Embed Size (px)
Citation preview
TÍTULO DE LA COMUNICACIÓN: Los fundamentos de la políticas de compras
públicas como estímulo a la innovación y el emprendizaje
AUTOR 1: Jon Mikel Zabala-IturriagagoitiaEmail: [email protected]
DEPARTAMENTO: CIRCLE
UNIVERSIDAD: Lund University
ÁREA TEMÁTICA: Empresas, innovación y competitividad
RESUMEN:
En los últimos años se ha produciendo una creciente tendencia hacia la incorporación de
instrumentos de articulación de la demanda. Uno de los instrumentos que mayor
atención ha recibido es el de las compras públicas. En este artículo tratamos de ilustrar
cómo el sector público puede comportarse de una manera estratégica, considerando la
innovación como uno de los principios fundamentales a la hora de realizar dichas
compras. Además de ello, ofrecemos un marco conceptual en el que se relaciona la
innovación con el emprendizaje y se analiza el potencial de la compra pública para
estimular ambos fenómenos.
PALABRAS CLAVE: compras públicas, innovación, emprendizaje, política de
innovación, articulación de la demanda, sistemas de innovación.
1. Introducción
Las compras públicas representan una parte muy importante del Producto Interior Bruto
(PIB) de un país. En los últimos años, las administraciones públicas de los países que
forman parte de la Unión Europea han invertido entre un 15 y un 20% de su PIB anual
en este tipo de compras (Georghiou, 2004). A pesar de que los porcentajes varían entre
países/regiones, es innegable el hecho de que las compras públicas representan una
fuente trascendental de demanda para el sector empresarial.
Son diversos los tipos de compras que se llevan a cabo desde las administraciones
públicas. La mayor parte las mismas podría categorizarse como compra pública regular,
aquella orientada a la adquisición de productos estándar. A pesar de su potencial, las
compras públicas carecen, de modo general, de impacto sobre el tipo de actividades
innovadoras. Debido a la importancia que tiene el sector público en la mayoría de los
países, en este artículo, nos preguntamos en qué medida el sector público puede
comportarse de una manera estratégica, considerando la innovación como uno de los
principios fundamentales a la hora de realizar dichas compras.
Desde esta perspectiva, se considera que la inclusión del criterio de la innovación en las
compras públicas puede ofrecer mejores resultados para el comprador (la administración
pública) en términos de satisfacción de sus necesidades y la medida en la que dichas
compras pueden satisfacer los problemas sociales que se pretenden solventar con este
tipo de políticas. El principio fundamental de este tipo de compras públicas innovadoras
es el de:
• satisfacer necesidades humanas,
• solucionar problemas sociales, y/o
• cumplir los requisitos (misiones) de las agencias públicas.
Por ello, consideramos que la compra pública como estímulo a la innovación (CPI)
puede constituir uno de los instrumentos más relevantes en el contexto de los grandes
retos del siglo XXI. La naturaleza de por sí compleja de dichos retos, (ej. calentamiento
global, escasez energética, de agua y de alimentos, envejecimiento de la sociedad, salud
pública, riesgo de pandemias, seguridad, etc.) (Lund declaration, 2009) implica la
necesidad de abordar los mismos de manera parcial, definiendo políticas e instrumentos
que resuelvan algunos de los problemas parciales derivados de los mismos. Es decir,
dado que dichos fenómenos no pueden ser atacados a un nivel tan genérico, las políticas
deben articularse en torno a objetivos parciales, siendo éstos elementos constituyentes
de dichos retos. Como podremos ver en este artículo, esta concentración queda reflejada
1
en el uso que se hace de la CPI como instrumento para el logro de objetivos públicos
y/o sociales como la reducción en el consumo energético o la seguridad.
Recientemente, las políticas de compras públicas han aparecido con mayor frecuencia
en las agendas tanto nacionales como regionales (Edquist y Hommen, 1999,
French/German/UK Governments, 2004; Wintjes, 2012). A modo de muestra,
podríamos citar el informe Aho (Aho et al., 2006) que mencionaba la necesidad de
acometer y definir nuevas políticas que abordaran iniciativas concretas para estimular la
demanda. En él, se consideraba a la compra pública como uno de los instrumentos que
mayor impacto podrían tener en el fomento de actividades innovadoras. En concreto, se
identificaban una serie de posibles áreas de aplicación - o retos – en los cuales las
políticas de articulación de la demanda podrían resultar particularmente efectivas: salud
pública, farmacia, energía, medio ambiente, transporte y movilidad, seguridad y
contenidos digitales (Edler y Georghiou, 2007, p. 951). La sección cuarta de este
artículo justifica los argumentos arriba expuestos por medio de experiencias
desarrolladas en diversas localizaciones. La sección tercera, por su parte introduce y
define los diferentes tipos de compras públicas que se pueden distinguir así como sus
implicaciones, tanto en términos del comprador como del proveedor.
Uno de los fundamentos de las políticas de compra pública es el papel que éstas pueden
desempeñar en el estímulo de productos y servicios innovadores, cuyo consumo vaya a
ser aceptado por la demanda. En este sentido, se entiende a la demanda como aquellos
determinantes que influyen en el desarrollo de procesos innovadores desde la
perspectiva del usuario, algo que las políticas tradicionales acometidas desde una
perspectiva de oferta no adoptan. Más detalles sobre el papel de la demanda y de las
políticas de articulación de la demanda se encuentran en la sección segunda del artículo.
Sin embargo, a pesar del creciente interés en los últimos años en la articulación de
políticas de CPI, aún no se ha llegado a un escenario en el que se conciban este tipo de
instrumentos como potenciales fomentadores no sólo de la innovación, sino también del
emprendizaje. La sección quinta está precisamente orientada en este sentido. En ella se
ofrece un marco conceptual en el que se relaciona la innovación con el emprendizaje y
se analiza el potencial de la compra pública para estimular ambos fenómenos.
Finalmente, la sección sexta ofrece las conclusiones derivadas del mismo.
2. La articulación de la demanda en los sistemas de innovación
El concepto de sistema de innovación enfatiza la importancia que tienen los factores
relacionados con la demanda, entre los que se incluyen los usuarios finales y la
interacción usuario-productor entre otros (Lundvall, 1992; Gregersen, 1992; Edquist,
2
1997; Olazarán y Gomez Uranga, 2001). Dicho enfoque no sólo se centra en el papel de
la demanda, sino que también se pronuncia respecto a otros determinantes que influyen
en el desarrollo y difusión de las innovaciones. En este artículo nos centraremos en el
papel que desempeñan las organizaciones con un carácter público, dejando de lado la
influencia de otro tipo de agentes privados.1
Algunos de los factores que se mencionan en la bibliografía relativa a los sistemas de
innovación y que ayudan a la articulación de la demanda son (Edquist, 2005): la
formación de nuevos mercados y la articulación de los requisitos de calidad derivados
de la demanda de nuevos productos.2
Antes de pasar a estudiar con mayor detalle la función de las políticas de articulación de
la demanda en general, y de la CPI en particular, queremos terminar de aclarar el papel
de la demanda como un factor determinante de la innovación y de la relación existente
entre ambos conceptos (Mowery y Rosenberg, 1979; Dosi, 1982; Scherer, 1982).
Algunos de los primeros trabajos en los que se abordaba la magnitud así como la
dirección que la demanda ejerce sobre la innovación fueron los de Schmookler (1962,
1966) y Myers y Marquis (1969), quienes reaccionaron al énfasis existente en la época
respecto al ‘technology push’ como principal fuente de innovación.
La justificación de la necesidad de intervención pública en forma de políticas de
articulación de la demanda queda explicada por los varios fallos sistémicos y de
mercado que están presentes en la mutua relación de dependencia entre la demanda y la
innovación (Dalpé et al., 1992; Edler y Georghiou, 2007; Edler, 2009; OECD, 2011).
Estos fallos se deben a que (i) los primeros usuarios tienen unos mayores costes de
entrada, (ii) el mercado no reconoce el potencial de los productos y servicios
innovadores, y por lo tanto no constituye una demanda suficiente para su introducción,
(iii) los usuarios se encuentran inmersos en el uso de tecnologías anteriores, por lo que
el cambio a nuevas trayectorias tecnológicas es costoso y requiere de fuertes incentivos,
(iv) durante los primeros estadios en la introducción de las innovaciones apenas se
observan economías de red debido a la poca cantidad de usuarios, (v) los usuarios no
son capaces de enumerar sus necesidades a las empresas manufactureras/de servicios, y
(vi) existe una incapacidad para traducir los requerimientos de la demanda en términos
de nuevos productos y servicios.1 Entendemos como pública a aquella actividad desarrollada por una agencia u organización que forme parte de las autoridades locales o municipales, regionales, nacionales, o supranacionales.2 Estos dos factores pertenecen a una lista más amplia de diez determinantes – o actividades, que influyen en los procesos de innovación (Edquist, 2005). Esta aproximación al estudio de los sistemas de innovación desde el punto de vista de las funciones – o actividades – acometidas por el mismo (Bergek et al., 2008), ha dado lugar a una definición más amplia de lo que se concibe por un sistema de innovación, entendiendo como tal a todos aquellos factores económicos, sociales, políticos, organizacionales o institucionales que influyen en el desarrollo, difusión y uso de innovaciones (Edquist, 2005, p. 182).
3
Uno de los principales instrumentos de articulación de la demanda es la compra pública.
Rothwell y Zegveld (1981) compararon los subsidios públicos para las actividades de
Investigación y Desarrollo (I+D) con las compras públicas y concluyeron que las
últimas obtenían un mayor impacto que las primeras. Geroski (1990) indicó que los
instrumentos de compra pública eran más eficientes al estimular las actividades de
innovación que los subsidios a la I+D. Recientemente, Aschhoff y Sofka (2009)
mostraron que la compra pública de tecnología así como la provisión de una adecuada
infraestructura de conocimiento en las universidades tenían un efecto similar sobre las
actividades innovadoras. Sin embargo, el impacto de las compras públicas era más
notorio en empresas de pequeño tamaño (PYMES) y en aquellas regiones con
condiciones económicas desfavorables (Wintjes, 2012).
De aquí en adelante, nos centraremos exclusivamente en la CPI, entendiendo a la misma
como aquello instrumento de la política de innovación que puede ser utilizado en la
atenuación de los nuevos retos sociales. Como se podrá observar, la CPI es un claro
ejemplo de la interacción entre organizaciones (clientes y proveedores), lo cual
constituye una de los principales características de la aproximación de los sistemas de
innovación.
3. Tipos de compra pública
La compra pública se produce cuando una organización pública adquiere un producto
(un bien o servicio, o la combinación de ambos, lo cual denominaríamos un sistema) ya
existente con anterioridad. Es decir, no se requieren actividades de investigación
previas, y sólo el precio y la calidad del producto son considerados en la selección del
proveedor. Por su parte, se habla de compra pública como estímulo a la innovación
(CPI) cuando una organización pública abre una invitación para solicitar un producto
que no existe en el momento en que se abre la convocatoria, pero el cual podría
desarrollarse dentro de un período de tiempo razonable. Es decir, se requiere de la
compleción de actividades de I+D antes de que se pueda formalizar la entrega.
En la bibliografía se pueden encontrar una gran cantidad de conceptos relacionados,
pero con diferentes connotaciones, a la CPI (Edler et al., 2005; Cabral et al., 2006; Nyiri
et al., 2007): compra de innovaciones, compra innovadora, compra en innovación, etc.
Desde nuestro punto de vista, estos conceptos no representan claramente las
implicaciones de la compra pública como un mecanismo incitador a la innovación. Por
ello, en este artículo nos referiremos a este instrumento como la compra público como
estímulo a la innovación (CPI).
4
De modo genérico, los procesos de CPI pueden dividirse en las siguientes etapas (Edler
et al., 2005; Expert Group Report, 2005):
1. Identificación de los objetivos: se trata de definir el reto, objetivo o necesidad al
que se le presente dar solución.
2. Translación del objetivo en especificaciones funcionales.
3. Proceso de licitación:
a. Apertura del proceso de puja y de definición de propuestas.
b. Translación de las especificaciones funcionales en especificaciones
técnicas por los potenciales proveedores.
c. Envío de propuestas por los potenciales proveedores.
4. Valoración de las propuestas y concesión de los contratos.
5. Gestión de los contratos y entrega final:
a. Desarrollo del producto.
b. Producción del producto.
c. Entrega final a la agencia pública solicitante.
A continuación presentaremos una clasificación de los tipos de CPI que pueden
distinguirse en base a dos dimensiones (Edquist et al., 2000; Edler, 2009; Hommen y
Rolfstam, 2009; Uyarra y Flanagan; 2009a). La primera de ellas hace referencia al
usuario final del producto resultante de la CPI. En función de ello, podemos distinguir
entre CPI directa y catalítica.
• La CPI directa se produce cuando el organismo demandante es también el
usuario final del producto resultante de la compra. La agencia pública utiliza su
propia demanda para inducir a otros agentes del sistema a innovar para así cubrir
sus propias necesidades.
• La CPI catalítica ocurre cuando el solicitante actúa como catalizador para la
satisfacción de la demanda de usuarios finales ajenos a dicha agencia pública.
En ella, las necesidades se encuentran fuera del ente público que actúa como
principal demandante, por lo que la agencia pública adquiere los nuevos
productos no para cubrir sus propias necesidades, sino para la satisfacción de
aquellas provenientes de otros actores del sistema (públicos o privados).
5
La segunda dimensión hace referencia al carácter y grado de innovación, en función de
lo cual diferenciamos entre compra pública pre-comercial, adaptativa y evolutiva.
• La compra pública pre-comercial (PCP) hace referencia a la compra de
resultados de investigación esperados, y confina la financiación directa de
actividades de I+D. A este tipo de compra pública también se la puede
denominar investigación contractual.3
• La CPI adaptativa tiene lugar cuando el producto adquirido es nuevo en el país o
región en el que se sitúa la compra pública. Se requieren pues de actividades de
innovación para adaptar un producto ya existente a las particularidades de la
demanda local, regional o nacional, según sea el carácter de la intervención.
• La CPI evolutiva conlleva el desarrollo de productos totalmente novedosos, por
lo que se relaciona a la misma con el desarrollo de innovaciones radicales.
La anterior clasificación resulta en el Cuadro 1, en el cual se incluyen los cuatro casos
que se desarrollarán en la siguiente sección.4
Cuadro nº 1
Clasificación de los casos sobre CPI
Carácter del proceso de compra pública
Usuario final
Compra pública Pre-comercial
Compra pública
adaptativa
Compra pública
evolutiva
Compra pública directa MVP
(Caso 1)
NødNett Norge
(Caso 2)
ADS-B(Caso 3)
Compra pública catalítica
Hammarby Sjöstad(Caso 4)
Además de las dos dimensiones anteriores, es también preciso añadir una tercera a dicha
clasificación, a saber, el hecho de que la CPI pueda desarrollarse de manera cooperativa.
3 Este instrumento está recibiendo una creciente atención dentro de la Unión Europea (European Commission, 2008). El mismo hace referencia a las fases de I+D requeridas con anterioridad a la explotación comercial de los productos innovadores. Sin embargo, el desarrollo de nuevos productos no se considera parte de dicha acción, por lo que al no haber producto, tampoco es posible identificar al usuario final de dicha demanda (Sloth, 2011). Es por lo tanto, y desde nuestro punto de vista, un instrumento de financiación de actividades de I+D (ver sección 4.1).4 Como se puede observar la casilla de CPI catalítica y evolutiva permanece en blanco. Esto es debido a que históricamente la CPI ha sido utilizada principalmente para la satisfacción de las necesidades de las agencias públicas (CPI directa), lo cual refleja que a pesar de que la CPI catalítica es considerada como un instrumento con gran potencial, se encuentra todavía en desuso.
6
Esta cooperación hace referencia a la correspondencia (a menudo excluyente) entre el
aprendizaje interactivo y la competición entre los posibles proveedores. La CPI
cooperativa ocurre cuando el órgano solicitante y los proveedores cooperan durante el
proceso de la compra pública, el cual en ocasiones puede llegar a tener una duración de
décadas (Edquist et al., 2000). Esta cooperación público-privada puede tener lugar
durante todo el proceso o durante algunas de las etapas del mismo. Por el contrario, la
CPI no-cooperativa ocurrirá cuando no exista un diálogo entre las partes implicadas, es
decir, en aquellos casos en los que no pueda haber un aprendizaje interactivo entre las
organizaciones debido a la ausencia de comunicación entre ellas.5 En un principio, todas
las categorías incluidas en el Cuadro 1 son susceptibles de ser cooperativas o no, lo que
implica que en lugar de tener cinco posibles categorías, tendríamos un total de diez.
4. La compra pública como estímulo a la I+D y a la innovación
Con los cuatro casos que se presentan en esta sección hemos tratado de incluir tantas
categorías de CPI como nos ha sido posible, por lo que la diversidad ha sido uno de
nuestros criterios. Los casos provienen de cuatro países diferentes y sus principales
características son resumidas en cada uno de los siguientes sub-apartados.
4.1. MVP
El Smart SMEs Market Validation Programme (MVP) (28 millones AU$) es uno de los
programas incluidos en el plan de innovación del Gobierno de Victoria (Australia),
gestionado por el Departamento de Innovación, Industria y Desarrollo Regional
(DIIDR). El principal objetivo del MVP es identificar las necesidades tecnológicas de
las organizaciones públicas en Victoria y corresponder a las mismas con las capacidades
innovadoras de las PYMEs del territorio (Berman y Squire, 2011).6
El MVP toma al programa norteamericano SBIR (Small Business Innovation Research)
como su punto de partida, con el que confluye en algunas de sus principales
motivaciones (Small Business Innovation Development Act, 1982). Sin embargo, los
dos también difieren en ciertas características. En primer lugar, el MVP apoya la libre
adhesión de las agencias públicas. Segundo, el MVP está abierto a más de 3000
agencias públicas sólo en el estado de Victoria. Finalmente, el MVP solo considera
aquellas PYMEs con menos de 200 empleados.
5 El hecho de que la cooperación no sea una variable dicotómica sino una cuestión de grado complica la categorización de un tipo de CPI como cooperativo o no-cooperativo. Dado que el aprendizaje interactivo constituye uno de los principios de un sistema de innovación, y por ende, de la mayor parte de las innovaciones, podrá observarse cómo en la mayoría de los casos incluidos en la sección 4 existe cierto grado de cooperación entre los actores implicados en cada caso, si no durante todo el proceso, durante algunas de las etapas del mismo.6 El programa MVP fue anunciado por primera vez el Agosto de 2008, tras varias sesiones de información y diseminación del contenido y objetivos del programa tanto para PYMEs como para universidades.
7
El MVP es considerado por el Gobierno de Victoria como un instrumento de PCP por el
cual las PYMEs deben acometer actividades de I+D subsidiadas por la correspondiente
agencia pública para poder dotar de soluciones a las mismas. El programa está dividido
en tres etapas: (i) especificaciones y requerimientos tecnológicos, (ii) estudio de
viabilidad, y (iii) testeo del concepto o solución.
El proceso comienza cuando una agencia pública de Victoria identifica una necesidad
tecnológica específica asociada a su misión y para la cual no existe solución comercial
disponible. Una vez definidas las especificaciones y requerimientos tecnológicos, se
incluyen los mismos en un concurso público por el cual se invita a las PYMEs de la
región a que propongan soluciones que puedan cubrir dicha necesidad tras la
correspondiente y necesaria etapa de I+D. Durante la segunda etapa, las PYMEs
desarrollan sus propias aplicaciones, de forma que aquellas que sean evaluadas
positivamente recibirán una financiación de 100000 AU$ del DIIDR para el desarrollo
de su estudio de viabilidad y de las actividades de I+D asociadas al mismo. Hay que
indicar que el MVP ofrece la posibilidad de financiar a más de una PYME para la
misma iniciativa, con lo cual se amplía la competición entre los interesados. Tras un
período de 3 meses, el estudio de viabilidad es evaluado por la agencia correspondiente
junto con otra serie de expertos y miembros del DIIDR. Algunos de los criterios de
evaluación que se emplean incluyen el alcance de la I+D incluida en la propuesta, la
localización de las actividades de I+D, los recursos requeridos para la misma, sus hitos,
el personal, los gastos y la financiación y el futuro plan de comercialización.7
En caso de que la propuesta sea evaluada positivamente, la PYME candidata recibe un
total de 1.5 millones AU$ para el desarrollo y posterior testeo de su concepto, para lo
cual se le concede un período de dos años. La PYME conservará todos sus derechos de
propiedad intelectual, mientras que la agencia financiadora retiene una licencia para la
explotación de los mismos. En caso de que la agencia acepte la solución propuesta, las
obligaciones de la misma en este caso de PCP se consideran terminadas, sin necesidad
de que haya un compromiso para que dicha agencia adquiera la solución obtenida
(Berman y Squire, 2011, p. 100).
La primera ronda de solicitudes fue abierta en 2009. Dentro de la primera etapa se
recibieron un total de 74 propuestas con especificaciones y requerimientos tecnológicos
7 A pesar de que la colaboración (entre PYMEs o entre PYMEs y universidades u otros organismos públicos de investigación) no era considerada como uno de los criterios de evaluación, 85 PYMEs (69% de todas las propuestas recibidas) señalaban su intención de cooperar con otra empresa, universidad o centro de investigación en la búsqueda de una solución al problema/necesidad identificado. Esto claramente muestra la importancia de la cooperación dentro de las políticas de CPI.
8
provenientes de 27 entidades públicas. 19 de estas invitaciones progresaron a la segunda
etapa, la cual atrajo un total de 124 propuestas de PYMEs de la región.8 Tras su
correspondiente evaluación, nueve proyectos pasaron a la tercera y definitiva etapa de
desarrollo de prototipos y conceptos.9
La primera ronda del MVP ha terminado recientemente por lo que no es posible todavía
evaluar su impacto económico. Sin embargo, sí se pueden observar unas ciertas
particularidades. Una de ellas es el alto nivel de cooperación entre organizaciones de
diverso tipo (69% de las propuestas) así como la alta representatividad de aquellas
empresas con menos de 7 empleados (Berman y Squire, 2011, p. 101). Finalmente,
resaltar la gran cantidad de propuestas (un total de 70) recibidas desde PYMEs sin un
historial previo en la recepción de fondos públicos de I+D. Esta última figura es
particularmente significativa, ya que indica que el programa ha servido para apoyar la
entrada de nuevos agentes.
4.2. NødNett Norge
Este caso versa sobre la adquisición de un sistema de radio digital móvil para
situaciones de emergencia y alerta en Noruega. Este proyecto constituye un caso de CPI
cooperativa ya que con el mismo se trataba de dar solución a las necesidades de varias
organizaciones públicas, tales como los bomberos y las brigadas contra incendios, los
servicios de salud, las fuerzas de policía y otros servicios de emergencia. El objetivo era
establecer una red de radio digital que fuera capaz de coordinar las redes de
comunicación análogas e independientes de los anteriores cuerpos de seguridad. El
Ministerio de Justicia y la Policía Noruegas fueron designados como sus principales
solicitantes.10 Respecto a su grado de innovación, se puede categorizar como adaptativo,
ya que conllevó la modificación de una tecnología ya existente (Hommen, 2005).
El proceso de compra pública puede dividirse en dos grandes etapas, una primera de
carácter pre-comercial y el proceso de CPI en sí mismo (Hommen y Rolfstam, 2005).
La etapa pre-comercial tuvo lugar entre 1995 y 2004, periodo en el cual se desarrollaron
tres tipos de actividades: un estudio previo entre 1995 y 1996, un estudio de viabilidad
entre 1998 y 2001 y un proyecto piloto entre 2000 y 2004. El operador de
8 Algunas de las especificaciones y requerimientos tecnológicos identificados así como las PYMEs que enviaron propuestas para solucionarlas pueden encontrarse en el siguiente enlace: http://www.government-grant.com.au/2010/10/market-validation-program-round-2/ (último acceso Junio 2012).9 Los nueve conceptos propuestos y las empresas que los definieron pueden encontrarse en este enlace: http://www.business.vic.gov.au/BUSVIC/STANDARD/PC_64101.html (último acceso Junio 2012).10 Hay que mencionar que éstos cooperaron activamente con otra serie de agencias, como la organización para la defensa logística, la policía del distrito de Sor-Trondelag, las brigadas antincendios de Trondheim, Klaebu, Malvik y Melhus, el hospital de St. Olav y Telenor (Lyngstøl, 2004).
9
telecomunicaciones Noruego Telenor era el responsable de la coordinación de este
proyecto piloto el cual era gestionado por la defensa nacional Noruega. Durante este
periodo Telenor era el proveedor oficial de la iniciativa PCP, la cual fue anunciada en el
año 2000 (Hommen, 2005).
El estudio de viabilidad determinó que los sistemas de radio del departamento
antincendios, la policía y los servicios de salud no cumplían los requisitos necesarios
para tener una comunicación efectiva, por lo que se encomendaba a dichas
organizaciones a establecer acuerdos de cooperación que permitieran el desarrollo de un
sistema común de radio.11 Esto conllevó la selección del estándar Europeo TETRA
(TErrestrial Trunked Radio) como la tecnología preferida para dicha futura red de
comunicación interdepartamental. Varios países dentro del área de Schengen ya habían
implementado dicha tecnología, por lo que Noruega podría beneficiarse de experiencias
previas. Finalmente, durante el desarrollo del proyecto piloto, una instalación
experimental fue implantada en el área de Trondheim en Julio de 2000, el cual integraba
la red TETRA con las redes de comunicación ya disponibles con anterioridad por la
policía, los cuerpos antincendios y el departamento de salud. El objetivo principal de
dicho proyecto piloto consistía en asegurar la calidad de la red así como otros aspectos
técnicos, organizacionales y económicos derivados de la implantación de una red
TETRA.12 Finalmente, la etapa pre-comercial se dio por concluida en Junio de 2003.
El proceso de CPI comenzó en Noviembre de 2004 cuando el Gobierno Noruego
presentó una estrategia para el establecimiento de una red nacional digital de radio para
las brigadas antincendios, la policía y los servicios de salud (Directorate for Emergency
Communication, 2004). El parlamento autorizó al Ministerio de Justicia para abrir el
proceso de recepción de propuestas y así determinar el beneficiario de dicha ayuda,
responsable a su vez de cubrir las necesidades de comunicación de dichas agencias en
54 municipalidades localizadas en el sureste Noruego. Este proyecto de 3.6 billones
NOK estaba totalmente financiado por fondos incluidos en los presupuestos generales,
de forma que el estado se convertiría en el propietario final de la totalidad del sistema,
siendo los usuarios finales pertenecientes a los cuerpos de bomberos, policía, servicios
de salud, así como otras organizaciones cuya participación era consideraba necesaria en
casos de emergencia, tales como defensa, aduanas, prisiones y algunas ONGs.
Las especificaciones sobre el funcionamiento de la red eran tecnológicamente neutrales.
Es decir, sólo se describían los requerimientos funcionales de la misma desde el punto
11 http://www.dinkom.no/default.asp?pubid=620&sub=34&pub=1&labb=no (último acceso Junio 2012)12 http://www.dinkom.no/FILES/Trondheim_Pilot_engelsk.pdf (último acceso Junio 2012)
10
de vista del usuario. Sin embargo, dichos requerimientos fueron detallados a tal extremo
que incluían más de 4000 especificaciones sobre cómo el sistema debería operar, lo cual
dejaba poco margen de maniobra a los potenciales proveedores (Sylvest, 2008).
Así, se abrió un concurso público en Diciembre de 2005, tras el cual se recibieron cinco
propuestas:
• EADS Defence y Security Systems SA, junto con Steria AS y NETEL AS
• Siemens AS con Motorola, BaneTele, Kongsberg DC, Zenitel y Frequentis
• EADS Secure Networks OY con Telenor, Eltel Networks, Thales y TConnect
• Ericsson AS con ID Connect
• Frequentis GmbH
Tras la evaluación de dichas propuestas, en la cual el precio del sistema fue uno de los
principales criterios (Sylvest, 2008), Siemens Networks Norway AS fue seleccionado
como proveedor en 2006, y el acuerdo entre las partes fue firmado en Marzo de 2007.
El desarrollo del proyecto se llevaría a cabo en dos etapas, en la primera de las cuales se
integrarían los sistemas en el este de Noruega, incluyendo Oslo, mientras que en la
segunda se cubriría el resto del territorio (Directorate for Emergency Communication,
2007). A pesar de que el sistema TETRA ya había sido implementado con anterioridad,
el proyecto también aspiraba a vender este sistema centralizado de radio a otros países
Europeos. Otros impactos del proyecto están relacionados con la generación de empleo,
mejora en la eficiencia y la seguridad. Por un lado, el proyecto resultó en la generación
de nuevos puestos de trabajo en Nødnett Norway, así como en una reducción de
trabajadores a escala nacional debido a las mejoras en la eficiencia y en la provisión de
servicios de emergencia. Por otro lado, el nuevo sistema de radio permitiría mejorar la
seguridad de los ciudadanos (Sylvest, 2008, p. 76).
4.3. ADS-B
La compra pública en los Estados Unidos tiene lugar a dos niveles, el federal (ej.
Departamento de Defensa, Departamento de Energía) y el estatal. Las reglas que
gobiernan las compras públicas de todas las agencias federales están incluidas en la
Federal Acquisition Regulation (FAR).13 Dos de los principios fundamentales de la
FAR, y por lo tanto, considerados en todas las compras realizadas por las agencias
13 La FAR y otras regulaciones no son aplicables a las agencias estatales, las cuales tienen un control total sobre sus propios instrumentos de compra pública. Sin embargo, muchas de las agencias federales sustituyen y/o complementan las normas incluidas en la FAR con normas análogas que adaptan los contenidos de la FAR a sus necesidades específicas (ej. Departamento de Energía, Departamento de Educación, Agencia para la protección del medio ambiente, etc.).
11
federales, son el coste y el apoyo a procesos competitivos. El criterio de la innovación, o
la prioridad a procesos innovadores no es por lo tanto promovido por la FAR (Vonortas
et al., 2011). Mientras que la FAR, así como sus adaptaciones federales, proveen
normas que estandarizan los procesos de compra pública, las políticas de compra
pública son responsabilidad de cada agencia federal, la cual es responsable de definir
sus propias especificaciones y de evaluar las propuestas recibidas.
Uno de los casos en los que la innovación fue considerada como uno de los resultados
intencionados de la compra pública fue el programa Automatic Dependent Surveillance-
Broadcast program (ADS-B) de la Administración de la Aviación Federal (FAA)
(Vonortas et al., 2011, p. 36). El objetivo del programa ADS-B consistía en desarrollar
una estrategia que se alineara con el sistema NextGen (Next Generation Air
Transportation System) y que supusiera un valor añadido para la Agencia Nacional del
Espacio Aéreo (NAS).14 El ADS-B permitiría identificar la localización de un avión
utilizando sistemas de navegación GPS y emitiendo continuamente la localización
precisa de cualquier avión a otros aviones así como a controladores aéreos. Este caso
constituye un claro ejemplos de CPI directa en la cual una agencia pretende cumplir sus
propias misiones.
La FAA llevó a cabo un proceso de compra pública dividido en varias etapas hasta la
selección del proveedor final. El proceso comenzó con la difusión del programa por
medio de los denominados ‘industry days’, el cual permitió a las empresas interesadas
conocer así como contribuir a identificar y definir los detalles y funciones del sistema.
Los detalles de las especificaciones eran funcionales, con la idea de dotar de una mayor
flexibilidad a los participantes.
La FAA publicó una solicitud de licitación en Noviembre de 2006, en respuesta al cual
las propuestas de tres candidatos fueron preseleccionadas (ITT Corp., Lockheed Martin
y Raytheon). La agencia emitió una solicitud de ofertas en Marzo de 2007 para conocer
los detalles de dichas propuestas para la provisión de servicios de ADS-B. La
evaluación fue llevada a cabo por equipos multidisciplinares, quienes en Agosto de
2007 decidieron que la FAA otorgaba el contrato a la propuesta dirigida por ITT Corp.,
ya que combinaba el menor riesgo y posibilitaba una implementación menos costosa.
El proceso de implementación del ADS-B se llevó a cabo en dos etapas:15 (i)
establecimiento de la infraestructura terrestre en asentamientos clave como el Golfo de
México, Louisville, Philadelphia y Florida del sur; y (ii) desarrollo del equipamiento
14 http://www.faa.gov/nextgen/portfolio/trans_support_progs/adsb/ (último acceso Agosto 2011)15 Para un mayor detalle de la planificación de la operatividad del sistema ADS-B, se recomienda la consulta del siguiente enlace: http://www.oig.dot.gov/sites/dot/files/pdfdocs/ADS-B_Testimony.pdf (último acceso Junio 2012)
12
necesario para desplegar el sistema ADS-B a escala nacional. La primera de las etapas
se desarrolló bajo un contrato de costes fijos y un acuerdo por el cual la FAA cubría los
gastos derivados de cualquier requerimiento adicional. Por su parte, la segunda etapa era
financiada por un contrato de costes fijos por el cual ITT Corp debía desplegar
suficientes sistemas para poder cumplir con los requerimientos establecidos en la
licitación. Dicho contrato también establecía que ITT Corp debía instalar y mantener el
equipamiento terrestre, mientras que la FAA tenía que pagar por los servicios de
vigilancia y de transmisión, además de los cargos derivados del equipamiento necesario
para la recepción de dicha señal en los aviones y las instalaciones de control de tráfico
aéreo.
Desde su concepción, el ADS-B ha sido considerado por la FAA como una de sus
principales tecnologías para la transformación del espacio aéreo norteamericano. La
FAA esperaba que el sistema ADS-B conllevaría la sustitución total de los radares
terrestres ya que un avión en el que el sistema estuviera disponible proveería tanto a
controladores aéreos como a otros pilotos de actualizaciones más rápidas y fiables sobre
información aérea (ej. identificación del avión, posición, altitud, dirección y velocidad),
lo cual a su vez incrementaría la seguridad de los pilotos. Ello tendría un impacto
directo sobre la reducción del espacio aéreo necesario entre aviones, lo que
incrementaría la eficiencia de dicho espacio además de mejorar la fiabilidad del trabajo
de los controladores (McCallie et al., 2011). El sistema ADS-B también proporcionaría
una mayor cobertura, ya que su instalación es mucho más sencilla que la de los radares
terrestres.
4.4. Distrito de Hammarby Sjöstad en Estocolmo
Este caso muestra el potencial de la aplicación de los instrumentos de CPI a nivel
urbano (SWENTEC, 2008). Estocolmo puede ser considerada como una ciudad con una
cierta experiencia en este sentido (Kalvet y Lember, 2010). En 1998, la ciudad abrió una
concurso medioambiental - Miljötävling 2000, que pretendía reducir el impacto
medioambiental en los distritos de Hammarby Sjöstad, Östberga y Skärholmen, y por
medio del cual se otorgarían premios para las nuevas construcción en dichas
localizaciones (Kjellgren y Persson, 2001).
En el caso de Hammarby Sjöstad se pretendía reconvertir una antigua área industrial en
un distrito urbano sostenible, utilizando para ello un método para la integración y
planificación de infraestructuras así como para la implementación de tecnologías
innovadoras para el consumo de energía, agua y la gestión de residuos (Lember et al.,
2007).
13
Durante la construcción del distrito de Hammarby Sjöstad, el consejo de la ciudad de
Estocolmo alentó a las promotoras y constructoras a que reforzaran sus principios de
reciclaje, consumo y producción de energía (SWENTEC, 2008). Para el año 2009 ya
habían tenido lugar más de 30 proyectos de CPI catalítica, con resultados tanto en
términos de innovaciones incrementales como radicales, todos ellos con objetivos
medioambientales como su principal reto (Bylund, 2006; Kalvet y Lember, 2010;
Larsen y Svane, 2005).16
El plan de Hammarby incluía la construcción de 15000 apartamentos y 10000 oficinas.
El presupuesto ascendía a 634 millones SEK, de los cuales 60 millones SEK iban
destinados a la CPI – 15 millones SEK para la CPI cooperativa – (Bylund, 2006, p. 90;
Kalvet y Lember, 2010). El programa incluía un amplio abanico de procedimientos de
compra pública, desde procesos de negociación divididos en varias etapas, hasta la
dotación de varios contratos en paralelo para fomentar la cooperación empresarial. A
menudo, también se utilizaron mecanismos de diálogo con proveedores para la elección
de la tecnología o procesos de compra más adecuados en cada caso.
Uno de los ejemplos de CPI catalítica es el caso de las ventanas energéticamente
eficientes. Acorde con los requisitos establecidos, las ventanas debían tener un alto
valor de eficiencia energética. Así, se recibieron propuestas de cuatro grandes
fabricantes de ventanas (Kalvet y Lember, 2010). El grupo de compradores incluía a
todas las grandes promotoras y constructoras implicadas en el proyecto de Hammarby
Sjöstad, el cual había sido ya financiado al 100% por el fondo de inversión local de
Estocolmo. El hecho de tener a dichas promotoras como clientes principales constituía
por sí mismo un volumen de producción suficientemente elevado. Las ventanas
energéticamente eficientes ya eran producidas con anterioridad en Suecia, pero con un
precio superior al deseado en un 30-40%. Como resultado de este proceso de CPI, se
aceptó un pedido de Skellefteå Snickericentral (una constructora) a Överrums
Fönsterfabrik (una empresa fabricante de ventanas) en 1999 (Bylund, 2006, p. 92). Las
nuevas ventanas fueron adquiridas al mismo precio que las ya existentes en el mercado
en aquel momento, pero con las consiguientes mejoras energéticas, lo que implicaba una
reducción de la demanda energética en los hogares. Dichas ventanas no incluían una
gran cantidad de mejores tecnológicas respecto a las ya existentes, sino que la mayor 16 Los resultados de estos proyectos de CPI son variados. Algunos de ellos fracasaron (ej. cédulas de gasoil, internet comunitario), otros fueron parcialmente exitosos (medición individual del consumo), mientras que aquellos que derivaron en mejoras incrementales – principalmente en innovaciones de proceso – fueron los más exitosos (ej. ventanas energéticamente eficientes), ya que derivaron en un menor impacto medioambiental y también en el crecimiento de los mercados derivados de dichos productos (Kalvet y Lember, 2010). Como veremos con posterioridad, las innovaciones radicales tuvieron un mayor impacto en la apertura de nuevos mercados que en la generación de tecnologías radicalmente novedosas (Lember et al., 2011, p. 1384).
14
parte de las innovaciones eran de proceso (Kalvet y Lember, 2010). Con ello se muestra
que no toda la compra pública debe necesariamente derivar en la adquisición de un
producto (un bien físico o un servicio), sino que la CPI también puede estimular la
generación de innovaciones “invisibles” para el usuario final.
Otro ejemplo dentro del programa de Hammarby Sjöstad lo constituye el desarrollo de
nuevas tecnologías para la medición individual del consumo. El objetivo de dicha
iniciativa era la creación de un sistema de monitorización de la energía consumida y por
ende del coste de distribución a cada apartamento. Ello implicaba la necesidad de
desarrollar nuevas tecnologías capaces de medir el consumo eléctrico, de calor, de gas y
de agua en cada apartamento. Dicho proyecto se llevó a cabo entre 1998 y 2000, cuando
este tipo de tecnologías todavía no se encontraban todavía disponibles en el mercado
Sueco. Las empresas demandantes incluían a 10 empresas constructoras17, las cuales
definieron los requerimientos técnicos conjuntamente con una serie de expertos.
En 1999 se evaluaron las 13 propuestas recibidas, de las cuales cinco fueron invitadas a
desarrollar un prototipo para su posterior testeo. Sin embargo, sólo se entregaron cuatro
prototipos, ya que una de las propuestas tuvo problemas técnicos y se vio obligada a
abandonar la competición ya que no podía cumplir con los plazos establecidos. En el
año 2000, se efectuaron las correspondientes evaluaciones de los cuatro prototipos. Dos
de ellos fueron designados como ganadores, y un tercero recibió una mención
honorífica. El valor total de la competición ascendió a 1 millón SEK. Las dos
propuestas ganadoras recibieron cada una 200000 SEK, mientras que aquellos
potenciales proveedores que participaron en el proceso, y que por lo tanto habían
cumplido los requisitos establecidos, recibieron 100000SEK cada uno. Los primeros
prototipos fueron finalmente instalados en 2001 en 500 apartamentos en Hammarby
Sjöstad (Bylund, 2006, p. 124).
Uno de los sistemas ganadores, el Birka BPA Informationssystem, fue instalado por la
constructora Svenska Bostäder. El sistema era capaz de medir el consumo y el coste
horarios, de tal forma que el usuario final (el inquilino del hogar) podía regular la
temperatura de su apartamento desde cualquier lugar a través un interfaz, mientras que
al administrador del edificio se le dotaba de una visión global del consumo del edificio.
Otra funciones incluían también la activación/desactivación del gas y de la electricidad
cuando el inquilino abandonaba el apartamento, la comprobación del estado de
apertura/cierre de las ventanas, la comprobación de los niveles de humedad, o la
17 Dichas empresas incluían a JM, Familjebostäder, SCB, NCC, Skanska, PEAB, HSB, Svenska Bostäder y Hyresgäastföreningen.
15
activación de alarmas antirrobo y antincendios (Bylund, 2006; Kalvet y Lember, 2010;
Lember et al., 2007).
5. La compra pública como estímulo al emprendizaje?
Esta sección se centra en la relación existente entre la compra pública y el
emprendizaje. Con ello, pretendemos identificar a la compra pública como un
instrumento proveedor de oportunidades que deriven no solo en la generación de
innovaciones, sino también en la generación de actividades emprendedoras. A pesar de
que no sea posible a día de hoy encontrar contribuciones que dentro de los instrumentos
de articulación de la demanda establezcan el nexo entre la compra pública y el
emprendizaje, esta sección pretende dar un primer paso en dicha dirección.
5.1. La relación entre la compra pública y el emprendizaje
En este artículo definimos el emprendizaje como aquel proceso por el cual se generan
nuevas empresas con alto contenido innovador y que abren nuevas oportunidades en
varios sectores de actividad. Esta definición excluye cualquier tipo de emprendizaje
corporativo o intraemprendizaje. Es decir, solo consideraremos como emprendedoras a
aquellas empresas que constituyan nuevas entradas en el mercado y que incluyan nuevo
conocimiento, el cual derive en innovaciones bien de producto o de proceso. Nuestra
definición tampoco se limita a ciertos sectores como los de alta tecnología o los
intensivos en conocimiento. La anterior definición, por tanto, no difiere en exceso de la
percepción de muchos de los investigadores que adoptan una perspectiva
Schumpeteriana (1934).
Sin embargo, la relación entre el emprendizaje y la innovación no es unidireccional. Del
mismo modo que el emprendizaje conlleva cierta dosis de innovación, las innovaciones
también pueden derivar en actividades emprendedoras. Debido a que la relación entre el
emprendizaje y la innovación es bidireccional, hay dos formas por las cuales la compra
pública también puede relacionarse con el emprendizaje. En primer lugar, las compras
públicas pueden respaldar aquellas actividades innovadoras que ya están teniendo lugar
en el sector. Sin embargo, también se debe considerar la posibilidad de que la compra
pública pueda derivar en el establecimiento de nuevas organizaciones o empresas. En
esta sección nos centraremos en este segundo aspecto.
Una de las razones por las que consideramos que la compra pública puede actuar como
estímulo al emprendizaje (CPE) es que la misma abre nuevas oportunidades de mercado
(Radosevic, 2007). Por lo tanto, si como consecuencia de la intervención pública
emergen nuevos mercados, sería lógico pensar que de igual modo deberían surgir
16
nuevas formas organizacionales que pudieran competir en dicho mercado. Como vimos
en la tercera sección, la compra pública abre nuevas oportunidades de mercado ya que
la agencia pública solicitante demanda un producto no existente hasta la fecha bien
como usuaria final del mismo (CPI directa) o bien como intermediaria (CPI catalítica).
Cualquiera que fuera el caso, consideramos que la existencia de una demanda novedosa,
o en otras palabras, de un producto no existente, constituye por sí misma una
oportunidad de mercado que podría directamente repercutir en nuevas formas de
emprendizaje.
En segundo lugar, la compra pública no solo puede impactar sobre el emprendizaje por
la provisión de nuevas oportunidades de mercado, sino también, e indirectamente,
transmitiendo oportunidades tecnológicas (Radosevic, 2007). Al demandar productos
(bienes, servicios o sistemas) innovadores, la agencia pública está indirectamente
solicitando a los potenciales proveedores a que desarrollen actividades de I+D que
desemboquen en el desarrollo de nuevos productos. En consecuencia, se está
estimulando la generación de conocimiento y de tecnología. Por tanto, estas
oportunidades tecnológicas pueden simbolizar los incentivos necesarios para la
generación de nuevas empresas.
En este sentido, hay que tener en cuenta que el acto de reconocer la existencia de ciertas
oportunidades es llevada a cabo por individuos (emprendedores) y no por empresas.
Estos emprendedores, se encuentran a menudo empleados en otras empresas cuando se
produce ese efecto de reconocimiento de la oportunidad (Shane, 2003). Es más, podría
incluso indicarse que gran parte del conocimiento requerido para explotar con éxito
dichas oportunidades – en la forma de nuevas empresas, proviene directamente de los
conocimientos existentes en la organización en la que el emprendedor está
originalmente empleado. Es aquí donde debe realizarse un importante inciso, y es que
los emprendedores no provienen exclusivamente del sector privado, sino que también
proceden del ámbito académico o de organismos públicos de investigación. Es por ello
por lo que creemos que cuando se anuncian los procesos de compra pública a ciertos
agentes (Rothwell, 1984)– en su mayoría empresas, también deberían incluirse entre
dichos potenciales proveedores a las universidades y centros (públicos y privados) de
investigación, ya que ello no sólo puede derivar en la mejora del conocimiento y de la
tecnología requerida para la satisfacción de la demanda pública, sino también en un
crecimiento de la competencia empresarial, y por qué no en la generación de nuevas
organizaciones empresariales tanto en la forma de nuevas spin-off académicas, como de
17
empresas que surgen como consecuencia de un proceso de diversificación de las
actividades ya existentes en otras unidades de negocio (intraemprendizaje).
5.2. Caracterización de los componentes de la compra pública para la estimulación del
emprendizaje
5.2.1. La identificación de las necesidades futuras
Uno de los principales retos al que se enfrentan los gestores de los programas de compra
pública es el reconocimiento de aquellos productos que puedan cubrir las necesidades
futuras, bien de su propia agencia o de otros usuarios en el sistema de innovación.
Consideramos que la formación y la profesionalización de los gestores y personal
implicado en los procesos de compra pública podrían resultar muy beneficiosas
(Wintjes, 2012). Sin embargo, los gestores de este tipo de instrumentos no se enfrentan
exclusivamente a las dificultades derivadas de la identificación de nuevas necesidades,
sino también de la necesidad de reconciliar las mismas con las posibilidades que ofrece
la oferta, tanto en el presente como en un futuro. Es decir, se trata de identificar
productos novedosos y que sean tecnológicamente viables en un plazo de tiempo
razonable.18
Uno de los pilares sobre los que se sustenta la literatura sobre los sistemas de
innovación es el del aprendizaje interactivo entre organizaciones. Es por ello por lo que
consideramos que los procesos de compra pública podrían beneficiarse de la inclusión
de una mayor variedad de agentes, no limitando dicho proceso exclusivamente a
organizaciones empresariales privadas, como por ejemplo:
• Potenciales usuarios finales, ya que ellos podrían asistir en la articulación de las necesidades que existen en el mercado;
• Gestores políticos, quienes pueden contribuir a definir las agendas al indicar problemas sociales a los que se enfrentan sus agencias. Además, éstos garantizan un mayor nivel de estabilidad ya que son menos vulnerables a cambios de ciclo que los políticos;
• Investigadores en áreas de interés relacionadas con la necesidad que se haya identificado como prioritaria;
• Estudiantes universitarios que podrían desarrollar sus proyectos generando soluciones tecnológicas a los problemas planteados, lo cual a su vez podría tener un impacto directo sobre la posibilidad de generar nuevo emprendedores;
18 Algunas de las herramientas en las que los gestores públicos podrían apoyarse para llevar a buen puerto esta correspondencia entra la potencial demanda y la viabilidad tecnológica de la oferta podrían incluir métodos como la prospectiva tecnológica o la cooperación y diálogo con varios agentes del sistema (Expert Group Report, 2005).
18
Desde nuestro punto de vista, los equipos con los gestores de programas de compra
pública colaboren, deberían integrar un adecuado “mix” de individuos. La diversidad es
una de las claves cuando el objetivo es desarrollar “nuevas combinaciones de
conocimiento”, que es como Schumpeter definía las innovaciones.
5.2.2. Requerimientos funcionales vs. técnicos
Una vez las necesidades futuras han sido identificadas, es el momento de pasar a las
especificaciones. El modo en el que la agencia pública formule los requisitos que el
nuevo producto deba cumplir tendrá una influencia directa sobre el comportamiento de
los potenciales proveedores. Ya hemos indicado cómo la inclusión de una mayor
variedad de agentes puede contribuir a una correcta formulación de dichos requisitos,
los cuales consideramos, que en un primer estadio, deberían ser exclusivamente de
carácter funcional. Es decir, las características técnicas del producto no deberían ser
especificadas por el solicitante, sino que éste debería centrar sus esfuerzos en identificar
los requerimientos funcionales que pueden ayudar a satisfacer la necesidad o a resolver
el problema social que constituye el principal motivo de su intervención. Para el
solicitante es irrelevante cómo el producto vaya a contribuir a lograr dichos objetivos,
por lo que el despliegue de las especificaciones técnicas debe ser dejado en manos del
proveedor (Dalpé, 1994; Cabral et al., 2006). La experiencia nos muestra que la
definición de un conjunto de especificaciones excesivamente detalladas por el
solicitante limita la capacidad y creatividad de los proveedores para proponer soluciones
innovadoras que ayuden a lograr los objetivos propuestos por el programa (ej.
NødNett).19
5.2.3. El papel de la “separación coordinada”
Uno de los aspectos más relevantes del uso de la compra pública como un estímulo para
la innovación y el emprendizaje radica en si la demanda debería agruparse en un único
contrato de licitación, de forma que el mercado objetivo sea lo más grande posible – lo
cual favorecería a los grandes grupos empresariales, o si por el contrario el mismo
debería dividirse en elementos más pequeños, de forma que se dote de estímulos para la
participación de organizaciones de reciente creación (emprendedores) o que cuenten con
un tamaño menor (PYMEs).
19 La capacidad para traducir las necesidades/problemas/retos a mitigar en términos de especificaciones funcionales conlleva la necesidad de que la agencia contratante tenga un conocimiento muy amplio de las mismas. Sin embargo, la traslación de estos requerimientos funcionales en especificaciones técnicas de producto también requiere un amplio nivel de competencias esta vez en el lado de los proveedores.
19
El hecho de crear un único contrato de licitación en el proceso de compra pública
conlleva que el proveedor será el responsable de suministrar en exclusiva todos los
bienes y servicios relacionados con el mismo, lo que le garantiza una cierta economía de
escala (ver los cuatro casos en la sección 4 del artículo), lo cual constituye a menudo,
uno de las principales obstáculos a la participación de las empresas en este tipo de
iniciativas. Sin embargo, este tipo de licitaciones conllevan dificultades para que las
PYMEs y las empresas de nueva creación puedan participar en las mismas, ya que las
grandes empresas cuentan con una cierta ventaja competitiva pues cuentan con una
mayor capacidad económica y estructural para poder suministrar la cantidad de
productos que el solicitante vaya a adquirir (European Commission, 2006).
Desde nuestro punto de vista este tipo de licitaciones estimulan muy poco la innovación
por las siguientes razones: (i) las ideas novedosas y el conocimiento se encuentran
distribuidos entre los agentes del sistema de innovación, y generalmente las
innovaciones radicales provienen de las PYMEs o de las emprendedores; (ii)
incrementar la diversidad de los posibles proveedores aumentaría la cantidad de
alternativas posibles, lo cual repercutiría directamente sobre la probabilidad de que la
solución generada vaya a tener éxito en el mercado; (iii) cuanto mayor sea la dimensión
del contrato, mayores son las posibilidades de que el mismo sea otorgado a empresas
que cuenten con un historial previo de cooperación con dicha agencia, lo cual puede
repercutir sobre la transparencia en la evaluación de los candidatos (Cabral et al., 2006).
Por tanto, si además de estimular la innovación se quiere de igual modo fomentar el
emprendizaje, podemos definir un conjunto de alternativas. Por un lado, se puede
garantizar que un porcentaje de las compras públicas esté reservado para las PYMEs o
empresas de reciente creación (Karjalainen y Kemppainen, 2008), como ya ocurre en
otros países como los Estados Unidos, Australia o los Países Bajos. La segunda de las
opciones consiste en lo que aquí denominaremos como “separación coordinada”, con la
cual se preserva el tamaño del mercado, ofreciendo de forma separada diversas
licitaciones para las diversas tecnologías que se requieran en el producto. De esta forma,
se podría incrementar la tasa de participación de las PYMEs y las empresas start-ups
(incluso ideas de proyecto provenientes de las universidades, centros de investigación o
incluso alumnos de ingeniería), al mismo tiempo que se mantiene el incentivo del
tamaño de mercado para que las grandes empresas también se vean incluidas (Expert
Group Report, 2005). Esta “separación coordinada” consta a su vez de dos dimensiones.
20
La primera de ellas es la que denominamos como “separación horizontal”, y en ella, la
convocatoria incluiría múltiples sub-convocatorias (de productos, de tecnologías, etc.),
de modo que una empresa puede participar en una de dichas sub-convocatorias, en
varias, o en todas aquellas que constituyan la convocatoria original (Rothwell, 1984). La
segunda es la que denominamos como “separación vertical”, ya que con ella se divide el
proceso de innovación en varias etapas sucesivas (Wintjes, 2012). Este tipo de prácticas
son muy comunes en las compras públicas vinculadas con el sector de la construcción.
En ellas, la convocatoria se divide en las etapas de diseño y de construcción, siendo
cada una de ellas independiente de la anterior. Así pues, un grupo de investigación
podría participar en la etapa de diseño de la propuesta, pero sin embargo, no tendría por
qué estar interesado en su fabricación, la cual podría ser desarrollada por una empresa
manufacturera. Por supuesto, una misma empresa podría también presentarse a ambas
convocatorias, tanto a la de diseño como a la de construcción.
Consideramos que la caracterización aquí expuesta puede dotar de un enfoque novedoso
a la compra pública como instrumento estimulador tanto de la innovación (CPI) como
del emprendizaje (CPE). El hecho de separar las etapas de exploración (generación de
ideas, conocimiento, tecnología) y de explotación – implementación - es bien conocido
en la literatura (March, 1991; Greve, 2007; Gustafsson y Autio, 2011). Ello responde
también a que no todas las empresas tienen recursos suficientes para participar en los
dos procesos de forma simultánea. Además, algunas organizaciones pueden tener una
cierta ventaja en la etapa de exploración (ej. universidades o centros de investigación)
mientras que las fortalezas de otras corresponderán con la etapa de explotación y
difusión de nuevos productos y servicios en el mercado (empresas). Hay que considerar
asimismo que el conjunto de agentes que pueden participar en la generación de ideas es
mayor que aquel centrado en la implementación y difusión de los productos
(Dushnitsky y Klueter, 2011), debido a las barreras de entrada existentes,
principalmente en sectores manufactureros. El hecho de ampliar el espectro de agentes
que participen en los procesos de exploración está muy relacionado con los principios
de “crowdsourcing” (Howe, 2006), y que ya han sido aplicados en áreas como las
matemáticas o la química. Por lo tanto, el hecho de que la compra pública limite su
ámbito de actuación al sector empresarial, nos parece que constituye una oportunidad
aún sin explotar (Wintjes, 2012), ya que existe un claro potencial para relacionar
agentes con competencias complementarias.20
20 Camerer y van Eijl (2011) muestran como los mercados de compra pública en Europa están muy fragmentados, ya que sólo un 3.7% de todas las compras públicas se materializa en cooperaciones internacionales.
21
6. Conclusiones y discusión
Existe en la actualidad una tendencia creciente hacia la incorporación de instrumentos
de articulación de la demanda. Una de los fundamentos de dicho crecimiento radica en
la efectividad de dichas políticas para paliar los grandes retos sociales de este nuevo
siglo. En este sentido, uno de los instrumentos que mayor atención ha recibido en los
últimos años es el de las compras públicas como estímulo a la innovación (CPI). La CPI
constituye un instrumento que desde la demanda permite a las administraciones públicas
realizar una solicitud de un producto (bien, servicio, sistema) que no existe en el
momento de la formulación de dicha solicitud, pero cuyo desarrollo y difusión influiría
sobre el cambio tecnológico (Edquist y Hommen, 1999). En este artículo hemos
definido lo que consideramos por CPI, mostrando las etapas en las que dichos procesos
discurren, hemos introducido una clasificación de los diferentes tipos de CPI y los
hemos ejemplarizado por medio de una serie de casos. Además de ello, también hemos
realizado una propuesta de corte conceptual por medio de la cual la compra pública
puede actuar no sólo como estímulo a la innovación, sino también al emprendizaje
(CPE).
Sin embargo, consideramos que existe un potencial regional aún no explotado a día de
hoy. Dado que la mayor parte de las compras públicas es gestionada a nivel sub-
nacional, por ser el nivel más cercano a las necesidades sociales, creemos que existe la
posibilidad para que las regiones incrementen la demanda pública de innovaciones,
utilizando para su articulación el concepto de CPI (Uyarra y Flanagan, 2009a). A pesar
de que una creciente cantidad de regiones participa activamente en sus respectivos
programas nacionales de CPI, este tipo de instrumentos se encuentra aún sub-
representados a escala regional. Uno de los posibles motivos para que esto ocurra radica
en los límites que a menudo las regiones tienen en su capacidad legal y administrativa,
lo que hace que sólo aquellos territorios con una gran autonomía sean capaces de
implementar este tipo de instrumentos (Uyarra y Flanagan, 2009b).
Crecientemente, las políticas de articulación de la demanda se han ido complementando
con otro tipo de instrumentos como la financiación de proyectos de I+D, incentivos
fiscales, prospectiva tecnológica, regulaciones y estándares, etc. (Edler, 2009). Esto está
directamente relacionado con el carácter multi-nivel y multi-agente de este tipo de
políticas de innovación multi-instrumentales, a las cuales hay que concebir por tanto
dentro de un ‘policy-mix’ más amplio que abarque varias iniciativas de carácter
sistémico (Flanagan et al., 2011; Wintjes, 2012).
22
Bibliografía
Aho, E., Cornu, J., Georghiou, L. y Subira, A. (2006): “Creating an Innovative Europe”. Report of the Independent Expert Group on R&D and Innovation following the Hampton Court Summit and chaired by Mr. Esko Aho. Brussels 2006.Aschhoff, B. y Sofka, W. (2009): “Innovation on demand — Can public procurement drive market success of innovations?”, Research Policy, 38(8), p. 1235-1247.Bergek, A., Jacobsson, S., Carlsson, B., Lindmark, S. y Rickne, A. (2008): “Analyzing the functional dynamics of technological innovation systems: A scheme of analysis”, Research Policy, 37, p. 407–429.Berman, T. y Squire, M. (2011): “Demand-side innovation policies in Australia”, en: OECD (2011), Demand-side Innovation Policies. OECD Publishing, p. 95-113.Bylund, J.R. (2006): “Planning, Projects, Practice. A Human Geography of the Stockholm Local Investment Programme in Hammarby Sjöstad”. PhD thesis. Department of Human Geography, Stockholm University.Cabral, L., Cozzi, G., Denicoló, V., Spagnolo, G. y Zanza, M. (2006): “Procuring Innovations”, en: Dimitri, N. Piga, G. y Spagnolo, G. (Eds.), Handbook of Procurement. Cambrige, Cambridge University Press, p. 483–528.Camerer, E. y van Eijl, H. (2011): “Demand side innovation policies in the European Union”, en: OECD (2011), Demand-side innovation policies. OECD Publishing, p. 177-185.Dalpé, R. (1994): “Effects of Government Procurement on Industrial Innovation”, Technology in Society, 16, p. 65-83.Dalpé, R., DeBresson, C. y Xiaoping, H. (1992): “The public sector as first user of innovations”, Research Policy, 21, p. 251-263.Directorate for Emergency Communication (2004): “Proposition No. 1 to the Storting. Supplement No. 3 (2004–2005) for the Budget Period 2005. Future radio communication for the emergency and preparedness services.”Directorate for Emergency Communication (2007): “Nødnett. New Public Safety Radio Network in Norway”.Dosi, G. (1982): “Technological Paradigms and Technological Trajectories: A Suggested Interpretation of the Determinants and Directions of Technical Change”, Research Policy, 11, p. 147-62.Dushnitsky, G. y Klueter, T. (2011): “Is there and eBay for Ideas? Insights from Online Knowledge Marketplaces”, European Management Review, 8, p. 17-32.Edler, J. (2009): “Demand Policies for Innovation in EU CEE Countries”. Manchester Business School Working Paper No 579, The University of Manchester. Edler, J. y Georghiou, L. (2007): “Public Procurement and Innovation – Resurrecting the Demand Side”, Research Policy, 36, p. 949-963.Edler, J., Ruhland, S., Hafner, S., Rigby, J., Georghiou, L., Hommen, L., Rolfstam, M., Edquist, C., Tsipouri, L. y Papadakou, M. (2005): “Innovation and Public Procurement. Review of Issues at Stake”. Study for the European Commission (No ENTR/03/24). Fraunhofer Institute Systems and Innovation Research. December 2005.Edquist, C. (1997): Systems of innovation - Technologies, Institutions and Organizations. London, Pinter Publishers.Edquist, C. (2005): “Systems of Innovation: Perspectives and Challenges”, en: Fagerberg, J., Mowery, D.C. y Nelson, R.R. (Eds.), The Oxford Handbook of Innovation. Oxford, Oxford University Press, p. 181-208.
23
Edquist, C. y Hommen, L. (1999): “Systems of Innovation: theory and policy from the demand side”, Technology in Society, 21, p. 63-79.Edquist, C., Hommen, L. y Tsipouri, L. (Eds.) (2000): Public Technology Procurement and Innovation. Boston/Dordrecht/London, Kluwer Academic Publishers.European Commission (2006): “Pre-commercial Procurement. A missing link in the European innovation cycle”. European Commission, March 2006European Commission (2008): “Pre-commercial procurement: driving innovation to ensure high quality public services in Europe”. Commission of the European Communities, Information Society DG. Expert Group Report (2005): “Public Procurement for Research and Innovation. Developing procurement practices favourable to R&D and innovation”. DG Research, European Commission. EUR 21793 EN, September 2005.Flanagan, K., Uyarra, E. y Laranja, M. (2011): “Reconceptualising the ‘policy mix’ for innovation”, Research Policy, 40, p. 702-713.French, German and UK Governments (2004): “Towards and innovative Europe”. A Paper by the French, German and UK Governments. 20th February 2004.Georghiou, L. (2004): “Evaluation of behavioral additionality. Concept Paper to the European conference on Good Practice in Research and Evaluation Indicators: Research and the Knowledge-based Society”. Measuring the Link, NUI Galway, 24 May 2004.Geroski, P.A. (1990): “Innovation, Technological Opportunity, and Market Structure”, Oxford Economic Papers, 42, p. 586-602.Gregersen, B. (1992): “The Public Sector as a Pacer in National Systems of Innovation”, en: Lundvall, B.Å. (Ed.), National Systems of Innovation - Towards a Theory of Innovation and Interactive Learning. London, Pinter, p. 129–145.Greve, H.R. (2007): “Exploration and Exploitation in Product Innovation”, Industrial and Corporate Change, 16, p. 945-975.Gustafsson, R. y Autio, E. (2011): “A failure trichotomy in knowledge exploration and exploitation”, Research Policy, 40, p. 819-831.Hommen, L. (2005): “Policy Recommendations for Innovation-friendly Public Technology Procurement”. Deliverable 10. INNO-UTILITIES Consortium. Hommen, L. y Rolfstam, M. (2005): “Procurement Models used by Telecom Operators”. Deliverable 9. INNO-UTILITIES Consortium. Hommen, L. y Rolfstam, M. (2009): “Public Procurement and Innovation: towards a taxonomy”, Journal of Public Procurement, 9, p. 17-56.Howe, J. (2006): “The Rise of Crowdsourcing”, Wired, 14, June 2006.Kalvet, T. y Lember, V. (2010): “Risk management in public procurement for innovation: the case of Nordic–Baltic Sea cities”, Innovation - The European Journal of Social Science Research, 23, p. 241-262.Karjalainen, K. y Kemppainen, K. (2008): “The involvement of small- and medium-sized enterprises in public procurement: Impact or resource perceptions, electronic systems and enterprise size”, Journal of Purchasing & Supply Management, 14, p. 230-240.Kjellgren, T. y Persson, A. (2001): “Energy efficiency and environmental awareness integrated in the every day living – Awarded in the environment 2000 competition, new buildings class”. Paper presented at the ECEEE 2001 Summer Study, Further than ever from Kyoto? Rethinking energy efficiency can get us there.Larsen, K. y Svane, Ö. (2005): “Routines and Communities of Practice in Public Environmental Procurement Processes”. CESIS Electronic Working Paper Series, Paper No. 44.
24
Lember, V., Kalvet, T., Kattel, R., Penna, C. y Suurna, M. (2007): “Public Procurement for Innovation in Baltic Metropolises”. Research report to BaltMet Inno Organization. Tallin.Lember, V., Kalvet, T. y Kattel, R. (2011): “Urban Competitiveness and Public Procurement for Innovation”, Urban Studies, 48, p. 1373-1395.Lund declaration (2009): “Europe must focus on the grand challenges of our time”. Lund declaration, July 2009.Lundvall, B-Å. (Ed) (1992): “National systems of innovation: Towards a theory of innovation and interactive learning”. London, Pinter. Lyngstøl, T.H. (2004): “TETRA pilot project”. Final Report. Justis og Politidepartementet. Norwegian Public Safety Radio Project. July 2004.March, J. (1991): “Exploration and Exploitation in Organizational Learning”, Organization Science, 2, p. 71-87.McCallie, D., Butts, J. y Mills, R. (2011): “Security analysis of the ADS-B implementation in the next generation air transportation system”, International Journal of Critical Infrastructure Protection, 4, p. 78-87.Mowery, D.C. y Rosenberg N. (1979): “The Influence of Market Demand upon Innovation: a Critical Review of some Recent Empirical Studies”, Research Policy, 8, p. 102-53.Myers, S. y Marquis, D.G. (1969): Successful Industrial Innovation. Washington, National Science Foundation. Nyiri, L., Osimo, D., Özcivelek, R., Centeno, C. y Cabrera, M. (2007): “Public Procurement for the Promotion of R&D and Innovation in ICT”. Institute for Prospective Technological Studies, Directorate-General Joint Research Centre, European Commission, Seville.OECD (2011): Demand side innovation policies. OECD Publishing.Olazaran, M. y Gómez Uranga, M. (Eds.) (2001): Sistemas Regionales de Innovación. Bilbao, Universidad del País Vasco.Radosevic, S. (2007): “National Systems of Innovation and Entrepreneurship: In Search of a Missing Link”. UCL-SSEES, Centre for the Study of Economic and Social Change in Europe, Economics Working Paper No. 73.Rothwell, R. (1984): “Creating a regional innovation-oriented infrastructure: the role of public procurement”, Annals of Public and Cooperative Economics, 55, p. 159-172.Rothwell, R. y Zegveld, W. (1981): “Government regulations and innovation—industrial Innovation and Public Policy”, en: Rothwell, R. y Zegveld,W. (Eds), Industrial Innovation and Public Policy: Preparing for the 1980s and the 1990s. London, Pinter Publishers, p. 116-147.Scherer, F. (1982): “Demand Pull and Technological Invention: Schmookler Revisited”, Journal of Industrial Economics, 30, p. 225-37. Schmookler, J. (1962): “Economic Sources of Inventive Activity”, Journal of Economic History, 22, p. 1-20. Schmookler, J. (1966): Invention and Economic Growth. Cambridge, Harvard University Press.Schumpeter, J.A. (1934): The Theory of Economic Development. New York, Oxford University Press.Shane, S.A. (2003): A General Theory of Entrepreneurship: The Individual-Opportunity Nexus. Cheltenham, Edward Elgar Publishing.
25
Sloth, M. (2011): “WP 2 - Analysis of public Pre-Commercial Procurement models and mechanisms. P3ITS – Pre-Commercial Public Procurement for Intelligent Transport Systems and Services innovation and deployment”. Project financially supported by the 7th FP. Project number 248659. Small Business Innovation Development Act (1982): “Public Law 97-219-JULY 22, 1982”.SWENTEC (2008): “Swedish strategies and initiatives for promotion of environmental technology. A national roadmap for the implementation of the EU Action Plan for Environmental Technology, ETAP”. Swentec, Swedish Environmental Technology Council.Sylvest, J. (2008): “Opportunities for Public Technology Procurement in the ICT-related sectors in Europe”. Final Report. Rambøll Management A/S, Commissioned by the European Commission, Directorate-General for Information Society and Media.Uyarra, E. y Flanagan, K. (2009): “Understanding the innovation impacts of public procurement”, European Planning Studies, 18, p. 123-143.Uyarra, E. y Flanagan, K.(2009b): “La relevancia del concepto sistema regional de innovación para la formulación de la política de innovación”,Ekonomiaz, 70, p.150-169.Vonortas, N.S., Bhatia, P. y Mayer, D.P. (2011): “Public Procurement and Innovation in the United States”. Elliot School of International Affairs, George Washington University, Washington DC.Wintjes, R. (2012): “Regional Innovation Monitor Thematic Paper 3. Demand-side innovation policies at regional level”. Fraunhofer ISI and Technopolis Group. February 2012.
26
