME REGIONAL DE DESARROLLO HUMANO 2013-2014 VIII

Introduccin a los Captulos

Este informe analiza uno de los grandes retos contemporneos para el desarrollo humano de los latinoamericanos: la inseguridad ciudadana. En los ltimos 12 aos, Amrica Latina ha registrado mejoras en rubros como salud, educacin y esperanza de vida, lo cual se ha traducido en un crecimiento anual promedio de0,94%enel ndice de Desarrollo Humano[i] de la regin, uno de los ms altos a nivel mundial. Sin embargo, la desigualdad, la falta de movilidad social y la inseguridad han puesto un freno al desarrollo humano de la regin.

El informe se nutre de los avances conceptuales y analticos presentados por otros informes del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en materia de seguridad ciudadana. Destacan entre stos el Informe de Amrica Central Abrir espacios para la seguridad ciudadana y el desarrollo humano 2009-2010 y el Informe del Caribe titulado Desarrollo Humano y elcambio hacia una mejor seguridad ciudadana (2012).

La estructura del presente informe consta de tres secciones: diagnstico, respuestas y gua para la accin.

El diagnstico

El captulo 1 coloca a las personas al centro de la definicin de seguridad ciudadana. En la tradicin del PNUD, la seguridad ciudadana se concibe como una condicin necesaria para el desarrollo humano de las personas. sta es valorada como un bien pblico, cuya provisin es responsabilidad principal del Estado. El captulo plantea que el fortalecimiento de la seguridad ciudadana va de la mano de la construccin de instituciones y formas de convivencia democrticas que permitan proteger de manera efectiva y con apego a los derechos humanos la integridad fsica y material de las personas.

Detrs del delito y la violencia (captulo 2) responde a una paradoja latinoamericana: por qu, a pesar de los avances en los indicadores de crecimiento y desarrollo regional en la ltima dcada, la inseguridad objetiva y percibida ha aumentado? Cuatro conjuntos de variables permiten explicar las vulnerabilidades de Amrica Latina al delito y la violencia: 1. la estructura econmica que ha condicionado un crecimiento econmico sin calidad y centrado en el consumo, una movilidad social insuficiente, generando incluso un delito aspiracional; 2. los cambios en las instituciones sociales, como el aumento de las familias monoparentales, la alta desercin escolar y el crecimiento urbano acelerado; 3. los facilitadores -armas, alcohol y drogas-, y 4. la falta de capacidades institucionales de los Estados latinoamericanos, especialmente en materia de procuracin de justicia.

En el Mapa de la inseguridad (captulo 3), se hace una radiografa del delito y la violencia regional a travs de tres indicadores: homicidios, robos y el temor; este ltimo, mediante

INFORME REGIONAL DE DESARROLLO HUMANO 2013-2014 IX

encuestas de percepcin y victimizacin. El mapa permite subrayar las diferencias que hay entre los pases y al interior de los mismos, pero tambin evidencia que la inseguridad es un reto regional. En cada uno de los pases analizados, la percepcin de la seguridad se ha deteriorado y el robo se ha convertido en una de las amenazas que ms afectan a los ciudadanos. Si bien la tasa de homicidios se ha estabilizado e incluso disminuido en algunos pases, sigue siendo alta: en 11 de los 18 pases, la tasa es mayor a los 10 homicidios por cada 100.000 habitantes, nivel considerado como epidmico.

El captulo 4 Las grandes amenazas a la seguridad ciudadana analiza las principales expresiones del delito y la violencia que afectan a los ciudadanos latinoamericanos: el delito callejero, la delincuencia organizada, la violencia ejercida por y en contra de los jvenes, la violencia de gnero, la violencia ilegal por parte de actores estatales y la corrupcin. No todo lo que ocurre en la regin se explica por el crimen organizado trasnacional: ste opera en un contexto complejo de delito y violencia locales, que ocurren tanto en mbitos privados como en el mbito pblico. Es el entrecruce entre estas amenazas lo que permite explicar el deterioro de la seguridad en la regin y el surgimiento de espirales de violencia en algunas ciudades y subregiones de Amrica Latina.El captulo 5 Los costos de la inseguridad indaga cmo la inseguridad impacta en al menos tres dimensiones del desarrollo humano: a la persona, al tejido social y a las instituciones democrticas. Tambin incorpora tres estudios sobre los costos de la violencia y el delito. El primero es un estudio en cinco pases sobre los costos anticipados (para prevenir la violencia), los costos que se producen como consecuencia del delito y los costos en los que incurre el Estado para sancionar a los responsables. El segundo calcula cmo los homicidios afectan la esperanza de vida y cmo la prdida de aos impacta en la disminucin del producto interno bruto. Finalmente, se realiza un anlisis sobre la eficiencia del gasto gubernamental en orden y seguridad ciudadana.

Las respuestas de los actores

El captulo 6 La respuesta del Estado analiza las principales reformas a las instituciones bsicas de la cadena de justicia: polica, jueces, ministerio pblico y crceles. Dedica una seccin especial a los esfuerzos de prevencin y seala la necesidad de redoblar esfuerzos de coordinacin intersectorial para hacer de la prevencin un componente integral de las polticas de seguridad ciudadana. En cada apartado se destacan las lecciones y los nudos crticos de las capacidades del Estado, con el fin de asegurar que la provisin pblica de la seguridad ciudadana sea efectiva, legtima y respetuosa de los derechos humanos.

La contracara de un Estado responsable, Las respuestas de los actores no estatales, se estudian en el captulo 7, a travs de sus estrategias de respuesta: funcionales, no funcionales

INFORME REGIONAL DE DESARROLLO HUMANO 2013-2014 X

y aquellas que se sitan en una zona gris que requiere ser regulada. El captulo muestra la riqueza de experiencias funcionales en Amrica Latina impulsadas por organizaciones de la sociedad civil y movimientos sociales. La participacin activa y funcional de la ciudadana ha permitido democratizar, complementar y vigilar la provisin pblica de la seguridad ciudadana.

La cooperacin internacional se aborda en el captulo 8, a travs de tres apartados: avances y retos de la cooperacin a nivel subregional, la cooperacin con Estados Unidos y la cooperacin con organismos internacionales. El captulo evidencia que la regin est emergiendo como un nuevo protagonista en la cooperacin global en materia de seguridad. Subraya la necesidad de alinear y coordinar los distintos esfuerzos de cooperacin, incluyendo la cooperacin Sur-Sur,para fortalecer las capacidades locales de los pases receptores.

Guas para la accin

La inseguridad s puede remediarse, como se muestra en el captulo 9 Intervenciones: las lecciones aprendidas, que presenta las lecciones de cinco iniciativas regionales para disminuir los niveles de homicidio y delito en zonas de alta violencia e inseguridad: Fica Vivo (Brasil), Plan Cuadrante (Colombia), Barrio Seguro (Repblica Dominicana), tregua entre pandillas (El Salvador) y Todos Somos Jurez (Mxico). El captulo demuestra que las polticas de mano dura han fracasado en la regin y presenta un abanico de respuestas que la evidencia emprica seala como ptimas para hacer frente a las distintas amenazas a la seguridad ciudadana.

Finalmente, el captulo 10 Diez recomendaciones para una Amrica Latina segura presenta los ejes estratgicos con recomendaciones puntuales para que los tomadores de decisin y los ciudadanos latinoamericanos logren apuntalar la seguridad ciudadana. Incluye acciones para atender y controlar las amenazas a la seguridad ciudadana, tanto en el corto plazo como a travs de reformas y transformaciones que requieren esfuerzos sostenidos a lo largo del tiempo. Presenta recomendaciones especficas para tres grupos cuya atencin especializada es fundamental para la construccin incluyente de la seguridad ciudadana: jvenes, mujeres y vctimas de la violencia y el delito.

Es importante destacar que el informe hace un esfuerzo sistemtico por sealar las necesidades y las demandas especficas de los jvenes y de las mujeres en el mbito de la seguridad ciudadana. Los jvenes, en particular los hombres jvenes en condiciones de exclusin y baja movilidad social, se han convertido en el grupo ms afectado por los altos niveles de violencia letal que caracterizan a la regin. Las mujeres por su parte, tanto nias como adultas, enfrentan amenazas a su integridad fsica, emocional y material, que suelen ser invisibilizadas y que demandan la accin urgente por parte del Estado para ser prevenidas y sancionadas de manera efectiva.

Amrica Latina se encuentra en un momento clave para fortalecer la seguridad ciudadana de sus habitantes. El presente informe Seguridad ciudadana con rostro humano: diagnstico y propuestas para Amrica Latina aspira a ser una herramienta para impulsar este fortalecimiento.

[i] Este dato se calcul con base en el cambio promedio observado en los 18 pases del Informe, sin incluir los pases del Caribe.

Informe Regional de Desarrollo Humano 2013-2014Seguridad Ciudadana con rostro humano:diagnstico y propuestas para Amrica Latina

Helen ClarkSecretaria General Adjunta de las Naciones Unidas yAdministradora del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)

Rebeca GrynspanSecretaria General Adjunta de las Naciones Unidas yAdministradora Asociada del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)

Heraldo MuozSubsecretario General de las Naciones Unidas yDirector Regional para Amrica Latina y el Caribe del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)

Rafael Fernndez de Castro MedinaCoordinador General del Informe

Gema Santamara BalmacedaAsesora Principal del Informe

Jessica FaietaDirectora Regional Adjunta para Amrica Latina y el Caribe del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)

Igor GarafulicAsesor Principal de la Direccin Regional para Amrica Latina y el CaribePrograma de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)

Freddy JustinianoDirector ai Centro Regional para Amrica Latina y el Caribe del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)

Pablo RuizCoordinador del rea de prctica de Prevencin de Crisis y RecuperacinCentro Regional para Amrica Latina y el Caribe del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)

INFORME REGIONAL DE DESARROLLO HUMANO 2013-2014 XI

Consejo Consultivo

Michelle BacheletEx Presidenta de ChileEx Directora Ejecutiva de ONU Mujeres

Alicia BrcenaSecretaria Ejecutiva de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)

Jolita ButkevicieneDirectora para Amrica Latina y el CaribeDesarrollo y Cooperacin - EuropeAid (DEVCO)Comisin Europea

Daniel Chvez MornFundador Grupo Vidanta

lvaro ColomEx Presidente de la Repblica de Guatemala

Gino CostaEx Ministro del Interior del PerPresidente de Ciudad Nuestra

Juan Ramn de la FuenteEx Secretario de Salud de MxicoEx Rector de la Universidad Autnoma de Mxico (UNAM)

Jorge DomnguezVicerrector de Asuntos InternacionalesPresidente de la Academia de Harvard para Estudios Internacionales y de rea, Universidad de Harvard

Patricia EspinosaEx Secretaria de Relaciones Exteriores de Mxico

Yury Fedotov Director Ejecutivo de la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC)Director General de la Oficina de Naciones en Viena (UNOV)

Leonel FernndezEx Presidente de Repblica Dominicana

Oscar Fernndez-TarancoSubsecretario General del Departamento de Asuntos Polticos, Naciones Unidas

Igor GarafulicSecretario Ejecutivo del ConsejoAsesor Principal de la Direccin Regional para Amrica Latina y el CaribePrograma de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)

Enrique GarcaPresidente Ejecutivo del Banco de Desarrollo de Amrica Latina (CAF)

Enrique IglesiasSecretario General de la Secretara General Iberoamericana (SEGIB)

Jos Miguel InsulzaSecretario General de la Organizacin de los Estados Americanos (OEA)

Nelson JobimEx Ministro de Defensa de BrasilEx Ministro de Justicia de Brasil

Anders KompassDirector de la Divisin de Operaciones sobre Terreno y Cooperacin TcnicaOficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos, Naciones Unidas

Ricardo LagosEx Presidente de ChilePresidente de la Fundacin Democracia y Desarrollo

Mara Emma MejaEx Secretaria General de UNASUREx Canciller de Colombia

INFORME REGIONAL DE DESARROLLO HUMANO 2013-2014 XII

INFORME REGIONAL DE DESARROLLO HUMANO 2013-2014 XIII

Carlos MenocalEx Ministro de Gobernacin de Guatemala

Antanas MockusEx Candidato a la Presidencia de ColombiaEx Alcalde de Bogot

Luis Alberto MorenoPresidente del Banco Interamericano de Desarrollo(BID)

Heraldo MuozSubsecretario General de Naciones UnidasDirector Regional para Amrica Latina y el CaribePrograma de las Naciones Unidas para el Desarrollo

Oscar NaranjoEx Director General de la Polica Nacional de ColombiaDirector Ejecutivo del Instituto Latinoamericano de Ciudadana Sistema Tecnolgico de Monterrey

Ana PalacioEx Ministra de Asuntos Exteriores de EspaaConsejera Electiva del Consejo de Estado de Espaa

Beatriz ParedesEmbajadora de Mxico en BrasilEx Senadora de Mxico

Renate RenniePresidenta de la Fundacin Tinker Inc.

Gonzalo RoblesSecretario General de Cooperacin Internacional para el DesarrolloMinisterio de Asuntos Exteriores y de Cooperacin de Espaa

Roberto Russell PresidenteFundacin Vidanta

Carlos RomeroMinistro de GobiernoEstado Plurinacional de Bolivia

Norman Quijano Ex -Alcalde de San SalvadorEl Salvador

Alvaro SaiehPresidente Corp Group Interhold

Jos Ignacio SalafrancaEurodiputado del PPPresidente de la Asamblea Parlamentaria EurolatinoamericanaPortavoz Grupo PPE en la Comisin de Exteriores del Parlamento Europeo

Gregory TrevertonDirector del Centro RAND para el Riesgo Global y la Seguridad

Hasan TuluyVicepresidente para Amrica Latina y el CaribeBanco Mundial

Arturo ValenzuelaEx Subsecretario de Estado para Asuntos del Hemisferio Occidental, Estados UnidosDirector fundador del Centro de Estudios Latinoamericanos de la Universidad de Georgetown

Tabar VzquezEx Presidente de la Repblica Oriental del Uruguay

Joaqun VillalobosAsesor en seguridad Investigador del Centro de Investigacin para el Desarrollo (CIDAC). Mxico

Ernesto ZedilloEx Presidente de MxicoDirector del Centro de Estudios de la Globalizacin, Universidad de Yale

INFORME REGIONAL DE DESARROLLO HUMANO 2013-2014 XIV

Enrique Desmond Arias (Estados Unidos)Nadjeli Babinet (Mxico)Marcelo Bergman (Argentina)Jos Miguel Cruz (El Salvador)Hugo Frhling (Chile)

Autores

Consultores

Equipo de redaccin del Informe

Peer Reviewers

Equipo de estadstica

Juan Carlos Garzn (Colombia)Hernando Gmez Buenda (Colombia)Eduardo Moncada (Estados Unidos)Gema Santamara (Mxico)Arlene Tickner (Estados Unidos)

Carlos Basombro (Per)Adriana Beltrn (Colombia) Ral Bentez Manaut (Mxico)Armando Carballido (Espaa)Luca Dammert (Per)

Cristina Eguizabal (El Salvador) Adam Isacson (Estados Unidos)Michael Layton (Estados Unidos)Robert Muggah (Canad)Jorge Restrepo (Colombia)Ilona Szab (Brasil)

Nadjeli BabinetPatricia BordierRafael Fernndez de Castro MedinaJuan Carlos Garzn

Mara Isabel Lpez SantibezPaul MochGema Santamara BalmacedaIvn Sierra

Claudio Beato (Brasil)Jenny Pearce (Reino Unido)Michael Shifter (Estados Unidos)

Hctor DuartePaul Moch

Oscar OrtegaLeticia RamrezErnesto Ulloa

INFORME REGIONAL DE DESARROLLO HUMANO 2013-2014 XV

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

Agradecimientos

Alejandro lvarezGustavo ArriolaCarolina AzevedoPablo BaszNeus BernabeuAnyarlene BergesGerardo BerthinMara Valeria CabreraElia CarrascoCarmen De la CruzGabriela CatterbergGabriela DutraEveline DebrujinRafael Espinosa

Alan FuchsClaudia GazolJuan Pablo GordilloAlfredo GonzlezGeorge Gray MolinaEstefana GrijalvaMaribel GutierrezMaurice KuglerTania GuzmanDaniel LuzJose MachillandaFernando MasayaArturo Mautte

Gerardo NotoMarta Ortega BaldonedoEduardo Ortz-JurezFernando PachanoRebeca PrezStefano Pettinato Gonzalo PizarroJos PinedaMarta Ruedas Claudia de SaraviaManuel SessaMarcela SmuttRodolfo De la TorreMara Loreto Torres

Se agradece las contribuciones de: Nathalie Alvarado, Cynthia J. Arnson, John Bayley, Hugo Beteta, John de Ber, Pedro Cot , Lauri Garcia de Dueas, Henriette Geiger, Markus Gottsbacher, Maria Isabel Gutierrez, Eduardo Lopez-Moreno, Beatriz Magaloni, Natalia Ordaz, Zulia Orozco, Marta Pedrajas, Carlos Mario Perea, Victor Rico, Cristian Riego, Ernesto Rodriguez, Ana Mara San Juan, Elkin Velsquez y Jos Antonio Zabalgoitia.

Reconocemos el apoyo generoso de la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (AECID) a travs del Fondo Fiduciario Espaa PNUD. Asimismo, la colaboracin y contribucin de Banco de Desarrollo de Amrica Latina (CAF), Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Banco Internacional de Reconstruccin y Desarrollo (Banco Mundial), Instituto Nacional de Estadsticas y Geografa de Mxico (INEGI), Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico (ITAM); International Development Research Center (IDRC); Vanderbilt University Latin America Public Opinion Project (LAPOP) y Woodrow Wilson Center (WWC) .

Agradecemos especialmente al Departamento de Asuntos Polticos de las Naciones Unidas; Carlos Vergara y a la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC); Sandeep Chawla, Angela Me y Salom Flores.

INFORME REGIONAL DE DESARROLLO HUMANO 2013-2014 XVI

ndice

CAPTULO 1. SEGURIDAD CIUDADANA Y DESARROLLO HUMANO 3

Desarrollo humano: una mirada a Amrica Latina 3Seguridad ciudadana: un enfoque centrado en las personas 5Dimensiones de la inseguridad y principales amenazas 6Tres ideas centrales 8

CAPTULO 2. DETRS DEL DELITO Y LA VIOLENCIA 15

Factores socioeconmicos: el delito aspiracional 15Factores sociales: tejido y control social 23Facilitadores del delito y la violencia 30Vulnerabilidades institucionales 34Recomendaciones 36

CAPTULO 3. EL MAPA DE LA INSEGURIDAD 41

Marco analtico y metodologa 41Homicidios: magnitud y particularidades del desafo 46Los robos 57Victimizacin por estrato socioeconmico y etario 64Percepcin de inseguridad 67Recomendaciones 68

CAPTULO 4. LAS GRANDES AMENAZAS A LA SEGURIDAD CIUDADANA 75

Delito callejero 75Delincuencia organizada 76La violencia y el delito ejercidos por y en contra de los jvenes 81Violencia de gnero 82Violencia ilegal por parte de actores estatales 85Corrupcin 86Recomendaciones 87

CAPTULO 5. LOS COSTOS DE LA INSEGURIDAD 93

La victimizacin y el temor a la violencia y al crimen 93La inseguridad como obstculo para la expansin delas capacidades y de las libertades individuales 95Los impactos de la inseguridad en el tejido social, en elespacio urbano y en las comunidades 97El impacto de la inseguridad en la gobernabilidad democrtica 99Los costos de la inseguridad para Amrica Latina 101Recomendaciones 107

INFORME REGIONAL DE DESARROLLO HUMANO 2013-2014 XVII

CAPTULO 6. LA RESPUESTA DEL ESTADO 111

Las capacidades del Estado: su organizacin y operacin 111La polica 113El sistema de justicia 118Las crceles 122Las polticas de prevencin del delito 129Recomendaciones 134

CAPTULO 7. LAS RESPUESTAS DE LOS ACTORES NO ESTATALES 139

Respuestas funcionales para la construccin de seguridad 140Respuestas disfuncionales para la construccin de seguridad 145Respuestas de zona gris: la importancia de su regulacin 149Las respuestas de los medios: un papel clave para la seguridad 152Recomendaciones 154

CAPTULO 8. COOPERACIN INTERNACIONAL 159

Cooperacin internacional: una constelacin entrecruzada 159Cooperacin subregional: el ascenso de Amrica Latina 161Estados unidos: cooperacin tradicional y apertura a nuevas alternativas 166Organismos internacionales: fortalecer lo local, alinearse en lo global 168Recomendaciones 172

CAPTULO 9. INTERVENCIONES: LAS LECCIONES APRENDIDAS 177

Las respuestas frente a las amenazas a la seguridad ciudadana 178La mano dura y sus efectos negativos 182Intervenciones: lecciones, desafos y replicabilidad 184Recomendaciones 195

CAPTULO 10. DIEZ RECOMENDACIONES PARA UNA AMRICA LATINA SEGURA 199

NOTAS 209

REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS 219

INFORME REGIONAL DE DESARROLLO HUMANO 2013-2014 1

SEGURIDAD CIUDADANA Y DESARROLLO HUMANO

1CAPTULO


Arre, Belkis Ramrez, 2003


SEGURIDAD CIUDADANA Y DESARROLLO HUMANO

CA

PT

ULO

Amrica Latina se encuentra en un momento clave para forjar un futuro en el que los ciudadanos puedan ampliar sus oportunida-des y sus capacidades de manera plena.

En los ltimos aos, la regin ha experimentado avances impor-tantes en sus niveles de crecimiento econmico, as como en sa-lud, educacin y reduccin de la pobreza (PNUD 2013). Asimis-mo, despus de aos de inestabilidad poltica y econmica, hoy los ciudadanos y las comunidades de la regin buscan fortalecer sus democracias para que sean ms justas, plurales e incluyentes (PNUD-OEA 2010).

A pesar de estos avances, el desarrollo humano de la regin se enfrenta a grandes desafos: Amrica Latina es la regin del mundo con mayor desigualdad. Por ello, al ajustar su ndice de desarrollo humano (IDH)1 segn el nivel de desigualdad, apare-ce el panorama real de una regin que no ha podido extender el goce de los derechos econmicos y sociales a grandes secto-res de su poblacin. La desigualdad, la baja movilidad social y la transmisin intergeneracional de la pobreza son obstculos importantes (PNUD 2010a), y queda an mucho por hacer en materia de educacin, salud e igualdad de gnero (PNUD 2013, 29-31, 64). Por otro lado, el alcance, la eficacia y la legitimidad de los Estados latinoamericanos presentan dficits que es ne-cesario superar para garantizar el ejercicio de una ciudadana plena, activa y forjada en condiciones de igualdad.

En este contexto, el delito y la violencia constituyen obstculos graves para el desarrollo humano pleno de Amrica Latina. Sus habitantes los sealan como problemas prioritarios en las en-cuestas de opinin pblica y en sus constantes demandas a los poderes pblicos; los identifican como elementos que les afec-tan negativamente en su vida cotidiana, sus comunidades y sus instituciones.

Este informe se centra en el anlisis de la seguridad ciudada-na en Amrica Latina. Analiza sus dimensiones, sus impactos e identifica las respuestas que los pases latinoamericanos pueden adoptar para hacerle frente al delito y a la violencia en aras de impulsar su desarrollo humano.

El Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) ha tratado este tema desde hace ms de dos dcadas. Ha promo-vido de manera pionera un entendimiento de la seguridad ciu-dadana desde la perspectiva del desarrollo humano. En distintos informes nacionales, regionales y globales, ha efectuado un llamado a reflexionar y a actuar sobre los problemas crecientes de inseguridad y violencia a los que se enfrentan los pases de Amrica Latina, y sobre el impacto que stos tienen en la calidad de vida y en el desarrollo de las personas2.

Este captulo busca contribuir al marco analtico promovido por el PNUD a partir de una visin regional que, ms all de las ca-ractersticas particulares de cada pas, logre sealar vulnerabili-dades comunes y espacios de oportunidad que permitan apren-der y actuar de forma conjunta. Consta de cuatro apartados. El primero describe el enfoque de desarrollo humano y presenta, a continuacin, un panorama general del desempeo de la regin en trminos de su desarrollo humano. El segundo define qu se entender por seguridad ciudadana en el presente informe. El tercero expone las dimensiones de la inseguridad y las principa-les amenazas a la seguridad ciudadana de los latinoamericanos. El cuarto y ltimo apartado plantea tres ideas centrales acerca de la seguridad ciudadana en Amrica Latina.

Desarrollo humano: una mirada a Amrica Latina

El concepto de desarrollo humano marc un hito en la manera como los pases y la comunidad internacional entienden y mi-den el desarrollo. Este concepto plantea la necesidad de recono-cer que la verdadera riqueza de las naciones son las personas, y que el objetivo del desarrollo debe ser la creacin de condicio-nes que permitan que las personas disfruten de una vida larga, saludable y creativa (PNUD 1990, 10). El desarrollo humano debe entenderse como el proceso de ampliacin de opciones, li-bertades y capacidades de las personas con el fin de que puedan gozar de salud y bienestar, y tener acceso a los conocimientos y a los recursos necesarios para vivir una vida digna.

1

1

SEG

URI

DAD

CIU

DAD

ANA

Y D

ESAR

ROLL

O H

UM

ANO


El desarrollo humano debe estar presente en las distintas reas del proceso social, como la gobernabilidad democrtica, la sos-tenibilidad ambiental, la construccin de sociedades ms justas e incluyentes, y la previsin y resolucin de conflictos. ste re-quiere la vigencia de ciertos pilares fundamentales. A saber:

mujeres, grupos sociales, grupos tnicos, grupos genera-cionales y entre las actuales y futuras generaciones.

el proceso de generacin de ingresos.

y grupos sociales para influir en las decisiones que afectan sus vidas.

vida de forma continua y acceder a una justa distribucin de los bienes.

Una mirada al desempeo de Amrica Latina en trminos de los componentes del IDH y de otros indicadores asociados (des-igualdad y gnero, por ejemplo) arroja un panorama relativa-mente positivo de la regin. Todos los pases de la regin han experimentado una mejora sostenida en sus ndices de desa-rrollo humano desde 1990, lo cual supone, a su vez, avances importantes en los componentes de desarrollo humano (PNUD 2013, 151): la regin registra niveles de IDH comparativamente altos,3 y sus componentes del IDH se encuentran ms cerca del nivel alto que del nivel medio de desarrollo humano (PNUD 2013, 23).

Adems, el IDH ajustado por desigualdad (IDH-D) muestra que Amrica Latina ha avanzado en la reduccin de la desigualdad de oportunidades de desarrollo, en particular en lo referente a la educacin. Entre 1990 y 2010, la regin avanz en la reduccin de la desigualdad en materia educativa -matriculacin y aos esperados de escolaridad-, y con ello contribuy a cerrar las bre-chas de oportunidades para el desarrollo humano (PNUD 2013, 29-30). En relacin con la desigualdad de gnero, Latinoamrica tambin ha logrado avances importantes. Por ejemplo, el por-centaje de mujeres con escaos en el parlamento es de 22.38% en Amrica Latina, lo que coloca a la regin encima del prome-dio observado en otras regiones del mundo (PNUD 2013, 159).

Las encuestas de satisfaccin que miden la percepcin de las personas sobre su propio desarrollo humano muestran que, en general, se percibe una Amrica Latina con un nivel de bienestar positivo. Por ejemplo, en relacin con el rubro de satisfaccin general con la vida valorado en una escala del 0 al 10, la regin latinoamericana tiene un promedio de satisfaccin de 6.306, lo que la sita en el nivel de satisfaccin ms alto a nivel mundial (PNUD 2013, 177).

No obstante, persisten retos regionales importantes: la des-igualdad ha disminuido, pero sigue siendo profunda y sus efec-tos pronunciados debido a la fuerte transmisin intergeneracio-nal que la caracteriza y a la baja movilidad social que prevalece en Amrica Latina (PNUD 2010a, 25). En trminos de igualdad de gnero, a pesar de que ha habido mejoras notables en la par-ticipacin de las mujeres en la vida poltica de los pases y en el sector laboral, la regin contina teniendo rezagos importantes en el acceso a la educacin de nias y mujeres. Por ejemplo, el porcentaje de mujeres con al menos educacin secundaria com-pleta sigue siendo menor al 50% en 10 de los 18 pases ana-lizados en este informe, incluidos algunos pases considerados como de desarrollo humano alto (PNUD 2013, 157-158)4. Ms an, la tasa de fecundidad adolescente es una de las ms altas del mundo, y sigue respondiendo a factores socioeconmicos y educativos: afecta ms a aquellas mujeres con menores niveles de educacin y con menores ingresos (CEPAL 2011, 93-96). Adems de estos retos, la inseguridad ciudadana y sus distintas expresiones constituyen un obstculo fundamental para el de-sarrollo humano de todos los pases de la regin. Sin duda, la proteccin de la vida, as como la integridad fsica y material de las personas son requisitos fundamentales para que puedan am-pliar sus capacidades y ejercer de manera efectiva sus libertades.

En Amrica Latina, la violencia letal es alta en la mayora de los pases, y tiene una tendencia al alza comparativamente mayor que la de otras regiones en el mundo (UNODC 2011). La tasa de homicidios para 11 de los 18 pases analizados en este infor-me es superior a los 10 homicidios por cada 100,000 habitan-tes,5 tasa considerada por la Organizacin Mundial de la Salud (OMS) como un nivel de epidemia. Ms an, de acuerdo con la encuesta Latin American Public Opinion Project en conjunto con PNUD (LAPOP-PNUD 2012), el porcentaje de latinoamericanos que respondi s a la pregunta Ha sido usted vctima de al-gn acto de delincuencia en los ltimos 12 meses? va de 6.9% (Panam)6 a 28.1% (Ecuador). Al preguntar sobre el tipo de acto delincuencial especfico que sufri el encuestado, el delito de robo con arma arroja un rango que va del 8.1% (Chile) al 50.5% (Honduras). Es decir, que en un periodo de apenas un ao, en todos los pases, el porcentaje de latinoamericanos que seal haber sido vctima de un delito que involucr el uso de violencia es considerable (el promedio regional es de 30.35%).

Por otro lado, la percepcin de la seguridad -que tiene un efecto real en la manera como las personas se desarrollan y se relacio-nan con su entorno- es muy baja en la regin. De acuerdo con datos de la Encuesta Mundial Gallup, dada a conocer por el Infor-me Global de Desarrollo Humano (2013, 177), slo un promedio de 43.44% de los latinoamericanos respondieron que se sentan seguros al caminar solos de noche por la ciudad o el rea que

1

SEG

URI

DAD

CIU

DAD

ANA

Y D

ESAR

ROLL

O H

UM

ANO


habitan. Al comparar este dato con otras regiones en el mundo, es claro que Amrica Latina tiene la percepcin de seguridad ms baja a nivel mundial (en frica Subsahariana, el porcentaje es de 55.3%; en Europa y Asia Central, de 53%; en los Estados rabes, de 62.9%, y en Asia Meridional, de 66.9%). La encuesta de LAPOP-PNUD (2012) confirma esta tendencia. Por ejemplo, a la pregunta de si la persona encuestada ha limitado sus lugares de recreacin por temor a ser vctima de la delincuencia, el por-centaje de personas que respondi s va de 20.6% en Chile a 59.1% en Repblica Dominicana.

Seguridad ciudadana: un enfoque centrado en las personas

En las ltimas tres dcadas, la definicin tradicional de seguri-dad ha experimentado cambios importantes: esta nocin giraba en torno a la defensa de intereses neurlgicos de los Estados, como la soberana y la autonoma. No obstante, al menos tres aspectos de esta definicin se han cuestionado internacional-mente: la idea de que seguridad equivale a la seguridad nacional o a la seguridad del Estado ante posibles agresiones externas; la creencia de que las amenazas a la seguridad son principalmente militares, y la visin de que tales amenazas tienen un carcter objetivo que permite identificarlas, independientemente de las consideraciones polticas que las rodeen (Lipschutz 1995, 6).

Estos cambios estn vinculados con las transformaciones que, en la prctica, han afectado la realidad de los pases, particular-mente a raz de los procesos asociados con la globalizacin: la frontera que divida lo interno de lo externo se ha desdibujado, lo que refleja la interrelacin que existe entre el mbito nacio-nal y el internacional. Si bien algunas amenazas a la seguridad pueden contenerse a nivel local, muchas dinmicas internas -como la debilidad institucional o la falta de gobernabilidad- pueden convertirse en amenazas regionales o incluso globales. Asimismo, amenazas de carcter transnacional o global -como el trfico ilegal de armas, trata de personas y de drogas- pueden exacerbar las condiciones locales de inseguridad (Banco Mun-dial 2011; UNODC 2012; Small Arms Survey 2013).

La seguridad puede definirse desde mltiples perspectivas que pueden agruparse de acuerdo con el nivel de anlisis que adop-tan (el individuo, la comunidad, el Estado, la regin y el mundo), las amenazas que subrayan (delito comn, delincuencia organi-zada, guerras, hambre, pobreza) o incluso desde las respuestas de poltica pblica que implcita o explcitamente privilegian (prevencin frente a represin, por ejemplo) (Baldwin 1997; Tickner y Mason 2003; Abello y Pearce 2007)7.

Desde el punto de vista de este informe, la definicin de se-guridad se centra en el concepto de seguridad ciudadana y su relacin con los conceptos de seguridad humana y desarrollo humano.

La seguridad humana se define como la condicin de vivir libre de temor y libre de necesidad. Es un concepto amplio que con-templa un abanico de amenazas que pueden atentar contra la vida y contra el bienestar de las personas: desastres ambienta-les, guerras, conflictos comunitarios, inseguridad alimentaria, violencia poltica, amenazas a la salud y delitos (PNUD 1994, 27-28). Estas amenazas, sin importar las diferencias en el desarrollo econmico de los pases, pueden afectar a las personas y limitar sus oportunidades de desarrollo humano (Gasper 2005, 223).

En comparacin con la diversidad de amenazas que contempla la seguridad humana, la seguridad ciudadana resulta un con-cepto mucho ms acotado. De hecho, la seguridad ciudadana puede entenderse como una modalidad especfica de la seguri-dad humana, relacionada con la seguridad personal y, ms espe-cficamente, con amenazas como el delito y la violencia (PNUD 2005, 35; PNUD 2010b, 31).

La seguridad ciudadana es una de las principales preocupacio-nes de los ciudadanos de Amrica Latina. El delito, la violencia y el temor que stos generan son desafos que comparten todos los pases de la regin, aunque con distintas intensidades. De ah que este informe centre su atencin en esta modalidad es-pecfica de la seguridad humana, sin negar que una concepcin amplia de la seguridad que integre aspectos como la salud, la educacin y la seguridad alimentaria es la base de la segu-ridad ciudadana y del desarrollo humano.

La seguridad ciudadana consiste en la proteccin de un ncleo bsico de derechos, incluidos el derecho a la vida, el respeto a la integridad fsica y material de la persona, y su derecho a tener una vida digna (Informe Caribe PNUD 2013, 7; Informe Centroa-mrica PNUD 2010b, 31).

Igual que en informes anteriores del PNUD,8 esta concepcin est centrada en el bienestar de las personas y considera que la provisin de seguridad ciudadana es un requisito indispensable para su desarrollo humano. Asimismo, subraya el papel central que tiene la vigencia real y la tutela de una serie de derechos humanos que son exigibles frente al Estado (PNUD 2010b, 38; PNUD 2013, 7). As, la falta de empleo, la pobreza, la inequidad o la carencia de libertades, por citar slo algunos ejemplos, son obstculos directos para la convivencia y la seguridad ciudadana (PNUD 2005, 32).

1

SEG

URI

DAD

CIU

DAD

ANA

Y D

ESAR

ROLL

O H

UM

ANO


Este informe considera que el fortalecimiento de la seguridad ciudadana depende de la construccin de instituciones y formas de convivencia democrticas que permitan proteger de manera efectiva, sostenible y con apego a los derechos humanos la inte-gridad fsica y material de las personas.

En este sentido, la seguridad ciudadana no debe entenderse exclusivamente como una simple reduccin de los ndices de delito y violencia. Debe ser el resultado de una poltica que se oriente hacia una estrategia integral, que incluya la mejora de la calidad de vida de la poblacin, la accin comunitaria para la prevencin del delito y la violencia, una justicia accesible, gil y eficaz, una educacin que se base en valores de convivencia pa-cfica, en el respeto a la ley, en la tolerancia y en la construccin de cohesin social.

Dimensiones de la inseguridad y principales amenazas El delito y la violencia constituyen amenazas a la vida y a la in-tegridad fsica y patrimonial de las personas. Sin embargo, de-ben entenderse como categoras analticas distintas, dado que no todo delito es violento ni todo acto de violencia es tipificado como delito en las leyes. La corrupcin y el fraude, por ejemplo,

no estn asociados a actos violentos generalmente, y el hurto se define como la sustraccin no violenta de bienes ajenos sin el consentimiento de su dueo (PNUD 2010b, 34). Por otro lado, no todos los actos violentos son tipificados como delitos. Por ejemplo, el ejercicio legtimo de la violencia por parte del Estado no constituye un delito9.

Ms an, la violencia como categora de anlisis permite su-brayar claramente un conjunto de motivaciones que suelen ser excluidas cuando se piensa en la categora de delito. Mientras que el delito se asocia comnmente a mviles de tipo econ-mico, la violencia se reconoce como una conducta que puede estar motivada tanto por intereses polticos e institucionales como por diversas formas de exclusin y discriminacin social (Moser y Winton 2002). Por ejemplo, la violencia de gnero no puede entenderse sin tomar en cuenta el conjunto de normas y conductas sociales que conducen a esta forma de violencia y que contribuyen a su invisibilizacin y normalizacin. En esta misma lnea, la categora de violencia permite reconocer que la inseguridad puede estar motivada por normas y conductas que no pueden resolverse mediante la mera aplicacin de leyes ms severas, sino mediante la transformacin profunda de patrones sociales y culturales que promuevan una cultura de paz, convi-vencia democrtica y equidad de gnero (Pearce 2006).

Recuadro 1.1. Delito y violencia

La categora delito se refiere al conjunto de conductas clasificadas como ilegales o contrarias a la ley y a la nor-ma jurdica vigente en un Estado y que, como tales, estn sujetas a castigo o sancin por parte de las autoridades correspondientes (Tilly 2003, 19).

La categora violencia, por su parte, tiene distintas acepciones. La definicin de la Organizacin Mundial de la Salud define violencia como el uso deliberado de la fuerza fsica o el poder, ya sea en grado de amenaza o efectivo, contra uno mismo, otra persona o un grupo o comunidad, que cause o tenga muchas probabilidades de causar lesiones, muerte, daos psicolgicos, trastor-nos del desarrollo o privaciones (OPS 2002, 5).

Otras definiciones sociolgicas van ms all de la di-mensin fsica de la violencia y se refieren, por ejemplo, a la violencia simblica entendida como un tipo de dominacin o violencia que ha sido interiorizada por la vctima a tal grado que no es percibida como violen-

cia (Bourdieu 2004, 339) o a la violencia estructural entendida como el resultado de una organizacin poltico-econmica de la sociedad que impone condi-ciones emocionales y fsicas adversas en las personas, desde altas tasas de mortalidad hasta pobreza y explo-tacin laboral (Bourgois 2001, 8).

En este informe, se entiende por violencia el uso delib-erado e impuesto de la fuerza fsica por parte de una persona o grupo de personas en contra de otra u otras personas.

No obstante, se reconoce que la violencia psicolgica y emocional es una dimensin ineludible de la violencia fsica, as como un impacto importante de la misma. Asimismo, vulnerabilidades de carcter estructural, como la pobreza, la desigualdad econmica, el desem-pleo y la marginalidad, constituyen expresiones de la llamada violencia estructural que limitan de manera im-portante las opciones que tienen las personas.

1

SEG

URI

DAD

CIU

DAD

ANA

Y D

ESAR

ROLL

O H

UM

ANO


Adems de identificar al delito y la violencia como amenazas a la seguridad ciudadana, este informe se concentra en seis ame-nazas principales que tienen una presencia generalizada en la regin e impactan negativamente el desarrollo humano de los latinoamericanos: el delito callejero, la violencia y el crimen ejercidos en contra y por los jvenes, la violencia de gnero, la corrupcin, la violencia ilegal por parte de actores estatales y la delincuencia organizada.

Si bien algunas amenazas como la delincuencia organiza-da, y especialmente el narcotrfico suelen ser sealadas de manera recurrente para explicar por qu Amrica Latina es una de las regiones ms inseguras del mundo, lo cierto es que las dinmicas regionales, nacionales y locales de la inseguridad son mucho ms diversas. Incluso, muchas de estas amenazas, como la corrupcin, la violencia de gnero (en particular la violencia intrafamiliar) y el delito callejero no estn fincadas necesaria-mente en redes criminales transnacionales, sino que se originan y se manifiestan prcticamente en el mbito de lo local. Dicho de otra forma, en el conjunto de estas amenazas, en su interac-cin y su retroalimentacin en el mbito local, subyace la expli-cacin de los crecientes ndices de crimen y violencia que afectan cotidianamente a los ciudadanos de la regin.

Por otra parte, aunque se manifiesten en distintos espacios de interaccin social que van desde el hogar, el mbito de la co-munidad hasta el espacio pblico, estas amenazas estn re-lacionadas y pueden retroalimentarse y generar mayores ciclos de violencia (Pearce 2006). Algunos estudios han demostrado, por ejemplo, que una persona que ha sufrido o presenciado vio-lencia intrafamiliar durante su niez tiene un mayor riesgo de convertirse en vctima o victimario de esta forma de violencia en su edad adulta (Bott et al. 2012, vii). De igual manera, estudios

cualitativos sobre violencia juvenil han demostrado consistente-mente la presencia de antecedentes de violencia intrafamiliar en jvenes que participan en pandillas (vase Portillo 2003).

El delito y la violencia pueden producir sentimientos de miedo o desconfianza, tanto en las personas que viven directamente estos hechos (vctimas directas) como en quienes conocen es-tos hechos de manera indirecta (a travs del testimonio de las vctimas, su crculo cercano o a travs de los medios masivos de comunicacin). Es decir, el delito y la violencia pueden aumentar la percepcin de inseguridad de una persona y hacerla sentirse ms vulnerable frente a la posibilidad de ser amenazada en su integridad fsica o material.

Aqu cabe, entonces, distinguir entre la dimensin objetiva y subjetiva de la seguridad ciudadana10. La dimensin objetiva de la seguridad ciudadana se relaciona con el delito y la violencia. La dimensin subjetiva depende de la percepcin de inseguri-dad que se manifiesta en sentimientos de temor y vulnerabili-dad. An ms, la percepcin de la inseguridad o dimensin sub-jetiva de la seguridad ciudadana tiene importancia en cuanto el temor, el miedo o la desconfianza pueden tener consecuencias reales en el desarrollo humano de las personas. Es probable que una persona que haya sido vctima de un acto de violencia fsi-ca limite su libertad de movimiento y experimente problemas de salud, como ansiedad, depresin o comportamiento suicida (OPS 2002, 9).

Otras repercusiones de las percepciones de temor de los ciuda-danos se dan en cambios en la cohesin social, en el grado de confianza de las personas en las instituciones del Estado y en la generacin de dinmicas de segregacin urbana que merman el espacio pblico (PNUD 2010b, 36; Rotker 2000; Dammert 2004).

Recuadro 1.2. Las seis amenazas principales

- Delito callejero: se refiere a hurtos y robos de peque-a cuanta que suelen ocurrir en lugares pblicos y que involucran, en algunos casos, amenazas de violencia, golpes o lesiones contra las vctimas.- La violencia y el delito callejero ejercido en contra y por los jvenes: los jvenes constituyen el grupo ms afectado por la criminalidad y la violencia, y a su vez, son los responsables ms comunes de la violencia inten-cional y de la comisin de delitos.- Violencia de gnero: son todas las formas de violen-cia contra una persona o un grupo de personas en razn de su gnero, que suelen expresarse de manera ms in-tensa y predominante contra mujeres y nias.

- Corrupcin: en su sentido amplio, comprende la apro-piacin indebida de los bienes pblicos, cuya provisin es responsabilidad del Estado.- Violencia ilegal por parte de actores estatales: incluye un amplio rango de actividades que van desde el abuso policial de los ciudadanos, acciones que constituyen claras violaciones a los derechos humanos, hasta la participacin directa de actores estatales en actividades vinculadas con la delincuencia organizada. - Delincuencia organizada: es toda accin delictiva or-ganizada y prolongada en el tiempo cuya capacidad de sustraer y proveer bienes y servicios implica la corrupcin, la coaccin y, en algunos casos, la violencia.

1

SEG

URI

DAD

CIU

DAD

ANA

Y D

ESAR

ROLL

O H

UM

ANO


La proliferacin de comunidades cerradas o rodeadas de muros en algunos pases de Amrica Latina responde a la percepcin que tienen los miembros de estas comunidades de ser ame-nazados (Rodgers 2004; Caldeira 1996; Coy y Phler 2002). Sin importar si esta percepcin es proporcional o no a la dimensin objetiva de la inseguridad, lo cierto es que la dimensin subje-tiva tienen consecuencias muy reales en las dinmicas y normas de convivencia social que se generan en la regin.

Tres ideas centrales

1. La seguridad ciudadana y el desarrollo humano mantienen una relacin de mutua retroalimentacin

La seguridad ciudadana es una condicin necesaria para el desa-rrollo humano; y viceversa, el desarrollo humano condiciona la seguridad ciudadana. En efecto, sin seguridad ciudadana, que protege un ncleo bsico de derechos, las personas no pueden desarrollar plenamente sus capacidades ni contribuir con todo su potencial a mejorar a sus familias, sus comunidades y las ins-tituciones. Adems, las amenazas a la seguridad ciudadana pue-den impactar tambin a las personas no directamente afectadas e incluso a las generaciones futuras. Ms an, algunas formas de violencia no son hechos aislados, sino que se presentan de manera recurrente en la vida de las personas, lo que tiene un efecto sostenido de socavamiento de libertades y capacidades

La violencia intrafamiliar, por ejemplo, constituye una amenaza a la seguridad ciudadana en tanto limita y vulnera las posibilida-des de desarrollo humano de las personas que la sufren. Un nio que sufre violencia en el hogar tendr menos oportunidades de expandir libremente sus capacidades de aprendizaje y disfrute. Asimismo, una mujer vctima de violencia por parte de su pare-ja o por parte de algn familiar ver gravemente afectadas sus opciones de desarrollo y su capacidad de decidir sobre lo que quiere hacer y ser (Bott et al. 2012).

Los impactos de la inseguridad pueden analizarse a partir de tres dimensiones vinculadas al desarrollo humano: la dimen-sin individual, la dimensin social y la dimensin institucional. Como lo ilustra la figura 1.1, los impactos que ocurren en una dimensin pueden afectar otros mbitos, tanto individuales como colectivos. Dicho de otra forma, los hechos de violencia y delito que impactan a nivel individual las libertades y garantas de las personas pueden tener repercusiones en la confianza in-terpersonal, en el tejido social y en la percepcin de las personas sobre la capacidad de las instituciones democrticas de proveer seguridad ciudadana.

Si bien las amenazas a la seguridad ciudadana impactan nega-tivamente en todas las personas, no impactan a todas por igual: el impacto vara de acuerdo con el gnero, la etnia, la identi-dad sexual, la edad, la raza, la clase social e incluso el lugar de residencia. Esto, a su vez, obedece a las distintas capacidades y oportunidades reales que tienen las personas y a sus distintos grados de vulnerabilidad y riesgo.

1

SEG

URI

DAD

CIU

DAD

ANA

Y D

ESAR

ROLL

O H

UM

ANO


En particular, y de acuerdo con la perspectiva de gnero, mu-jeres y hombres viven, ejercen y perciben la violencia e insegu-ridad de manera diferente, y su impacto en uno u otro gnero es diferenciado. Lo anterior se debe a que las desigualdades de gnero persisten en la sociedad, exponen a mujeres y hombres a distintas amenazas y crean riesgos especficos para las mujeres (De la Cruz 2007). Obedece, tambin, a la construccin social de masculinidades permeadas por la violencia.

Tanto en Amrica Latina como en el mundo, los hombres jve-nes son las principales vctimas y los principales victimarios de la violencia (Briceo 2005, 1640-1641; UNODC 2011). La concen-tracin de la violencia en este grupo tiene que ver con la pre-valencia de patrones socioculturales y formas de socializacin que han contribuido a que valores como el respeto, la dignidad y el reconocimiento de los pares estn asociados, en la prctica, con la disposicin a adoptar conductas y formas de convivencia violentas (Hume 2007; Pearce 2006). A esto se unen factores so-cioeconmicos, como la exclusin, la baja movilidad social y la precariedad del empleo, que sitan a los jvenes varones en si-tuaciones de riesgo (Rodgers 2006; Moro 2006). De ah que, para construir masculinidades distintas y libres de violencia, sea ne-cesario promover mecanismos de socializacin positivos (Baird 2012) y oportunidades reales para que los jvenes puedan con-vertirse en actores y protagonistas de su propio desarrollo.

Las amenazas a la seguridad ciudadana no surgen en el vaco, sino en un entorno que limita la participacin y el acceso equi-tativo y justo de toda la ciudadana a los recursos sociales, cul-turales, institucionales y materiales que hacen posible su desa-rrollo humano (PNUD 2013, 29-31; PNUD 2010b). Para construir seguridad ciudadana a travs de mecanismos e instituciones democrticas, incluyentes y sostenibles, se requiere, entonces, un ambiente en el que las personas puedan aspirar a ampliar sus capacidades y libertades.

2. La seguridad ciudadana constituye un bien pblico y, como tal, su provisin es responsabilidad principal del Estado

La seguridad ciudadana es un bien pblico,11 es decir, un bien al que todas las personas deben tener acceso sin distincin de clase social, preferencia poltica, raza, etnia, gnero o identidad sexual.

Para referirse al papel del Estado en la provisin de seguridad ciudadana, este informe propone la nocin de Estado responsa-ble. A partir de esta nocin, se entiende que el Estado es el prin-cipal encargado de proveer seguridad ciudadana, en tanto que sta constituye un bien pblico al que todas las personas tienen

derecho. Asimismo, se subraya que, aunque muchos otros acto-res intervienen en la provisin de seguridad, el Estado es el nico que tiene el mandato de asegurarse de que esta provisin no sirva a intereses privados limitados ni proteja a unos pocos, sino a todos los ciudadanos y de acuerdo con el inters comn.

En entornos democrticos, el Estado debe ser la materializacin del pacto suscrito entre los miembros de una comunidad polti-ca (PNUD-OEA 2010). En otras palabras, sus leyes y sus institu-ciones deben representar y garantizar el bien comn o el bien pblico. Los ciudadanos, por su parte, definen y actualizan el significado de lo pblico a travs de elecciones, movimientos sociales, organizaciones civiles o prestando su voz en medios de comunicacin.

Al hablar de seguridad ciudadana, destacan otras caractersticas del Estado. De acuerdo con la definicin del tipo ideal de Esta-do planteada por el socilogo Max Weber (1994), el Estado es el nico actor que puede demandar el ejercicio del uso exclusivo y legtimo de la violencia. Al caracterizar el uso de la violencia como de uso exclusivo o monoplico del Estado, Weber plantea que el Estado constituye la ms alta fuente de autoridad o sobe-rana dentro de un territorio dado; y al caracterizar su uso como legtimo, se refiere a que la violencia que ejerce el Estado debe estar basada en las leyes vigentes.

Esta definicin de un tipo ideal de Estado no necesariamente refleja la realidad. En la prctica, tanto en pases desarrollados como en pases en desarrollo, el Estado no es el nico actor que reclama para s el uso de la fuerza. Otros actores hacen uso de la fuerza, aunque no siempre sea de forma legtima o coherente con un marco regulador. Por ejemplo, los grupos armados que operan con fines delictivos o para procurarse justicia por mano propia, las empresas de seguridad privada que operan fuera de la ley o en una zona gris, los grupos de personas que actan de manera ms o menos espontnea para castigar pbli-camente a supuestos criminales, entre otros, responden a una realidad en donde la provisin de la seguridad es hbrida (Luc-kham y Kirk 2012). Es decir, no es slo el Estado sino una multi-plicidad de actores quienes buscan ejercer la violencia y proveer seguridad, aunque muchos de estos estos actores lo hagan con fines privados y, eventualmente, al margen o fuera de la ley.

Recuadro 1.3. Estado responsable

El Estado es el nico actor que tiene el mandato de proveer seguridad ciudadana, en tanto que sta con-stituye un bien pblico. Para cumplir con su respon-sabilidad, el Estado debe actuar con apego a la ley y al respeto de los derechos humanos.

1

SEG

URI

DAD

CIU

DAD

ANA

Y D

ESAR

ROLL

O H

UM

ANO


Aun as, la concepcin weberiana del Estado es relevante para subrayar que la provisin de seguridad ciudadana debe recaer en el Estado y que el uso de la fuerza debe ser legtimo. Es decir, el Estado debe respetar las disposiciones legales y apegarse a los principios de respeto a los derechos humanos establecidos por el derecho internacional (Declaracin Universal de Derechos Humanos, Resolucin 217 A (III), Naciones Unidas, 1948). Este informe considera que la provisin de seguridad ciudadana debe aspirar a enfrentar el delito y la violencia sin reproducir o aumen-tar el uso de la violencia, mediante la prevencin, la apertura de espacios de participacin ciudadana y el fortalecimiento de las capacidades institucionales y democrticas del Estado. As, desde la perspectiva del desarrollo humano, la seguridad ciudadana debe entenderse como la planeacin, la organizacin y la ejecucin de polticas integrales y participativas de distinta ndole, cuyo fin no sea slo disminuir el delito, sino contribuir a la creacin y al fortalecimiento de instituciones ms efectivas y sostenibles para el desarrollo humano. Por eso, es necesario ana-lizar por qu medios se provee la seguridad ciudadana y estable-cer si las polticas adoptadas por el Estado permiten que las y los ciudadanos puedan disfrutar efectivamente de sus libertades.

sus opciones y perspectivas de vida, as como la ampliacin de sus capacidades para participar en decisiones polticas.

La ciudadana es la condicin de pertenencia de los individuos a una comunidad poltica encarnada por el Estado y por el conjunto de leyes, instituciones y prcticas vinculadas con ste ante la cual se tienen derechos y deberes (Posas 2007, 7). Thomas H. Marshall (1992) identifica tres dimensiones de la ciudadana: la civil, la poltica y la social. Estas dimensiones se refieren a distintos derechos y libertades que incluyen desde el derecho a expresarse y a tener acceso a la justicia, pasando por el derecho a participar como miembro de una comunidad poltica, hasta el derecho a un mnimo de bienestar econmico.

Estos derechos, no obstante, estn vinculados con deberes: la ciudadana es finalmente un pacto entre el Estado y las perso-nas. Esto es, la ciudadana se entiende como el pacto poltico y social entre miembros de una comunidad poltica llamada Esta-do, del cual se deriva un conjunto de deberes y derechos com-partidos por todos los ciudadanos por igual.

El respeto de los derechos de todas las personas constituye el ca-mino ms firme hacia la seguridad ciudadana. Es decir, no ame-nazar la integridad fsica y material de otros y respetar las leyes que protegen el ncleo de libertades fundamentales constitu-yen un paso elemental para construir la seguridad ciudadana.

El respeto pleno a los derechos de las personas sigue siendo una tarea pendiente en la regin. Esto refleja un grado de legitimi-dad y confianza insuficiente en las instituciones y leyes del Esta-do. Adems, en escenarios con altos niveles de inseguridad ob-jetiva y subjetiva, algunas conductas se vuelven ms aceptables o permisibles dentro de ciertas comunidades: la reconfiguracin violenta de la cohesin social es una consecuencia grave de la inseguridad que, a la vez, genera mayores niveles de violencia.

La seguridad ciudadana no es un asunto que competa solamen-te los ciudadanos que quebrantan la ley o a las vctimas directas del delito, la violencia o el temor. Es una tarea que demanda la participacin y el compromiso de empresarios, acadmicos, po-lticos, lderes de la sociedad civil, movimientos sociales y orga-nizaciones de base. En suma, la seguridad ciudadana concierne a todos los ciudadanos, pues constituye una condicin para el desarrollo humano.

El concurso de la ciudadana es indispensable para garantizar que la provisin de seguridad ciudadana sea efectiva y se d en un marco democrtico e incluyente. La participacin de la ciudadana, en general, y de las organizaciones de la sociedad civil, en particular, es clave para vigilar las acciones del Estado, delinear polticas basadas en las necesidades y demandas de las

Recuadro 1.4. La democracia y la seguridad ciudadana

La democracia es el nico sistema poltico en el que las libertades y los derechos de las personas imponen lmites inconfundibles en el ejercicio del poder y, por lo tanto, es el nico sistema capaz de garantizar las lib-ertades necesarias para que las personas desarrollen sus capacidades: por ejemplo, la libertad de participar en la vida pblica, organizarse, decidir sobre su propia vida. No obstante, para que el Estado provea la seguridad ciu-dadana como un bien pblico, la democracia no debe restringirse a su dimensin meramente electoral. La de-mocracia debe ser un sistema que garantice la vigencia del Estado de Derecho, la resolucin pacfica de conflic-tos, la rendicin de cuentas y el empoderamiento de las personas en un marco de respeto a las libertades funda-mentales (ODonnell 1993, 305; Ungar 2011).

3. La seguridad ciudadana requiere una ciudadana activa que garantice el carcter democrtico, incluyente y pblico de la provisin de seguridad

Para que sea compatible con la perspectiva del desarrollo huma-no, la seguridad ciudadana debe construirse a partir de institu-ciones y de formas de convivencia democrticas que permitan la participacin activa de las y los ciudadanos en la definicin de

1

SEG

URI

DAD

CIU

DAD

ANA

Y D

ESAR

ROLL

O H

UM

ANO


comunidades, y lograr que la provisin pblica de la seguridad sea considerada como preferible a cualquier otra opcin.

La ciudadana y las organizaciones de la sociedad pueden influir positivamente en la provisin de la seguridad ciudadana como un bien pblico mediante programas e iniciativas que junto con las instituciones estatales permitan que las ciudadanos tengan un acceso ms equitativo a los mecanismos que los pro-tejan de manera efectiva frente al delito y la violencia.

La seguridad ciudadana no constituye solamente un reto sino una llave para potenciar el desarrollo humano de Amrica Lati-na. La regin est muy cerca de construir un futuro ms prspe-ro, en el que sus ciudadanos y comunidades puedan alcanzar un modo de vida valioso, preservando su integridad, su patrimonio y su autonoma.

Entender la seguridad ciudadana como un reto compartido en la regin y para el cual existen lecciones aprendidas y concretas implica reconocer que su fortalecimiento es esencial para llevar a cabo ese ascenso del Sur que promete mejorar de manera decisiva la vida y el bienestar de los latinoamericanos.

Recuadro 1.5. Las tres dimensiones de la ciudadana

Recuadro 1.6. Ciudadana activa

Ciudadana civil. Se compone de los derechos para la libertad individual: libertad de expresin, pensamiento y religin, derecho a la justicia y derecho a la propiedad y a establecer contratos vlidos.Ciudadana poltica. Consiste en el derecho a partici-par en el ejercicio del poder poltico como miembro de un cuerpo investido de autoridad poltica o como elec-tor de sus miembros.Ciudadana social. Abarca todo un espectro que in-cluye el derecho a un mnimo de bienestar econmico, a compartir plenamente la herencia social y a vivir con-forme a los estndares predominantes en la sociedad.

La ciudadana activa se refiere a la participacin de los ciudadanos en la construccin de la seguridad ciu-dadana, mediante procesos democrticos, incluyentes y respetuosos de las leyes.

Fuente: PNUD-OEA (2010, 32).

2

DET

RS

DEL

DEL

ITO

Y L

A VI

OLE

NCI

A


DETRS DEL DELITO Y LA VIOLENCIA

2CAPTULO

2

DET

RS

DEL

DEL

ITO

Y L

A VI

OLE

NCI

A


Mambr, Jorge Pineda, 2007


En la ltima dcada, Amrica Latina ha sido el escenario de dos grandes expansiones: la econmica y la delictiva. La regin, en su conjunto, ha experimentado un crecimiento econmico notable, as como la reduccin en sus niveles de desigualdad, pobreza y desempleo. Pese a ello, han aumentado el delito y la violencia.

Cules son algunos de los principales factores que han provo-cado que en la mayora de los pases de Amrica Latina se ob-serven altas tasas de criminalidad? Por qu la intensidad de la criminalidad en algunos pases, ciudades o subregiones es superior a la de otras?

Para responder a estas preguntas, el presente captulo desarrolla cuatro argumentos:

-cesarias, pero no suficientes, para contener el delito. Varia-bles como la pobreza, la desigualdad y el desempleo no explican por s mismas la intensidad y la dinmica del deli-to. La unin de estas variables, as como el aumento de las expectativas de consumo combinadas con la falta de movi-lidad social en contextos especficos, aumenta los factores de riesgo e incentiva, sobre todo, el delito aspiracional.

-to urbano acelerado y desordenado, as como los cambios en la estructura familiar y fallas en el sistema escolar, han generado condiciones que inciden en la criminalidad.

-go, el consumo de alcohol y el trfico de drogas, sin ser sus causales, lo han impulsado.

estado a la altura del desafo de la inseguridad: la corrup-cin y la impunidad, as como la falta de proporcionalidad en las sanciones, han mermado su efectividad y legitimi-dad.

Este captulo se divide en cuatro apartados. El primero anali-za los factores socioeconmicos, que se refieren a condiciones como el crecimiento, la pobreza, la desigualdad y el desempleo. El segundo, factores sociales, analiza el papel de la familia, la

escuela y la comunidad. El tercero, facilitadores del delito, se re-fiere al impacto que tienen el alcohol, las drogas y las armas de fuego en el aumento del delito. El cuarto, los factores institucio-nales, alude a las disfuncionalidades del Estado.

Factores socioeconmicos: el delito aspiracional

Amrica Latina ha tenido un crecimiento econmico agregado sostenido de 4.2% en promedio anual en los ltimos 10 aos. Los niveles de pobreza han disminuido: 70 millones de per-sonas salieron de ella (Ferreira et al. 2013). El desempleo ha descendido de manera sostenida desde 2002, y en 2012 tuvo el nivel ms bajo (6.4%), (OIT y CEPAL 2013). En virtud de estos cambios, la prediccin de varias teoras criminolgicas (Merton 1938; Cloward y Ohlin 1960; Agnew 1992) apuntara hacia una disminucin de los indicadores del delito y la violencia en Am-rica Latina, ya que han mejorado los factores socioeconmicos asociados a ellos -crecimiento econmico, reduccin de la po-breza y del desempleo-. Sin embargo, ha ocurrido lo contrario: los delitos y el homicidio han aumentado.

Este apartado sostiene que ni el crecimiento econmico ni la reduccin de la pobreza y el desempleo permiten explicar el aumento de la violencia. La inseguridad en la regin tiene una explicacin multidimensional en la que inciden la precariedad del empleo, la inequidad persistente y la insuficiente movilidad social. Distintas combinaciones de estos factores socioeconmi-cos en contextos especficos producen entornos de vulnerabili-dad que limitan las posibilidades legtimas de ascenso social. En estos mbitos, y en el contexto de un crecimiento econmico fundado en el consumo surgen individuos o grupos dispuestos a desafiar al orden legtimo y optan por la va delictiva como forma de vida (Merton 1957). A esto le denominamos delito aspiracional.

Avances en el desarrollo econmico

En los ltimos aos, Amrica Latina ha alcanzado un crecimien-to superior al de Estados Unidos y de las principales economas europeas (CEPAL 2012, 9): en 2011, la tasa de crecimiento del

DETRS DEL DELITO Y LA VIOLENCIA

CA

PT

ULO2

2

DET

RS

DEL

DEL

ITO

Y L

A VI

OLE

NCI

A


Producto Interno Bruto (PIB) de la regin fue de 4.3%, y en 2012, de 3.1%; asimismo, el nmero de latinoamericanos que se sumaron a la clase media fue de casi 50 millones -pas de 103 millones de personas en 2003 a 152 millones en 2009- (Fe-

rreira et al. 2013, 1); la inflacin se ha mantenido a la baja en la mayora de los pases, y el desempleo ha disminuido de manera sostenida desde 2002, con slo una interrupcin durante la crisis de 2009 (CEPAL 2012; PNUD 2013).

Fuente: CEPAL (2008); CEPAL y Organizacin Iberoamericana de la Juventud (OIJ, 2004); OIT (2004 y 2012).

Recuadro 2.1. Los rangos etarios de jvenes

Es difcil determinar con exactitud el rango etario que mejor define a la juventud, dado que la condicin juvenil se vive de maneras diversas, en funcin de la pertenencia a diferentes categoras sociales, econmicas y culturales. Mientras un joven indgena en condiciones de pobreza asume papeles adultos tempranamente antes de los 20 aos, para un joven de clase urbana media o alta la condicin juvenil es ms larga, pudiendo llegar hasta los 30 aos.

La mayor parte de los especialistas coinciden en que la condicin juvenil se constituye en un espacio territorial y en un tiempo determinado, por lo que no puede esta-blecerse un rango etario vlido para todos los jvenes. Naciones Unidas, para fines estadsticos, considera jvenes a aquellas personas que tienen entre 15 y 24 aos. Este rango se superpone con el que el Fondo de

las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF, por sus siglas en ingls) denomina nios, constituido por las personas menores de 18 aos. A su vez, se diferencia del utilizado por la Organizacin Panamericana de la Salud (OPS), que considera adolescentes a quienes tienen entre 10 y 19 aos.

En la regin latinoamericana hay una gran diversidad de rangos para delimitar la juventud12. Ello tiene im-plicaciones prcticas para el anlisis de la relacin en-tre seguridad ciudadana y juventud. En este informe, se entiende, en general, el rango de 15 a 24 aos. En algunos casos, con fines estadsticos, se ampla el rango hasta los 29 aos, considerando que los cambios de-mogrficos, sociales y culturales, en particular en zonas urbanas, lo justifican. En otros, se recurre a informacin proveniente de rganos oficiales nacionales e internac-ionales que utilizan otros rangos de edades.

2

DET

RS

DEL

DEL

ITO

Y L

A VI

OLE

NCI

A


De acuerdo con el Informe de Desarrollo Humano 2013, ocho economas de Amrica Latina se encuentran entre las 25 en desarrollo con mayores tasas de crecimiento en su ingreso per

cpita, as como entre los 15 pases que registraron los avances ms notables en el IDH entre 1990 y 2012 (PNUD 2013, 63-64). El cuadro 2.1 muestra que el IDH ha mejorado en todos los pases de la regin.

Factores socioeconmicos e inseguridad: una relacin compleja

A pesar de los avances en los indicadores de crecimiento eco-nmico y desarrollo humano para los pases latinoamericanos, el homicidio y el robo siguen presentando niveles alarmantes. La evidencia analizada matiza la hiptesis de causalidad entre las variables econmicas (pobreza, desigualdad y empleo) y la actividad delictiva, y sugiere que la relacin entre ambas es ms compleja de lo que se puede intuir a primera vista. Por ejemplo, tomando como base los datos del Informe de Desarrollo Huma-no 2013, no se encuentra una relacin estrecha entre ingreso y homicidio: considerando el grupo de pases que tienen ingresos promedio de entre US$5,000 y US$10,000, se encuentra que el 25% de dichos pases tienen altas tasas de homicidios (mayores a 10 por 100,000 habitantes). Ahora bien, en el grupo de pases que tienen ingresos promedio menores a US$5,000, slo un 13%

de ellos tienen altas tasas de homicidio. Es decir, el porcentaje de pases con altas tasas de homicidios es ligeramente mayor en los pases con ms ingreso (clculos basados en UNODC 2011, 336-337 y 344-345).

En relacin con variables como la pobreza, en el cuadro 2.2, puede observarse que la relacin entre sta y altas tasas de ho-micidio en trminos comparativos no parece obedecer a ningn patrn13. Si bien los dos pases que tienen las tasas ms altas de homicidio Honduras y El Salvador tambin presentan elevados niveles de pobreza, otros pases con problemas de po-breza, como Bolivia o Paraguay, se encuentran entre los pases con tasas de homicidio ms bajas de la regin. Adems, mien-tras que en la mayora de los pases de Amrica Latina la pobreza disminuy en el periodo de 2004-2010, en ms de la mitad de los pases considerados el homicidio subi, incluso en aquellos pases con menores niveles de pobreza. Igualmente, en los pa-ses donde la pobreza se ha reducido de manera considerable

2

DET

RS

DEL

DEL

ITO

Y L

A VI

OLE

NCI

A


2

DET

RS

DEL

DEL

ITO

Y L

A VI

OLE

NCI

A


Per, Panam y Repblica Dominicana, no ha ocurrido lo mismo con el robo (vase cuadro 2.2).

En un sentido similar, a pesar de que en la mayora de los pases de la regin hubo una disminucin de la desigualdad, favore-cida por el vigoroso crecimiento econmico, por los programas de transferencias condicionadas14 y por la inversin social del Estado (CEPAL 2011a), esa mejora en la distribucin del ingreso -medida a travs del coeficiente Gini15- no necesariamente se ha reflejado en una disminucin del delito y la violencia16. El cuadro 2.3 muestra, de manera intuitiva, que la desigualdad en Costa Rica es la misma que en Paraguay (Gini 0.51), pero la tasa de robo de Costa Rica es significativamente mayor que la de Para-guay (975 por 100,000 habitantes y 18 por 100,000 habitantes, respectivamente).

En relacin con el empleo, algunas teoras criminolgicas pre-sentan la hiptesis siguiente: a menores niveles de desocupa-cin especialmente en la poblacin ms joven, correspon-dern niveles bajos de delito (Fagan y Freeman 1999; Bergman 2013). Al comparar las tasas de robo y de desempleo juvenil en los 18 pases de Amrica Latina, se encuentra una correlacin muy baja entre estas dos variables. Tambin la correlacin es muy dbil entre el porcentaje de la poblacin de jvenes que ni estudian ni trabajan y la tasa de robos de 2010 (0.03) (CEPAL 2006a y 2007)17.

Un dato revelador respecto de la complejidad en la relacin desempleo-delitos lo ofrecen las encuestas de internos en re-clusin: la mayora de los presos (60% en Chile, 70% en Brasil y Argentina, y 84% o ms en los otros pases) trabajaban al mis-

Pas

de Gini de Gini20102009

46 ND 44

86 ND 88 ND

Brasil 490,2 55 575,1 ND

Chile 545,5 52 475,4 ND

Colombia ND 57 ND 56

Costa Rica 990,1 51 397,6 ND

Ecuador ND 49 ND 49

El Salvador 102 48 87 ND

Guatemala 64 ND 62 ND

Honduras 339,1 57 266,7 ND

Mxico 632 ND 680 47

Nicaragua 565 ND 489 ND

Panam 53 52 57 52

Paraguay 18 51 18 52

Per 167 49 192 48

Rep. Dominicana 282 49 266 47

Uruguay ND 46 ND 45

Venezuela 254 49 224 45

Promedio

Bolivia

Argentina

Cuadro 2.3. Amrica Latina, 2009-2010

a. El promedio se calcul tomando en consideracin slo los pases con observaciones.

323,1 50,8 260,5 48,5

ND

Tasa derobos2009

Tasa derobos2010

a

2

DET

RS

DEL

DEL

ITO

Y L

A VI

OLE

NCI

A


Recuadro 2.2. Sobre la relacin entre inseguridad y pobreza a nivel municipal

Si se analiza, por un lado, la tasa de homicidios por cada 100,000 habitantes como indicador aproximado de inse-guridad y, por el otro lado, distintos componentes del IDH en 176 pases que incluyen a todos los de Amrica Latina y el Caribe entre los aos 2007 y 2011, se encuentra que una mayor tasa promedio de homicidios parece corresponderse de manera muy dbil con un menor nivel de desarrollo18.

A nivel municipal, las tasas ms altas de homicidio en Bra-sil en general se encuentran entre los municipios de menor pobreza por ingresos. Estos datos corresponden a la poblacin con ingreso per cpita por debajo de la lnea de pobreza total del pas(figura 2.2A.).

Figu

Documents

Seguridad Ciudadana con Rostro Humano: Diagnóstico y