turística de la Planificación Administración: nuevas

Planificaciónturística de laAdministración:nuevasestrategiasPID_00273935

Juan Antonio Duro

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Juan Antonio Duro

Es doctor en Economía por la UABy catedrático de Economía del De-partamento de Economía de la Uni-versitat Rovira i Virgili. Asimismo, di-rige desde 2011 la Cátedra de Eco-nomía Local y Regional, dedicadaa la transferencia de conocimientoen el ámbito de la economía cen-trada en el seguimiento de les Te-rres de l'Ebre. En el ámbito de la in-vestigación se ha especializado en laeconomía del turismo y la economíadel medio ambiente. En particular,y por lo que respecta al turismo, es-tá interesado en las macromagnitu-des turísticas (estimación del PIB),la modelización de la demanda y eltamaño y el análisis de la estaciona-lidad. En el ámbito del turismo hapublicado diversos trabajos en re-vistas de gran prestigio internacio-nal como Tourism Management, Tou-rism Economics, Journal of DestinationMarketing and Management y Revis-ta Internacional de Investigación deViajes. Es miembro del consejo edi-torial de la revista Economía del Turis-mo. Ha trabajado para diferentes ad-ministraciones en proyectos relacio-nados con la estimación de la activi-dad turística, el impacto económicoo los planes estratégicos.

El encargo y la creación de este recurso de aprendizaje UOC han sido coordinadospor el profesor: Joan Miquel Gomis

Primera edición: septiembre 2020© de esta edición, Fundació Universitat Oberta de Catalunya (FUOC)Av. Tibidabo, 39-43, 08035 BarcelonaAutoría: Juan Antonio DuroProducción: FUOCTodos los derechos reservados

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Índice

1. El sector público y el turismo. La fundamentación

económica............................................................................................. 5

1.1. El sector público y sus funciones en la economía ...................... 5

1.2. La función asignativa y los fallos del mercado ........................... 7

1.2.1. Mercados no competitivos ............................................ 7

1.2.2. Externalidades ................................................................ 8

1.2.3. Bienes públicos .............................................................. 9

2. Políticas presupuestarias................................................................. 11

2.1. Gastos e ingresos ......................................................................... 12

2.1.1. Gasto .............................................................................. 12

2.1.2. Ingresos .......................................................................... 14

2.2. Tasa turística ................................................................................ 15

2.2.1. ¿Por qué impuestos turísticos? ...................................... 15

2.2.2. La experiencia en España .............................................. 17

2.2.3. Polémicas y problemas de aplicación ............................ 18

2.2.4. ¿Y en el ámbito internacional? ..................................... 19

3. La cuestión de la evaluación de las políticas turísticas........... 21

4. Planificación turística en España y Cataluña. Tendencias

recientes................................................................................................ 23

4.1. Elementos iniciales ...................................................................... 23

4.2. Propuestas estratégicas para España y Cataluña ......................... 25

4.3. Otros planes estratégicos regionales y locales ............................ 27

Bibliografía................................................................................................. 31

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1. El sector público y el turismo. La fundamentacióneconómica

1.1. El sector público y sus funciones en la economía

Para nosotros, la intervención del sector público en la economía y los diversos

sectores nos resulta muy familiar. Y estamos hablando de regulaciones, gastos,

impuestos, que se extienden a todas las actividades económicas. De hecho,

cuando vienen crisis es cuando exigimos más al sector público, como una es-

pecie de colchón de seguridad de toda la economía. El�sector�púbico�tiene

principios�de�acción�que�lo�hacen�esencialmente�diferente�del�sector�pri-

vado: en primer lugar, se basa típicamente en la universalidad. En otras pala-

bras, su ámbito de actuación potencial es general, pensando tanto en términos

de ciudadanos como de agentes socioeconómicos, territorios, etc. El sector pri-

vado no es universal. En segundo lugar, el sector público basa su desempeño

en el principio de coerción, es decir, el cumplimiento debido. En este sentido,

tiene un poder diferencial sobre los demás agentes privados, que proviene de

las leyes básicas de cada país y territorio.

De hecho, y como vemos en la tabla adjunta, hay claras diferencias entre am-

bos sectores, más allá de estos dos principios, en cuanto al objetivo principal

de sus acciones. En el caso del sector público, lo que lo mueve, o más bien

debería moverlo, sería el retorno social y no el beneficio monetario a corto o

medio plazo, como lo hace en el sector privado. Esta distinción es esencial para

entender las decisiones estratégicas de uno y otro. En cualquier caso, en am-

bos sectores se trataría de maximizar algo y, por lo tanto, de comportamientos

racionales. En el caso del sector público, maximizar el beneficio social (que

posiblemente incorpora una variable política) y el negocio de beneficios, en el

sector privado. Por otro lado, el sector público no toma como variable estra-

tégica los precios, simplemente porque no funciona para el mercado. Su pro-

ducción se suministra sin tener en cuenta, como instrumento de asignación,

los mercados y los precios correspondientes. En cambio, lo que lo caracteriza

son las transferencias, es decir, las transacciones sin contrapartida. En particu-

lar, este hecho causa complicaciones adicionales al tiempo que cuantifica la

producción pública.

Tabla 1: Diferencias entre el sector público y el sector privado

Sector público Sector privado

Objetivo Retorno social Beneficios privados

Principio Coerción (puede ser) Voluntariedad

Fuente: elaboración propia


Sector público Sector privado

Transacciones Transferencias Precios


La pregunta ahora es: ¿por qué ha de haber un sector público que intervenga y

que tenga un papel en la economía? Así, y más allá de planteamientos dogmá-

ticos o ideológicos, técnicamente, ¿cómo se podría justificar la intervención

pública en la economía y los sectores productivos, como el turismo? Aquí la

literatura académica lo tiene muy claro desde Musgrave y Musgrave (1973).

Para estos autores, el sector público tiene tres funciones básicas que el mercado

y la iniciativa privada no pueden alcanzar apropiadamente. Estas serían tres: la

función�asignativa,�la�función�redistributiva�y�la�función�estabilizadora.

La función asignativa tiene que ver, fundamentalmente, con el hecho

de que los mercados libres, en determinadas circunstancias, no asignan

bien los recursos.

Dicho de otro modo, a veces el libre mercado o produce demasiado o produce

muy poco de acuerdo con el interés público y colectivo. Estos son los llamados

técnicamente «fallos del mercado» y son, como decíamos, uno de los grandes

argumentos económicos que justifican la intervención pública. Debido a su

importancia, lo detallaremos en un apartado posterior. En el caso del turismo,

y por no esperar, por ejemplo, una prueba sería la imposición diferencial en el

transporte de aviones debido a la emisión diferencial de contaminantes.

La función redistributiva está asociada a las preocupaciones del sector

público para evitar diferencias excesivas entre personas, territorios y

agentes de la competencia del mercado y la iniciativa libre.

De esta manera, el mercado no tiene entre sus objetivos la ecuación y la nive-

lación. El sector público debe encargarse de mitigar las diferencias generadas.

Los gobiernos decidirán redistribuir más o menos, ahora sí, de acuerdo con

sus inclinaciones y aproximaciones a la economía. Típicamente, los gobiernos

muy liberales no darán mucho peso a esta función, que terminará determinan-

do, entonces, una proporción menor del sector público en la economía. Un

claro ejemplo es el de la economía estadounidense. Por el contrario, en otras

regiones se cree que es especialmente importante reducir las desigualdades y,

por lo tanto, esta función, y las acciones consistentes desempeñan un papel

importante en la economía, como el modelo europeo (especialmente el nór-

dico). La redistribución puede materializarse mediante el aprovisionamiento

directo (el sector público produce el bien o servicio) y mediante transferencia


(el sector transfiere recursos y otros los gestionan). En el caso del turismo, un

ejemplo paradigmático son los viajes del IMSERSO, destinados a favorecer que

los grupos con menos potencial económico puedan viajar.

Por último, la función estabilizadora tiene que ver con el papel de esta-

bilizar la economía agregada y evitar variaciones.

El caso más claro está relacionado con la necesidad de mitigar las crisis mun-

diales. Este objetivo, más macro, debe expresarse en objetivos relacionados

con el crecimiento económico y la inflación. Por ejemplo, imaginemos una

situación de crisis económica en un territorio, región o país, o, si se desea, tu-

rismo global. Dada la importancia del sector y la necesidad de reposicionar el

ciclo económico, se establecerían ayudas y discriminación positiva, por ejem-

plo, mediante deducciones fiscales generales para el sector turístico.

De hecho, la�atribución�de�estas�funciones�se�guiaría�por�los�dos�criterios

fundamentales�de�rendimiento�del�sector�público:�eficiencia�y�equidad.

La eficiencia implicaría maximizar los resultados con recursos mínimos. Y la

equidad estaría vinculada a la disminución de las diferencias. Claramente, la

función asignativa tiene que ver con el criterio de eficiencia, y redistribuyén-

dola con la de equidad.

1.2. La función asignativa y los fallos del mercado

Como hemos dicho, hablar de la función asignativa del sector público es ha-

blar de los errores del libre mercado como asignador de recursos. A este respec-

to, los fallos de mercado tienen que ver con situaciones en las que no se pro-

ducen los resultados óptimos del mercado competitivo perfecto, ya que hay

algunas condiciones o propiedades que no se dan. Básicamente, y para no ex-

tender demasiado el material, hablamos de tres tipologías de fallos de mercado

en el turismo, que reclamarían la intervención del sector público (Sinclair y

Stabler, 1997).

1.2.1. Mercados no competitivos

Los mercados competitivos perfectos (si los hay) se caracterizan por diferentes

propiedades. Entre otras, cabe destacar las siguientes:

• muchos compradores y vendedores (atomización de los licitadores y los

demandantes),

• producto homogéneo,

• mercado, libertad de entrada y salida,

• información perfecta.


Si se produjeran estas circunstancias, y otras, los mercados asignarían recursos

de manera óptima, en términos de producciones y precios, en beneficio no so-

lo de los productores, sino, fundamentalmente, de los consumidores (precios

bajos). El problema viene cuando algunas de las suposiciones anteriores no

están ocurriendo. En particular, por ejemplo, muchos mercados están domi-

nados por pocas empresas (que se llaman oligopolísticos). Por ejemplo, pen-

semos en los mercados de los principales operadores turísticos europeos, ale-

manes o ingleses. La mayor parte de los flujos que se envían a los hoteles des-

de el Reino Unido o Alemania son gestionados por algunas empresas. De es-

ta manera, el dominio del mercado proviene de un lado y, por lo tanto, da

resultados subóptimos. En el caso extremo en el que una sola empresa es bási-

camente el proveedor tendría un monopolio (por ejemplo, Renfe). Cabe tener

en cuenta el caso de un hotel en el que la mayor parte de las reservas de verano

proceden de un solo operador. Esta situación de dependencia extrema, que

se llama técnicamente monopsonio, desnivela el funcionamiento del mercado

en favor del comprador y puede establecer condiciones finales de operaciones

excesivamente gravosas que amenazan la rentabilidad hotelera y la eficiencia

en la asignación. Por lo tanto, en�el�caso�de�los�mercados�no�competitivos,

los�mercados�pueden�no�funcionar�de�manera�óptima�y�reclamar�la�inter-

vención�pública.�De hecho, muchos de los mercados actuales (turismo) tie-

nen esta característica.

1.2.2. Externalidades

Los llamados efectos externos o externalidades constituyen otro ejem-

plo de fracaso del mercado que reclamaría la intervención pública.

En este caso el problema es que un agente socioeconómico, en virtud de su

actuación, causa una consecuencia en otro agente, y el primero no considera

esta consecuencia en sus actuaciones. Este efecto externo puede ser positivo

o negativo. El ejemplo académico típico, en este sentido, tiene que ver con la

contaminación asociada a las actividades productivas. Imaginad, por ejemplo,

el sector del transporte aéreo, que es uno de los segmentos clave del sector

turístico y su desarrollo y su consolidación en los diferentes destinos. Este sec-

tor, fruto de su funcionamiento, genera una gran cantidad de emisiones de

CO2 por pasajero. Pero, para la empresa operadora del vuelo, les emisiones son

un hecho externo en términos de competitividad y función de costes. La em-

presa, de manera natural, no se enfrenta automáticamente a ningún coste, ya

que la atmósfera es un bien colectivo sin propietario claro. En este escenario,

los incentivos naturales de la empresa operadora del vuelo es proveer la máxi-

ma producción posible pese a la clara derivada negativa en la contaminación.

¿Qué pasa? Lo que pasa es que la racionalidad individual de la empresa (la ope-

radora del vuelo) no coincide con la racionalidad social (mitigar emisiones).

Estamos ante un caso claro de fallo de mercado, por medio de la externalidad

negativa. Dicho de otra manera, si como sociedad, o como sector público, no


se hace nada, se producirán demasiados viajes en comparación con el óptimo

social. Nuestra empresa no considera, pues, todos los costes asociados con la

producción. Técnicamente, se dice que el coste privado (el de producir los via-

jes) no coincide con el coste social (donde haría falta incorporar el valor de la

pérdida de calidad del aire y sus efectos sobre el cambio climático).

Sin embargo, podemos ver más ejemplos de externalidades aplicables al turis-

mo y que de alguna manera reclamarían la intervención del sector público.

Imaginemos que se ha creado un museo de prestigio y una gran capacidad

para atraer un destino. Ahora pensemos abstractivamente. La capacidad del

museo para atraer demandas turísticas beneficiará a otras actividades como la

restauración e incluso la hostelería (si genera pernoctaciones). Este sería un

ejemplo de externalidad positiva. Otros ejemplos de externalidades pueden

ser la apertura de un establecimiento de ocio que, debido a la ubicación y la

afluencia, causa molestias en el barrio, lo que, por ejemplo, puede afectar a los

precios del alojamiento cercano (o a la imagen del destino). Esta externalidad

negativa natural no debe considerarse necesariamente el operador de ocio.

En todos estos casos, el sector público podría intervenir para corregir los fallos

de mercado. Una parte importante de la corrección pública puede provenir de

la regulación, la fijación de leyes o los gerentes, pero también la aplicación de

instrumentos económicos.

1.2.3. Bienes públicos

Los productos privados se caracterizan por dos propiedades: rivalidad e inele-

gibilidad. En el primer caso, significa que cuando compramos una mercancía

no puede haber otra persona que pueda comprar el mismo bien. En otras pa-

labras, su compra ha reducido el stock disponible. La segunda característica

implica que se puede excluir en aquellos agentes que no quieren pagar el bien.

Si se dan las dos propiedades, los productos en cuestión pueden ser financia-

dos por el mercado y proporcionados eficientemente. Pensemos, por ejemplo,

en las noches de hotel. Sin embargo, en algunos casos algunas mercancías no

cumplen una o ambas condiciones. En el caso de que no cumplan, se dice que

son bienes públicos. Pensemos, por ejemplo, en el clima (limpio). El clima es

un bien público. Es porque, por ejemplo, no hay rivalidad. En otras palabras,

si una persona consume una parte del clima, no reduce el stock de otra. Por

lo tanto, se pueden consumir conjuntamente. Por otro lado, no se puede ex-

cluir a nadie que quiera pagar por un clima limpio. De esta manera, la finan-

ciación privada de un clima limpio normalmente no sería óptima, ya que no

habría ningún incentivo. El comportamiento estratégico de los agentes (por

qué pagar si puedo beneficiarme del mismo) produciría, en equilibrio, la in-

frafinanciación y, por lo tanto, el bien encubierto en cuestión. Una vez más,

los mercados fracasarían.


Imaginemos otro ejemplo que se puede catalogar como un bien público: la

promoción turística de un destino. La idea inicial sería financiar de forma pri-

vada el activo mediante contribuciones de los stakeholders como grandes be-

neficiarios de la afluencia de turistas y de la actividad económica generada por

la demanda en el territorio. La promoción es un bien colectivo: se ve todo el

destino, sus recursos y atractivos. Si pedimos financiación privada, puede ha-

ber incentivos para no financiar. ¿En qué sentido? Obviamente puede haber

agentes que digan que no quieren pagar por la promoción, pensando que se

beneficiarán de ella igualmente si otros pagan. Es el comportamiento que se

llama free rider. Conclusión: el bien no está excluido y no hay un mercado óp-

timo. Nueva oportunidad de intervención pública para corregir el problema.

Por lo tanto, los�bienes�públicos�dan�un�nuevo�impulso�a�la�intervención

pública�en�el�turismo.

En realidad, un�destino�turístico�puede�ser�visto�como�un�fracaso�del�mer-

cado.�Esto se debe a que el producto ofrecido es una suma de productos priva-

dos (alojamiento, restaurantes) y públicos (paisajes, playas, museos). De esta

manera, toda esta oferta está interrelacionada a modo de red, generada sobre

la base de una gran cantidad de externalidades positivas, entre los agentes pri-

vados y entre lo privado y lo público. En este punto, el sector público entraría

en juego, por utilidad colectiva, coordinando toda esta oferta con el objetivo

de la competitividad territorial.

Sin�embargo,� la� industria�del� turismo�es�un�campamento�de�abonados

para�la�intervención�pública, y no solo porque es un sector prioritario, sino,

como se ha defendido, debido a los numerosos ejemplos de fallos de mercado.

Figura 1: Fallos de mercado e intervención pública.


Reflexión

¿Cuántos ejemplos encontra-réis de destinos que han inten-tado financiar privadamente lapromoción pero no lo han lo-grado? ¿Qué pensáis de ello?¿Hay esperanzas?


2. Políticas presupuestarias

Cuando hay errores de mercado anteriores, toca intervenir y corregir. La lite-

ratura (Musgrave y Musgrave, 1973), por ejemplo, ha hecho una primera cla-

sificación sobre este tipo de mediciones. Primero, están�las�medidas�de�tipo

presupuestario, dado el impacto sobre los ingresos y el gasto de una manera

más o menos significativa. Estas medidas implicarían, por ejemplo, en el ám-

bito que nos concierne, el gasto en infraestructuras públicas como aeropuer-

tos o puertos, lo mismo que la promoción turística, que suele ser uno de los

más importantes en términos de gastos o fiscalidad. En�segundo�lugar,�hay

acciones�no�presupuestarias�basadas�básicamente�en�la�regulación. Tales

medidas pueden ser imprescindibles (aplicables), como la regulación del ho-

rario comercial o incentivadoras (o desincentivadoras), como es el caso de la

coordinación.

Aunque las medidas reguladoras no suelen tener un impacto presupues-

tario significativo, sí tienen una gran relevancia para la economía y, en

este caso, para el turismo.

Tened en cuenta que, cuando hablamos de políticas –en este caso, turismo–,

podemos hacer una nueva clasificación que diferencie a las que son específi-

camente turísticas, es decir, diseñadas estrictamente para afectar al turismo

(regulación de la etiqueta del municipio turístico) de las generales con impac-

to turístico. En el segundo caso, de indudable relevancia sectorial, podemos

hablar de todas las regulaciones laborales y contractuales, de consumo, me-

dioambientales o de protección costera, por poner algunos ejemplos.

Figura 2: Una taxonomía de los tipos de intervenciones públicas generales y turismo.



2.1. Gastos e ingresos

2.1.1. Gasto

Una parte importante de las políticas turísticas públicas se llevará a cabo

a partir del presupuesto de las diferentes administraciones y, en parti-

cular, de los gastos.

Su magnitud depende de factores como el peso del turismo en la economía, las

prioridades políticas de la Administración o los recursos disponibles, ya sea de

ingresos propios, transferencias recibidas y/o endeudamiento (déficit público).

Una buena manera de estructurar las políticas de gasto es ir directamente a los

presupuestos públicos y a su contabilidad. En este sentido, hay diferentes ma-

neras de clasificar las diferentes acciones presupuestarias; la más conocida es

probablemente la económica. En virtud de esto, el gasto se divide fundamen-

talmente en el gasto corriente, de capital y financiero. En la tabla siguiente

se proporcionan los capítulos que se distinguen en la clasificación económica

de los gastos.

Tabla 2: Clasificación económica de los presupuestos de gasto público

Observaciones

Operaciones�actuales

Capítulo 1: gastos de personal Sueldos y salarios

Capítulo 2: gastos corrientes en bienes y servi-cios

Compra de bienes y servicios

Capítulo 3: costes financieros Intereses

Capítulo 4: transferencias actuales Transferencias a otros agentes

Operaciones�de�capital

Capítulo 6: inversiones reales Inversiones

Capítulo 7: transferencias de capital Financiación de inversiones de terceras perso-nas

Financieras

Capítulo 8: activos financieros Inversiones financieras

Capítulo 9: pasivos financieros Amortización de deuda


El capítulo 1 y una parte del 2 tienen que ver con el funcionamiento interno

de la propia Administración. En este caso, la política turística de una adminis-

tración podría medirse desde el tamaño, y la tipología, el aparato técnico y de

personal para la gestión pública turística que, como se verá en un módulo pos-


terior, se puede canalizar a través de estructuras autónomas como los consejos

turísticos. Por lo general, la política presupuestaria para el gasto en el sector

turístico se mostrará en los capítulos 2, 4, 5 y 6. El capítulo 2 puede incluir

la contratación de servicios externos como, por ejemplo, el mantenimiento

del sitio web de turismo. El capítulo 4, por su parte, se refiere a las transferen-

cias actuales a otros agentes, y suele ser un componente muy importante de

los presupuestos públicos. Por ejemplo, esto incluiría todos los envíos de sub-

venciones a los agentes. El capítulo 6 incluye las inversiones ejecutadas por la

Administración (por ejemplo, sobre activos) y las subvenciones del capítulo 7

para financiar otras inversiones (por ejemplo, remodelación de hoteles).

Por otro lado, para estudiar y analizar los gastos presupuestarios destinados

al turismo, existe la posibilidad de realizar una clasificación alternativa de los

gastos, que sería funcional y para los programas. En la siguiente tabla se re-

producen los principales códigos y detalles de los programas más relacionados

con las actividades turísticas. Como se puede ver, el turismo aparece en el pro-

grama para promover y regular los sectores productivos. Sin embargo, el ca-

rácter sectorial de la actividad turística significa que habrá gastos relacionados

con otros programas como el desarrollo empresarial, la cultura, el deporte, las

acciones medioambientales, la ordenación del territorio e incluso los servicios

centrales de la Administración. De este modo, utilizar en cualquier análisis

solo el programa de turismo implicaría despreciar la importancia general del

turismo en los presupuestos públicos.

Tabla 3: Clasificación funcional (programas) del gasto en los presupuestos públicos

Funcionamiento�de�las�instituciones�y�la�administración�general

Servicios�públicos�generales

Protección�y�promoción�social

-Fomento de la ocupación

Producción�de�bienes�públicos�de�carácter�social

-Educación

-Vivienda

-Cultura

-Deportes

Producción�de�bienes�públicos�de�carácter�económico

-Ciclo del agua

-Planificación territorial y urbanismo

-Acciones ambientales

Promoción�y�regulación�de�los�sectores�productivos

-Turismo (organización, promoción y promoción turística)



-Desarrollo de negocios

-Promoción y defensa de la competencia

Apoyo�financiero�a�las�autoridades�locales

Fondos�de�contingencia

Deuda�pública


En cualquier caso, la�lista�de�políticas�turísticas�con�impacto�presupuestario

en�el�lado�de�los�gastos�es�enorme. En general, entre las principales partidas,

las actividades relacionadas con la comercialización y promoción turística de-

ben incluirse en todos sus canales. Pensad en que un componente importante

de estos programas tiene que ver con los mercados internacionales y la situa-

ción de los destinos. A veces, estos gastos, por la misma organización de la Ad-

ministración, se describen en los presupuestos de los organismos autónomos.

Otros elementos importantes pueden estar relacionados con el mantenimien-

to y la inversión en recursos e instalaciones turísticas (por ejemplo, museos,

playas y sobre todo infraestructuras públicas) o la financiación de inversiones

privadas (por ejemplo, remodelación de hoteles, digitalización).

2.1.2. Ingresos

La gestión pública del turismo, y las políticas asociadas, se pueden hacer por-

que hay ingresos que las permiten. Pero más allá de los ingresos globales co-

mo instrumentos de financiación global, existe la posibilidad de implemen-

tar ingresos y cifras estrictamente de impuestos turísticos, de lo cual ya esta-

mos empezando (a escala global) a tener cierta experiencia. Si, en primer lu-

gar, nos centramos en los ingresos públicos bajo la óptica presupuestaria, po-

demos reutilizar la clasificación económica. A este respecto, las administracio-

nes asociadas a los destinos turísticos –y hablamos en clave local–� tendrán

fundamentalmente�dos�fuentes�principales�de�financiación:�en�primer�lu-

gar,�los�impuestos�directos (capítulo 1). En el ámbito local (municipios, con-

sejos provinciales, etc.) se trata básicamente de impuestos inmobiliarios y de

vehículos. Si el análisis lo hacemos para una administración regional, en los

impuestos directos aparecen entonces con fuerza los impuestos sobre la renta

y los beneficios. La�segunda�gran�fuente�de�financiación�local�proviene�de

las�transferencias�corrientes�por�parte�de�las�administraciones�superiores

(si hablamos de municipios, serían la región y el estado). Las transferencias

pueden ser condicionales, vinculadas a proyectos específicos (por ejemplo, un

centro de interpretación) o no condicionadas (el grueso). En este último caso,

se suele utilizar una fórmula con un peso especial de la población registrada.

Y�aquí�es�donde�aparece�uno�de�los�principales�problemas�de�financiación

de�los�municipios�turísticos, que deben prestar servicios a toda la población


(residente y flotante), pero fundamentalmente recibir recursos para la pobla-

ción registrada. Ya sabemos que es necesario revisarlo. La Ley de reforma de

financiación local tendrá que llevar a cabo esta revisión.

Tabla 4: Clasificación económica de los presupuestos de ingresos públicos

Observaciones

Operaciones�corrientes

Capítulo 1: impuestos directos Sobre renta, beneficios

Capítulo 2: impuestos indirectos Valor añadido, especial

Capítulo 3: tasas, precios públicos y otros in-gresos

Intereses

Capítulo 4: transferencias corrientesCapítulo 5: ingresos patrimoniales

Transferencias a otros agentes

Operaciones�de�capital

Capítulo 6: Venta de inversiones reales Inversiones

Capítulo 7: transferencias de capital Financiación de inversiones de terceras perso-nas

Financieras

Capítulo 8: activos financieros Inversiones financieras

Capítulo 9: pasivos financieros Amortización de la deuda


Si los ingresos públicos son insuficientes para financiar el gasto, aparece el

déficit público y, por lo tanto, la deuda. Esta situación es muy normal en las

regiones, pero no lo es tanto en el caso de los municipios.

2.2. Tasa turística

2.2.1. ¿Por qué impuestos turísticos?

En�el�caso�de�los�ingresos,�los�impuestos�estrictamente�turísticos�merecen

una�atención�especial. Estos han aparecido en los últimos años como formas

de resolver los fallos de mercado turístico, y han servido como instrumentos

reglamentarios, o simplemente como un medio de recolección.

En el ámbito económico, hay dos motivaciones básicas que podrían jus-

tificar los impuestos turísticos. En primer lugar, se les permitirá finan-

ciar los costes diferenciales causados por los turistas en el territorio y

que no pagan con las cifras fiscales y los ingresos públicos tradicionales.


Hablamos, por ejemplo, de la utilización de infraestructuras, de servicios de

limpieza, de vigilancia y de los costes sociales vinculados a la aglomeración.

Este diferencial, en un contexto de falta de atención por parte de los meca-

nismos de financiación tradicionales (recordemos la financiación local), sería

coherente para impulsar cifras específicas de pago por parte de los turistas/ex-

cursionistas. En�segundo�lugar,�sería�coherente�utilizar�los�impuestos�para

resolver�las�deficiencias�del�mercado. Ya hemos visto, en un apartado ante-

rior, que una parte importante de las necesidades turísticas tiene un carácter

de bien público (la promoción). Debido a los efectos de la falta de incentivos

para la financiación privada y a la necesidad de corrección por parte del sec-

tor público, sería razonable que un impuesto permitiera esta financiación. Del

mismo modo, la intervención correctiva de la Administración puede basarse

en la presencia de externalidades que pueden reclamar la intervención pública

(pensemos en las necesidades de coordinación para la creación de productos

territoriales).

Una vez aclarado que la imposición turística específica está justificada econó-

micamente, se�tendría�que�indicar�qué�área�de�la�Administración�es�la�más

eficiente�para�implantarla. La literatura de Hacienda muestra algunos de los

factores que debemos tener en cuenta para evitar distorsiones que causen in-

eficiencias (Duro, 2014): en primer lugar, el ámbito de la Administración que

se encargue de ello debe ser aquel en el que se produzca el grueso de los impac-

tos del impuesto. En segundo lugar, debe ser un ámbito en el que se produz-

can externalidades mínimas hacia otros territorios (fugas). En tercer lugar, hay

que elegir un área de la Administración lo más cercana posible a los agentes

sujetos al impuesto (el principio de subsidiariedad). Y, en cuarto lugar, que la

implantación se realice al coste mínimo.

En relación con lo anterior, y cuando planteamos la implantación fiscal en

un área territorial u otra, debe tenerse en cuenta que el hecho de aplicarlo en

un lugar específico, y no en un lugar cercano en el que pueda competir, pue-

de provocar el traslado del turista a los destinos turísticos sin tributo, lo que

cancelaría la operatividad del impuesto. Si este movimiento es relevante, en el

equilibrio la recaudación será muy baja y la medida completamente ineficien-

te. Obviamente, este factor aumentaría una atribución territorial agregada.

Con el fin de mirar los impactos, como una forma de estructurar ya no solo

el ámbito, sino el diseño específico, debe verse si este se puede trasladar sig-

nificativamente a los precios y reducir la competitividad y, por lo tanto, los

flujos de turistas. En este punto, parece un concepto que hemos aprendido en

los cursos introductorios a la economía: la elasticidad-precio de la demanda

(cualquier manual lo explica).

Si lo recordáis, este concepto –y el indicador en cuestión– se refiere a cuando

varía la demanda de un producto (turista) al variar el precio de este. Este indi-

cador suele ser negativo. Si es mayor que 1 indica que la demanda es elástica

con el precio (reacciona más que proporcionalmente). Si es menor que 1 indi-


ca que es inelástico y, por lo tanto, es bastante insensible. Pensemos, entonces,

en un escenario de aumento de precios en un destino para un traslado al pre-

cio final del producto (noches de hotel, por ejemplo) del impuesto turístico.

Si la demanda es elástica se reducirán los turistas y la demanda en el hotel y

el destino. Entonces, cobraremos el impuesto a las personas que vengan, pero

vendrán menos. Nuestro hotelero no estará muy contento (ved las polémicas

en las islas Baleares) (Amer, 2003) o en Sevilla (García et al., 2018). Puede ser

políticamente interesante si los objetivos de las políticas públicas son demasi-

ficar. En este escenario, y más allá que nos interese reducir el número global,

sería deseable que la elasticidad del precio sea baja. Por lo tanto, de�cara�al�di-

seño�del�impuesto�debe�considerarse�la�elasticidad-precio�de�la�demanda

turística. ¿Y cuando esta elasticidad es baja? Sabemos que hay ciertos factores

que la reducen, comoa la estandarización del producto turístico y el tipo de

producto, el perfil de la demanda turística o el grado de competencia de otros

destinos

Si el producto está suficientemente estandarizado, y no es muy diferente, es

más probable que transfiera turistas a otros destinos. Si el perfil de la deman-

da es muy sensible al precio (por ejemplo, la capacidad económica reducida)

también aumentará la probabilidad de alta elasticidad de los precios; y, por úl-

timo, también se reducirá si hay una gran presión competitiva de otros desti-

nos. Estos elementos, entre otras cosas, hacen aconsejable modular el impues-

to según las características internas del destino.

2.2.2. La experiencia en España

Reflexión

¿Tiene sentido (económico) unimpuesto turístico específicoen un municipio costero? ¿Es-tablecer un impuesto de baseregional? ¿Nacional?

En el ámbito nacional hay dos referencias claras, y diferentes movimientos

para extender su aplicación (García et al., 2018). En primer lugar, de los que

hay actualmente, debemos mencionar el impuesto�sobre�estancias�en�esta-

blecimientos�turísticos�de�Cataluña�aprobado�por�la�Ley�5/2012�de�20�de

marzo�en�un�momento�de�crisis�económica�y�presupuestaria�muy�grave.

Este impuesto, que es un impuesto regional y no local, recae en los estable-

cimientos de alojamiento regulados, y es un impuesto fijo de un importe de

euros por noche de hotel (impuestos por pernoctar). Pero no tiene un nivel

uniforme en todo el territorio. Así, se barema según el destino específico (Bar-

celona frente al resto del territorio) y de acuerdo con la calidad del estableci-

miento. Este baremo permite tener en cuenta las posibles discrepancias con

respecto a la elasticidad-precio de la demanda (superior al resto del territorio

y en los alojamientos de menor calidad). Aparte del baremo, el impuesto es-

tablece exenciones (criterios de equidad) para estancias largas, edad (niños y

ancianos), etc.

Un�segundo�ejemplo�son�las�islas�Baleares,�que�han�adoptado�un�diseño

similar�al�de�la�figura�catalana. En 2016, el Gobierno de las islas Baleares

estableció un impuesto turístico denominado impuesto sobre las estancias tu-

rísticas en las islas Baleares y de medidas para promover el turismo sostenible.

Este impuesto se define como un tributo finalista que pretende, por un lado,

Reflexión

¿No creéis que el baremo delimpuesto está demasiado agre-gado? ¿Lo detallaríais más?¿Hacia dónde?


mitigar la huella que la actividad turística produce en el entorno de las islas

y, por otro, obtener recursos para fomentar un cambio en el modelo turístico

balear y favorecer el aumento de la sostenibilidad ambiental, socioeconómica

y cultural. Así, los recursos recaudados a través del impuesto turístico se in-

vertirán en la realización de acciones que favorezcan la consecución de estos

objetivos. En este caso, y como novedad con respecto al impuesto catalán, la

tasa se diferencia por temporadas –más bajas en temporada baja– para favore-

cer una reducción de la estacionalidad, que es muy alta en Baleares (Duro y

Farré, 2015).

Por�lo�tanto,�estas�tasas�son�regionales.�Pero�esto�no�es�lo�normal�en�el

análisis�comparativo�global. En efecto, por lo general, en todo el mundo, la

figura es local o nacional, y se deja que cada municipio decida si la establece o

no. Una de las repercusiones prácticas del hecho de que el impuesto es regional

es que introduce en el debate técnico y político la asignación territorial del

dinero recaudado y, por lo tanto, los aspectos de la distribución, que es un

tema que introduce tensiones.

2.2.3. Polémicas y problemas de aplicación

Asimismo, uno de los problemas en los que consiste este diseño fiscal es la

discriminación negativa contra la oferta ilegal residencial. Por otro lado, cabe

señalar que solo se registran pernoctaciones y no turistas.

La�controversia�de�establecer�este�impuesto�ha�tenido�lugar�en�ambas�ex-

periencias. En el caso de las islas Baleares, la polémica fue de tanta magnitud

que, en el momento que se aplicó por primera vez (2002), favoreció el cambio

de gobierno, y el nuevo gobierno la abolió (Amer, 2003). En el caso catalán, la

polémica también existió, pero algunos empresarios defendieron el impuesto,

que finalmente siguió su curso. Ahora, en Cataluña, nadie se acuerda de ello

y se ha dado por buena la tasa (¿caso de éxito?).

Amer (2003) estudió muy bien la controversia en el caso de las islas Baleares,

que ahora se reproduce en el enfoque que se ha hecho, por ejemplo, en el

Ayuntamiento de Sevilla (García et al., 2018), en forma de dejà vu. Básicamente,

la controversia se centra en los empresarios de alojamientos regulados que

consideran que:

• las tasas aumentan los precios y hacen perder demanda (en favor de des-

tinos a los que no se aplica el impuesto) y, por lo tanto, alteran artificial-

mente el grado de competitividad del destino;

• las tasas crean discriminación si solo pagan unos alojamientos y no otros.

¿Qué pasa con la oferta ilegal? ¿Y las webs de intermediación? De hecho,

¿por qué pagan solo los establecimientos? ¿Y las otras actividades turísti-

cas?


• En una respuesta más liberal, se diría que ya hay demasiados impuestos en

la economía, y la Administración debería intervenir lo menos posible.

Un�tema�que�tiene�que�ver�con�el�impuesto,�y�que�también�es�importante,

es�el�propósito�de�la�recaudación,�es�decir,�el�vínculo�entre�la�recaudación

y�los�gastos. Hay varias posiciones. En primer lugar, las personas que abogan

por que los ingresos deben servir para financiar todo; en segundo lugar, quie-

nes consideran que los ingresos deben utilizarse para financiar las políticas

turísticas, por ejemplo, la promoción, que es la más fructífera en términos de

gastos; y en tercer lugar, los que piensan que básicamente con el dinero se han

de financiar proyectos de sostenibilidad. Por ejemplo, en el texto jurídico del

impuesto en Cataluña, se detalla la creación de un fondo para la promoción

del turismo, cuyos recursos deben dedicarse a mejorar la competitividad tu-

rística. Se supone que los recursos recogidos están destinados a la promoción

turística, aunque de una manera muy amplia (abstracta). Es decir, incluye, en

efecto, la promoción, pero también el apoyo al turismo sostenible y a la cali-

dad, los productos turísticos y las infraestructuras conexas. El municipio don-

de se recauda el impuesto forma parte de la recaudación, con un porcentaje

más alto para la ciudad de Barcelona (que también establece un recargo). En

las islas Baleares, se dedica en gran medida a la sostenibilidad.

2.2.4. ¿Y en el ámbito internacional?

Con respecto a la experiencia internacional, como describen Duro (2014), Font

et al. (2018) o García et al., (2018) hay muchos ejemplos.�De�hecho,�la�fisca-

lidad�del�turismo�tiene�una�amplia�tradición�en�los�países�europeos, por

ejemplo. La primera tasa que se aplicó fue la tasa de sejour francesa. En este

caso, es un impuesto de tipo nacional, pero que deja libertad de aplicación

a los municipios. De hecho, el grueso de las tarifas se aplican/diseñan/gestio-

nan en el área local y, en particular, municipal, aunque existe una regulación

nacional básica (por ejemplo, Roma, Ámsterdam, Berlín, Venecia, Florencia).

De hecho, hay pocos casos en los que el diseño y la ejecución sean nacionales

o regionales, como es el caso de Cataluña o las islas Baleares, precisamente

por la variedad de destinos y los peligros asociados con las elasticidades-alto

precio de la demanda turística (en Croacia también es nacional). De hecho, se

aplica típicamente en potentes ciudades turísticas, sin extensión a todos los

lugares del país. Siguiendo a Duro (2014), algunas características generales de

estos impuestos son las siguientes:

• Por lo general, los impuestos se refieren a estancias.

• Pueden ser a tanto alzado (ad quantum), es decir, un coste por unidad, o

ad valorem, un porcentaje del precio. En cualquier caso, normalmente se

fija una cantidad por noche (y no por porcentaje del precio).


• Las tasas de impuestos suelen variar dependiendo de los establecimientos

y a veces dependiendo de la ubicación o la temporada.

• Por lo general, incluye exenciones, para dar una respuesta distributiva al

diseño del impuesto (criterio de equidad).

• A veces, establece un número máximo de estancias imponibles.

• Como impuestos locales (es decir, municipales), no incluyen ninguna re-

ferencia para las entregas territoriales y administrativas (como en el caso

catalán).

• Por lo que se refiere a la utilización de los recursos recaudados, dado que el

criterio del beneficio prevalece como justificación (costes diferenciales no

pagados), tiende a ser bastante abierto y, por lo tanto, incluso es posible

financiar gastos generales (integración de los ingresos en los presupuestos

mundiales).


3. La cuestión de la evaluación de las políticasturísticas

Al igual que el uso de los recursos públicos, sería necesario, como instrumento

de transparencia y rendición de cuentas, realizar�evaluaciones�periódicas�del

retorno�social�de�los�gastos�e�ingresos�implementados�por�la�Administra-

ción�pública, especialmente los de un tamaño más grande. Esta información

es útil no solo como elemento informativo para la sociedad en general, sino

también como elemento para evaluar las medidas y, si es necesario, cambiar-

las. Si no evaluamos nada, estamos condenados a caer siempre en los mismos

errores y gestionar el dinero público de manera ineficiente socialmente.

En España, y en muchos países, no hay mucha tradición en el estudio de la

evaluación de las políticas económicas. En algunos países, por ejemplo Aus-

tralia, incluso hay centros de evaluación de políticas públicas. En el caso del

turismo, nos puede interesar como gestores públicos de muchos proyectos e

instalaciones, como grandes eventos, museos, parques temáticos, infraestruc-

turas públicas o promoción.

Metodológicamente hablando, podríamos sintetizar tres grandes metodolo-

gías cuantitativas/cualitativas para la evaluación (con las limitaciones de espa-

cio que tenemos). En particular, la�más�conocida�por�los�agentes�es�el�análisis

de�impacto�económico cuando hablamos de gastos. A este respecto, sería ne-

cesario cuantificar los aumentos de la actividad económica asociada a un pro-

yecto, ya sea la construcción o la explotación. Es una técnica en la que solo hay

flujos positivos. Por lo general, se utiliza cuando un proyecto/equipo/progra-

ma tiene un impacto económico o una incidencia territorial suficientemente

amplia. Imaginad, por ejemplo, un museo que tiene una inversión y un gasto

de mantenimiento. El gestor puede estar interesado en conocer la actividad

económica territorial que se ha generado. Esta información puede servir como

herramienta para conocer su importancia, promover u obtener subvenciones

y ayudas de otras administraciones. Para sintetizar, el método identifica tres

componentes principales para cuantificar el impacto global (por ejemplo, en

euros totales o euros en el PIB).

• El�primer�componente�es�el�llamado�componente�directo, que, en el

caso del museo, estaría vinculado al gasto directo realizado por los turis-

tas/excursionistas atraídos por el establecimiento, que compran las entra-

das, comen o compran en él, por ejemplo. Todo esto es una demanda di-

recta creada que aumenta el PIB territorial.

• En�segundo�lugar,�el�componente�de�impacto�indirecto, y que recoge

cómo todas las empresas directas compran bienes y servicios a otros (el

restaurante, por ejemplo, productos agroalimentarios), que a su vez com-

pran a otros y, así, hasta el infinito. Esto es lo que se conoce como cade-


nas de entrada/salida. Estos componentes indirectos pueden afectar a gran

parte de los sectores productivos del destino.

• Por�último,�se�introduce�el�componente�inducido, que incluye la de-

manda efectiva de todos los ingresos, directos e indirectos, creados en el

territorio y sus cadenas de entrada/salida.

Por lo tanto, el primer impacto directo se multiplica. De hecho, uno de los

resultados finales de los cálculos es precisamente el multiplicador, indicando

el impacto total vinculado a cada euro generado de forma directa. El impacto,

y el multiplicador final, dependerá de la magnitud y tipología de la demanda

directa capturada, de la riqueza y diversificación del territorio, y de la ocupa-

ción generada y su patrón de consumo. El cálculo no suele ser fácil y se de-

ben realizar diferentes suposiciones. Una de las principales desventajas tiene

que ver con el volumen y el tipo de información necesaria, que no siempre

está disponible con la calidad deseada, como la información sobre las cadenas

de entrada/salida territoriales. En Murillo et al. (2008) se puede encontrar un

ejemplo del cálculo del impacto para la Alhambra de Granada, aunque hay

muchos ejemplos en internet.

Menos masivos que los estudios de impacto, pero probablemente más relevan-

tes son los análisis�de�coste-beneficio�sociales. En este caso, se trata de calcu-

lar todos los costes asociados a un proyecto/equipo/programa, tanto privado

como social (congestión, medio ambiente) y los beneficios socioeconómicos.

La parte de los beneficios socioeconómicos puede parecerse a los flujos con-

tabilizados en estudios de impacto anteriores. En este sentido, el método es

equivalente al ACB privado (proyectos empresariales como inversión hotelera,

por ejemplo), pero ahora incluye flujos sociales (costes y beneficios). Este tipo

de metodología se realiza durante un período temporal y, en consecuencia,

debe incluir flujos de costes y beneficios durante un período de tiempo. Este

calendario requiere la homogeneización de los flujos monetarios sobre la base

de tipos temporales de descuento (un euro en el futuro valdría menos que un

euro hoy en día). En Cals et al. (1993) se puede encontrar un buen manual

sobre la aplicación de esta metodología en el turismo.

Finalmente, en�el�análisis�del�proyecto,�se�puede�utilizar�el�análisis�mul-

ticriterio. Este análisis cualitativo consiste en incluir diferentes dimensiones

que pueden permitir evaluar un proyecto y dar una valoración o clasificación.

Se puede utilizar para evaluar diferentes opciones.


4. Planificación turística en España y Cataluña.Tendencias recientes

4.1. Elementos iniciales

La Organización Mundial del Turismo ofrece una referencia del establecimien-

to de objetivos por parte de la Administración pública en el ámbito del turis-

mo. En concreto, habla de maximizar turistas, fomentar el crecimiento eco-

nómico y los ingresos, el empleo, el equilibrio territorial, la competitividad o

la sostenibilidad.

Figura 3: Objetivos referentes de la política turística


Un�instrumento�central�para�que�la�Administración�alcance�estos�objeti-

vos�tiene�que�ver�con�la�planificación�estratégica. Básicamente, y como se

ha escrito en detalle en el material del curso, se trata de diseñar una hoja de

ruta, a medio y largo plazo (normalmente un periodo de más de cuatro años),

que establece el modelo del futuro destino y las grandes acciones para lograrlo.

La estática de los antiguos planes estratégicos ha llevado ahora a una mayor

concreción de las acciones, con un feedback más intenso con los agentes, una

intensa participación de la ciudadanía, más conexión en la gestión política y

Reflexión

¿Sabíais que, de acuerdo conalguna información, no se eje-cutan ni el 10 % de los obje-tivos estratégicos? De hecho,una buena parte termina en elcajón.


más importancia en la concreción presupuestaria y el seguimiento y ejecución

de los planes. Un plan no sirve para nada si no se pone en marcha y se ejecuta

claramente.

Figura 4: Elementos importantes actuales (diferenciales) en la preparación de planes


En�cualquier�caso,�y�a�pesar�del�deseo�de�concreción,�un�plan�sigue�siendo

el�boceto�de�un�modelo,�estructurado�en�torno�a�prioridades. Por lo tanto,

no es un plan de acción o inversión. Expresa algunos valores, un compromiso

entre la Administración, las empresas y los ciudadanos. De hecho, hay que

subrayar que un plan estratégico es solo el comienzo de un proceso, en el que

se toman decisiones, basadas en un debate y conocimientos rigurosos, y una

gobernanza compartida. Debe ser un proceso que ha de ser continuo en el

tiempo y lejos de las dinámicas políticas y los ciclos electorales típicos. No es

fácil. Y no lo es porque un plan requiera mucho trabajo y un personal técnico

preparado para seguirlo.

Bajo el nombre de planes estratégicos, de hecho, aparecen diferentes figuras

relacionadas. Desde los planes estratégicos de turismo, el más grande y general,

hasta los planes de competitividad turística (centrados en el impulso de la

oferta y sus factores), planes de comercialización (centrados en la demanda y

los mercados) o planes de desarrollo sostenible, por dar algunos ejemplos.


4.2. Propuestas estratégicas para España y Cataluña

En el caso de España, el documento estratégico, hasta ahora basal, es el plan

Horizonte 2020, vigente durante el periodo 2007-2020, que se actualizará.

Su principal objetivo ha sido alcanzar los máximos grados de competitividad

y sostenibilidad, conjugables con el bienestar social, estructurados en cinco

grandes programas:

• Nueva economía turística

• Evaluación del cliente

• Sostenibilidad del modelo (crecimiento): desestacionalización y recualifi-

cación de los destinos

• Competitividad

• Liderazgo compartido

Con este marco de planificación se han implementado otros planes estratégi-

cos parciales que lo han especificado. Este es el caso, por ejemplo, del Plan na-

cional e integral del turismo (PNIT), 2012-2015, que se impone los siguientes

objetivos basales:

• aumentar la actividad turística y la rentabilidad,

• generar empleo de calidad,

• lograr la unidad del mercado,

• situarse en el ámbito internacional,

• lograr la cohesión de la marca,

• promover la colaboración pública y privada,

• lograr la desestacionalización.

Otro ejemplo de concreción estratégica es el Plan estratégico de marketing,

2018-2020, que se ha impuesto como objetivo la atracción de turistas de cali-

dad y sostenibles. Los objetivos tácticos se centran en la atracción del turismo

cosmopolita de Europa y Estados Unidos y de los mercados lejanos. En térmi-

nos generales, los objetivos se unirían en el entorno de diversificación y son

los siguientes:

• aumento de los ingresos,

• diversificación geográfica,

• temporal,

• motivacional,

• mercados de origen.

Asimismo, hay que mencionar la estrategia de turismo sostenible en España,

2030, alineada con los objetivos medioambientales de la Unión Europea, cen-

trándose, como hilo conductor y justificación, en la sostenibilidad, en su tri-

ple lectura, ambiental, social y territorial.


Figura 5: Planes estratégicos recientes para España.


En�el�caso�de�Cataluña,�el�actual�Plan�estratégico�para�el�turismo�en�Ca-

taluña,�2018-2022�(PETC). En su visión, se trata de uno de los tres primeros

destinos del Mediterráneo con la etiqueta de turismo responsable. Los objeti-

vos cuantitativos para 2025 tienen que ver con el aumento de los turistas y

gastos internacionales, la desconcentración temporal y territorial, el aumento

de la competitividad y el turismo inteligente. Los ejes fundamentales de la es-

trategia se articulan en el marco de siete, que tienen que ver con la experiencia

turística internacional, la retención y atracción de turistas, el atractivo de las

inversiones, el turismo inteligente, la mejora de las condiciones competitivas

y la gestión turística en el territorio, y el replanteamiento de la gobernanza.

Figura 6: Ejes de la estrategia catalana, 2018-2022.



De acuerdo con las estrategias del Plan general de Cataluña, la Generalitat

cuenta con un plan de marketing turístico para el mismo periodo (PMTC),

gestionado por la Agencia Catalana de Turismo. El resultado de objetivos es-

tratégicos anteriores es monitorizar mejor al turista, diseñar una buena arqui-

tectura de marca, promover el uso de las TIC y aumentar el generador poten-

cial de los mercados.

Otro�ejemplo�de�plan�podría�ser�el�Plan�general�de�turismo�sostenible�de

Andalucía. Los principios de actuación de este plan tratan de combinar el

desarrollo competitivo del destino con un carácter inclusivo, lo que reduce, en

la medida de lo posible, las posibles externalidades negativas de la dinámica

del turismo en términos de espacios, recursos e ingresos.

La inclusión y la preocupación por la equidad, desde diversos enfoques,

aparece en todos los principios rectores, que son la columna vertebral

conceptual de la planificación propuesta.

Por lo tanto, el crecimiento del turismo debe ser equitativo, debe preservar

la identidad local sin desnaturalizarla, debe favorecer a todos los territorios

(desarrollo territorialmente equilibrado) y a todos los grupos, que también tie-

nen que participar en la gobernanza del plan y de la política turística en Anda-

lucía. La igualdad de género desempeña un papel destacado en el documento,

con una amplia batería de medidas.�Uno�de�los�temas�que�parece�interesante

subrayar�es�el�apartado�de�seguimiento, que otorga veracidad a la propues-

ta, y nos permite visualizar la necesidad de evaluar las políticas públicas y de

«rendir cuentas» a la sociedad y a los participantes. En este sentido, se define

un sistema de indicadores de evaluación relevantes con las fuentes de infor-

mación. La supervisión se estructura en dos dimensiones; una, la comparación

del momento de inicio y fin; y, dos, las evaluaciones intermedias. La metodo-

logía de los indicadores consiste en una arquitectura basada en la selección

de áreas clave, temas clave e indicadores clave, en este caso guiada por la re-

presentatividad y la disponibilidad. El sistema se compone de 300 indicadores

que recogen la demanda y la oferta, la administración y la población local.

4.3. Otros planes estratégicos regionales y locales

Si miráis la página web encontraréis muchos planes económicos estratégicos

y, en particular, de turismo. Detrás de esta proliferación habría un sector con

mucho potencial económico, así como las necesidades de intervención, justi-

ficadas a lo largo de este documento. También es cierto que «queda muy bien»

decir lo que vas a hacer, o que estás aplicando un plan estratégico.

Reflexión

¿Cómo veis la utilidad de losplanes estratégicos de turis-mo? ¿Son un puro eslogan po-lítico? ¿Son útiles pero no sa-bemos cómo aplicarlos?


De hecho, gran parte de los destinos turísticos «potentes» tienen o han

tenido un plan estratégico de turismo, cuya redacción técnica está ge-

neralmente a cargo de un consultor. Además, gran parte de los destinos

emergentes hacen las conocidas hojas de ruta. En el primer caso, se trata

de planes que tienen como objetivo consolidar el crecimiento sosteni-

ble, priorizando aspectos relacionados con el impacto (calidad del mo-

delo) y los resultados sociales (bienestar para los residentes, equidad,

etc.). En el segundo caso, la priorización está orientada hacia el desa-

rrollo, hacia la atracción de flujos. Obviamente, según el tamaño del

territorio en cuestión, las demandas en relación con los planes pueden

diferir.

Territorialmente hablando, los planes se referirán básicamente a municipios

turísticos, provincias (las administraciones son las diputaciones provinciales)

y regiones (en España, las comunidades autónomas). A veces se pueden encon-

trar, también, planes para las áreas supramunicipales. En las tres áreas coinci-

den con las unidades administrativas territoriales básicas. Las regiones de Es-

paña han transferido gran parte de las competencias turísticas y, por lo tanto,

es lógico que prácticamente todas tengan planes turísticos estratégicos. En el

caso de las provincias (consejos provinciales), también es lógico, ya que tie-

nen presupuestos relevantes y gestionan, por ejemplo, marcas turísticas. Y en

el caso de los municipios también es lógico, ya que estas administraciones es-

tán más cerca de los ciudadanos y turistas, y también gestionan importantes

competencias turísticas (marca local, información turística, recursos y equipa-

miento) o generales (urbanismo, seguridad del destino, limpieza, agua, etc.).

En la siguiente tabla se enumeran (no exhaustivos) los planes recientes o ac-

tuales de las diferentes administraciones en España. Los planes internaciona-

les no se han incluido debido a limitaciones de espacio. Hay ejemplos de todos

los ámbitos territoriales, junto con el período de referencia y algunas observa-

ciones diferenciales.

En el caso de los municipios hay una mezcla de capitales y ciudades turísti-

cas costeras. Por ejemplo, en la primera categoría podemos mencionar los ca-

sos de Barcelona, Valladolid o Santiago de Compostela que, sin embargo, son

muy diferentes, dada su situación y evolución. Así, en el caso de la ciudad

de Barcelona, el equilibrio urbano, la planificación del alojamiento, la soste-

nibilidad, la gobernanza integrada o los beneficios sociales, factores asociados

en parte a los problemas de la capital catalana, se ven afectados en términos

de concentración territorial de los flujos, masificación y percepción social. En

esencia, Valladolid pretende reforzar su papel como capital urbana interior.

Los principales aspectos son la gobernanza público-privada, la situación de los

productos locales y la comercialización. En el caso de Santiago, destino estre-

chamente ligado al Camino, se reiteró su compromiso con la sostenibilidad,

que incorpora la desconcentración de los flujos del centro (como Barcelona),


la gobernanza (principio omnipresente en todos los planes) y la lucha contra

la estacionalidad. En el caso de Pamplona, los principios son compartidos y

quizás los más diferenciales, en términos de visibilidad estratégica, tienen que

ver con el diálogo con la población local o la mejora del impacto socioeconó-

mico del turismo en la ciudad. En Benicasim, un destino costero consolidado

de la Comunidad Valenciana, los principios rectores, a pesar de las diferencias,

coinciden en algunos casos. Como se puede ver, la sostenibilidad aparece en

todos los lugares, un fiel reflejo de la sensibilidad global, así como la gober-

nanza. En este caso, y dado el destino, hay una visibilidad diferencial en los

principios de calidad.

Además, se han incluido algunos ejemplos en la tabla relativos a las estrategias

regionales, que son fácilmente consultables. Si analizamos en detalle observa-

remos diferencias, pero a pesar de las discrepancias productivas y la posición,

podemos identificar un cuerpo común en los principales retos y objetivos.

De este modo, aparecen la gobernanza (público-privada), la sostenibili-

dad (en sentido amplio, es decir, medioambiental, social y económico),

la innovación (en sentido más amplio, en producto, mercados, big data,

etc.) o el posicionamiento (imagen, comunicación, etc.).

Figura 7: Dimensiones generales que aparecen en los planes estratégicos recientes.


Tabla 5: Lista (no exhaustiva) de planes estratégicos recientes y previstos con principios, retosestratégicos u objetivos globales

Período Aspectos destacados

Local

Barcelona 2016-2020 Equilibrio social, sostenibilidad y gestión de aloja-mientos.

Valladolid 2016-2019 Actualmente se está desarrollando para el período2020-2023. Gobernanza, posicionamiento y comer-cio.

Benicasim 2016-2020 Sostenibilidad, innovación, gobernanza y calidad.

Santiago C 2017-2022 Sostenibilidad, gobernanza, desconcentración y esta-cionalidad.


Nota: Planes estratégicos accesibles


Período Aspectos destacados

Pamplona 2017-2019 Posicionamiento, sostenibilidad, gobernanza, calidadde vida, local.

Lugo (PROV) 2017-2020 Gobernanza. Oferta, demanda, competitividad e in-novación.

Ca

Navarra 2018-2025 Gobernanza, áreas naturales, calidad de suministro,senderismo y rutas.

Castilla-León 2019-2023 Equidad y sostenibilidad. ODS.

C-LM 2020-2023 Sostenibilidad, digitalización, inteligencia, internacio-nalización, posicionamiento.

Extremadura 2017-2020 Gobernanza, promoción, negocio e innovación.

Comunidad V. 2010-2020 Gobernanza, competitividad, sostenibilidad, innova-ción, promoción.

Murcia 2015-2019 Estacionalidad, imagen, internacionalización, aloja-miento regulado.

Aragón 2016-2020 Gobernanza, producto, comunicación, conocimiento.


Nota: Planes estratégicos accesibles


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Enlaces de interés

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