UNIDAD DE EVALUACIÓN Y CONTROL Comisión de Vigilancia de ... · MARCO DE REFERENCIA PARA EL ANÁLISIS DE LA FISCALIZACIÓN SUPERIOR DE LA CUENTA PÚBLICA 2014 Seguridad Pública,

UNIDAD DE EVALUACIÓN Y CONTROLComisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la FederaciónLXIII Legislatura, Cámara de Diputados del H. Congreso de la UniónAv. Congreso de la Unión 66, Edificio “G” Piso 2Col. El Parque, Del. Venustiano Carranza C.P. 15960, México, D.F.

MARCO DE REFERENCIA PARA EL ANÁLISIS DE LA FISCALIZACIÓN SUPERIOR DE LA CUENTA PÚBLICA 2014 Seguridad Pública, Sistema Nacional Anticorrupción y Gasto Federalizado en 2014

México, noviembre de 2015.La versión electrónica de este documento se encuentra disponible en el sitio web de la Unidad de Evaluación y Control <http://uec.diputados.gob.mx> o <www.diputados.gob.mx/UEC>

COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN

PresidenteDip. Luis Maldonado Venegas (PRD)

SecretariosDip. Fidel Almanza Monroy (PRI)

Dip. Jorge Carlos Ramírez Marín (PRI)Dip. Martha Sofía Tamayo Morales (PRI)Dip. Ruth Noemí Tiscareño Agoitia (PRI)

Dip. Eukid Castañón Herrera (PAN)Dip. Minerva Hernández Ramos (PAN)

Dip. Luis Gilberto Marrón Agustín (PAN)Dip. Maricela Contreras Julián (PRD)

Dip. David Jiménez Rumbo (PRD)Dip. Emilio Enrique Salazar Farías (PVEM)Dip. Alicia Barrientos Pantoja (MORENA)

Dip. Claudia Sofía Corichi García (MC)Dip. Francisco Javier Pinto Torres (NA)

Integrantes

Dr. Alejandro Romero GudiñoTitular de la Unidad de Evaluación y Control

Dip. Marco Antonio Aguilar Yunes (PRI)Dip. Leticia Amparano Gámez (PAN)

Dip. Ricardo Ángel Barrientos Ríos (PRD)Dip. Pablo Bedolla López (PRI)

Dip. Paloma Canales Suárez (PVEM)Dip. Manuel Jesús Clouthier Carrillo (IND)Dip. Marko Antonio Cortés Mendoza (PAN)Dip. Araceli Damián González (MORENA)

Dip. Javier Guerrero García (PRI)Dip. Gonzalo Guízar Valladares (PES)

Dip. María Esther de Jesús Scherman Leaño (PRI)Dip. Víctor Manuel Silva Tejeda (PRI)

Dip. María Monserrath Sobreyra Santos (PRI)Dip. María Luisa Sánchez Meza (PAN)

Dip. Alma Carolina Viggiano Austria (PRI)Dip. Eduardo Francisco Zenteno Núñez (PVEM)

H. HONORABLE CÁMARA DE DIPUTADOS

MESA DIRECTIVA

PresidenteDip. José de Jesús Zambrano Grijalva (PRD)

VicepresidentesDip. Jerónimo Alejandro Ojeda Anguiano (PRD)

Dip. María Bárbara Botello Santibáñez (PRI)Dip. Edmundo Javier Bolaños Aguilar (PAN)Dip. Daniela De Los Santos Torres (PVEM)

SecretariosDip. Ramón Bañales Arámbula (PRI)

Dip. Alejandra Noemí Reynoso Sánchez (PAN)Dip. Isaura Ivanova Pool Pech (PRD)

Dip. Juan Manuel Celis Aguirre (PVEM)Dip. Ernestina Godoy Ramos (MORENA)

Dip. Verónica Delgadillo García (MC)Dip. María Eugenia Ocampo Bedolla (NA)Dip. Ana Guadalupe Perea Santos (PES)

JUNTA DE COORDINACIÓN POLÍTICA

PresidenteDip. César Octavio Camacho Quiroz

Coordinador del Partido Revolucionario Institucional

Dip. Marko Antonio Cortés MendozaCoordinador del Partido Acción Nacional

Dip. Francisco Martínez NeriCoordinador del Partido de la Revolución Democrática

Dip. Jesús Sesma Suárez Coordinador del Partido Verde Ecologista de México

Dip. Norma Rocío Nahle García Coordinadora del Partido Movimiento de Regeneración Nacional

Dip. José Clemente Castañeda HoeflichCoordinador del Partido Movimiento Ciudadano

Dip. Luis Alfredo Valles Mendoza Coordinador del Partido Nueva Alianza

Dip. Alejandro González MurilloCoordinador del Partido Encuentro Social

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Marco de Referencia para el Análisis de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2014

CONTENIDO

Presentación ....................................................................................................................................................................................................... 9

Resumen Ejecutivo .........................................................................................................................................................................................11

1. Situación de la seguridad pública en México en 2014 .....................................................................................................21 1.1 Panorama general de la seguridad pública .........................................................................................................................21 1.2 Percepción de la seguridad pública y el crimen en los países emergentes ...........................................................24 1.3 Dimensión económica de los delitos......................................................................................................................................27 1.4 Resultados de las acciones en materia de seguridad pública .....................................................................................30

2. El Sistema Nacional Anticorrupción ...........................................................................................................................................49 2.1 Introducción .....................................................................................................................................................................................49 2.2 Naturaleza de la corrupción y su complejidad conceptual ..........................................................................................49 2.3 Costos de la corrupción ...............................................................................................................................................................52 2.4 Impacto de la corrupción en el desarrollo económico ...................................................................................................53 2.5 Impacto de la corrupción en la estabilidad política y su efecto en la gobernanza gubernamental ............56 2.5.1 Corrupción e índice de paz global .............................................................................................................................56 2.5.2 Corrupción e indicadores de buen gobierno ........................................................................................................56 2.5.3 Fiscalización y corrupción ............................................................................................................................................61 2.6 La constitución del Sistema Nacional Anticorrupción ...................................................................................................62 2.6.1 Antecedentes ......................................................................................................................................................................62 2.6.2 Iniciativa de los grupos parlamentarios del PRI y PVEM ................................................................................63 2.6.3 Iniciativa del grupo parlamentario del PAN .........................................................................................................65 2.6.4 Iniciativa del grupo parlamentario del PRD .........................................................................................................66 2.6.5 Reforma constitucional del 27 de mayo de 2015 ...............................................................................................67 2.6.6 Instrumentación de la reforma constitucional en leyes secundarias ........................................................68 2.7 ReflexiónsobrelacreacióndelSistemaNacionalAnticorrupción ...........................................................................68 2.7.1 Síntesisdemodificaciones ...........................................................................................................................................68 2.7.2 Incidencia en la relación entre la Cámara de Diputados y la ASF ................................................................69 2.7.3 Conclusión ...........................................................................................................................................................................69

3. El gasto federalizado en 2014 ........................................................................................................................................................73 3.1 Marco conceptual ...........................................................................................................................................................................73 3.2 Resultados del gasto federalizado en 2014 ........................................................................................................................74 3.2.1 Evolución general del gasto federalizado 2000-2014 ......................................................................................75 3.2.2 Gasto federalizado programable y no programable 2013-2014 ..................................................................76 3.2.3 Evolución del gasto federalizado: ramo 33 Aportaciones Federales .........................................................77

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Seguridad Pública, Sistema Nacional Anticorrupción y Gasto Federalizado en 2014

3.2.4 Evolución del gasto federalizado: ramo 28 Participaciones Federales .....................................................81 3.2.5 Evolución del gasto federalizado: convenios de descentralización y reasignación .............................83 3.2.6 Evolución general del gasto federalizado en protección social en salud ..................................................85 3.2.7 Evolucióndelgastofederalizadoindentificadoenelramo23provisionessalariales

y económicas ......................................................................................................................................................................86 3.3 Gasto federalizado y el desarrollo regional del país .......................................................................................................88 3.4 Gasto federalizado, crecimiento económico y pobreza .................................................................................................89 3.5 Deuda de estados y municipios ................................................................................................................................................90 3.6 Dinámica del Presupuesto de Egresos de la Federación 2015-2016 .......................................................................92 3.7 Sistema Nacional Anticorrupción y gobierno subnacional ..........................................................................................93 3.7.1 Diagnóstico general .........................................................................................................................................................93 3.7.2 Impacto del Sistema Nacional Anticorrupción en la gestión

de los gobiernos subnacionales .................................................................................................................................94 3.8 La bursatilización del bono educativo a través del Fondo de Aportaciones Múltiples ....................................95 3.8.1 Relevancia de la operación ...........................................................................................................................................95 3.8.2 Aspectos técnicos generales relacionados con el bono educativo cuyos recursos

se captarán a través de la bursatilización o emisión de bonos bursátiles con garantía del FAM ......................................................................................................................................................95

3.8.3 Estructurageneraldelesquemafinanciero ..........................................................................................................96 3.8.4 Beneficiosdelesquema .................................................................................................................................................98 3.8.5 Modalidades del esquema de bursatilización del bono educativo ..............................................................99 3.8.6 Riesgodelabursatilización(experienciahistórica) ......................................................................................101 3.8.7 Apéndice: bonos cupón cero ....................................................................................................................................102

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PRESENTACIÓN

LaUnidaddeEvaluaciónyControl(UEC)delaComisióndeVigilanciadelaAuditoríaSuperiordelaFederación(CVASF)preparólaseriedecuadernosdenominadaMarco de Referencia para el Análisis

de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2014, la cual tiene como objetivo proveer de elementos técnicosalaCVASFenlaevaluacióndelafiscalizacióndelaCuentaPública.LaAuditoriaSuperiordela Federación deberá presentar el Informe del Resultado correspondiente al ejercicio 2014 ante la H. Cámara de Diputados, a más tardar el 18 de febrero de 2016.

El documento se integró de 4 secciones principales, temas de gran importancia para el buen gobierno y la vida nacional: resumen ejecutivo, la seguridad pública, el Sistema Nacional Anticorrupción y el gasto federalizado.

Lostemasdeseguridadpúblicaabordanelcontextointernacionalynacionalsobreelcrimen,lapercep-ción pública sobre asuntos de seguridad, la dimensión económica de los delitos y las principales accio-nes y resultados en la materia, tema que actualmente ocupa un lugar destacado en la agenda nacional, asícomolosresultadosdelasaccionesgubernamentalesemprendidasenlamateria,haciendoénfasisparticular en el ejercicio 2014.

ElapartadosobreelSistemaNacionalAnticorrupción(SNA)describeelcontextointernacionalynacio-nal,incluyendolosprincipalesindicadoresexistentesalrespecto.Seabordanlosantecedentesquelle-varon a su creación y las iniciativas presentadas por los grupos parlamentarios de los diversos partidos, susafinidadesydiferencias.

A continuación se describe la reforma constitucional del 27 de mayo de 2015, que da lugar al nacimiento delSNA,yseplanteanlassiguientestareasinmediatasacargodelCongresoparacrearymodificarleyesgenerales y diseñar sus mecanismos de aplicación. Finalmente, se aborda su incidencia en la relación entre la Cámara de Diputados y la Auditoría Superior de la Federación.

El tercer apartado aborda las características e importancia del gasto federalizado, se analizan los re-cursosdelaFederacióncanalizadosalasentidadesfederativasymunicipiosyquesonfiscalizablesporpartedelaASF(gastofederalizado),conbaseeninformacióndelaCuentaPública2014.

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El análisis de este cuaderno sectorial se enfoca alos temas de seguridad pública, Comisión Nacional Anticorrup-ción y gasto federalizado. Los tópicos correspondientes al primer y tercer tema precisan, en sus particulares

contextos, la información correspondiente a su presupuesto aprobado y ejercido durante el año 2014. El segundo tema, el relativo a la Comisión Nacional Anticorrupción, se aborda para contextualizar una temática que forma parte de la agenda prioritaria del Estado, razón por la cual originó cambios constitucionales trascendentales, para establecer el marco legal e institucional enfocado al combate al flagelo de la corrupción, que se encuentra desbor-dada y que impone un freno al crecimiento económico y al desarrollo del país.

En este resumen, el análisis realiza un repaso de los principales resultados obtenidos en 2014 por las diferentes instituciones y entidades que conforman la seguridad pública y el gasto federalizado en el marco del desempeño y alcance de sus programas presupuestales, así como de las funciones para las que han sido creados, y analiza sinté-ticamente la evolución del Sistema Nacional de Corrupción, lo que a continuación se describe.

Seguridad pública en México en 2014

Panorama general de la seguridad pública

• Uno de los temas que más ha afectado la situación del país es, sin duda, la seguridad pública. Los indicadores nacionales revelan un deterioro importante de la percepción ciudadana sobre la seguridad, lo que, asociado a la desaceleración de la economía, ha minado la confianza en las instituciones y las políticas públicas.

• La delincuencia tiene como rasgo distintivo afectar directamente el Estado de derecho, no sólo poniendo en riesgo el pacto social de la comunidad, sino evitando que los individuos se encuentren a salvo y puedan llevar adelante su proyecto de vida.

• La desigualdad distributiva y la delincuencia son hechos que afectan la seguridad jurídica, social, económica, política y pública de la Nación.

Percepción de la seguridad pública y el crimen en los países emergentes

• En conformidad con los avances de la sociología criminal en relación con el tema de la seguridad pública, el crimen se clasifica en tres ámbitos o modalidades:

a) Delitos comunes o convencionales (delitos no organizados), tales como asaltos, robos, desfalcos e, incluso, asesinato común.

b) Crimen de cuello blanco, cometido por individuos o grupos de individuos posicionados en un nivel jerár-quico elevado.

c) Delitos o crímenes macroestratégicos son delitos de gran escala que ponen en riesgo a sectores importan-tes de la sociedad.

Dimensión económica de los delitos

La clasificación de los delitos en tres clases perfectamente definidas permite ubicar la dimensión económica de cada tipo de delito y, con ello, desarrollar estrategias de seguridad pública y combate al delito de forma más arti-culada, racional y precisa.

Resumen Ejecutivo

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a) Los delitos comunes presentan los siguientes rasgos: a) carácter aleatorio o fortuito del delito, b) dimen-sión microeconómica de bajo impacto sistémico, c) implica violencia física no organizada, d) el botín fruto del delito suele ser pequeño en sumagnitud.

b) Los delitos de cuello blanco y el crimen financiero de alto impacto definen comportamientos económicos de personas o grupos de personas que tienen por objeto obtener beneficios, erosionando el patrimonio de la corporación y/o el patrimonio de sus clientes; los crímenes financieros ocurren no sólo en los bancos, sino también en los corporativos industriales y comerciales, y en general en toda organización corporativa pública, social y económica.

Resultados de las acciones en materia de seguridad pública

• Una de las cinco metas del PND 2013-2018 se vincula directamente con la seguridad y plantea un México en paz.

• En 2012, Transparencia Internacional actualizó la metodología del Índice de Percepción de la Corrupción, que muestra que dicho indicador se presenta en su nuevo formato en una medición cuantitativa con una escala de 0 (mayor corrupción) a 100 (menor corrupción). Para el ejercicio 2012, México obtuvo una calificación de 3.4 puntos, revirtiendo la tendencia decreciente presentada en el periodo de 2009-2011; en 2013, la calificación se mantiene en el mismo nivel y para 2014 sube a 3.5 puntos.

• México es percibido de acuerdo con el Índice de Percepción de la Corrupción (IPC) como el país más corrupto de la OCDE; incluso los dos integrantes más cercanos (Grecia e Italia) tienen una calificación 8 puntos más alta.

• En el año de 2014, las averiguaciones previas llegaron a 105 mil 742, cifra menor a la presentada en 2013 (109 mil 758), mientras que las personas consignadas representaron 28.4%, cifra inferior a la presentada en 2013 y 2012 (28.9% y 36.7%, respectivamente).

• Los estados con los niveles más altos de paz son: Hidalgo, Yucatán, Querétaro, Campeche, y Tlaxcala. Los menos pacíficos son Guerrero, Morelos, Sinaloa, Michoacán y Guanajuato. A nivel regional, el sureste de México es la zona más pacífica.

• El porcentaje de internos sin condena en 2014 fue de 73%, cifra superior a la registrada en 2012 y 2013 (66% y 68%, respectivamente).

• La Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública (ENVIPE) permite estimar la “cifra negra” que a nivel nacional asciende a 92.8% de los delitos cometidos en los cuales no hubo denuncia o no se inició averiguación previa. Esta cifra es ligeramente menor a la presentada en 2013 (93.8%).

• Los delitos en los que presenta una cifra negra más alta son extorsión, con 99%, fraude con 95.3%, robo parcial de vehículo con 95.1% y robo o asalto en calle o transporte público con 93.6%.

• Las denuncias del fuero común disminuyeron de 1 millón 681.1 mil en 2013 a 1 millón 590.3 mil en 2014, disminución de 5.4% en el año.

• Los homicidios del orden común presentaron un ligero repunte al pasar de 35 mil 067 en 2013 a 35 mil 955 en 2014, con un incremento de 2.5%.

• El delito de robo denunciado ante agencias del Ministerio Público de las entidades federativas ascendió en 2014 a 602 mil 276 eventos; se observa una importante disminución de 10.8% en relación con el año previo.

• El número de secuestros registrados ante las agencias del Ministerio Público de las entidades federativas as-cendió a 1 mil 840 en 2014, lo que representó un incremento de 8.4% en relación con 2013.

• Los recursos ejercidos en 2014 en seguridad pública ascendieron a 288 mil 265.4 millones de pesos, cifra superior en 55 mil 162.6 millones de pesos del presupuesto aprobado, es decir, 23.6% mayor al aprobado y 32.6% real al registrado en 2013.

• El secretariado ejecutivo del SNSP determinó la reducción en el número de centros penitenciarios, al pasar de 455 centros penitenciarios en 2005 a 387 en 2014, lo que representa una disminución de 14.9% en nueve años.

• El porcentaje de sobrepoblación penitenciaria en México se ha incrementado desde 2010, cuando se ubicaba en 20.4%; en 2014 representó 25.8%. De acuerdo con la ONU, el nivel máximo permitido es de 20%.

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• El total de delitos del fuero común alcanzó la cifra de 1 millón 590 mil 331 en 2014, cifra menor en 5.4% a la registrada un año antes.

• Los delitos patrimoniales presentaron una disminución de 8.3% en 2014 en relación con 2013; los delitos sexuales (violación) disminuyeron en 6.7%; los homicidios aumentaron en 3%; la privación de la libertad (se-cuestro) creció en 8.4%; el robo común bajó 10.9%; el robo de ganado subió 8.1%; el robo en carreteras dismi-nuyó en 12.9% y el robo en instituciones bancarias disminuyó 6.5%.

• Los delitos de los sentenciados del fuero común disminuyeron en 2014 en 0.4%, en comparación con 2013.• El indicador de privación de la libertad (secuestro) presentó un crecimiento muy importante en el periodo de

2005 a 2014, alcanzando 561.9%; asimismo, el indicador de robo en instituciones bancarias creció 282.3%, en este periodo.

• En la Primera Encuesta en los Centros Federales de Readaptación Social, realizada por el CIDE, se resalta que los delitos más frecuentes de los internos en el sistema penitenciario federal son en contra la salud (60.2%), los relacionados con las armas (24.5%), fraude, robo y peculado (14.6%), homicidio (12.2%) y secuestro (6.2%).

• En aseguramientos de cocaína efectuados por la SEDENA se tuvo una disminución importante de 58.6% en 2014.

• Se incrementó el número de procesados en los juzgados de primera instancia del fuero común, al pasar de 78 mil 408 personas en 2013 a 82 mil 464 en 2014, lo que significó un aumento de 5.2%.

• Los estados con más asesinatos por cada 100 mil habitantes fueron: Guerrero con 48; Chihuahua con 46; Sina-loa con 38 y Tamaulipas, con 25.

• De acuerdo con el Consejo Ciudadano para la Seguridad Pública y la Justicia Penal, A.C., México se sitúa a la ca-beza de las ciudades más inseguras del mundo. Acapulco está catalogada como la tercera ciudad más insegura del mundo.

Sistema Nacional Anticorrupción

• La creación de una Comisión Nacional Anticorrupción (CNA) fue un compromiso de campaña del candidato a presidente de la República, Lic. Enrique Peña Nieto. Esta inquietud, que flotaba en el ambiente nacional desde hacía mucho tiempo, fue recogida por grupos parlamentarios de diversos partidos políticos en varias iniciati-vas presentadas al Senado de la República desde noviembre de 2012. Finalmente, se creó el Sistema Nacional Anticorrupción (SNA) por decreto del 27 de mayo de 2015.

• El decreto establece la facultad del Congreso para expedir la ley general que instituya las bases de coordina-ción del SNA e indica que deberá hacerlo antes del 28 de mayo de 2016; por tanto, la normatividad secundaria deberá ser aprobada por el legislador antes del mes de mayo de 2016.

Reforma constitucional del 27 de mayo de 2015

• Se define al Sistema Nacional Anticorrupción como “la instancia de coordinación entre las autoridades de todos los órdenes de gobierno competentes en la prevención, detección y sanción de responsabilidades admi-nistrativas y hechos de corrupción, así como en la fiscalización y control de recursos públicos” (Artículo 113).

• Las modificaciones constitucionales determinan la función y estructura básica de la futura operación del Siste-ma Nacional Anticorrupción (SNA). Será una instancia de coordinación e intercambio informativo entre orga-nismos de los tres poderes y con los sistemas locales (estatales y municipales). Habrá de diseñar y promover políticas relativas a la fiscalización y control de recursos públicos y generará informes de avances y resultados de sus funciones y de la aplicación de políticas y programas en la materia. Podrá emitir recomendaciones no vinculantes, pero las autoridades destinatarias deberán informar sobre la atención que brinden a las mismas.

Su estructura básica será el Comité Coordinador, en el que participan entidades ya existentes y un represen-tante de un nuevo Comité de Participación Ciudadana. La reforma constitucional establece que este último

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comité estará integrado por cinco ciudadanos destacados en la promoción de la transparencia, la rendición de cuentas o el combate a la corrupción. No define sus tareas o competencias específicas, mismas que precisará la normatividad secundaria.

• El SNA es una entidad en proceso de construcción con dos importantes pasos previsibles. El primero es la crea-ción y modificación de leyes generales y deberá darse en los próximos meses. El segundo es la instrumentación de estas leyes, lo que implicará la creación de mecanismos de coordinación, intercambio informativo, emisión de recomendaciones y seguimiento de una transformación que deberá impactar los tres niveles de gobierno.

Es previsible y deseable que por sus capacidades funcionales, analíticas y administrativas la participación de la Auditoría Superior de la Federación (ASF) en el Comité Coordinador del SNA adquiera un rango particular-mente destacado, sobre todo en lo relativo al diseño y promoción de políticas relativas a la fiscalización, la elaboración de los informes de avances y la emisión de recomendaciones.

• Además de lo anterior, la reforma constitucional en comento modifica y fortalece las atribuciones de la Audi-toría Superior de la Federación, y es posible que las leyes generales relativas a la operación del SNA pudieran darle aún mayores atribuciones. El avance relevante es que la ASF podrá fiscalizar en tiempo real, y se incre-mentan sus facultades fiscalizadoras en el ámbito del gasto federalizado, al comprender sus nuevas atribucio-nes, la fiscalización del componente participaciones federales y la fiscalización de la deuda subnacional.

• Las modificaciones constitucionales no se traducen en cambios a las facultades de la Cámara de Diputados para coordinar y evaluar el desempeño de las funciones de la Auditoría Superior de la Federación y en lo re-lativo a la designación de su titular. Es decir, la ASF continuará como órgano de apoyo técnico a la Cámara de Diputados.

• Es del particular interés de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación (CVASF) dar un seguimiento puntual al debate en torno a la creación y modificación de las leyes generales referidas, sobre todo en lo que concierne a las facultades de la Cámara para la coordinación y evaluación del desempeño de la ASF.

Será conveniente que la CVASF solicite ampliaciones de turno para dar su opinión formal cuando las reformas esperadas se pongan a consideración de las comisiones de la Cámara correspondientes.

Por otro lado, cabe adelantar que la ampliación de funciones de la ASF habrá de traducirse en una correspon-diente ampliación del seguimiento de las mismas por parte de la CVASF y de su órgano técnico, la Unidad de Evaluación y Control.

Naturaleza de la corrupción y su complejidad conceptual

• El Banco Mundial define la corrupción como el abuso de una oficina pública para obtener ganancias privadas. El Fondo Monetario Internacional la suscribe. Ambos omiten abordar las múltiples formas de corrupción gene-rada en actividades económicas privadas (comerciales, financieras, etcétera) bajo formas sofisticadas de co-rrupción, como las provenientes de los delitos de cuello blanco, el fraude controlado, la corrupción sistémica, la elusión fiscal, entre otras.

• La literatura económica sobre corrupción señala que, entre otros efectos negativos, genera: asignación inefi-ciente de los recursos del Estado; distorsiones en la composición del gasto público; destrucción del patrimonio nacional (venta de activos públicos subvaluados y privatizaciones corruptas); políticas sociales ineficientes; abandono de las funciones del Estado; desaliento de la inversión y reducción de la rentabilidad privada; redis-tribución negativa del ingreso; monopolios, oligopolios, monopsonios y oligopsonios de baja productividad; informalidad; bajo crecimiento económico; erosión de la democracia y debilidad del Estado. En síntesis, la corrupción es un delito de alto impacto con repercusiones generalizadas.

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• Lacorrupciónnoesprivativadelaseconomíasemergentes,yenloseventosmásrelevantesquehanmarca-doalaeconomíamundial,comolasexpansionesfinancierasqueculminaronenlascrisisfinancierasde2007-2009(laGranRecesión),ydelaUniónEuropeade2010-2012fueunelementocentral.

Costos de la corrupción

• Esmuydifícilestimarloscostosdelacorrupción.Además,unfenómenoquenosecuantificanosepuedeeva-luar,yesdifícilerradicarlo.Conelcuidadodebido,acontinuaciónseñalaremosindicadoresmuygeneralesdelcostodelacorrupción.

• ElBancoMundialestimóqueparaMéxicoloscostosdelacorrupciónrondaban9%delPIB,mientrasqueparaelCentrodeEstudiosEconómicosdelSectorPrivado(CEESP),loscostosseacercana20%delPIB.Alparecer,laprimeraestimacióncalculalacorrupcióndirectaylasegundaincluyesuscostoscolaterales.

Elrescatedelsistemabancario,saturadodecorrupción,realizadoporelFOBAPROAyadministradoporelIPAB,representa,segúnelúltimocálculodelaASF,uncostode13puntosdelPIB.SiseagreganladeudaPIDIREGAS,quenogeneróactivosproductivospúblicossuficientesparasurepago,elrescatedelasSOFOLEShipotecariasacargodelaSociedadHipotecariaFederaldelaño2008,elincrementodeladeudapúblicaasocia-daalasemisionesdeTESOBONOSde2004-2005,elrescatecarretero,lacrisisdelosderivadoscambiariosdeloscorporativosempresarialesprivados(Modelo,Cemex,Alfa,Bachoco,GrupoSaltillo,Gruma,Vitro,Autlán,GrupoPosadas)de2008,entoncesloscostosdelacorrupciónrebasanel20%delPIB.

Impacto de la corrupción en el desarrollo económico

• U.Mynt,unafamadoinvestigadordeltema,explicalaactualpreocupaciónsobreeltemaporlacreacióndeunconsensodelossiguientesfactores:lacorrupciónesunfenómenouniversal,hayunacrecienteimbricaciónentrecorrupciónpolíticaycorrupcióneconómica(paraelBancoMundial,másdelasmitaddelasfortunasenMéxicoseoriginaronenlasprivatizacionesdeactivospúblicos)yeselmayorobstáculoaldesarrolloeconómi-coylamodernización.

Impacto de la corrupción en la estabilidad política y en la gobernanza

• ElúltimoreportedePeaceandCorruption(2015)apuntaunarelacióninversaestadísticamentesignificativaentrepazycorrupción.Unavezqueunpaísalcanzaunciertoniveldecorrupción,hayunpuntodeinflexiónenelqueunpequeñoaumentoenlacorrupciónllevaaunadisminuciónsensibleenlapaz.SusdatosindicanqueMéxicoseencuentraentrelos64paísescercanosaesepuntodeinflexión.

• Deacuerdo con indicadoresdelBancoMundial, hayuna caídadramática en la capacidaddelEstadoenelcontroldelacorrupciónenMéxicoenlosdosúltimosaños.Lapuntuaciónobtenidaen2012fuede42.6,unanotamuybaja,ypara2014elpuntajesehabíadesplomadoa26.4.Méxicoseubicaenellugar11depaísesdeAméricaLatinaenesterubro.

• Deacuerdoconestosindicadores,laestabilidadpolítica,elEstadodederechoyelcontroldelacorrupciónsonlostresgrandespendientesdelgobiernomexicano.

Fiscalización y corrupción

• Lafiscalizaciónmodernarequiereunnuevoenfoquemásestratégicoparadisminuirlacorrupción,me-dianteelestablecimientoefectivoynoficticiodelimperiodelaley,yconvertirseenlaconcienciadelasociedad.

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SeguridadPública,SistemaNacionalAnticorrupciónyGastoFederalizadoen2014

Conclusión

• Existeelconsensodequeungobiernohonesto,eficienteytransparentecontribuyealdesarrolloeconómico.Elcombateeficazalacorrupciónseasociaconlapromocióndelatransparenciaylarendicióndecuentas.

• EstaselevadasmetassólosepuedenlograrenelmarcodeunEstadoconequilibriosconstitucionalesvigo-rososentrelosdistintospoderesquelointegranyconunpoderososistemadecontrolyvigilanciadelgastopúblicoenfocadoacombatirlaraízdelacorrupciónyeldispendio.Porello,debenestablecersesancionesqueincluyanalosmásaltosnivelesdelpoderpolíticoyeconómico,conunampliocatálogodedelitosypenalizacio-nesejemplaresqueinvolucrenalasrelacionesdefuncionariospúblicosconmiembrosdelsectorprivado(porejemplo,elsobornodelasempresastransnacionales),estoconelrespaldogeneradoporelrobustecimientodelsistemanacionaldefiscalización.

Gasto federalizado

• Integración del gasto federalizado.Seintegradetodosaquellosrecursosdeorigenfederalquesetransfierenalasentidadesfederativasymunicipiospordiversasvías,principalmentelasestablecidasenlaLeydeCoordi-naciónFiscalyladiversanormatividadrelacionada.Elgastofederalizadoseintegraporcincocomponentes:

Lasparticipacionesfederales(ramo28),querepresentaron,en2014,36.3%delgastofederalizado. Lasaportacionesfederales(integradasporelramogeneral33,elramo12,gastofederalizadodelramo23,

conveniosysubsidios)representan36.9%delgastofederalizado. Losconveniosdedescentralizaciónrepresentan15.5%delgastofederalizado. Protecciónsocialensaludyotrosrepresentan4.5%delgastofederalizado. Transferenciasdelramo23ProvisionesSalarialesyEconómicas,querepresentaronen2014,6.8%del

gastofederalizado.

• Lasparticipacionesfederales(ramo28)representanelgastonoprogramable;elrestodeloscomponentes(ramo33,Convenios,ProtecciónSocialenSaludyotrossubsidios,yramo23)representanelgastoprogramable.

• Relevancia del gasto federalizado.Enlasentidadesfederativassignificaaproximadamente90%,yenlosmu-nicipios,74%desusingresos,perotienenunaimportanciasuperiora90%enlosmunicipiosruralesyconmayormarginación(ASF,2015).

• Evolución favorable del gasto federalizado pero por debajo del gasto neto total.Durante2014,elgastofederali-zadoascendióa1mil610.9milesdemillonesdepesos,locualrepresentóuncrecimientorealde5.5%respec-tode2013.Latasamediadecrecimientodelgastonetototalparaelperiodo2000-2014fuede9.1%,quesecomparafavorablementerespectodelatasadecrecimientodelgastofederalizado,quefuede5%.

• Evolución favorable del gasto federalizado programable.Durante2014,elgastofederalizadoprogramableas-cendióa1mil026milesdemillonesdepesos,uncrecimientorealde5.2%respectode2013.Comoproporcióndelgastonetototalprogramable,elgastofederalizadoprogramablerepresentó28.4%,unnivelporarribadesumediahistórica(2000-2014),quefuede26.1%.

• Evolución comparativa relativa favorable del gasto federalizado programable versus las participaciones federa-les en el total del gasto neto del sector público.Comoproporcióndelgastofederalizadototal,elgastofederali-zadoprogramablerepresentó63.7%,unnivelporarribadesumediahistórica(2000-2014)departicipación,quefuede60.1%.

• Evolución positiva del ramo 28 (Participaciones) en 2014. Porconceptodegastonoprogramable(Participacio-nes),seejercieron584mil904.3millonesdepesos,loquerepresentóunaumentode6.1%entérminosrealescomparadocon2013,y1.3%respectodelpresupuestoaprobado.En2014,elramogeneral28ejerciósupre-supuestoatravésdelaoperacióndecuatroprogramaspresupuestarios:

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Fondo general de participaciones. En este programa se ejercieron recursos por 466 mil 283.6 millones de pesos, cantidad que significó un incremento de 0.5% respecto del presupuesto aprobado, y de 5.6% res-pecto del año anterior.

Fondo de fomento municipal. En el presente programa se ejercieron recursos por 23 mil 257.7 millones de pesos, con un aumento de 1.6% en comparación con el presupuesto aprobado, como consecuencia del comportamiento de la recaudación federal participable.

Otros conceptos participables e incentivos económicos. Se ejercieron 93 mil 226.9 millones de pesos, lo que implicó un incremento de 5.3% en comparación con el presupuesto aprobado.

Fondo de compensación del impuesto sobre automóviles nuevos. En este programa se ejerció un total de 2 mil 136.1 millones de pesos.

• Evolucióngastoramo33. En 2014, el presupuesto pagado del ramo general 33, Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios, fue de 562 mil 405.6 millones de pesos, cifra superior en 3.1% en relación con el presupuesto aprobado y con una variación real de 3% respecto al año anterior. En el periodo de 2000-2014, presentó una tasa media de crecimiento de 3%. En este ramo se ejerció 88.5% de los recursos del ramo 33 a través de los siguientes fondos:

FAEB, con 306 mil 936.5 millones de pesos (54.6% del total del ramo 33). FASSA, con 74 mil 367.8 millones de pesos (13.2% del total del ramo 33). FORTAMUN-DF, con 58 mil 666.2 millones de pesos (10.4% del total del ramo 33). FAIS, con 57 mil 912.9 millones de pesos (10.3%). Cabe mencionar que a través de estos cuatro fondos se

ejercieron.

• EvolucióndelgastofederalizadoatravésdeConvenios.Los recursos destinados a convenios ascendieron a 249 mil 257.4 millones de pesos, lo que representó un incremento de 14.9% respecto del presupuesto aprobado, y un incremento de 5.7% en términos reales respecto al año anterior.

• EvolucióndelgastofederalizadoejercidoatravésdelSistemadeProtecciónSocialenSalud.Los recursos trans-feridos en 2014 para el Sistema de Protección Social en Salud, por medio del Seguro Popular y del Fideicomiso del Sistema de Protección Social en Salud, tuvieron un monto conjunto de 72 mil 659.2 millones de pesos, que representa 7% del total del gasto programable de gasto federalizado.

• Evolucióndelgastofederalizadoejercidoenelramo23.Finalmente, por medio de subsidios/otros programas, se ejercieron recursos en este ramo 23 por 109 mil 050.6 millones de pesos, lo que significó un incremento del orden de 46.6% con respecto al presupuesto programado; en comparación con 2013, mostró un aumento de 29.4% en términos reales superior a la tasa media de crecimiento de 5.5% del periodo 2007-2014.

• Impactomarginaldelgasto federalizadoparacorregir laheterogeneidaddelcrecimientoeconómicoregionaldeMéxico.Una condición para alcanzar este magno objetivo es establecer las condiciones para un desarrollo equilibrado regional en el que las tasas de crecimiento converjan entre los distintos estados y entidades fe-derativas. Las tendencias en el crecimiento regional apuntan a un agravamiento de estos desequilibrios en el futuro.

• Evoluciónmarginalenelobjetivodemejorarlosindicadoresdepobrezaenlasentidadesfederativas.La evolu-ción comparativa fue la siguiente:

Indicador de pobreza, porcentaje 2012: 45.5%; 2014: 46.2%. Indicador de pobreza moderada, porcentaje 2012: 35.7%; 2014: 36.6%. Indicador de pobreza extrema, porcentaje 2012: 9.8%; 2014: 9.5%.

• Evolucióndeladeudasubnacional. Durante 2014, la de deuda pública en estados y municipios fue de 509 mil 690 millones de pesos, 1.4% en términos reales mayor a la registrada durante 2013; sin embargo, fue menor al promedio que se observó entre 2009 y 2013 (13.2%).

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• Entidadesconmásdeudacontratadaen2014enrelaciónconsuPIB. Las tres entidades más endeudadas en 2014 fueron: Chihuahua (9.2%), Quintana Roo (8.6%) y Chiapas (6.8%), en relación con su Producto Interno Bruto (PIB).

• Entidadesconmenosdeudacontratadaen2014enrelaciónconsuPIB. Campeche (0.2%); Querétaro (0.5%) y Tabasco (0.9%), destacando que Tlaxcala no tiene deuda desde 2013.

• Deudasubnacionalconcentradaenlosgobiernosestatales. La deuda total de las entidades federativas por 509 mil 690.3 millones de pesos tuvo la siguiente distribución: gobiernos estatales, 421 mil 389.2 millones de pe-sos (82.7%); organismos estatales, 31 mil 896.9 millones de pesos (6.3%); gobiernos municipales, 51 mil 314 millones de pesos (10.1%) y organismos municipales, con 5 mil 090.1 millones de pesos (1%).

• Lafuentederepagodeladeudasubnacionalrecayóenlasparticipacionesfederales. De la deuda total de las entidades federativas por 509 mil 690.3 millones de pesos, la fuente de repago recayó fundamentalmente las participaciones federales, con 425 mil 846.1 millones de pesos (83.5%); las aportaciones del ramo 28 repre-sentaron 9 mil 048 millones de pesos, y los ingresos propios, 74 mil 796.2 millones de pesos (14.7%).

• Reducidoriesgomacroeconómicodeladeudadelasentidadesfederativas.No obstante su crecimiento, la deuda subnacional presenta un reducido riesgo sistémico, al significar 3.1% del PIB.

• GastofederalizadoenelPEF2016.En el Presupuesto de Egresos de la Federación 2016, se aprobaron recursos federales que se transferirán a las Entidades federativas y municipios por concepto de participaciones, apor-taciones federales, convenios de coordinación (en materia de descentralización y reasignación) y subsidios, y ascienden a 1 billón 486 mil 871.1 millones de pesos (no se consideran los conceptos de protección social en salud y descentralización) distribuidos en los dos rubros fundamentales como sigue:

Aportaciones federales. Este componente representa 54.4% del total del gasto que se estima transferir, con lo que se apoyan acciones relacionadas con la educación, la salud, la infraestructura social, la seguridad pú-blica y el fortalecimiento financiero de las entidades federativas y de los municipios, sin más restricciones que las establecidas en la Ley de Coordinación Fiscal.

Ramo28ParticipacionesFederales.Del total de recursos federales programados para entidades federativas y municipios, se transferirán por la vía del ramo general 28, Participaciones, un total de 678 mil 747.3 mi-llones de pesos, 45.6% del gasto federalizado total.

• ImpactodelSistemaNacionalAnticorrupciónenlafiscalizaciónsuperior. Los cambios constitucionales (falta la legislación secundaria que tiene que establecer y aprobar el Congreso como fecha máxima el mes de mayo de 2016) del SNA en la fiscalización son:

Homologación del marco legal e institucional en los tres órdenes de gobierno. El nuevo Sistema Nacional An-ticorrupción busca coordinar y homologar las acciones y políticas en los tres órdenes de gobierno (federal, estatal y municipal) en la prevención, detección y sanción de actos de corrupción.

Fiscalizaciónyrendicióndecuentasenelramo28,ParticipacionesFederales.El Sistema Nacional Antico-rrupción, aprobado en mayo de 2015, determinó que la ASF queda facultada para fiscalizar el ramo 28, Par-ticipaciones Federales, por lo que incrementará su cobertura fiscalizadora. Esta fiscalización podrá operar a tiempo real.

Fiscalizacióny rendiciónde cuentas en la contratacióndedeuda subnacional y suaplicación.El Sistema Nacional Anticorrupción también determinó que la ASF queda facultada para fiscalizar la contratación de deuda por parte de las entidades federativas, así como la aplicación de la misma, por lo que incrementará su cobertura fiscalizadora. Esta fiscalización podrá operar en tiempo real.

• BonoeducativoeninfraestructurafinanciadomediantebursatilizacióndelFAM. El gobierno cuantificó una ne-cesidad de infraestructura educativa integrada por un universo de gasto modernizador en 32 mil planteles, que requieren urgentemente de una sólida infraestructura para que los niños y las niñas tengan un espacio digno para estudiar; el plan para su atención abarca varios años (tres, por lo menos) y cuantificó esa inversión en un monto aproximado de 50 mil millones de pesos, cuyos recursos provendrán del mercado de valores mediante un esquema de bursatilización apoyado con recursos del Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM).

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• Riesgos de la bursatilización del bono educativo. Los incentivos de la bursatilización se centran en maximizar la obtención de recursos “ahora”, reduciendo los incentivos de vigilancia de largo plazo. Si la aplicación de recursos“ahora”serealizaeficientemente,setendránrecursospararepagarelfinanciamientocontratadoenel largoplazo,encuyocasoelproyectoesrentablesocial,productivaofinancieramente.Si laaplicaciónderecursosejercidos“ahora”noserealizaeficientemente,sineconomíayeficacia,sóloseadquieredeudasincontrapartidaproductivayseempobreceelpaís.

21


1.1 Panorama general de la seguridad pública

Uno de los temas que más ha afectado la situación del país, es sin duda, la seguridad pública. Los indicadores nacionales revelan un deterioro importante de la percepción ciudadana sobre la seguridad, lo que, asociado

con la desaceleración de la economía, ha minado la confianza en las instituciones y las políticas públicas.

El Estado de derecho y la seguridad pública integran los valores centrales que se relacionan con el anhelo de toda persona (o familia) que vive(n) en una comunidad de que pueda(n) llevar de manera satisfactoria, y en lo esencial, su proyecto de vida. Esto requiere que el Estado, como parte constitutiva del contrato social, garantice una serie de condiciones que, esencialmente, son: libertades políticas básicas, condiciones mínimas de bienestar económico-social y un entorno de paz y seguridad que permitan el desarrollo de la personalidad, incluido el ámbito intelec-tual.

De esta manera, y en lo particular en el ámbito económico, el Estado de derecho tiene como objetivo garantizar el cumplimiento de los contratos que libremente pactan los agentes económicos. El Estado de derecho, desde el pun-to de vista de la esfera política, tiene como objetivo garantizar las libertades fundamentales de los individuos, así como la seguridad interna ante amenazas del exterior; desde el ámbito jurídico, se propone garantizar el imperio de la ley; en el ámbito social, se propone preservar las garantías y la provisión de los bienes y servicios fundamen-tales a los que tienen derecho los individuos de una nación (seguridad social, alimentación, empleo, etcétera). El Estado y los poderes que lo integran tienen a su cargo garantizar el cumplimiento del Estado de derecho en todos sus ámbitos.

Con esta visión, un Estado de derecho avanzado requiere de mecanismos democráticos robustos y de instituciones sólidas que así lo garanticen. El anhelo de las personas de encontrarse a salvo y llevar su proyecto de vida no puede cumplirse si se rompe el Estado de derecho.

Algunos de los factores más constantes que existen en una comunidad para que no se respete el Estado de de-recho son:

• Laasimetríadepodereconómico,políticoysocialentrelosdistintosgruposdelasociedad. Esta asimetría puede hacer que el imperio de la ley registre un sesgo sistemático en favor de las personas y grupos con mayor poder económico, por ejemplo.

• Laexpansióndelacorrupción,ladelincuenciaorganizadaylaimpunidad. Con la expansión de la corrupción y de la delincuencia, los incentivos que se crean favorecen actividades contraproductivas sociales y, a largo plazo, disminuyen la potencialidad de crecimiento.

• Ladesigualdaden ladistribucióndel ingreso. Una creciente desigualdad social impacta negativamente en el crecimiento económico, generándose asimetrías como la ya referida.

En las explicaciones convencionales sobre la ruptura del Estado de derecho, los dos primeros factores listados anteriormente aparecen como los dominantes por su alta capacidad de disrupción social. Sin dejar de reconocer

1. Situación de la seguridad pública en México en 2014

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su importancia, el factor estructural de mayor peso en el largo plazo lo constituye la existencia de una extensa des-igualdad distributiva en la economía; por su importancia central, examinamos este factor a continuación.1

La acumulación inducida por inversiones públicas y privadas depende de la expansión de los mercados, pero dicha expansión es más lenta o se detiene si crece lentamente o cesa la demanda efectiva de bienes y servicios de la so-ciedad. La creciente desigualdad distributiva del ingreso limita el crecimiento de la demanda efectiva al contener el ingreso de los estratos que más gastan y menos ahorran. Un crecimiento menor de la economía va asociado, en el mediano y largo plazo, con una tasa mayor de desigualdad distributiva, situación que genera una acumulación de rezagos sociales, lo que crea de manera estructural un ambiente propicio a conductas violentas y a la disrupción social, fragilizando el Estado de derecho.

En adición a lo anterior, una sociedad con amplia desigualdad en la distribución del poder económico impide el funcionamiento fluido normal del Estado de derecho, ya que la igualdad formal establecida por los contratos eco-nómicos no se corresponde con la igualdad sustantiva; entonces, la igualdad se convierte en simple entelequia. Por otro lado, existe una evidencia empírica sólida de experiencias exitosas de países que emprendieron el desarrollo económico, reduciendo la desigualdad distributiva del país.

El quebrantamiento producido por la desigualdad distributiva promueve el rezago económico, limitando la exten-sión del mercado y erosionando la rentabilidad de proyectos productivos, además de imponer límites a la capa-cidad de crecimiento real y potencial del país. Por tanto, podemos afirmar con razonable certeza que la debilidad económica produce instituciones frágiles, contribuyendo a la ruptura del Estado de derecho. En este contexto, se constituyen ambientes propicios para la corrupción, el crimen y la expansión de la delincuencia organizada.

El avance en la desigualdad distributiva de México se expresa paradigmáticamente en el marco del mercado la-boral, con la pérdida sistemática de la participación de la masa salarial en el PIB. A inicios de los setenta, la masa salarial representaba 40% del PIB, porcentaje por debajo del promedio de los países de la OCDE, que es de alrede-dor de 55%. Para 2014, la masa salarial representó casi 28% del PIB. Esta crítica situación produce los siguientes efectos:

• Reduce el tamaño del mercado interno y debilita el PIB potencial económico del país.• Incrementa la brecha entre el PIB potencial y el PIB observado, al debilitar el consumo y la inversión internas.• Incrementa la tasa de rentabilidad del capital en un múltiplo creciente respecto del rendimiento del ingreso y

la producción.

1 El libro de Thomas Piketty, ElcapitalenelsigloXXI, causó sensación mundial en 2014 debido a que trata, en extensa cobertura histórica, el tema de la desigualdad del ingreso y la riqueza en las economías de mercado. El tema central del libro postula la tesis de que salvo la anomalía generada en el periodo de posguerra durante la etapa conocida como los años gloriosos keyne-sianos (1945-1971), el sistema capitalista de economía de mercado tiende a generar una desigualdad económica creciente, que a largo plazo mina su desempeño. La anomalía a la que se refiere Piketty se debió a la acción enérgica del Estado en el proceso económico, que produjo una tasa de crecimiento económico duradera (tres décadas, por lo menos) de 7% promedio anual, lo que redituó en la creación de un enorme segmento de clase media. El libro de Piketty generó una avalancha mundial de semi-narios y conferencias sobre la desigualdad del ingreso y la riqueza, la aceptación de una institución tan conservadora como el FMI de que una mayor desigualdad del ingreso y la riqueza es un freno poderoso al desarrollo económico. Asimismo, el libro de Piketty propició un vasto número de investigaciones sobre la desigualdad de la riqueza y del ingreso, destacándose la siguiente bibliografía: Angus Deaton (Premio Nobel de Economía), TheGreatEscape:Health,Wealth,andtheOriginsofInequality, Prin-ceton University Press, 2013 (el FCE editó una versión en español en 2015); Joseph Stiglitz (Premio Nobel de Economía) “The Great Divide”: Unequal Societies and What we can do bout Them (2015), del mismo autor ThePriceofInequality:HowToday’sDividedSocietyEndangersOurFuture, W. W. Norton & Co., 2012 (la versión en español la editó Taurus bajo el título de Elpreciodeladesigualdad).

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• Aumentalatasaderecapitalizacióndelosposeedoresdemásriqueza,incentivandoalacorrupciónalosacto-reseconómicosparaapropiarsederiquezadeformaexpedita(rent seeking)yacelerarelritmoderecapitali-zacióndelamisma.

• Sedeterioraelentornomacroeconómicoysocial.• Seconsolidalareproducciónsistemáticadeestecírculopernicioso.

LagráficasiguientemuestralaevoluciónnegativadelaparticipacióndelamasasalarialenelPIB,cuyacaídaespartedelaexplicacióndelacrisissocialqueviveactualmenteMéxico,porelefectolimitativodirectoquetieneparadebilitarlademandaefectivayelpotencialdecrecimiento.

EnunestudiodelaCEPAL,Méxicoocupóelpenúltimolugarentre15paísesdeAméricaLatinaencuantoalapar-ticipaciónquetienenlossalariosdelostrabajadores(masasalarial)respectodelProductoInternoBruto(PIB)delpaís.LacaídaenlaparticipacióndelamasasalarialenelPIBesunfenómenoamplioenlospaísesquehanseguidopolíticasimpulsadasporelConsensodeWashington.

DeacuerdoconelcitadoestudiodelaCEPAL,lospaísesconmayorparticipaciónsalarialenelPIBtienenmejordesempeñoeconómico.Elgrupodenacioneslatinoamericanasquenohanlogradoquesumasasalarialrebase35%departicipacióndelPIB,peroquesuperaronaMéxicotuvieronunmejordesempeñoeconómicoenelperiodoqueabarcaelestudio.2

2ElperiododeestudiodelaCEPALabarcó20años,de1990a2010.

ParticiPación salarial resPecto al PiB (porcentaje)

35.7

40.2

38.1

29.3

34.6

28.1

31.1

30.1 27.7

28.7

27.0

27.4

27.9

25.00

27.00

29.00

31.00

33.00

35.00

37.00

39.00

41.00

43.00

1970

1971

1972

1973

1974

1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Fuente:ElaboradoporlaUEC,condatosdeSamaniegoBreach,Norma.LaParticipacióndelTrabajoenelIngresoNacional:ElRegresoaunTemaolvidado

Ensíntesis,ladesigualdaddelingresoponediquesalcrecimientoeconómicoeincentivaladelincuencia.Encual-quieradesusdefiniciones,tienecomorasgodistintivoafectardirectamentealEstadodederecho,poniendoconelloenriesgonosóloelpactosocialdelacomunidad,sinoevitandoquelosindividuosseencuentrenasalvoypuedanllevaradelantesuproyectodevida.

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Ladesigualdaddistributivayladelincuenciasonhechosqueafectanlaseguridadjurídica,social,humana,nacio-nal,económica,políticaypública.

UnadelaspreocupacionescentralesdelaspolíticaspúblicasdelosúltimosañosenMéxicotienequeverconlaseguridadpública.Fueunodelosejestoralesdelprogramadegobiernodelapasadaadministraciónysiguesiendotemacrucialparalapresente,agradotalqueunadelasprimerasaccionesdelnuevogobiernofuerediseñarlasinstitucionesvinculadasalagobernabilidad,particularmentelasrelacionadasconlaseguridadpública.Pores-tasrazones,enestedocumentolaUECconsiderarelevanterevisarestedelicadotemaqueincideenlagobernabili-dad.Acontinuaciónsepresentalaevaluacióndelosresultadosenmateriadeseguridadpúblicaparaesteejercicio2014,lacualserealizadesdeelpuntodevistadelafiscalizaciónylarendicióndecuentas.

1.2 Percepción de la seguridad pública y el crimen en los países emergentes

Entrelosestudiososenlamateria,hastahacemuypocotiemposeveníaafirmandoquelaluchacontraelcrimeny la inseguridadpública internaesunproblematoralde lospaísesemergentes;bajoestavisión,constituíaunproblemasecundarioparalospaísesavanzados.Porello,enestosúltimospaíseslapreocupaciónporeltemadelaseguridadpúblicaesestrictamentedenaturalezageopolítica.Enrelaciónconlosatentadosdel11deseptiembreenNuevaYorkylosatentadosenFrancia,sibiengeneraronpreocupación,larespuestaquesehadadotienetodaslascaracterísticasdeaccionesgeopolíticas:EstadosUnidosinvadeIraqyAfganistán,yFranciabombardeaSiria.Porotrolado,lasgravescrisisfinancierasquesehandetonadoapartirdelade2011hancomenzadoacambiarlapercepciónsobreelenfoquehacialainseguridadpúblicayelcombatealacorrupción.Laimprecisapercepciónasimétricaqueseteníasobreestacomplejaproblemáticasedebíaesencialmentealassiguientesrazones:

a) La incorrecta interpretación de la naturaleza del crimen y su impacto en la seguridad pública.Elcrimenor-ganizadoenlospaísesdelasociedadcapitalistaavanzadatienemuchasformasdemanifestarse;losdelitosconvencionalessepresentandemaneraexplícita,mientrasqueotrosdelitosnomenosgravessepresentandemaneraimplícita(conciertainvisibilidad),comolosdelitosdecuelloblanco,loscuales,sinembargo,cau-sanungravedañosocial.Enamboscasos,lasconsecuenciastangiblessonlasmismas:ladisrupciónsocial.

b) Los daños colaterales explícitos del crimen organizado y de los delitos de cuello blanco se concentran en los países emergentes.Laasimetríadelpoderpolíticoexistenteenelmundopropiciaquelosgobiernosdelospaísesemergentesseanquienesmásseexponganenelcombatealadelincuenciaorganizada,pagandoal-toscostoseconómicosysociales,mientrasquelosgobiernosdelospaísesavanzadosactúanpasivamente,noobstantelaevidenciadequeladelincuenciaorganizadatienecaráctertransnacional(especialmentelarelacionadaconelnarcotráficoyconelcrimenfinanciero).

Unasituaciónsimilarocurreconlascrisisfinancieras,producto,enmuchoscasos,delasaccionesefectivasdelosdelitosdecuelloblanco(quesepresentanentodaslasfasesdelacrisisfinanciera),enlasquelosremediosdepolíticaeconómicaaplicadosporlosgobiernosdelospaísesavanzadosdifierendelosapli-cadosporlosgobiernosdelospaísesemergentes.Así,losbancoscentralesdelospaísesavanzados,comorespuestaalacrisisfinancierade2007,instrumentaronunapolíticamonetariaheterodoxadenominadaQuantitativeEasing(QE),conunapolíticafiscaldeestímuloseconómicosmuyagresiva,sincombatirmásquetangencialmenteelcrimenfinancieroylosdelitosdecuelloblancoquerodearonesacrisis.Mientrasquelosbancoscentralesdelospaísesemergentes,anteeventossimilares,siguieronunapolíticamonetariaor-todoxacontraccionista,laconsecuenciafuequeEstadosUnidos,unpaísavanzado,experimentóundeclivedesuPIBdesólo2.78%,mientrasqueMéxicoregistróunapérdidadesuPIBde4.7%.

Porloanterior,sepuedeafirmarquelaasimetríadelaspolíticaspúblicasantegravescrisiseconómico-financierashaimplicadodañossocialescolateralesmuyseverosenlospaísesemergentes,cuyospueblos

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hantenidoquecargarconloserroresdepolíticaseconómicasdesastrosas,cocinadasenlospaísesavan-zados.

c) La subestimación del crimen de cuello blanco respecto del crimen convencional.Lacomplejidadcrecientedelasorganizacionesprivadasypúblicashaincrementadolasdificultadesparadilucidar,entiemporeal,lanaturalezadesusoperaciones,noobstantelosavancestecnológicosquepromuevenladifusióndelainformaciónsobresusactividades.Estosignificaquemuchosdelosdelitosqueenesasorganizacionessecometenpasaninadvertidosalpúblicoyalospropiosauditores,y–sieselcaso–sedescubrenhastadespuésdemuchotiempodehabersecometido,porloqueseincrementalaprobabilidaddequequedenimpunesquienescometieronesosdelitos.

Loanteriornosconducealanecesidaddeconstituirunataxonomíamásprecisadelcrimengeneradordeinseguri-dadpública.Estataxonomíaclasificaelcrimenentresámbitosomodalidades,quesecorrespondenconlosincisosa),b)yc)arribaseñalados:

(i) Delitos comunes o convencionales (delitos no organizados)

Seconocencomocrímenescallejerosocomunes,comoasaltos,robos,desfalcoseinclusoasesinatocomún.

(ii) Delitos de cuello blanco

Sonaquelloscometidosporindividuosogruposdeindividuosqueocupanposicionesdepoderenlaempresa,lapolíticaylasprofesiones.Utilizansuposiciónjerárquicaenlaestructuradelaempresa(públicaoprivada)paraperpetrarlosdelitos.Ladelincuenciadecuelloblancosehallaentodaslasocupaciones,pero¿cómosedesplieganestos delitos?

EdwardSutherland,elsociólogoestadounidensequeformulóelconceptodedelitodecuelloblanco,desarrollósuteoríadelaasociacióndiferencialparaexplicarsuscausas.Enunciónueveproposicionesquesugierenquelaconductadelictivaseaprendedeasociacionesconpersonasquetrasmitenactitudesfavorableshacialainfraccióndelaley,eindicóquecuandoestasactitudessonmásfuertesqueaquellasqueempujanaunaconductalegítima,secometenlosdelitos.Eléxitodelaperpetracióndeldelitodependedelpoderjerárquicodeldelincuentepotencial,dela informaciónespecializadaasimétricaquemaneje,delacapacidaddepersuasiónqueposea,delambienteinstitucionalrelajadoqueexistaenlaorganización,delaimpunidaddelsistemalegalypolíticovigenteenelpaís,etcétera.Ensíntesis,eldelitodecuelloblancoesuncrimenquecometeunapersonaovarias,queutilizansuspo-sicionesdepoderinstitucionalparaenriquecerseyavanzar.

Hayunaampliavariedaddeestaclasededelitos.Porejemplo,elenriquecimientoinexplicabledeindividuosdelsectorpúblico,incrustadosenposicionesjerárquicasenlaescalagubernamental.Otrosejemplosdeestetipodecrimenenlaesferaprivadason: la falsapublicidaddiseñadaintencionalmenteporcorporativosempresariales,que implica fraudesalconsumidor;elsobornodedirectivosdeempresasa funcionariospúblicos; laevasiónyelusiónfiscalcorporativasodepersonasfísicasdealtonivelsocioeconómico;lamanipulacióndepreciosdealtoimpacto;elfraudefinancierogeneradoantesydespuésdeunacrisis(incluyendolosrescatesfinancieros);lasco-lusionesoligopólicasdepreciosoparaganarlicitacionespúblicasdegranescala;loscorners3enlosmercadosdefuturos;todossonclarosejemplosdecrímenesdecuelloblanco.

3 El corner(oacorralamiento)esunaacciónrealizadaporlosparticipantesenelmercadodederivadosfinancierosenlaqueunparticipantequetienepoderdemercadoenelactivofísicosubyacente(oro,plata,petróleo,maíz,divisas,tasasdeinterés)delcontratodederivadosfinancieros,conociendoesepoder,decidevendercontratosdefuturos(ocompraropcionesdeventa)en

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Estosdelitos implicandañosmuyseverosyprolongadosa lapoblaciónoasegmentos importantesdeella.UnejemplodelamagnituddeldañoeconómicogeneradoporlamanipulacióndelatasadeinterésLIBORporbancosmultinacionalesseapreciaconlosmontosderivadosdelassancionesquelasautoridadesderegulaciónfinancieraaplicaronalbancoinglésBarclays,por450millonesdedólares,yalbancosuizoUBS,pormilmillonesdedólares.Losmontosglobalesdesancionesporestamanipulaciónrondanalrededordelos40milmillonesdedólares.

(iii) Delitos o crímenes macroestratégicos

Setratadedelitosquetienenalgunadelassiguientescaracterísticas:a)sondelitosdegranescalaqueponenenriesgoa sectores importantesde la sociedad;b) sondelitoscuyareiteraciónpuedeconduciraunapérdidadelagestióngubernamental,aunaanomiasocial,alcrecimientodeloscrímenesquedesbordanalasautoridades.EstosdelitospuedenconduciraloquelasociologíacontemporáneadenominaEstadofallido.Elfinanciamientoalterrorismoenescalaapreciableyellavadodedineroligadoalnarcotráficoenproporcionescrecientesson(nosiempre)atributosdeEstadosfallidos;c)losdelitosdeEstado,comorepresionesmasivasogenocidios,formanpartedeestetipodecrímenes;d)laventadeactivospúblicosestratégicossubvaluadosysinrendicióndecuentas,asícomolacontratacióndemasivosendeudamientospúblicosporrescatesfinancierossinrendicióndecuentasyaltaimpunidadconstituyentambiéncrímenesmacroestratégicos.

Así,elmasivoendeudamientodeIrlanda,vinculadoconelrescatefinancierogubernamentaldespuésdelacrisisfinancierade2007,puedeconsiderarseundelitomacroestratégico,envirtuddequeserescataronbancosyenti-dadesfinancierasnobancariasconmasivadeudapúblicaysinrendicióndecuentas.

Ladeuda,comoproporcióndelPIBenIrlanda,erade12%,en2006,peroalcierrede2014sobrepasabael100%.Paraapreciarestetipodedelitobajoestamodalidad,compáreseelcasodeIrlandaconIslandia.Enesteúltimopaíshuboendeudamientovinculadoconlaexpansiónfinancieraimpulsadaporpoderososgruposfinancieros,enelqueelgobiernodistribuyóloscostosdelrescatefinancieroentrelosbanqueros,losacreedores,lostenedoresdebonosyloscontribuyentes,estosúltimospagarondeformalimitadaloscostosdelrescate.Además,eserescateimplicócárcelparalosprincipalesbanquerosyparaelexpresidentedeesepaís.ElgobiernoactualdeIslandiapusoenreferendopopularsiavalabaonopasivosderivadosdelacrisis.Esteprocedimientolediounavalpolíticorelevanteparadesconocerpasivosilícitoscreadosporlosfinancierosdeesepaís,porloqueelgobiernoingléssevioobligadoaaportarrecursosparaelrescate.

Porotrolado,losfraudeselectoralespuedenconstituirdelitosmacroestratégicossiafectanconelloapoblacionessignificativasalestablecerseungobiernocooptado,deacuerdoconlafelizexpresióndeJosephStiglitz:“undólar,unvoto”,ynocomodebieraser:“unvoto,unciudadano”.

cantidadesrelevantesacordesconsupoderdemercadoenesosbienesfísicos,conlafinalidaddeconservarensupoderdichoscontratoscuyaliquidezsehallaconcentradaenelcortoplazo,detalmaneraqueloscompradoresdecontratosdefuturosoemisoresdeopcionesdeventa(emisióndeopcionestipo“put”enelmercadoregulado),alaproximarseelvencimientodeloscontratos,paracumplirconlostérminosdelaentregadeéstos,sevenforzadosacomprarlosactivossubyacentes(lamercancíafísicaoloscontratosdeactivosfinancierosspot),loquepresionaalalzalospreciosenlosmercadosdecontadoydefuturos,obteniendoconellolosagentesconpoderdemercadoenelactivosubyacente,gananciasfabulosasporestamanipulacióndeprecios.Uncorner(arrinconamiento)famosofueelrealizadoporloshermanosHuntenelmercadodelosfuturosdelaplata,quepropicióquelacotizacióninternacionaldelaplatapasarade5dólareslaonzaa50dólaresen1980.Lasleyesdelosmer-cadosdederivadosprohíbenloscorners,peronosiempreesfácildetectarlos.Paraunaexplicacióntécnicadelcorner de la plata ylaformaenquelosreguladoresfinancierosdelmercadodederivadosenEstadosUnidosdetuvieron(conindependenciaynocapturadosenesemomentoporelpodereconómico)aloshermanosHunt,véaseellibroEnsayos de dinámica financiera crítica de la serie “Suplemento especial de economía, ciencia y cultura No. 1(InstitutoPolitécnicoNacional),escritoporFranciscoJavierVegaRodríguez,HoracioSánchezBárcenasyHumbertoRíosBolívar.

27


La siguiente figura muestra el despliegue de las tres modalidades de delitos examinadas anteriormente (cuyo volu-men en el diagrama es proporcional a su importancia) y que tanto afectan al Estado de derecho, pero en particular a la seguridad pública.

1.3 Dimensión económica de los delitos

La clasificación de los delitos en tres clases perfectamente definidas permite ubicar la dimensión económica de cada tipo de delito y, con ello, desarrollar estrategias de seguridad pública y combate al delito de forma más ar-ticulada, racional y precisa. De esta manera, se pueden desarrollar estrategias integrales y globales de combate al delito, combinadas con estrategias diferenciadas para cada uno de los tipos de delitos específicos. El delito de cuello blanco se combate de una manera que difiere ostensiblemente del combate al delito convencional y éste, a su vez, se combate con otro tipo de estrategias.

— Los delitos comunes

La delincuencia tiene manifestaciones singulares; en muchos casos, las trasgresiones a la ley son visibles directa-mente para los afectados, tal es el caso de los delitos comunes, como un robo directo o un asalto. Los rasgos co-munes de este tipo de delitos son: a) carácter aleatorio o fortuito del delito, b) dimensión microeconómica de bajo impacto sistémico, c) implica violencia física no organizada, d) el botín suele ser pequeño en magnitud.4

Elite Corpora�va Criminal (financiera y no financiera)

Delito de Cuello Blanco Fraude Controlado Captura regulatoria Abusos monopólicos

Delitos convencionales: robos y asaltos

comunes

Delitos macro estratégicos

Narcotráfico Delitos de Estado Lavado de dinero Financiamiento al terrorismo Impunidad Polí�ca Sistémica Impunidad económica sistémica

(venta de ac�vos públicos subvaluados, concesiones monopólicas, rescates financieros sin rendición de cuentas) Fraude electoral Impunidad de órganos autónomos por acciones sin rendición de cuentas

•

•••

••••••

••

TAXONOMÍA DE LOS DELITOS

4 Excepto en situaciones inusuales en que muchos individuos en forma masiva se vuelcan a delinquir, como los saqueos.

28


— Delitodecuelloblancoycrimenfinancierodealtoimpacto

Como se mencionó anteriormente, es un concepto desarrollado por el sociólogo estadounidense E. Sutherland, quien definió los delitos de cuello blanco como aquellos ilícitos cometidos por sujetos de elevada condición so-cial, que ocupan puestos relevantes en las organizaciones privadas, públicas o sociales, quienes los realizan en el curso de su actividad profesional y en relación con ella.5

El crimen financiero o corporativo posee una definición más amplia que la establecida por Sutherland, pues define comportamientos económicos de personas o grupos de ellas que tienen por objeto obtener beneficios erosionando el patrimonio de la corporación y/o el de sus clientes. Ejemplos de este caso fueron los delitos cometidos por el financiero Madoff o los abusos recientes de bancos estadounidenses que establecieron cláusulas abusivas que en la práctica implicaron elevadas comisiones y créditos depredatorios encubiertos en fórmulas financieras con el uso de matemáticas complejas, por lo que los afectados ignoran que su seguridad, en este caso económica, se puso en riesgo, con el agravante de que las consecuencias del delito sólo se exteriorizan en un futuro distante, momento en que se cobra la factura y se revela la pérdida del patrimonio, en virtud de que los impactos mayores de esos delitos casi siempre tardan en manifestarse.

En general, los llamados delitos de cuello blanco tardan mucho en apreciarse y a primera vista no son claros ni constatables por las personas que los sufren, pero no por ello son menos ciertos.

El sociólogo James Coleman, en su tratado clásico The Criminal Elite: The Sociology of White Collar Crime, reveló la asimetría de manifestaciones entre los crímenes y los delitos convencionales o comunes y de los denominados crímenes de cuello blanco.

James Coleman demostró que los efectos económicos sociales que generó el crimen de cuello blanco que estuvo detrás de la crisis de las sociedades de ahorro y préstamo de los años ochenta en Estados Unidos equivalieron a los efectos económicos de los robos y delitos de la ciudad de Nueva York computados para un periodo consecutivo de 20 años.

El sufrimiento generado por el crimen de cuello blanco por los bancos de inversión de Estados Unidos, que se aso-ció con la crisis hipotecaria subprime de 2007 y que implicó una práctica crediticia depredatoria incubada por años por esos bancos, tiene muy pocos paralelos históricos y es, para personas de la talla de Paul Volcker, ex asesor del presidente Obama, de una magnitud inconmensurable. Esta crisis tuvo como grave consecuencia la elevación de la deuda del gobierno estadounidense, como porcentaje del PIB, en 40.8 puntos porcentuales entre 2007 y 2014, y la duplicación de la tasa de desempleo en ese país. Los costos sociales de ese quebranto financiero prevalecerán por mucho tiempo en la sociedad americana.

Llama la atención que los crímenes financieros se incuban en un ambiente de opacidad y de información asimétri-ca. De esta manera, la crisis financiera mundial que estalló en 2007 en Estados Unidos, y que fue multiplicada por los bonos hipotecarios bursatilizados emitidos a escala mundial, se gestó por la rápida constitución de un sistema de banca paralela, que devino un gigantesco sistema de bancos sombra (shadow banking), de cuya existencia no supieron los reguladores financieros, o bien lo ignoraron por complicidad o negligencia.

Por otro lado, es importante señalar que los crímenes financieros ocurren no sólo en los bancos, sino también en los corporativos industriales y comerciales, como lo ejemplifican los siguientes casos:

5 El concepto de delito de cuello blanco, fue presentado por E. Sutherland en la reunión anual organizada por la American So-ciological Society que tuvo lugar en la ciudad de Filadelfia en diciembre de 1939.

29


• Parmalat. Los delitos corporativos de la multinacional empresa italiana Parmalat, fabricante de productos lác-teos, cuyo crecimiento se sustentó en deuda oculta fraudulenta. Lo que la salvó de la quiebra fue su adquisición por la empresa francesa Lactalis.

• WorldCom. Empresa americana de telecomunicaciones, cuyos directivos y accionistas maquillaron cifras para ocultar pérdidas cuantiosas, con la ayuda del despacho contable Arthur Andersen. Una vez declarada en banca-rrota Enron, lo que quedó de la empresa fue adquirido por la compañía Verizone. Por su parte, las autoridades de regulación cancelaron a Arthur Anderson la licencia para operar como despacho de auditoría.

• Enron. Empresa del ramo energético que utilizó operaciones en derivados a través de filiales y tesorerías para-lelas para incrementar ficticiamente sus ingresos mediante la contabilidad creativa. Una vez que se revelaron esas operaciones, Enron quebró, no sin causar daños sociales importantes como el problema del suministro eléctrico del estado de California.

Fuente: Elaborado por la UEC, con datos del FMI.*Incremento de la Deuda de los Gobiernos Centrales Respecto a su PIB, comparativo 2007-2014.

— Delitos asociados con delincuencia organizada

Un tercer tipo de delitos de naturaleza muy compleja en materia de seguridad pública son los asociados con el narcotráfico y la delincuencia organizada, en virtud de que combinan facetas de crimen común y de criminalidad de cuello blanco, por el uso paralelo de mecanismos financieros como el lavado de dinero.

A este tipo de delitos pertenecen el financiamiento al terrorismo, el lavado de dinero, la corrupción sistémica, los genocidios y los delitos de Estado realizados por funcionarios de la más alta jerarquía política. Estos delitos pue-den estar encubiertos por un manto de legalidad (colusiones económicas o políticas con propósito de delinquir) o pueden ser de gran violencia organizada (secuestro, narcotráfico); pueden tener un alto contenido político (fraude

30


electoral) o constituir una abigarrada combinación de delitos; por ejemplo, una conspiración de poderes fácticos (políticos y/o económicos) unidos para actuar contra otro grupo o persona que pueda(n) atentar contra sus intere-ses; o bien, pueden tener un carácter económico de planeación sofisticada (una venta a remate de activos públicos de elevado valor implícito realizada por funcionarios públicos coludidos) o un carácter social (represión a gran escala de los derechos humanos o invención de delitos como el de disolución social).

Este conjunto de delitos, denominados delitos macroestratégicos, pueden ser formales, como un cambio de norma que legaliza un acto de apropiación indebida de bienes del Estado, o pueden ser informales. Un ejemplo de delito macroestratégico de carácter jurídico puede estar asociado con la emisión de una norma de carácter secundario, con la finalidad expresa de crear riqueza privada para una élite, como el caso de la prohibición a los bancos de par-ticipar en el mercado de subastas de valores gubernamentales en el gobierno de Miguel de la Madrid.

Cuando, en 1983, las autoridades financieras de México emitieron una circular financiera que prohibía a las teso-rerías de los bancos nacionalizados participar en el mercado de subastas primarias de valores gubernamentales (realizadas por el Banco de México), en un contexto en el que el único medio del gobierno para financiar su eleva-do déficit fiscal (16% del PIB a inicios de 1983) era la emisión de deuda a través de valores gubernamentales, la consecuencia práctica de esta medida fue la creación de un negocio lucrativo para la élite bursátil del país. De esta manera, las Casas de Bolsa participaban en las subastas de valores gubernamentales del Banco de México (Banxico) con derechos exclusivos de compra, gracias a las facultades que les había otorgado la citada circular. Es importante recordar el contexto prevaleciente en esa época: el gobierno mexicano se vio obligado a firmar un acuerdo de con-dicionalidad de apoyo financiero con el Fondo Monetario Internacional (FMI), que le impedía emitir dinero más allá de ciertos límites, por lo que el cuantioso déficit gubernamental de entonces (inicios de 1983) de 16% del PIB fue financiado por la emisión de deuda gubernamental que las Casas de Bolsa adquirían en las citadas subastas para revender los títulos de deuda en una etapa posterior a las tesorerías de la banca nacionalizada, obteniendo así jugosas ganancias.

Este mecanismo específico de intermediación financiera duró por lo menos siete años y generó una transferencia de riqueza del Estado y de los bancos nacionalizados a los intermediarios bursátiles, lo que les permitió no sólo consolidarse como una élite de gran poder financiero, sino poder comprar los bancos reprivatizados por el go-bierno de Carlos Salinas de Gortari a precios menores que los indicados por los cálculos oficiales, ya que en estos últimos cálculos no estaba computada la venta de acciones bancarias CAP por un tercio del capital total a inversio-nistas privados, que el gobierno enajenó antes de reprivatizar los bancos.

Otro mecanismo de corrupción de gran escala es la enajenación de bienes públicos a precios sustancialmente menores que los del mercado. Los empresarios compran esos activos públicos en subastas o licitaciones en las que el precio de referencia del activo está claramente subvaluado. La adquisición resultante de facto se convierte en un remate de un activo público en el que, transcurridos unos años, los empresarios aprovechan el potencial económico del mercado, ignorado en la valuación realizada del activo público antes de su venta. La historia de las privatizaciones mundiales demuestra muchos casos de venta de activos públicos realizados de esta manera y que fueron acompañados por disposiciones normativas favorables a la constitución de monopolios privados o a la instrumentación de esquemas de protección contra una mayor competencia, es decir, fueron enajenados mediante procedimientos y normas ad hoc.

1.4 Resultados de las acciones en materia de seguridad pública

La presente administración (2013-2018) definió cinco metas nacionales en el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2013-2018; una de las cuales plantea un México en paz.

El objetivo de esta meta es lograr un pacto social fortalecido entre el Estado y la ciudadanía, que responda a los retos democráticos y de seguridad que enfrenta el país. Esto implica fortalecer la gobernabilidad democrática,

31


garantizar la Seguridad Nacional, mejorar las condiciones de seguridad pública, garantizar un sistema de justicia penal eficaz, expedito, imparcial y transparente; garantizar el respeto a los derechos humanos y salvaguardar a la población, a sus bienes y a su entorno ante un desastre de origen natural o humano.

Los resultados más representativos en relación con este objetivo estratégico del PND son los siguientes:

— Falta de un enfoque sistémico en la estrategia gubernamental

A continuación se presenta el mapa sistémico de seguridad pública en México en 2014. Este mapa se divide en dos principales vertientes, la primera de ellas tiene que ver con el enfoque vertical de combate a la delincuencia, y la segunda está relacionada con el enfoque horizontal de combate a la delincuencia organizada.

En lo que corresponde al primer enfoque, éste se divide en cuatro aspectos importantes, los cuales se describen a continuación:

1. Impulso riguroso al marco legal de las causas penales.2. Combate frontal a la base patrimonial del crimen organizado.3. Combate frontal mediante unidades especializadas federales, estatales y municipales a la corrupción política.4. Institucionalización de redes eficientes de prevención del delito integradas por organizaciones de la sociedad

y oficiales del Estado.

Por su parte, el segundo enfoque se divide de la siguiente manera:

1. Fase preventiva.2. Fase de contención.3. Fase de corrección.

EnfoquE sistémico horizontal y vErtical dE sEguridad publica y combatE al dElito

32


En la estrategia del gobierno no es fácil articular los programas de gobierno con este mapa sistémico, el cual consti-tuye el eje central de las mejores prácticas internacionales de seguridad y combate al delito en sus manifestaciones más preocupantes como son:

• Los delitos asociados con delincuencia organizada.• Los delitos macroestratégicos.• Los delitos de cuello blanco y crimen financiero de alto impacto.

— Aumenta la percepción de la corrupción en 2014

En 2012, Transparencia Internacional actualizó la metodología del Índice de Percepción de la Corrupción, que muestra una escala de 0 (mayor corrupción) a 100 (menor corrupción).

Para 2012, México obtuvo de Transparencia Internacional una calificación de 3.4 puntos, revirtiendo la tendencia decreciente presentada en el periodo 2009-2011; en 2013, la calificación se mantiene en el mismo nivel y, para 2014, sube a 3.5 puntos.

pErcEpción dE la corrupción Índice de Transpariencia inTernacional, 1995-2014

3,2 3,3

2,6

3,3 3,4

3,3

3,7 3,6 3,6 3,6

3,5

3,3

3,5 3,6

3,3

3,1

3,0

3,4 3,4

3,5

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Fuente: Elaborado por la UEC con datos de Transparencia Internacional.

De los 33 países que integran la OCDE, México es el que se identifica como el más corrupto. La situación para México es alarmante cuando se le compara con países miembros de la OCDE, ya que es percibido, de acuerdo con el Índice de Percepción de la Corrupción (IPC), como el país más corrupto de esta organización. Incluso los dos integrantes más cercanos (Grecia e Italia) tienen una calificación 8 puntos más alta que la de México.

De 1995 a 2014, México incrementó en cuatro puntos su IPC; si esta tendencia se mantuviera, aun cuando el resto de los países permaneciera estático, a México le tomaría aproximadamente 40 años dejar el último lugar de entre los de la OCDE.

33


Índice de percpeción de la corrupción: paÍses miembros de la ocde

91

89

87

86

86

83

82

81

80

79

79

78

76

76

74

74

73

72

69

69

63

61

60

60

58

55

54

51

50

45

43

43

35

0 20 40 60 80 100

NUEVA ZELANDA

FINLANDIA

SUECIA

SUIZA

NORUEGA

HOLANDA

LUXEMBURGO

CANADÁ

AUSTRALIA

ISLANDIA

ALEMANIA

REINO UNIDO

JAPÓN

BÉLGICA

ESTADOS UNIDOS

IRLANDA

CHILE

AUSTRIA

FRANCIA

ESTONIA

PORTUGAL

POLONIA

ESPAÑA

ISRAEL

ESLOVENIA

COREA DEL SUR

HUNGRÍA

REPÚBLICA CHECA

ESLOVAQUIA

TURQUÍA

ITALIA

GRECIA

MÉXICO Mexico, el más corrupto dentrode los

33 paises de la OCDE

Fuente: Elaborado por la UEC, con datos del Índice de Percepción de la Corrupción, Transparencia Internacional 2014.

34


— Reducción de la relación de personas consignadas respecto de las averiguaciones previas

En 2014, las averiguaciones previas llegaron a 105 mil 742, mientras que las personas consignadas representaron 28.4%, cifra inferior a la presentada en 2013 y 2012 (28.9% y 36.7%, respectivamente).

— Resultados asimétricos en los indicadores de México en paz

En 2015, los estados con avances en los niveles generales de tranquilidad social, puntuación por debajo de 2, son: Hidalgo, Yucatán, Querétaro, Campeche y Tlaxcala. Los estados menos pacíficos, con puntuación arriba de 3, son: Guerrero, Morelos, Sinaloa, Michoacán y Guanajuato.

Los estados con focos rojos en el rubro de homicidios son: Guerrero, Sinaloa y Chihuahua.

Los estados con puntuaciones críticas por crimen violento son: Morelos, Guanajuato, Quintana Roo, Distrito Fede-ral, Aguascalientes y Tabasco.

Abundan los estados con puntuaciones críticas muy negativas en el rubro de delitos perpetrados con armas, desta-cando: Guerrero, Sinaloa, Michoacán, Guanajuato, Chihuahua, Jalisco, Estado de México, Distrito Federal y Durango. Sonora se aproxima a la puntuación crítica.

En lo relacionado con la prisión, los estados con menor tranquilidad en los centros carcelarios son: Baja California Norte, Baja California Sur, Sonora y Colima.

Los estados con problemas críticos para financiar a la policía son: Campeche, Tlaxcala, Nayarit, Baja California Sur, Colima, Sonora y Quintana Roo.

Los estados con mayor intranquilidad por crimen organizado son: Nuevo León, Michoacán y Quintana Roo.

AvAnce de AveriguAciones contrA personAs consignAdAs 2008-2014

131,471142,183

138,895

135,870

118,288109,758

105,742

0

25.0%27.2%

33.6%

35.7% 36.7%

28.9% 28.4%

0.0%

5.0%

10.0%

15.0%

20.0%

25.0%

30.0%

35.0%

40.0%

0

20,000

40,000

60,000

80,000

100,000

120,000

140,000

160,000

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Averiguaciones % Personas Consignadas

Fuente: Elaborado por la UEC, con datos del Segundo Informe de Gobierno del Pdte. Peña Nieto. Pág. 49.

35


Abundan los estados con baja eficiencia en la aplicación de la justicia; destacan en este aspecto negativo, por orden de importancia: Guerrero, Morelos, Sinaloa, Michoacán, Tamaulipas, Chihuahua, Baja California, Estado de México, Colima, Durango, Nuevo León, Zacatecas, Coahuila, Oaxaca, Veracruz, Tlaxcala, Quintana Roo, Puebla, Chiapas, So-nora, San Luis Potosí, Nayarit y Jalisco.

PUNTUACIÓN PAIS HOMICIDIOS CRIMEN CON VIOLENCIA DELITOS CON ARMAS PRISIÓN FINANCIAMIENTO PARA LA

POLICÍACRIMEN

ORGANIZADO EFICIENCIA DE LA

JUSTICIA

1.60 Hidalgo 1.3 1.9 2.0 1.0 2.4 1.2 2.4

1.68 Yucatán 1.0 1.8 2.0 1.0 2.9 1.3 3.2

1.70 Querétaro 1.3 2.4 1.5 1.0 2.7 1.0 3.1

1.81 Campeche 1.5 1.1 1.5 1.0 4.9 1.5 3.7

1.89 Tlaxcala 1.3 1.7 1.6 1.4 4.1 1.0 4.9

1.93 Chiapas 1.5 1.5 2.2 1.0 2.1 1.3 4.7

1.98 Veracruz 1.4 1.5 2.5 1.0 1.6 1.4 5.0

2.00 San Luis Potosí 1.6 1.8 2.3 1.4 2.8 1.3 4.4

2.03 Nayarit 1.7 1.2 2.7 1.0 4.5 1.0 4.3

2.23 Puebla 1.3 3.0 2.9 1.0 1.7 1.4 4.7

2.35 Tabasco 1.5 4.9 1.2 2.3 2.7 1.9 3.9

2.36 Baja California Sur 1.7 3.2 2.0 5.0 5.0 1.8 3.6

2.43 Oaxaca 2.2 2.6 2.7 1.1 2.2 1.4 5.0

2.45 Aguascalientes 1.1 4.7 2.1 2.1 3.4 1.9 3.9

2.59 Coahuila 2.0 3.0 3.2 1.0 2.6 1.7 5.0

2.60 Zacatecas 1.5 2.6 3.1 1.0 2.9 2.8 5.0

2.63 Sonora 2.5 1.9 3.9 3.9 3.8 1.4 4.6

2.67 Nuevo León 1.7 2.2 2.1 1.0 2.1 4.6 5.0

2.83 Durango 2.4 2.2 5.0 1.1 3.7 1.2 5.0

2.87 Distrito Federal 1.5 4.3 5.0 1.0 1.9 2.1 3.8

2.87 Colima 2.1 2.7 4.3 3.7 5.0 1.4 5.0

2.90 Quintana Roo 1.8 4.2 2.4 2.8 3.8 3.1 4.8

2.90 México 1.9 3.6 5.0 1.0 1.3 1.9 5.0

2.92 Jalisco 1.8 3.0 5.0 2.9 1.5 2.7 4.6

2.95 Baja California 2.7 3.6 3.2 5.0 3.2 2.0 5.0

2.96 Chihuahua 3.4 2.0 5.0 1.9 2.6 1.1 5.0

2.98 Tamaulipas 2.4 2.7 3.4 1.0 2.9 3.4 5.0

3.02 Guanajuato 1.9 5.0 5.0 1.6 1.7 1.2 4.8

3.10 Michoacán 2.6 2.2 5.0 1.0 2.2 3.0 5.0

3.26 Sinaloa 3.6 2.8 5.0 1.9 2.7 1.8 5.0

3.43 Morelos 2.8 5.0 3.4 1.1 3.2 2.9 5.0

3.66 Guerrero 4.5 3.3 5.0 1.5 2.4 2.3 5.0

Fuente: Elaborado por la UEC, con datos de The Mexico Peace 2015

Notas :Hay una ampl ia gama de niveles de paz a través de ambos indicadores y estados de México

1/ Un puntaje más a l to indica menor tranqui l idad . Las puntuaciones de cada cinco .

MEXICO EN PAZ RESULTADOS DE INDICADORES 2015

— Aumento del porcentaje de internos sin condena en México en 2014

Para 2014, el porcentaje de internos sin condena fue de 73%, cifra superior a la registrada en 2012 y 2013 (66% y 68%, respectivamente).

36


Por su parte, el número de internos sin condena fue de 107.3 miles de personas en 2014, cifra superior a la obser-vada en 2013, que fue de 100.3 miles de personas; cabe mencionar que en este último año es cuando por primera vez se rompe la barrera de los 100 mil internos sin condena.

51.4 56

.2

46.3

42.2

44.0

41.4 45

.3 47.9 50

.3 54.4

61.4

63.7

71.5 73

.7 77.7 81

.9 87.8

89.6

87.5

88.9 92

.3

93.7 97

.8

96.7 10

0.3 10

7.3

0

20

40

60

80

100

120

0

20

40

60

80

100

120

1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Miles de Internos sin condena % de internos sin condena

Análisis de internos sin condenA en México 1988-2014

Fuente: Centro de Análisis de políticas públicas. Estadísticas del sistema penitenciario nacional, secretaría de gobernación enero 2014.

— Menor cifra negra para 2014 de acuerdo con la ENVIPE

La Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Públi-ca (ENVIPE) permite estimar la “cifra negra”, que a nivel nacional asciende a 92.8% de los delitos cometidos en los cuales no hubo denuncia o no se inició averiguación previa durante 2014. Esta cifra es ligeramente menor a la presen-tada en 2013 (93.8%).

Los delitos en los que se presenta una cifra negra más alta para 2014 son: ex-torsión, con 99%; fraude, con 95.3%; robo parcial de vehículo, con 95.1%; y robo o asalto en calle o transporte público, con 93.6%.

92.0

91.6

92.1

93.8

92.8

90.5

91.0

91.5

92.0

92.5

93.0

93.5

94.0

2010 2011 2012 2013 2014

±0.49%

±0.37%

±0.57%

±0.54%

±0.58%

Fuente: Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública (ENVIPE).

37


— Incremento de los recursos presupuestarios a seguridad pública

Al cierre del ejercicio de 2014, los recursos ejercidos en seguridad pública ascendieron a 288 mil 265.4 millones de pesos, cifra superior en 55 mil 162.6 millones de pesos al presupuesto aprobado, es decir, 23.6% mayor al apro-bado y 32.6% real al registrado en 2013.

2013 2013Ejercido Aprobado Ejercido Importe % % Real *

Total 210,119.50 233,302.80 288,465.40 55,162.60 23.6 32.6

Jus�cia, Seguridad Nacional y Asuntos deOrden Público y Seguridad Interior

155,781.0 176,064.4 178,561.7 2,497.3 1.4 10.7

* Deflctado con el índice de precios implicito del producto interno bruto

Fuente: Elaborado por la UEC, con datos de la Cuenta Pública Federal 2014.

RECURSOS ASIGNADOS AL RUBRO DE SEGURIDAD PÚBLICA EN FUNCIONES DE GOBIERNO

2014PRESUPUESTO

Presupuesto Aprobado

(Millones de Pesos)

CONCEPTO

En lo que respecta al rubro de justicia, seguridad nacional y asuntos del orden público y seguridad interior, el pre-supuesto ejercido fue de 178 mil 561.7 millones de pesos, cifra superior en 10.7% real al de 2013.

— Mejoramiento en algunos indicadores de seguridad pública

Las denuncias del fuero común disminuyeron de 1 millón 681.1 mil denuncias en 2013 a 1 millón 590.3 mil en 2014, lo que reportó una disminución de 90 mil 769 denuncias del fuero común, con una disminución de 5.4%.

El delito de robo denunciado ante agencias del Ministerio Público de las entidades federativas ascendió, en 2014, a 602 mil 276 eventos, con lo cual se observa una importante disminución de 10.8% en relación con el año previo. El número de robos registrados ante agencias del Ministerio Público de las entidades federativas disminuyó sensi-blemente, al alcanzar su nivel más bajo desde 2007.

El número de secuestros registrados ante las agencias del Ministerio Público de las entidades federativas ascendió a 1 mil 840 en 2014, lo que representó un incremento de 8.4% en relación con el año de 2013; es decir, el número de secuestros en agencias del Ministerio Público de las entidades federativas se incrementó en 142% en el ejercicio 2014.

El número de sentenciados repuntó ligeramente al pasar de 23 mil 542 en 2013 a 24 mil 040 sentencias, sin alcan-zar los niveles anteriores a la crisis de 2009, que rebasaban las 30 mil sentencias por año. El número de procesados del fuero federal disminuyó en 2014.

No obstante lo anterior, dos indicadores de seguridad pública revelaron un claro deterioro. El número de homici-dios del orden común en 2014 aumentó de 35 mil 067 en 2013 a 35 mil 956, lo que representa un incremento de 2.5%; sin embargo, esta cifra es menor en 5.5% a la registrada en 2012.

38


Indicador 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Denuncias del Fuero Común 1,403,518 1,456,866 1,568,699 1,608,765 1,645,491 1,683,977 1,702,284 1,678,331 1,681,077 1,590,331

Averiguaciones Previas ante el MinisterioPúb. Fed.

87,402 109,629 137,289 136,091 131,582 132,227 133,045 125,328 98,189 98,059

Sentenciados del Fuero Federal 33,389 31,169 31,148 30,545 29,280 21,702 22,340 24,626 23,542 24,040

Procesados del fuero federal 18,082 18,048 17,418 19,373 22,089 21,920 25,476 24,801 25,181 24,831

Homicidios del orden común en México 25,780 27,551 25,133 28,018 31,545 34,545 37,409 38,052 35,067 35,955

Robo registro ante Agencias del MinisterioPúb. de las En�dades Federa�vas

515,916 545,232 610,730 656,877 680,566 726,661 751,750 709,259 675,538 602,276

Secuestro registro ante Agencias delMinisterio Público de las En�dadesFedera�vas.

325 595 438 907 1,163 1,220 1,344 1,317 1,698 1,840

Número de Centros Penitenciarios en México. 455 454 445 438 431 429 418 419 389 387

Fuente: Elaborado por la UEC con datos del Secretariado Ejecu�vo del Sistema Nacional de Seguridad Pública y con el tercer Informe Presidencial de Peña Nieto.

Nota: Algunos valores pueden variar en relacion al año anterior ya que en el informe de Peña Nieto existen variaciones en las cifras, tal es el caso de los sentenciados del Fuero Federal y los Procesados de Primera Instancia delFuero Federal.

Las cifras de denuncias de fuero comun estan actualizadas hasta el corte informa�vo del 20/10/2014. Ya que ha realizado cambioz en su base de datos el SESNSP.

PRINCIPALES INDICADORES DE SEGURIDAD PÚBLICA 2005-2014

Las averiguaciones previas ante el Ministerio Público Federal sumaron 98 mil 059, lo que representó una dismi-nución de 0.1% respecto a 2013, cuando se registraron 98 mil 189 averiguaciones. En 2014, las averiguaciones previas ante el Ministerio Público se mantuvieron por debajo de las 100 mil.

72

,17

9

73

,39

6

71

,57

2

71

,50

9

69

,64

0

69

,50

8

78

,55

9

77

,96

1

87

,40

2 10

9,6

29

13

7,2

89

13

6,0

91

13

1,5

82

13

2,2

27

13

3,0

45

12

5,3

28

98

,18

9

98

,05

9

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

AveriguAciones previAs recibidAs por presuntos delitos Fuero FederAl denunciAs Ante el Ministerio Público FederAl 1997-2014

Nota: Las cifras consideradas corresponden al número de averiguaciones recibidas durante esos años.Fuente: Elaborado por la UEC con Datos de la Procuraduria General de la República. Dir. Gral de Planeación e Innovación institucional.

39


El secretariado ejecutivo del SNSP determinó la reducción en el número de centros penitenciarios, por lo que desde 2005 se observa dicha disminución, al pasar de 455 centros penitenciarios en ese año a 387 en 2014, lo que repre-senta una disminución de 14.9% en nueve años.

444435

440 439445 447 444 446 448 449

454 455 454445

438431 429

418 419

389 387

1990 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Centro penitenCiario 1990-2014

SobrepoblaCión penitenCiaria en MéxiCo (porcentaje)

Fuente: Presidencia de la República. Primer Informe de Gobierno. 2013 Anexo Estadístico.

Fuente: Elaborado por la UEC con datos del tercer Informe de Gobierno. Secretaría de Gobernación. Comisión Nacional de Seguridad. Órgano Adminis-trativo Desconcentrado Prevención y Readaptación Social.

— México, por arriba del nivel máximo de sobrepoblación en relación con la capacidad instalada

El porcentaje de sobrepoblación penitenciaria en México se ha incrementado desde 2010, cuando se ubicaba en 20.4%; en 2014 representó 25.8%. Cabe mencionar que en 2009 este porcentaje se ubicó en 29.9%. De acuerdo con recomendaciones de la ONU, México ha sobrepasado el nivel máximo de 20% de sobrepoblación en relación con la capacidad instalada.

27.8

23.123.1

23.5

25.2

28.9

27.4

28.2 28.2

29.9

20.4

23.0

23.2

24.4

25.8

20.0

22.0

24.0

26.0

28.0

30.0

32.0

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Sobrepoblación

40


— Mejoran los indicadores de delitos del fuero común

El total de delitos del fuero común alcanzó 1 millón 590 mil 331 delitos en 2014, cifra menor a la registrada un año antes, la cual llegó a 1 millón 681 mil 077 delitos. En comparación con 2005, es mayor en 12.3%.

Los delitos patrimoniales presentaron una disminución de 8.3% en 2014 en relación con los de 2013; los delitos sexuales (violación) disminuyeron en 6.7% en el mismo periodo; el robo común bajó 10.9%; el robo en carreteras disminuyó en 12.9% y el robo en instituciones bancarias disminuyó 6.5%.

No obstante la reducción de los delitos de fuero común en 2014, algunos rubros que lo integran no siguieron esta tendencia; así, los homicidios aumentaron en 3.0% y la privación de la libertad (secuestro) creció en 8.4%, mientras que el robo de ganado subió 8.1%.

Es importante mencionar que el indicador de privación de la libertad (secuestro) presentó un crecimiento muy im-portante en el periodo 2005-2014, alcanzando 561.9%. Por su parte, otro rubro importante de mencionar para el periodo 2005-2014 es el relacionado con el robo en instituciones bancarias, donde este indicador creció 282.3%.

Concepto 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014Var.

14/13Var.

14/05

TOTAL 1,415,681.0 1,471,101.0 1,587,030.0 1,628,054.0 1,665,792.0 1,707,441.0 1,729,934.0 1,704,918.0 1,681,077.0 1,590,331.0 -5.4% 12.3%DELITOS PATRIMONIALES 254,251.0 264,570.0 271,478.0 259,416.0 271,925.0 266,764.0 250,819.0 239,981.0 237,095.0 217,512.0 -8.3% -14.4%DELITOS SEXUALES (VIOLACIÓN) 13,541.0 13,894.0 14,199.0 14,067.0 14,771.0 14,908.0 15,751.0 14,566.0 13,544.0 12,638.0 -6.7% -6.7%HOMICIDIOS 25,771.0 27,552.0 25,133.0 27,759.0 31,546.0 35,713.0 37,952.0 38,227.0 34,903.0 35,955.0 3.0% 39.5%LESIONES 239,165.0 245,507.0 261,295.0 250,973.0 244,616.0 230,737.0 216,214.0 207,347.0 201,999.0 194,114.0 -3.9% -18.8%OTROS DELITOS 366,759.0 373,594.0 403,757.0 417,907.0 421,206.0 419,442.0 444,199.0 493,175.0 504,567.0 518,096.0 2.7% 41.3%PRIV. DE LA LIBERTAD (SECUESTRO) 278.0 733.0 438.0 907.0 1,162.0 1,222.0 1,432.0 1,418.0 1,698.0 1,840.0 8.4% 561.9%ROBO COMUN 509,000.0 538,589.0 604,250.0 649,988.0 671,817.0 729,384.0 753,442.0 699,872.0 675,801.0 602,276.0 -10.9% 18.3%ROBO DE GANADO (ABIGEATO) 5,611.0 5,358.0 5,026.0 5,082.0 6,103.0 5,747.0 5,747.0 6,134.0 7,667.0 8,286.0 8.1% 47.7%ROBO EN CARRETERAS 1,039.0 987.0 982.0 1,290.0 1,692.0 2,529.0 3,414.0 3,450.0 2,715.0 2,366.0 -12.9% 127.7%ROBO EN INSTITUCIONES BANCARIAS 266.0 317.0 472.0 665.0 954.0 995.0 964.0 748.0 1,088.0 1,017.0 -6.5% 282.3%

Fuente: Elaborado por la UEC, con datos del Secretariado Ejecu�vo del Sis tema Nacional de Seguridad Públ ica (SESNSP).

DELITOS DEL FUERO COMÚN, 2005-2014

— Reducción sensible de los delitos de alto impacto

Para 2014, los delitos de alto impacto por cada 100 mil habitantes se comportaron de la siguiente manera: en la re-gión centro, 8.8 delitos contra 25.1 de 2013; en la región noreste, 4.4 contra 24.2 del ejercicio anterior; en la noroeste, 4.3 contra 36.6 de 2013, y en la región sureste, 3.1 contra 15. Sólo en la región occidente, con30 delitos, la evolución en 2014 fue negativa respecto de 2013, que comprendió 15 delitos.

41


— Incremento en el número de personas sentenciadas

En 2014, las personas sentenciadas del fuero federal en México fueron 24 mil, mientras que en 2013 fueron 23.5 mil, observándose un incremento de 2.1% en 2014.

Región 2006 2012 2013 2014 2006 2012 2013 2014 2006 2012 2013 2014 2006 2012 2013 2014Centro 13.6 16.8 14.7 5.6 1.6 1.3 1.6 0.6 2.5 7.7 8.8 2.6 17.6 25.8 25.1 8.8Noreste 6.8 27.4 16.9 2.6 0.1 1.8 2.1 0.8 2.3 4.3 5.2 1.0 9.3 33.5 24.2 4.4Noroeste 16 34.4 30 3.7 0.5 0.8 0.8 0.1 4.6 6 5.8 0.5 21.1 41.2 36.6 4.3Occidente 7 14.8 13.6 20.7 0.2 1.1 1.3 2.0 3.5 6.3 6.8 7.3 10.7 22.2 21.6 30Sureste 10.1 10.6 8.8 2.0 0.1 1 1.2 0.2 2.5 4.8 5 0.9 12.7 16.5 15 3.1Nacional 10.9 18.6 15.3 17.3 0.7 1.2 1.4 1.8 2.9 6.2 6.8 6.2 14.5 26 23.5 25.3

Extorsión Alto impacto

DISTRIBUCIÓN DE DELITOS DE ALTO IMPACTO POR CADA 100 MIL HABITANTES POR REGIÓN2006-2012-2013-2014

Homicidio doloso Secuestro

Delincuentes sentanciaDos Del fuero feDeral 1997-2014 (Miles)

* Cifra estimada por la UEC con datos de INEGI.1/ De 2009-2013, el total de las sentencias no coincide con el total de sentenciados, debido a que no estan contemplados aquellos casos donde hubo sobresei-miento.A partir de la información de 2009 el término estadístico “Delincuentes Sentenciados” cambia a “Sentenciados”, lo anterior en apego a la reforma procesal penal de junio de 2008 que reconoce el derecho de toda persona imputada a que se presume su inocencia.2/ Existe un cambio de metodología, asociada con la Reforma Procesal Penal de junio de 2008.Nota: Esta gráfica disgrega de la del año anterior, en este mismo reporte, debido a que en el Segundo Informe de Peña Nieto las cifras se modificaron por com-pleto.Fuente: Elaborado por la UEC con datos del 2do Informe de Gobierno. Secretaría de Gobernación. Oficina del Comisionado Nacional de Seguridad. Órgano Ad-ministrativo.

29.731.5

34.2 33.5 34.1 33.431.2 31.1 30.5

29.3

21.7 22.324.6

23.5 24.0

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Fuente: Elaborado por la UEC con datos del Sistema Nacional de Seguridad Pública (SESNSP) y Consejo Nacional de Población (CONAPO).

42


— Delitos contra la salud ocupan el primer lugar en México

En el resultado de la Primera Encuesta en los Centros Federales de Readaptación Social, realizada por el Centro de Investigación y Docencia Económica (CIDE), a encargo de la Secretaría de Seguridad Pública Federal, se analizan los antecedentes penales e historias delictivas de los sentenciados en el fuero federal.

Resalta que los delitos más frecuentes de los internos en el sistema penitenciario federal son los cometidos contra la salud (60.2%), en segundo lugar se encuentran los relacionados con las armas (24.5%), seguidos de fraude, robo y peculado (14.6%), homicidio (12.2%) y secuestro (6.2%).

En relación con los delitos contra la salud, la encuesta destaca el alto porcentaje de personas que reportan estar sentenciadas por transporte y posesión de narcóticos, siendo la primera y segunda menciones más frecuentes.

— Importante caída de aseguramientos de cocaína en 2014

En lo que respecta a aseguramientos de cocaína efectuados por la SEDENA, se tuvo una disminución importante en 2014, ya que solamente se aseguraron 1 mil 263 kilogramos, cifra menor en 58.6% que la de 2013. Cabe mencionar que en 2011 se aseguraron casi 7 mil kilogramos.

4,878.9

3,200.2

6,358.7

5,699.9

7,856.8

7,220.5

9,227.7

7,334.7

18,443.0

4,023.83,309.2

2,579.9

6,982.1

2,951.4

3,051.6

1,263.0

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

COCAINA

aseguramientos De cocaína efectuaDos por la seDena, 1999-2014 (Kilogramos)

Fuente: Elaborado por la UEC con datos del Segundo Informe de Gobierno (Peña Nieto). Anexo Estadístico.p/ Cifras preliminares datos al 31 de julio de 2014.

— Aumento en el número de procesados

En 2014, se incrementó el número de procesados en los juzgados de primera instancia del fuero común, al pasar de 78 mil 408 personas en 2013 a 82 mil 464 personas, lo que significó un aumento de 5.2%.

43


— Tasa de homicidios de México está por debajo del promedio mundial

En lo que respecta a la tasa de homicidios en México, durante el periodo 2007-2011, se observa un crecimiento sistemático, reportando, en este último año, 19.8 por cada 100 mil habitantes. A partir de 2012 y hasta 2014, esta tasa de homicidios disminuyó hasta llegar a 13.1 por cada 100 mil habitantes en el fuero común. Cabe mencionar que la tasa de homicidios en México se encuentra por debajo del promedio de 15.6, según el reporte sobre seguri-dad ciudadana de la OEA publicado en 2012.

51,8

07 58,4

12

60,0

91

64,4

59

65,1

34

69,7

62

71,5

53

70,7

18

69,5

62

70,2

22

69,3

77

74,2

54

73,6

13

78,4

08

82,4

64

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Procesados en los juzgados de Primera instancia del fuero común 2000-2014

tasa de homicidios en méxico 1998-2014 (Porcentaje)

Fuente: Elaborado por la UEC con datos del tercer Informe de Gobierno. Estadística Judicial en materia penal y Secretaría de Gobernación y Comisión Nacional de Seguridad. Órgano Administrativo Desconcentrado de Prevención y Readaptación Social.

Fuente: Elaborado por la UEC con datos de SEGOB. Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública 2014.

14.414.7

13.7 13.612.7

12.1

11.010.5

10.9

9.3

11.8

14.3

18.1

19.8

18.6

15.5

13.1

8.5

10.5

12.5

14.5

16.5

18.5

20.5

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

SNSPSNSP

44


El Estado de México fue la entidad con más asesinatos durante 2014, con un total de 2 mil 879, seguida por Guerre-ro (1 mil 719), Chihuahua (1 mil 692), Sinaloa (1 mil 129) y el Distrito Federal (1 mil 97). Conforme a la tasa por cada 100 mil habitantes, los estados con más asesinatos fueron: Guerrero, con 48; Chihuahua, con 46; Sinaloa, con 38; y Tamaulipas, con 25 homicidios.

De los homicidios registrados en 2014, 11 mil 514 fueron por agresiones con arma de fuego, 2 mil 902 con objeto cortante, 2 mil 738 por agresiones con objetos no identificados y 1 mil 343 por ahogamiento, estrangulamiento o sofocación. Los 19 mil 669 homicidios registrados en 2014 representan 7 mil 544 homicidios menos que en 2011, 6 mil 298 menos que en 2012 y 3 mil 394 menos que en 2013.

— México, una de las ciudades más inseguras del mundo

De acuerdo con el Consejo Ciudadano para la Seguridad Pública y la Justicia Penal, A. C., México se sitúa a la cabeza en cuanto a ciudades más inseguras del mundo. Acapulco está catalogada como la tercera ciudad más insegura del mundo al registrar 883 homicidios, con una tasa de 104 por cada 100 mil habitantes; cabe señalar que la ciudad de Acapulco bajó de posición en comparación con 2012, cuando se ubicó en la posición número dos, y se mantuvo igual que en 2013, en la posición número tres.

La ciudad más violenta del mundo en 2014 fue San Pedro Sula, Honduras, seguida por Caracas, Venezuela; en el lugar 24 está Culiacán, México; en el 27, Ciudad Juárez, México; en el 31, Ciudad Obregón, México; en el 34, Nuevo Laredo, México; en el 41, Ciudad Victoria, México; en el 43, Chihuahua, México; en el 45, Tijuana, México; Torreón, México, y en el 50 Cuernavaca, México.

— Ligera disminución en los delitos de los sentenciados del fuero común

En 2014, los delitos de los sentenciados del fuero común disminuyeron en 0.4%, en comparación con 2013. Cabe mencionar que desde 2008 se había presentado una disminución de los delitos de los sentenciados hasta 2013, cuando se presentó un incremento importante.

— Recupera México ocho posiciones en el índice de Estado fallido

Otro indicador de la seguridad en México es el índice de Estados fallidos. Para 2014, México descendió ocho pelda-ños, ubicándose en la posición 105, a diferencia del año anterior, cuando se ubicó en el lugar 97de una lista de 178 países, encontrándose México entre los países en riesgo de convertirse en Estado fallido. Cabe mencionar que los principales países del mundo que tienen el mejor índice son Finlandia, Suecia, Dinamarca, Noruega y Suiza.

45


Posición Ciudad País Homicidios Habitantes Tasa

1 San Pedro Sula Honduras 1,317 769,025 171.22 Caracas Venezuela 3,797 3,273,863 116.03 Acapulco México 883 847,735 104.24 João Pessoa Brasil 620 780,738 79.45 Distrito Central Honduras 928 1,195,456 77.76 Maceió Brasil 733 1,005,319 72.97 Valencia Venezuela 1,086 1,527,920 71.18 Fortaleza Brasil 2,541 3,818,380 66.69 Cali Colombia 1,530 2,344,734 65.3

10 São Luís Brasil 908 1,403,111 64.711 Natal Brasil 931 1,462,045 63.712 Ciudad Guayana Venezuela 536 862,720 62.113 San Salvador El Salvador 1,067 1,743,315 61.214 Cape Town Sudáfrica 2,244 3,740,026 60.015 Vitoria Brasil 1,074 1,884,096 57.016 Cuiabá Brasil 467 827,104 56.517 Salvador (y RMS) Brasil 2,129 3,919,864 54.318 Belém Brasil 1,130 2,129,515 53.119 ST. Louis Estados Unidos 159 318,416 49.920 Teresina Brasil 416 840,600 49.521 Barquisimeto Venezuela 601 1,293,693 46.522 Detroit Estados Unidos 309 688,701 44.923 Goiânia Brasil 633 1,412,364 44.824 Culiacán México 384 910,564 42.225 Guatemala Guatemala 1,288 3,074,054 41.926 Kingston Jamaica 495 1,219,366 40.627 Juárez México 538 1,347,165 39.928 New Orleans Estados Unidos 150 378,715 39.629 Recife Brasil 1,518 3,887,261 39.130 Campina Grande Brasil 153 402,912 38.031 Obregón México 120 318,184 37.732 Palmira Colombia 114 302,727 37.733 Manaus Brasil 749 2,020,301 37.134 Nuevo Laredo México 142 406,598 34.935 Nelson Mandela Bay Sudáfrica 402 1,152,115 34.936 Pereira Colombia 162 467,185 34.737 Porto Alegre Brasil 1,442 4,161,237 34.738 Durban Sudáfrica 1,187 3,442,361 34.539 Aracaju Brasil 312 912,647 34.240 Baltimore Estados Unidos 211 622,104 33.941 Victoria México 117 345,080 33.942 Belo Horizonte Brasil 1,926 5,767,414 33.443 Chihuahua México 289 868,145 33.344 Curitiba Brasil 587 1,864,416 31.545 Tijuana México 502 1,678,880 29.946 Macapá Brasil 129 446,757 28.947 Cúcuta Colombia 183 643,666 28.448 Torreón México 330 1,186,637 27.849 Medellín Colombia 657 2,441,123 26.950 Cuernavaca México 168 660,215 25.5

RANKING DE LAS 50 CIUDADES MÁS VIOLENTAS DEL MUNDO EN 2014

FUENTE: Consejo Ciudadano para la Seguridad Pública y la Justicia Penal A.C., 2014Nota:18% son Ciudades en México

46


Los 12 indicadores que maneja el índice se dividen en dos grupos principales: indicadores sociales y económicos e Indicadores políticos y militares. Dentro del primer grupo se analizan factores de riesgo como presiones de-mográficas (ambientales y sanitarias), fuga de cerebros, desplazamiento interno, desarrollo económico desigual, presencia de grupos delictivos, pobreza y declive económico; el segundo está conformado por indicadores como legitimidad del gobierno, servicios públicos, Estado de derecho, derechos humanos, aparatos de seguridad, élites e intervención externa.

Delitos De los sentenciaDos Del fuero común 2000-2014

Nota: La cifra para 2009 corresponde a sentencias de fondo emitidas en sentido condenatorio o absoluto, excluyendo otros sentidos de resolución.* Cifra estimada por la UEC con datos de INEGI.Fuente: Elaborado por la UEC con datos de INEGI, Estadísticas.

14

0,4

28

14

5,0

42

14

7,4

13

15

1,8

44

15

9,1

18

16

1,4

98

15

4,8

43

15

5,2

59

15

3,2

70

14

2,3

13

13

6,1

27

12

5,1

79

12

2,6

96

13

9,5

31

13

8,8

88

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013* 2014*

47


Alerta Advertencia Estable Sostenible

1 Sudán del Sur 46 Líbano 91 Micronesia 136 Croacia2 Somalia 47 Islas Salomón 92 Marruecos 137 Grecia3 República Centroafricana 48 Uzbekistán 93 Cabo Verde 138 Barbados4 Congo (D. R.) 49 Zambia 94 pavo 139 Katar5 Sudán 50 Mozambique 95 República Dominican 140 Costa Rica6 Chad 51 Swazilandia 96 Arabia Saudita 141 Hungría7 Afganistán 52 Guinea Ecuatorial 97 Perú 142 Letonia8 Yemen 53 Filipinas 98 Vietnam 143 Emiratos Árabes Unidos9 Hai� 54 Comoras 99 Gabón 144 Argen�na

10 Pakistán 55 Tayikistán 100 El Salvador 145 Mauricio11 Zimbabue 56 Laos 101 Serbia 146 Eslovaquia12 Guinea 57 Papúa Nueva Guinea 102 Paraguay 147 Estonia13 Irak 58 Kirguistán 103 Namibia 148 Italia14 Costa de Marfil 59 Colombia 104 Armenia 149 Lituania15 Siria 60 Gambia 105 México 150 España16 Guinea Bissau 61 Madagascar 106 Guayana 151 Malta17 Nigeria 62 Senegal 107 Cuba 152 Polonia18 Kenia 63 Georgia 108 Ghana 153 Chile19 E�opía 64 Bhután 109 Suriname 154 República Checa20 Níger 65 Tanzania 110 Samoa 155 Uruguay21 Burundi 66 Guatemala 111 Kazajstán 156 Corea del Sur22 Uganda 67 Israel / Cisjordania 112 Chipre 157 Japón23 Eritrea 68 China 113 Ucrania 158 Singapur24 Liberia 69 Fiji 114 Belice 159 Estados Unidos25 Myanmar 70 Bolivia 115 Sudáfrica 160 Francia26 Corea del Norte 71 Argelia 116 Macedonia 161 Reino Unido27 Camerún 72 Lesoto 117 Malasia 162 Portugal28 Mauritania 73 Nicaragua 118 Granada 163 Eslovenia29 Bangladesh 74 Benin 119 Jamaica 164 Bélgica30 Sri Lanka 75 Turkmenistán 120 Bahrein 165 Alemania31 Egipto 76 Honduras 121 Botswana 166 Países Bajos32 Nepal 77 Azerbaiyán 122 Seychelles 167 Austria33 Timor Oriental 78 Túnez 123 Albania 168 Canadá34 Ruanda 79 Ecuador 124 Brunei 169 Australia35 Sierra Leona 80 Tailandia 125 Brasil 170 Irlanda36 Malí 81 India 126 Trinidad y Tobago 171 Islandia37 Congo (República) 82 Indonesia 127 An�gua y Barbuda 172 Luxemburgo38 Malawi 83 Jordania 128 Kuwait 173 Nueva Zelanda39 Burkina Faso 84 Venezuela 129 Mongolia 174 Suiza40 Camboya 85 Rusia 130 Rumania 175 Noruega41 Libia 86 Bosnia 131 Montenegro 176 Dinamarca42 Togo 87 San Tome 132 Panamá 177 Suecia43 Angola 88 Maldivas 133 Bulgaria 178 Finlandia44 Iran 89 Moldavia 134 Bahamas45 República de Yibu� 90 Bielorrusia 135 Omán

Fuente: Elaborado por la UEC con Informacion de The Fa i led States Index Rankings 2014. www.fundforpeace.org

ESTADOS FALLIDOS

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La evaluación de los 12 indicadores depende de una escala que oscila entre uno y 10 puntos; uno indica la puntua-ción más estable y 10 la de mayor riesgo.

Dentro de los indicadores que señala el estudio para calificar a México, los dos peores resultados son, al igual que en el índice 2011 y 2012, desigualdad en el desarrollo económico y aparatos de seguridad débiles; mientras que en el primero México recibió una mejor puntuación frente al año pasado –bajando de 7.5 a 7.2 en desigualdad econó-mica–; en materia de aparatos de seguridad, México tuvo una peor puntuación, pasando de 7.7 a 7.9, retrocediendo así a la misma calificación que tuvo en 2011.

Los indicadores en los que el país recibe una peor puntuación respecto al año pasado son deterioro progresivo de servicios públicos y presiones demográficas, es decir, presiones sanitarias o causadas por desastres naturales.

El apartado en el que sale mejor librado México es en materia de refugiados y desplazados internos.

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2.1 Introducción

En esta sección se abordan los antecedentes, los cambios constitucionales ya realizados y algunas implicaciones de la creación del Sistema Nacional Anticorrupción (SNA).

Es el sentir de la sociedad mexicana que el combate a la corrupción y la eliminación de la impunidad se ubica en el primer plano de los retos que enfrenta el país. Esta inquietud fue recogida por los grupos parlamentarios de los diversos partidos políticos y dio pie a varias iniciativas presentadas al Senado de la República desde noviembre de 2012.

Las iniciativas de referencia desembocaron en los cambios constitucionales del 27 de mayo de 2015 que crean el Sistema Nacional Anticorrupción. El decreto correspondiente indica que el Congreso tiene la facultad para expedir la ley general que establezca las bases de coordinación del SNA, y su 2º artículo transitorio indica que deberá ha-cerlo en el plazo de un año a partir de la entrada en vigor del decreto (el 28 de mayo de 2015).

2.2 Naturaleza de la corrupción y su complejidad conceptual

La corrupción es un concepto ampliamente utilizado por la sociología criminal que deriva del vocablo latín “co-rruptio”, integrado por el prefijo “con” (junto), el verbo “rumpere” (hacer pedazos) y el sufijo “tío” (acción y efecto). Por tanto, el término corrupción indica la acción de corromper, sobornar, pervertir, dañar, hacer pedazos. El Dic-cionario de la Real Academia Española determina cuatro acepciones del término corromper: a) acción y efecto de corromper, b) alteración o vicio en un libro o escrito, c) vicio o abuso introducido en las cosas no materiales y d) en las organizaciones, es la práctica consistente en la utilización de las funciones y medios de aquéllas en pro-vecho económico o de otra índole, de sus gestores.

El emblemático Banco Mundial define la corrupción como el abuso de una oficina pública para obtener ganancias privadas. El Fondo Monetario Internacional (FMI),6 otro ente emblemático, suscribe los términos de la definición de corrupción del Banco Mundial que tienden a omitir la corrupción generada en las actividades económicas pri-vadas.

La definición de corrupción del FMI y el Banco Mundial omite el hecho esencial de que en el sector privado, sin la concurrencia del sector público, existen conductas que podrían tipificarse muy fácilmente como corrupción. La obtención de crédito en una sucursal bancaria por un particular mediante pago de soborno al ejecutivo de cuenta de la institución es una conducta clara de corrupción. La definición del FMI y el Banco Mundial es tan limitada que omite otra clase de conductas corruptas entre particulares, a pesar de que puedan estar involucrados contratos celebrados por alguna de las partes privadas con una agencia de gobierno. El ejemplo, paradigmático, es el fraude Oceanografía-Citigroup, que implicó la entrega de facturas de cobro falsas de una empresa privada (Oceanografía)

2. El Sistema Nacional Anticorrupción

6 Esta es la acepción de corrupción que utilizan los investigadores del FMI, por ejemplo, V. Tanzi en “Corruption Around the World: Causes, Consequences, Scope and Cures”, IMF Working Papers, 45(4), 1998.

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como garantía de una operación crediticia de factoraje otorgada por una institución financiera multinacional, Banamex, filial del grupo financiero estadounidense Citigroup.

S. Osoba amplió el concepto de corrupción como una clase de conducta antisocial que confiere a quien la comete beneficios impropios contrarios a las normas legales comunes.

Tanto la definición del FMI y el Banco Mundial como la de Osoba tienen el inconveniente de que excluyen tres de las categorías de delitos de corrupción sofisticada que originan a su vez un rango amplio de actos de corrupción, como:

a) Los actos que provienen del delito de cuello blanco, una categoría conceptual formulada por el distinguido sociólogo estadounidense E. Sutherland, en el que la obtención del lucro privado se consuma por personas o grupos de personas utilizando la posición jerárquica de alto nivel que tienen en la organización (privada, polí-tica o social), sin que se violen la normatividad y el marco legal, o que violándolo quede oculto el delito por el uso de contabilidad creativa u otros medios similares de fino ocultamiento.

b) Los actos de corrupción que provienen del fraude controlado, un tipo de delito en el que el perpetrador o perpetradores lo comete(n) aprovechando las debilidades del marco legal y jurídico propiciadas por la desre-gulación económica y financiera. El fraude se comete luego de un frío análisis de los cambios al marco legal, estableciendo los potenciales perpetradores del delito un control amplio y contundente de las circunstancias que garantizan el éxito del fraude, incluidas las acciones de corrupción que se juzgan necesarias objetivamente para alcanzar el éxito del delito a perpetrar.

c) Los actos derivados de la corrupción sistémica, un tipo de conducta delictiva que se deriva de un ambiente criminogénico y cultural de fraude, en el que el marco institucional es propicio para que se formen redes sofis-ticadas de corrupción integradas por personas que utilizan simultáneamente la información especializada y su posicionamiento político en la organización privada, pública o social, para cometer el acto o actos de corrup-ción que garantice(n) ganancias de gran escala.

La dificultad para establecer una definición satisfactoria de corrupción es que ésta adquiere varias formas: latro-cinios burocráticos, que es una corrupción por exceso de regulación y que generalmente es de cuantía pequeña (menor a ciertos montos monetarios), aunque su volumen total agregado puede ser apreciable; corrupción políti-ca, que genera apropiaciones indebidas de recursos de gran escala mediante el uso del poder de las instituciones del Estado; sobornos convencionales de escala variable para hacer que alguien haga algo; malversación y desfalcos, también de escala variable; la corrupción de gran escala por el delito de cuello blanco o por fraude controlado.

Por otra parte está la evasión fiscal y el lavado de dinero, perpetrados por personas o grupos de personas que uti-lizan alguna de las categorías de corrupción. Los conflictos de interés, asimismo, constituyen uno de los vehículos que facilitan los actos de corrupción públicos, sociales o privados. La elusión fiscal, por su naturaleza compleja que borda los límites de la legalidad y la ilegalidad, es cometida tácitamente bajo la forma de delito de cuello blanco, de fraude controlado o de corrupción sistémica sofisticada.

La creciente literatura económica sobre corrupción ha comprobado empíricamente de manera fehaciente que pre-senta los siguientes efectos negativos:

— Produce una asignación ineficiente de los escasos recursos del Estado.

— Origina distorsiones en la asignación y composición del gasto público.

— Puede destruir los efectos de cualquier reforma estructural.

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— Propicia la venta de activos públicos subvaluados a los particulares, destruyendo el patrimonio del erario na-cional.

— Genera privatizaciones corruptas de empresas y bienes públicos, que propician el enriquecimiento de perso-nas y corporativos económicos ineficientes, que a su vez incrementan la ineficiencia global del sistema econó-mico del país.

— Genera una provisión insuficiente de bienes públicos.

— Promueve políticas sociales ineficientes.

— Crea severas externalidades sociales negativas que se originan cuando el Estado deja de cumplir su función.7

— Desalienta la inversión en el país.

— Reduce la tasa de rentabilidad de los proyectos de inversión privada (y también de la inversión pública).

— Causa efectos redistributivos negativos al generar una transferencia de activos del sector público a empresas e individuos que no son no eficientes económicamente, o una transferencia de recursos de unidades económicas privadas eficientes a otras unidades económicas que son económicamente más ineficientes.

— Promueve monopolios, oligopolios, monopsonios y oligopsonios que son económicamente improductivos.

— Ocasiona una distribución regresiva del ingreso, de los sectores más pobres a los más acaudalados.

— Da lugar a una productividad más baja de la economía y, consecuentemente, a un menor crecimiento económi-co a largo plazo.

— Fomenta la informalidad y la economía sumergida al actuar como barrera a la entrada de competidores forma-les en el sector privado.

— Afecta al crecimiento de las industrias del sector privado. Este resultado parece ser independiente del tamaño de la industria. Una vía segura en que la corrupción afecta a las perspectivas de crecimiento económico es la creación de innovación de productos altamente riesgosos.

— Presenta asimetrías sociales y económicas que implican que las empresas pequeñas pagan por concepto de co-hecho, mayores porcentajes de su ingreso, comparado con las grandes compañías. Mediante la investigación de pagos de sobornos detectados, las grandes empresas son capaces de obtener beneficios de actividades ilegales pagando un cierto porcentaje del valor de sus ventas.8

— Conforme se institucionaliza la corrupción, adopta modalidades muy sofisticadas. En este sentido, el cohecho y el soborno no son las únicas variantes de corrupción asociadas a las grandes empresas, existe también el des-falco por parte de los propios empleados de la organización, el fraude empresarial dirigido por colectivos de personas y el insider trading (asociado a la información privilegiada), que puede ser igualmente muy dañino.

7 Una externalidad negativa es toda actividad económica que genere daños a terceros. Una expansión irracional del crédito bancario puede generar un costoso rescate que paga la sociedad.8 Los pagos de cohecho es una forma muy general de corrupción empresarial.

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La corrupción no es privativa del ámbito público. Existe una amplia evidencia empírica de que las empresas priva-das son responsables de un elevado volumen de corrupción, equiparable al que tiene lugar en el ámbito del sector público. Algunas situaciones, como la cooptación de funcionarios y reguladores de la administración pública por parte de las empresas privadas, son particularmente dañinas para la economía. Frecuentemente, es factible cons-tatar que las empresas corrompen a funcionarios públicos para obtener beneficios a partir de fondos públicos. Es un síntoma de mala administración que sólo puede ser mejorada mediante esfuerzos coordinados de gobiernos, agentes económicos y sociedad civil.

Para poder estar en la tesitura de desarrollar un programa efectivo de combate a la corrupción, es necesario acla-rar con la precisión debida su naturaleza y las modalidades con la que se presenta, así como los daños sociales y económicos que causa y que son a menudo irreparables.

En síntesis, la corrupción es un delito de alto impacto en virtud de que incrementa los costos de operación o tran-sacción de la economía, con lo cual debilita seriamente el desarrollo económico y social de un país, incrementa la pobreza y exacerba la desigualdad y la injusticia, pervirtiendo el Estado de derecho, erosionando la democracia al debilitar las instituciones del Estado y distorsionando los procesos electorales generando inestabilidad política.

Tradicionalmente, se señalaba que la corrupción aquejaba a los países de economía emergente, lo que permitía ex-plicar sus bajos niveles de crecimiento y desarrollo económico en comparación con los países avanzados. Diversos estudios concluían alegremente que los países avanzados tenían instituciones sólidas y eficientes capaces de aco-tar la corrupción y la ineficiencia, debido a que dichas instituciones habían sido construidas a lo largo de décadas. Los acontecimientos de las últimas décadas han erosionado este mito.

La crisis financiera de 2007-2009 y la crisis de la Unión Europea de 2010-2012 demuestran que la corrupción fue un elemento central de las expansiones financieras en países avanzados que culminaron en esas crisis. Dicha corrupción adoptó muchas características que el análisis tradicional de la corrupción había señalado que perte-necían exclusivamente a las naciones de economía emergente, como el capitalismo de amigos, los conflictos de interés contingentes, el problema de las puertas giratorias, los delitos de cuello blanco, el uso de la contabilidad creativa, el fraude controlado, la corrupción sistémica, etcétera.

2.3 Costos de la corrupción

Es muy difícil estimar los costos de la corrupción. Las cifras que se señalan varían enormemente, por lo que es muy fácil subestimar o sobrevalorar dichos costes. Por otro lado, un fenómeno que no se cuantifica no se puede evaluar, y si no se puede evaluar será muy difícil erradicarlo si éste es además pernicioso, como lo es sin duda la corrupción. Con el cuidado que merece, a continuación señalaremos indicadores muy generales del costo de la corrupción.

El Banco Mundial estimó que para México los costos de la corrupción rondaban en 9% del PIB. Por su parte, el Cen-tro de Estudios Económicos del Sector Privado (CEESP) señaló que la cifra alcanza 20%. Nos parece que la primera estimación calcula la corrupción directa, y que la segunda estimación incluye los costos colaterales que genera (crisis financieras, rescates económicos a costa del erario, etcétera) el fenómeno de la corrupción.

El costo del rescate del sistema bancario, saturado de corrupción y que fue realizado por el FOBAPROA y admi-nistrado por el IPAB, representa, según el último cálculo de la ASF, un costo de 13 puntos del PIB. Si agregamos la deuda PIDIREGAS; el rescate de las SOFOLES hipotecarias a cargo de la Sociedad Hipotecaria Federal del año 2008; las aportaciones realizadas por el gobierno de México al FMI para fortalecer financieramente a la institución permitiéndole contar con más recursos para rescates bancarios internacionales; el incremento de la deuda pública asociada con las emisiones de TESOBONOS de 2004-2005; el rescate carretero; así como la crisis de los derivados

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cambiarios de los corporativos empresariales privados (Modelo, Cemex, Alfa, Bachoco, Grupo Saltillo, Gruma, Vi-tro, Autlán y Grupo Posadas) de 2008, entonces los costos de la corrupción se elevan y rebasan 20% del PIB.

2.4 Impacto de la corrupción en el desarrollo económico

U. Mynt, un afamado investigador enfocado a determinar los efectos de la corrupción,9 señaló tres factores como responsables de las preocupaciones actuales sobre este fenómeno:

• Primero: la existencia de un consenso que ahora se reconoce como válido de que la corrupción es un fenómeno universal.

• Segundo: las acusaciones y cargos de corrupción juegan ahora un papel central en la política no sólo en el sen-tido que le confiere la expresión de Stiglitz “según la cual “un voto, un ciudadano” se ha convertido en “un voto, un dólar”, sino como un proceso creciente de imbricación entre corrupción política y corrupción económica. De hecho, el Banco Mundial, en el estudio las “Trampas de la globalización” (2006), señaló que más de la mitad de las fortunas creadas en México se originaron en las privatizaciones económicas de bienes y activos públicos de finales de los ochenta y principios de los noventa. Los contratos público-privados frecuentemen-te presentan historias de fracaso debido a la corrupción política y económica combinadas. Por ejemplo, las bursatilizaciones financieras y la corrupción gigantesca que han generado se deben a que dichas operaciones fallan cuando intencionalmente se diseñan con fines de obtener un rent seeking en el que los costos los absorbe predominantemente el Estado, mientras que las ganancias, cuando las hay, asumen un carácter privado.

• Tercero: la corrupción puede ser el mayor obstáculo para impulsar el desarrollo económico y modernizar al país. A partir de esta última óptica, es claro que la corrupción como un elemento central de las crisis finan-cieras y económicas detonadas en los países avanzados está afectando el ritmo del desarrollo de la economía mundial, al perturbar la capacidad de crecimiento del PIB potencial y reducir simultáneamente la eficiencia productiva de los recursos disponibles, situación que desde el inicio de la crisis (2007) a la fecha (2014) ha ge-nerado por ocho años una onda larga de estancamiento económico en los países avanzados, con implicaciones negativas para las economías emergentes, que están viendo cortar de tajo sus expectativas de crecimiento y desarrollo económico.

Como se aprecia en la gráfica que muestra el PIB potencial y actual en Estados Unidos, de 2007 a 2014 las líneas cuasi-rectas que reflejan el PIB potencial de la economía de Estados Unidos han declinado sistemáticamente por siete años consecutivos. Asimismo, la línea curva que mide la efectividad de la economía de EUA se ha reducido y muestra una distancia mayor respecto a su PIB potencial; es decir, a partir de 2008 el PIB efectivamente obtenido por la economía de Estados Unidos se ha distanciado del PIB potencial. En el año más acentuado de la Gran Rece-sión, el año 2009, la curva del PIB efectivamente obtenido se hizo muy cóncava vista desde arriba, manteniendo una distancia amplia respecto de las líneas del PIB potencial, distancia que no parece cerrarse conforme avanzaron los años, por lo menos hasta 2014.

9 U. Mynt, “Corruption: Causes, Consequences and Cures”, Asian Pacific Development J., 7(2), 2000.

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La gráfica siguiente presenta con claridad la trayectoria del PIB potencial y actual observado para la Zona Euro. De su inspección podemos derivar lo siguiente:

PIB PotenCIaly aCtual en los estados unIdos

PIB PotenCIal y aCtual en la euRoZona

1/ Trillon equivale a billones de dólares en la nomenclatura de América Latina.Fuente: Coen Teulings and Richard Baldwin. “Secular Stagnation: Facts, Causes, and Cures”. Edited A VoxEU.org eBook. Centre for Economic Policy Research (CEPR).

Fuente: Coen Teulings and Richard Baldwin. “Secular Stagnation: Facts, Causes, and Cures”. Edited A VoxEU.org eBook. Centre for Economic Policy Research (CEPR).

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• Hay un colapso del PIB potencial de la Zona Euro medido a valores constantes. Entre 2008 y 2010 el PIB poten-cial de la Zona Euro experimentó una violenta e inusual caída. La línea del PIB potencial medida en dólares constantes de 2008 es muy superior a las líneas del PIB potencial para los años 2010-2014. Sin embargo, estas líneas del PIB potencial revelan que el producto potencial declinó pero en forma menos acelerada en dicho periodo.

• Brecha amplia entre el PIB potencial y el PIB efectivo. La curva del PIB realmente obtenido por la economía de la Zona Euro después de 2008 se distanció de la línea del PIB potencial, se tornó muy cóncava vista desde arriba. Para el siguiente año, la curva se fue alisando perdiendo concavidad y ganando en convexidad. Sin embargo, de mediados de 2011 a 2013 el PIB efectivo de los países de la Zona Euro volvió a caer distanciándose del PIB potencial. Para el año 2014, se observa un ligero crecimiento de la curva del PIB efectivo, pero sigue siendo amplia la distancia que mantiene respecto del PIB potencial. Esto indica claramente que la crisis financiera tuvo un efecto acumulado mucho más devastador en términos del PIB potencial en la Zona Euro que en EUA, y en términos de brecha entre el PIB potencial y el PIB efectivo.

Existe el riesgo altamente probable de que en los próximos años, aunque parece revertirse lentamente la caída de la Zona Euro, permanezca latente el peligro de que pueda ocurrir una deflación económica. En los momentos de escribirse este trabajo, se discute en el interior del Banco Central Europeo la instrumentación de una política de relajación monetaria de gran envergadura, que podría implicar la emisión monetaria de cuantiosos montos de re-cursos; pero también tenemos el obstinado empeño del Bundesbank de mantener inflexible su política monetaria de supuesta contención inflacionaria que inhibió la instrumentación de esa política hasta noviembre de 2015.

No obstante que se reducen el PIB potencial y el PIB efectivo, en Estados Unidos y en la Zona Euro ha habido una caída mayor en la demanda efectiva mundial, lo que significa que con un PIB potencial a la baja por siete años consecutivos, y un PIB efectivo más distante (más bajo en valores monetarios constantes) del PIB potencial, hay después de todo sobreproducción, ello por la brutal contracción de la demanda agregada mundial que ha inducido el colapso de la burbuja crediticia (credit crunch) de 2007 y que acentuó la crisis de la Zona Euro y la crisis griega de 2010-2012 con efectos todavía actuales.

Las políticas instrumentadas generaron una gran liquidez monetaria en los países avanzados, sobre todo por la po-lítica de rescate con recursos fiscales, y por la política de relajación monetaria de la FED y de los bancos centrales de los países avanzados, que revaluó los activos financieros con un agravante, la sobreproducción existente res-pecto de la demanda agregada. Este desequilibrio generó un PIB menguante, reduciendo las tasas de rentabilidad de los proyectos productivos en EUA y en Europa, por lo que la liquidez financiera creada artificialmente en estos países se canalizó primero a Grecia y a los países más débiles de la Zona Euro, después fluyó hacia los países de economías emergentes de la Europa ex comunista, luego se diseminó a los países de Asia y finalmente fluyó a los países de América Latina, donde México ha sido en estos últimos años un importante receptor de ese capital volátil líquido mundial, artificialmente creado en un contexto de demanda mundial débil.

El riesgo de una crisis de deuda de las economías emergentes por esta afluencia de liquidez es claro si de manera sistemática la FED sube su tasa de interés, aunque de baja probabilidad de ocurrencia que, sin embargo, de presen-tarse, induciría a un mayor estancamiento de la economía mundial.

A este proceso no sólo contribuyeron las políticas erráticas del mundo (desregulación financiera, rescates financie-ros costosos con recursos públicos y masivos endeudamientos públicos), sino, de manera estelar, la corrupción.

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2.5 Impacto de la corrupción en la estabilidad política y su efecto en la gobernanza gubernamental

2.5.1 Corrupción e índice de paz global

En el último reporte de Peace and Corruption (2015), se explica que existe una relación inversa estadísticamente significativa entre la paz y la corrupción. En particular, se demuestra que una vez que un país alcanza un cierto nivel de corrupción hay un punto de inflexión (tipping point) en el que un pequeño aumento en la corrupción lleva a una disminución sensible en la paz: “[…] la corrupción se vuelve tan endémica que la probabilidad de la violencia se incrementa”.

Los datos indican que México se encuentra entre los 64 países que están cerca de ese punto de inflexión.

relacIón entre el índIce de PercePcIón de la corruPcIón y el índIce de Paz Global

Fuente: Institute for Economics and Peace 2014 y Transparencia internacional 2014.

2.5.2 Corrupción e indicadores de buen gobierno

Un análisis cuidadoso de los indicadores mundiales de buen gobierno del Banco Mundial (1996-2014)10 nos revela para el caso de México hallazgos interesantes, donde destacan los siguientes:

10 La clasificación del Banco Mundial incluye seis indicadores: 1. Voz y Rendición de Cuentas (VA Voice and Accountability). Este indicador mide la capacidad de los ciudadanos de un país para participar en la selección de su gobierno, así como la libertad de expresión, la libertad de asociación y medios libres. 2. Estabilidad Política y Ausencia de la Violencia/Terrorismo (PV Poli-tical Stability and Absense of Violence). Mide la probabilidad de que el gobierno sea desestabilizado o derrocado por medios inconstitucionales o violentos, incluso violencia políticamente motivada y terrorismo. 3. Eficacia del Gobierno (GE Government Effectiveness). Indicador que mide la calidad de servicios públicos, la capacidad de la administración pública y el grado de su independencia de presiones políticas, la calidad de formulación de políticas y su realización, así como la credibilidad del com-promiso del gobierno. 4. Calidad Reguladora (RQ Regulatory Quality). Mide la capacidad del gobierno para formular y poner en práctica políticas y regulaciones sanas que permitan y promuevan el desarrollo del sector privado. 5. Estado de Derecho (RL Rule of Law). Indicador que mide el grado de confianza que tienen los agentes en las reglas de la sociedad y cumplen con ellas –en

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• La línea relativa a la rendición de cuentas muestra que ésta mejora ligeramente en los primeros años del cambio democrático de 2000, sin rebasar empero la puntuación de 70 puntos, un nivel relativamente satisfactorio al que no llega México.

Después de que las expectativas sobre el nuevo gobierno (la disipación del llamado bono democrático) se fueron agotando, se registró una tendencia a la baja en la puntuación de la calidad de la rendición de cuentas al final del sexenio de Vicente Fox, que se extendió a la primera mitad del sexenio de Felipe Calderón y después se estabilizó brevemente para luego caer en 2014.

Esta curva de rendición de cuentas, a partir de 2009, se distancia de la línea que muestra el control de la corrupción. Hacia el final de 2014 la rendición de cuentas obtuvo un puntaje menor a 50 puntos, un nivel más bajo que el de 1996 y que muestra los graves retrocesos que ha tenido el gobierno.

• La línea que muestra la evolución de la calidad regulatoria es muy estable y sólo señala un incremento después de 2011. No parece tener mucha relación la tendencia de esta línea con respecto de la tendencia registrada por la línea de control de la corrupción. Es de llamar la atención que la calidad regulatoria es la variable con mejor desempeño aunque dista de ser satisfactorio. Esta línea se encuentra arriba de 60 puntos sin alcanzar los 70 puntos; sin embargo, para el periodo 2009-2011 se ubicó por debajo del puntaje de 60.

• La línea de estabilidad política muestra paralelismo con la línea de control de la corrupción; así, durante los últimos cuatro años de la gestión de Ernesto Zedillo y hasta 2004, se incrementa su calificación en 20 puntos, alcanzando un puntaje de 40 para luego retroceder en los siguientes años hasta 2009, en el que la brecha se agranda entre ambas líneas: ambas curvas siguen cayendo entre 2011 y 2014, reportando bajos niveles de gobernabilidad en esas dos variables. La línea de estabilidad política en 1996 tenía un puntaje cercano a 20 puntos y cierra 2014 con un puntaje muy similar, lo que refleja que el gobierno no ha reportado avances con-solidados en materia de estabilidad política.

• En el último tramo de la gestión de Ernesto Zedillo, la línea que muestra el Estado de derecho sube en puntaje conforme lo hace la línea de estabilidad política, pero situándose por debajo de las líneas de control de la co-rrupción, de la rendición de cuentas, de la efectividad gubernamental y de la calidad regulatoria.

Por lo anterior, se puede afirmar claramente que la estabilidad política, el Estado de derecho y el control de la co-rrupción son los tres grandes pendientes del gobierno mexicano.

• Paradójicamente, la línea que muestra la calificación de la rendición de cuentas se encuentra a un nivel bajo, pero claramente superior al de las tres variables críticas (Estado de derecho, control de la corrupción y estabili-dad política).

• La línea que refleja la evolución del control de la corrupción nos revela que a partir de 2009 hay un acelerado deterioro que prosigue hasta 2014.

particular la calidad de la fortaleza de los contratos, los derechos de la propiedad, la policía y la corte–, así como el control de los crímenes y la violencia. 6. Control de la Corrupción (CC Control of Corruption). Este indicador mide el grado en que el poder público está siendo influido por la ganancia privada, incluyendo pequeñas y grandes formas de corrupción, así como “captura” del Estado por élites e intereses privados (World Bank [2009]. Governance Matters VIII. Agrégate and Individual Governance Indicators, 1996-2014. Daniel Kaufman, Aart Kraay and Massimo Mastruzzi).

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• Finalmente, tenemos la línea que muestra la calidad de la efectividad del gobierno, que es el indicador con me-jor desempeño del gobierno después del que corresponde a la calidad regulatoria.

México: indicadores de gobernabilidad, 1996-2014 calificaciones entre 0 y 10

Fuente: Elaborado por la UEC, con datos del Informe The Worldwide Governance Indicators (WGI). Banco de México.

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1996 1998 2000 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014Rendición de cuentas Estabilidad polí�ca Efec�vidad gubernamental

Calidad Regulatoria Estado de derecho Control de Corrupcion

Como se observa en el siguiente cuadro de la misma información del Banco Mundial,11 11 de los 20 países con mayor población en América Latina no presentan una buena evolución en su indicador de rendición de cuentas, al obtener una puntuación menor a 50 puntos, incluido México, que al cierre de 2014 perdió importantes posiciones y que en este renglón se encuentra por debajo de los países más avanzados de América Latina, como Uruguay, Cos-ta Rica, Chile, Brasil y Argentina, entre otros.

En 2014 México obtuvo una puntuación 47.8 menor que la que obtuvo en 1996, que fue de 49.5.

11 La metodología de calificación del Banco Mundial integra las percepciones de 17 fuentes de información para México, mismas que provienen de reportes de encuestas de hogares y empresas que conocen la situación del gobierno y del país, entre ellas están World Economic Forum’s Global Competitiveness Report, the Institute for Management Development’s World Competitiveness Yearbook, the Gallup World Poll, Latinobarómetro, Afrobarómetro. También se incluye información de expertos de organizaciones no gubernamentales como los reportes de Freedom House y Bertelsmann Foundation e información prove-niente de empresas comerciales como Economist Intelligence Unit, Global Insight y Political Risk Services.

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En lo referente al control de la corrupción, el indicador del Banco Mundial ratifica la baja efectividad de las institu-ciones de fiscalización en América Latina con excepción de Chile, Uruguay, Puerto Rico y Costa Rica.

El rasgo más distintivo de este cuadro es la caída dramática en el control de la corrupción que tuvo México en los dos últimos años. La puntuación obtenida en 2012 fue de 42.6, una nota muy baja, y para 2014 el puntaje se había desplomado a 26.4.

De esta manera, México se encuentra ubicado en el lugar 11 de 20 países, en el indicador de control de la corrup-ción de América Latina, un desempeño mediocre.

Es importante señalar que se deben agregar a este indicador de control de la corrupción datos que revelen la mag-nitud de la corrupción proveniente de delitos de cuello blanco y de fraude controlado. Chile, con notable desempe-ño en este rubro de acuerdo con los indicadores tradicionales, ha tenido casos de modalidades de gran corrupción (delitos de cuello blanco y fraude controlado) desde la época de Pinochet –con las privatizaciones y el manejo de cuentas secretas de fondos malversados por el ex dictador, canalizados a bancos extranjeros en cuentas secretas– hasta el actual gobierno. Respecto a esto último, se tiene más recientemente el caso Penta, una gigantesca corrup-ción de evasión fiscal y de aplicación de fondos para apoyar campañas políticas en el país de Pablo Neruda, y en 2014 estalló el escándalo del asunto Caval, una corrupción de alto nivel en la que estuvo involucrado el hijo de la presidenta de Chile.

La corrupción detrás de la crisis financiera de 2007-2019 y de la crisis europea de 2010-2012 fue gigantesca y no se revela en los indicadores de control de la corrupción.

PAÍS 1996 1998 2000 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014PUERTO RICO 82.7 82.7 83.2 77.4 79.8 77.9 82.2 87.0 87.0 87.0 73.5 72.5 68.5 67.8 67.8 71.4URUGUAY 71.6 75.0 77.4 79.3 80.3 76.9 75.5 78.4 77.4 81.7 85.3 86.3 85.0 79.6 83.4 82.8COSTA RICA 82.2 87.0 82.2 83.7 78.4 80.8 72.6 75.0 74.5 76.0 77.7 81.0 79.3 82.9 82.5 83.7CHILE 68.3 63.9 74.5 80.3 79.3 88.0 89.4 83.7 83.7 77.4 78.7 82.9 83.1 83.4 84.4 80.3BRASIL 53.8 53.8 52.4 59.1 61.1 60.1 63.0 60.6 62.0 62.5 61.6 64.9 62.4 61.6 58.8 60.6ARGENTINA 59.6 53.4 57.2 52.9 57.7 59.1 57.7 58.2 58.2 57.7 55.9 57.3 56.8 56.9 56.4 58.6REP. DOMINICANA 51.0 48.1 51.9 53.4 46.6 50.0 47.1 53.8 54.3 52.4 51.2 49.8 52.1 54.5 54.0 53.7MÉXICO 49.5 50.0 55.3 55.8 56.3 58.2 56.7 51.4 51.0 51.0 55.0 55.0 53.5 53.6 53.6 47.8EL SALVADOR 46.6 50.5 48.6 51.0 51.9 51.9 50.0 51.0 49.5 50.5 50.7 51.2 51.2 46.0 46.4 52.2PERU 33.2 32.2 38.0 51.9 47.1 45.2 49.5 48.6 48.6 51.9 49.8 51.7 53.1 52.6 50.2 51.2BOLIVIA 52.4 56.3 50.5 50.5 44.7 41.8 43.8 47.6 47.6 47.1 47.4 47.4 46.0 45.0 46.0 48.3NICARAGUA 50.5 51.4 44.7 45.7 49.5 49.5 39.9 39.4 40.4 34.6 34.1 32.7 29.6 30.8 32.7 35.5ECUADOR 47.1 49.5 35.1 44.7 40.9 39.4 34.1 36.1 40.9 39.9 39.3 38.4 36.6 38.4 39.8 39.4GUATEMALA 41.8 41.8 38.5 38.0 32.7 38.5 36.5 41.3 42.8 41.8 39.8 35.5 36.2 35.1 35.5 35.0COLOMBIA 29.3 35.1 31.3 35.1 35.1 38.9 38.0 41.8 43.3 42.8 43.1 42.7 46.5 45.5 44.5 45.8HONDURAS 38.5 47.1 46.6 42.8 41.3 38.0 37.0 42.3 39.9 35.6 30.3 30.8 31.5 33.2 31.8 33.5PARAGUAY 44.2 37.5 27.9 33.2 36.5 33.7 35.1 37.0 41.8 44.2 42.2 45.0 45.5 43.6 43.6 42.9VENEZUELA 42.3 47.6 47.6 32.2 34.6 28.8 27.4 30.3 26.4 26.0 23.7 23.2 20.7 21.3 21.8 18.7HAITI 22.1 26.4 22.1 11.5 11.5 9.1 11.5 25.5 29.8 28.8 29.9 28.4 26.8 26.1 26.1 25.1CUBA 9.6 4.8 3.8 4.8 1.9 1.9 2.9 2.9 3.8 3.8 4.7 6.6 7.0 7.6 9.5 6.4

(*) Corresponde a los 20 países con mayor poblacion en la región.


AMÉRICA LATINA: INDICADOR DE VOZ Y RENDICIÓN DE CUENTAS*

Calificaciones entre 0 y 100

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En la gráfica siguiente se señalan los resultados agregados a nivel mundial de una muestra de países, que se pre-sentan en el indicador de control de la corrupción, clasificados en seis percentiles de calificación, mostrando que países como Paraguay y Haití se encuentran ubicados en el primer percentil con una calificación del indicador menor a 10, lo que, según el Banco Mundial, implicaría crisis de gobernanza, al menos en este indicador.

En una gobernanza ejemplar estarían ubicados los países del sexto rango con una calificación del indicador supe-rior a 90.0. Entre ellos están Estados Unidos, Reino Unido, Canadá, Chile y Uruguay.12

Por su parte, México se ubicó en el tercer rango con una calificación inferior a 50 de 26.4, en una posición en que se incluyen Perú, Argentina, India y Guatemala, países que habrían deteriorado su índice de control de la corrupción y que se encuentran localizados en un rango de baja calidad de las instituciones que gobiernan y administran los recursos de la nación.

El Banco Mundial indica que la buena gobernanza es crucial para un adecuado manejo macroeconómico, promover el crecimiento, la competitividad y la inclusión.

PAÍS 1996 1998 2000 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014PUERTO RICO 70.2 68.3 82.9 89.3 89.3 87.3 88.3 71.7 70.4 71.4 71.8 71.9 71.6 70.8 69.9 69.2URUGUAY 78.0 78.5 76.6 78.0 81.5 77.6 81.0 81.0 84.5 85.0 85.2 85.7 85.8 87.6 88.5 89.9COSTA RICA 63.2 70.8 65.6 67.0 69.4 66.0 64.1 62.7 59.3 62.5 65.4 64.9 63.4 64.9 65.9 71.2CHILE 89.8 87.8 92.2 91.7 86.3 90.7 91.2 91.2 89.8 90.3 89.0 90.0 90.5 91.4 90.4 90.9BRASIL 56.1 61.0 59.5 58.5 59.0 57.1 51.7 54.1 55.3 58.3 55.5 58.6 63.0 56.0 55.0 44.2ARGENTINA 49.8 52.7 46.8 36.6 39.5 40.5 41.0 41.0 41.3 39.8 37.3 42.4 42.2 38.3 40.7 33.2REP. DOMINICANA 54.6 28.8 31.2 43.4 32.7 41.5 35.1 30.7 28.2 29.1 25.8 21.9 23.2 22.5 21.1 23.1MEXICO 37.6 41.0 51.2 51.2 53.2 47.8 48.8 49.8 50.0 49.5 49.3 44.8 41.7 42.6 38.8 26.4EL SALVADOR 21.5 24.9 36.1 29.8 44.4 44.4 42.4 52.2 49.0 48.1 53.1 51.4 53.6 44.5 47.8 43.3PERU 51.7 49.8 39.0 46.3 54.6 46.8 46.3 51.7 50.5 51.0 46.9 50.0 52.1 43.1 42.1 32.7BOLIVIA 22.0 51.2 45.9 17.6 24.4 22.9 25.4 42.0 43.7 37.9 30.1 39.0 35.5 27.3 32.5 29.8NICARAGUA 32.2 22.4 10.7 41.0 42.4 45.9 34.1 27.8 23.3 23.3 25.4 23.3 24.2 24.9 25.4 19.2ECUADOR 21.0 12.7 10.2 15.6 23.4 27.8 25.9 22.9 20.4 22.3 20.1 20.0 22.3 27.8 31.6 21.2GUATEMALA 22.9 23.9 28.3 37.6 30.7 35.6 32.7 25.9 27.2 32.0 38.3 37.6 38.9 30.6 33.0 28.4COLOMBIA 32.7 39.5 41.5 49.8 51.7 54.6 52.2 55.1 53.4 50.5 48.8 42.9 47.9 42.1 42.6 42.8HONDURAS 12.7 22.0 19.5 16.6 20.0 21.5 26.8 24.4 26.7 20.4 21.1 19.5 21.8 18.7 17.2 23.6PARAGUAY 22.4 5.4 3.4 2.4 2.9 4.4 5.4 8.8 6.8 15.0 22.0 25.7 25.1 22.0 15.8 13.9VENEZUELA, RB 20.5 16.1 34.6 11.7 12.2 17.6 18.0 17.1 13.1 9.7 9.1 7.6 9.0 7.2 6.7 4.8HAITI 10.2 3.4 4.9 0.0 0.0 2.0 2.9 4.9 6.3 5.8 11.0 7.1 6.6 6.7 11.0 7.7CUBA 70.7 69.8 71.2 70.7 63.9 62.9 63.9 62.9 67.0 65.5 68.4 69.5 67.8 66.0 62.2 58.7

(*) Corresponde a los 20 países con mayor poblacion en la región.


AMÉRICA LATINA: INDICADOR DE CONTROL DE LA CORRUPCIÓN*Calificaciones entre 0 y 100

12 Es importante señalar que, como se indicó anteriormente, parecen existir deficiencias en la construcción de este indicador, en virtud de que Estados Unidos y Reino Unido, por ejemplo, tuvieron una crisis financiera tan grave que impactará por decenas de años el bienestar de los ciudadanos de esos países, y en donde se produjeron rescates financieros opacos y ominosos con fondos públicos tan cuantiosos que duplicaron el coeficiente deuda PIB en ambos países, como no se había registrado en su his-toria financiera. Estos eventos ocurridos en EUA y el Reino Unidos minarán por décadas la capacidad de crecimiento económico de ambos países, lo que ha generado una inequitativa distribución del ingreso. Estos dos eventos impiden calificar a EUA y el Reino Unido de buena gobernanza. El daño por la corrupción impune de estos eventos que está pagando el mundo, no sólo los habitantes de esos dos países, supera por mucho en magnitud en un muchos múltiplos los daños generados de varios gobiernos conjuntos que se atribuyen a políticas populistas, situación que no ha afectado más que marginalmente a los indicadores de gobernanza de esos dos países.

61


En resumen, con la metodología del Banco Mundial México, en 2014, está en un rango en el que en muy pocos años se ha ubicado, ya que se encuentra en el cuarto rango, un nivel “relativamente satisfactorio” en luz amarilla (D. Kaufmann); es decir, en el percentil de 50 a 75 del número total de países (212).

Banco mundial: control de la corrupción 2014


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Persiles de Calificación

Gobernanza Ejemplar

Crisis de Gobernanza

En el indicador de percepción de la corrupción para 2014, México se ubicó en la segunda peor clasificación entre un grupo de países; supera a Paraguay y Haití y se ubica en el nivel de China y Ecuador, muy distante de los países nórdicos y de los países avanzados de América Latina.

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índice de la percepción de la corrupción 2014

62


2.5.3 Fiscalización y corrupción

Coadyuvar a disminuir la corrupción mediante el establecimiento efectivo y no ficticio del imperio de la ley, así como convertirse en la conciencia de la sociedad, son tareas importantes de la fiscalización moderna, siempre y cuando se adopte un nuevo enfoque fiscalizador más estratégico, articulado por los siguientes ejes estratégicos:

FiScaliZación eStratÉGica para comBatir la corrupción

líneaS eStratÉGicaS

1. Combate a la corrupción con-vencional

• Gobierno abierto• Simplificación operativa• Simplificación regulatoria en actividades• Reglas de operación de los programas con amplia transparencia• Contraloría ciudadana

2. Corrupción sofisticada

• Combate a los conflictos de interés con reglas claras para limitar radi-calmente dichos conflictos

• Identificación y combate de los conflictos de interés contingentes, fuente principal de la corrupción de gran escala

• Eliminación del problema de las puertas giratorias (revolving door), otra fuente de corrupción de gran escala

• Investigación especializada sobre delitos de cuello blanco, de fraude controlado y de corrupción sistémica

• Límites al dinero para campañas políticas

2.6 la constitución del Sistema nacional anticorrupción

2.6.1 Antecedentes

La creación de una Comisión Nacional Anticorrupción –CNA– fue un compromiso de campaña del candidato a Presidente de la República, Lic. Enrique Peña Nieto. Esta propuesta fue bien recibida en su orientación general por los distintos grupos parlamentarios, que entraron en un proceso de debate expresado sobre todo en diversas propuestas de instrumentación.

Importa señalar que las distintas exposiciones de motivos y consideraciones previas coincidían en señalar que la corrupción es un grave problema histórico que afecta el desarrollo nacional.

Entre las consecuencias dañinas más destacadas se encuentran: el debilitamiento de los esfuerzos para combatir la pobreza y la desigualdad; la mala gestión de los programas públicos; alejar las inversiones productivas; la propa-gación del narcotráfico y la crisis de seguridad pública. Afecta también la legitimidad del Estado y la confianza de la sociedad en su gobierno, genera la percepción de que la política es negocio y reduce la legitimidad para recaudar impuestos.

La corrupción se incorporó a la agenda y al debate públicos hasta los años ochenta; fue entonces que comenzó a percibirse y definirse abiertamente como una práctica nociva para la vida pública, y a diseñarse algunos mecanis-mos para limitarla y castigarla. Son innegables los avances en el marco jurídico y en el entramado institucional en los últimos treinta años pero hasta el día de hoy no se puede hablar de un Sistema Nacional Anticorrupción en México ni tampoco de la observancia de mejores prácticas o del avance en su combate.13

13 México: Anatomía de la Corrupción, CIDE, IMCO, mayo 2015.

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EVOLUCIÓN DEL MARCO INSTITUCIONAL DEL COMBATE A LA CORRUPCIÓN EN MÉXICO

Año Institución anticorrupción

1982 Secretaría de la Contraloría General de la Federación (SECOGEF)

1994 Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo (SECODAM)

1999 Auditoría Superior de la Federación (ASF)

2000 Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa

2002 Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos

2002 Instituto Federal de Acceso a la Información (IFAI)

2003 Secretaría de la Función Pública (SFP)

2012 Ley Federal de Anticorrupción en Contrataciones Públicas

2014 Fiscalía Especializada en Materia de Delitos Relacionados con Hechos de Co-rrupción de la PGR (antes Unidad Especializada en Investigación de Delitos Cometidos por Servidores Públicos y contra la Administración de Justicia)

2015 Sistema Nacional Anticorrupción

Fuente: México: Anatomía de la Corrupción.

La corrupción se asocia con la falta de transparencia, la ausencia de una efectiva rendición de cuentas y con la impunidad.

A continuación se describen de manera sintética las principales propuestas de las últimas iniciativas de cada grupo parlamentario, referidas a la evolución del Sistema Nacional Anticorrupción. Estas iniciativas con proyectos de decreto se identifican como del PRI-PVEM, PAN y PRD.

2.6.2 Iniciativa de los grupos parlamentarios del PRI y PVEM

Iniciativa con proyecto de decreto para combatir la corrupción enviada a Comisiones del Senado de la República, para dictamen, el 15 de noviembre de 2012 por senadores integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Revo-lucionario Institucional y del Partido Verde Ecologista de México.

Plantea:

• Asegurar el mismo trato jurídico en todo el país. La aplicación de la norma corresponderá tanto a la Federación como a los estados y al Distrito Federal.

Crear la Comisión Nacional Anticorrupción con las siguientes características principales:

• Encargada de prevenir, investigar y sancionar los actos de corrupción en materia administrativa cometidos por los servidores públicos de la Federación y por particulares, sean personas físicas o morales. Será autónoma y

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contará con personalidad jurídica y patrimonio propios. Sustituye a los tribunales de lo contencioso adminis-trativo.

• Con facultad de atracción para conocer casos de los estados y municipios.

• Podrá formular recomendaciones –ya sean particulares o de carácter general– para la mejora de los procedi-mientos administrativos y prevenir la corrupción.

• No estará impedida para hacer sus investigaciones por el secreto bancario, fiduciario y fiscal.

• Se integrará por cinco comisionados (encargo de siete años) y un comisionado presidente (encargo de cuatro años), que se renovarán en forma escalonada. Serán propuestos por el Presidente de la República, pero podrán ser objetados por el Senado o la Comisión Permanente del Congreso de la Unión.

• Sus sanciones podrán ser recurridas en amparo directo ante los Tribunales Colegiados de Circuito especializa-dos que para este propósito establezca el Poder Judicial de la Federación.

• Podrá interponer controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad en los términos estableci-dos en el artículo 105 de la Constitución Política.

• En caso de que encuentre actos presumiblemente constitutivos de delito deberá dar vista al Ministerio Público –ya sea federal o estatal– y podrá actuar como una instancia coadyuvante. También se prevé que en los casos de corrupción las responsabilidades no prescribirán en un plazo inferior a cinco años.

También propone la creación del Consejo Nacional por la Ética Pública, con las siguientes características prin-cipales:

• Órgano de carácter interinstitucional encargado de promover acciones para fortalecer el comportamiento éti-co de la sociedad y coordinar las instancias de gobierno encargadas de prevenir y combatir la corrupción en toda la República.

• Presidido por el Ejecutivo Federal, integrará a ciudadanos que se hayan destacado por su contribución a la trans-parencia, la rendición de cuentas y el combate a la corrupción. También estará integrado por el Presidente del Senado, el Presidente de la Cámara de Diputados, el Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el Presidente de la Comisión Nacional Anticorrupción (Secretario Técnico), el Secretario de Gobernación, el Secretario de Hacienda y Crédito Público, el Procurador General de la República, el Secretario de Educación Pública, los 31 Gobernadores y el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, el Auditor Superior de la Federación y el Presidente del Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos. La ley determinará sus atri-buciones, funcionamiento e integración.

• Se establece la obligación de que los estados y el Distrito Federal establezcan sus propias comisiones especia-lizadas en el combate a la corrupción, de carácter colegiado, con plena autonomía y personalidad jurídica y patrimonio propios.

• Las comisiones anticorrupción de las entidades federativas contarán con las atribuciones que disponga la Ley Federal Anticorrupción, así como con las normas de carácter estatal respectivas.

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2.6.3 Iniciativa del grupo parlamentario del PAN

Iniciativa presentada por legisladores de los grupos parlamentarios del Partido Acción Nacional en las Cámaras de Diputados y Senadores, publicada en la Gaceta Parlamentaria, año XVII, número 4148-V, del 4 de noviembre de 2014.

Plantea:

Crear un Sistema Nacional Anticorrupción –SNA– conformado por el Comité Coordinador, el Consejo Nacional para la Ética Pública y el Comité de Participación Ciudadana.

El Comité Coordinador del SNA tendrá las siguientes características:

• Estará integrado por el Ejecutivo Federal, la Auditoría Superior de la Federación, la Fiscalía General de la Repú-blica, el organismo garante que establece el artículo 6º de esta Constitución, el Consejo de la Judicatura Federal, así como por el Tribunal Federal de Justicia Administrativa.

• Tendrá por objeto la coordinación tendiente a cumplir con las políticas en materia de prevención, control y sanción de la corrupción de conformidad con las siguientes bases mínimas: Establecimiento de sistemas de coordinación entre el SNA y los sistemas estatales; establecer y promover políticas de prevención, control y di-suasión de la corrupción; fortalecer los mecanismos de coordinación entre los distintos órdenes de gobierno; establecer mecanismos de información pertinentes y un sistema de indicadores de gestión y desempeño del Comité Coordinador; y la elaboración de un informe anual sobre avances y resultados de la aplicación de las políticas y programas de las instituciones que lo integran.

• Los integrantes del Comité Coordinador designarán de entre sus miembros a un Secretario Técnico que tendrá las atribuciones que en la ley se determinen.

• En el cumplimiento de sus atribuciones los órganos federales responsables del control y sanción de la corrup-ción no estarán limitados por los secretos bancario, bursátil, fiduciario o fiscal.

El Consejo Nacional para la Ética Pública:

• Será el órgano encargado de garantizar la adecuada implementación de las políticas y programas desarrolla-dos por el Comité Coordinador.

• Estará conformado por el Presidente de la República, quien lo presidirá, el Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los Presidentes de cada una de las Cámaras del Congreso de la Unión, los titulares de los órganos constitucionales autónomos en el ámbito federal, el Auditor Superior de la Federación, el Presidente del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, los titulares de los poderes ejecutivos de las entidades federa-tivas y los integrantes del Comité de Participación Ciudadana.

El Comité de Participación Ciudadana:

• Se conformará por cinco ciudadanos que se hayan destacado por su contribución a la transparencia, la rendi-ción de cuentas o el combate a la corrupción, quienes serán designados por la Cámara de Senadores por el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes.

• Las organizaciones de la sociedad civil que tengan interés en participar podrán registrarse en el Comité de Participación Ciudadana y coadyuvar con los órganos responsables del control y sanción de la corrupción en la prevención de la misma. Podrán emitir recomendaciones públicas no vinculantes al Comité Coordinador.

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• A través de los evaluadores que al efecto le proponga al Consejo Nacional para la Ética Pública, realizará la evaluación anual del funcionamiento y resultados del Comité Coordinador. El Consejo Nacional para la Ética Pública deberá pronunciarse sobre dichas recomendaciones en un plazo no mayor a seis meses. La ley deter-minará las atribuciones y el funcionamiento del Comité de Participación Ciudadana.

• Podrá presentar recomendaciones públicas no vinculantes al Consejo Nacional para la Ética Pública.

Sobre la Auditoría Superior de la Federación:

• La función de fiscalización será ejercida conforme a los principios de legalidad, definitividad, imparcialidad y confiabilidad. Es decir que se eliminan los principios de anualidad y posterioridad.

• Podrá iniciar el proceso de fiscalización a partir del primer día hábil del año siguiente al cierre del ejercicio fiscal; realizar revisiones preliminares y solicitar información del ejercicio en curso; realizar evaluaciones pre-liminares a través de los informes trimestrales que el Ejecutivo Federal entrega al Congreso de la Unión; soli-citar información del ejercicio en curso; emitir recomendaciones de carácter preventivo sin perjuicio de sus facultades de fiscalización y de las acciones que le corresponda, en su momento, emitir. También podrá realizar las auditorías o revisiones en los plazos que, en su caso, establezca el Presupuesto de Egresos de la Federación o las demás disposiciones jurídicas.

Sobre los gobiernos subnacionales:

• Las entidades federativas establecerán sistemas locales anticorrupción conforme a las bases previstas en el presente artículo.

Sobre las responsabilidades en general:

• La responsabilidad del Estado por los daños que, con motivo de su actividad administrativa irregular, cause en los bienes o derechos de los particulares será objetiva y directa. Los particulares tendrán derecho a una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes.

• En el caso de actos u omisiones calificados por la ley como de responsabilidad administrativa por faltas graves, los plazos de prescripción no serán inferiores a cinco años ni de quince años tratándose de actos de corrup-ción.

2.6.4 Iniciativa del grupo parlamentario del PRD

Propone, al igual que la iniciativa anterior, la creación de un Sistema Nacional Anticorrupción –SNA– integrado por un Comité Coordinador y un Comité de Participación Ciudadana.

El Comité Coordinador Interinstitucional:

• Se conformará por el titular de la entidad de fiscalización superior de la Federación, quien lo presidirá, los titulares de las entidades de fiscalización superior locales y del Distrito Federal, del órgano responsable del control interno del Ejecutivo Federal, de los órganos internos de control de entidades públicas y de los organis-mos constitucionales autónomos, de la Fiscalía General de la República, del organismo garante que establece el artículo 6º de esta Constitución, de los órganos garantes de transparencia de las entidades federativas y del Distrito Federal, del Consejo de la Judicatura Federal, así como del Tribunal Federal de Justicia Administrativa.

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• En lo demás se le propone con las mismas características presentadas en la iniciativa anterior excepto que no se manifiesta a favor de eliminar las limitaciones impuestas por los secretos bancario, bursátil, fiduciario o fiscal.

El Comité de Participación Ciudadana:

• Se conformará por 70 ciudadanos que se hayan destacado por su contribución a la transparencia, la rendición de cuentas y el combate a la corrupción, quienes serán designados por la Cámara de Diputados por el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes, previa convocatoria.

• Deberá realizar una evaluación semestral y anual del funcionamiento y resultados del Comité Coordinador Interinstitucional, emitir recomendaciones vinculantes y, en su caso, presentar denuncias; el Comité Coordi-nador Interinstitucional deberá pronunciarse sobre dichas recomendaciones en un plazo no mayor a 30 días hábiles.

• La ley determinará las atribuciones y funcionamiento del Comité de Participación Ciudadana, que deberá pre-ver como mínimo que 50% de sus integrantes asistan a las sesiones del Comité Coordinador Interinstitucional con voz y voto.

Sobre la Auditoría Superior de la Federación:

• La función de fiscalización será ejercida conforme a los principios de legalidad, definitividad, imparcialidad y confiabilidad. Elimina, al igual que la iniciativa anterior, los principios de anualidad y posterioridad.

• Podrá: iniciar el proceso de fiscalización a partir del primer día hábil del año siguiente al cierre del ejerci-cio fiscal; realizar revisiones preliminares y solicitar información del ejercicio en curso; realizar evaluaciones preliminares a través de los informes trimestrales que el Ejecutivo Federal entrega al Congreso de la Unión; solicitar información del ejercicio en curso; y emitir recomendaciones de carácter preventivo sin perjuicio de sus facultades de fiscalización.

2.6.5 Reforma constitucional del 27 de mayo de 2015

— Mandatos constitucionales

Esta reforma constitucional estableció la facultad del Congreso “para expedir la ley general que establezca las bases de coordinación del Sistema Nacional Anticorrupción” (Art. 73), al que define como “la instancia de coordi-nación entre las autoridades de todos los órdenes de gobierno competentes en la prevención, detección y sanción de responsabilidades administrativas y hechos de corrupción, así como en la fiscalización y control de recursos públicos (Art. 113).

La reforma establece las siguientes “bases mínimas” para la operación del SNA:

I. El Sistema contará con un Comité Coordinador que estará integrado por los titulares de la Auditoría Superior de la Federación, de la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción, de la secretaría del Ejecutivo Federal responsable del control interno, por el presidente del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, el presidente del organismo garante (del derecho a la información pública y a la protección de datos personales), así como por un representante del Consejo de la Judicatura Federal y otro del Comité de Participación Ciudadana;

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II. El Comité de Participación Ciudadana del Sistema deberá integrarse por cinco ciudadanos que se hayan des-tacado por su contribución a la transparencia, la rendición de cuentas o el combate a la corrupción y serán designados en los términos que establezca la ley, y

III. Corresponderá al Comité Coordinador del Sistema:

a) El establecimiento de mecanismos de coordinación con los sistemas locales;

b) El diseño y promoción de políticas integrales en materia de fiscalización y control de recursos públicos, de prevención, control y disuasión de faltas administrativas y hechos de corrupción, en especial sobre las causas que los generan;

c) La determinación de los mecanismos de suministro, intercambio, sistematización y actualización de la información que sobre estas materias generen las instituciones competentes de los órdenes de gobierno;

d) El establecimiento de bases y principios para la efectiva coordinación de las autoridades de los órdenes de gobierno en materia de fiscalización y control de los recursos públicos;

e) La elaboración de un informe anual que contenga los avances y resultados del ejercicio de sus funciones y de la aplicación de políticas y programas en la materia.

Derivado de este informe, podrá emitir recomendaciones no vinculantes a las autoridades, con el objeto de que adopten medidas dirigidas al fortalecimiento institucional para la prevención de faltas administrativas y hechos de corrupción, así como al mejoramiento de su desempeño y del control interno. Las autoridades destinatarias de las recomendaciones informarán al Comité sobre la atención que brinden a las mismas.

Las entidades federativas establecerán sistemas locales anticorrupción, con el objeto de coordinar a las autorida-des locales competentes en la prevención, detección y sanción de responsabilidades administrativas y hechos de corrupción.

2.6.6 Instrumentación de la reforma constitucional en leyes secundarias

El decreto de reformas constitucionales del 27 de mayo del 2015 establece en sus artículos transitorios que el Congreso de la Unión, dentro del plazo de un año contado a partir de la entrada en vigor del presente Decreto (al día siguiente de su expedición), deberá aprobar las leyes generales a que se refieren los cambios constitucionales y la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal para que la secretaría responsable del control interno del Ejecutivo Federal asuma las facultades necesarias para el cumplimiento de lo previsto en el presente Decreto y en las leyes que derivan del mismo (artículo segundo transitorio).

2.7 Reflexión sobre la creación del Sistema Nacional Anticorrupción

2.7.1 Síntesis de modificaciones

Las modificaciones constitucionales señaladas determinan la función y estructura básica de la futura operación del Sistema Nacional Anticorrupción.

Será una instancia de coordinación e intercambio informativo entre organismos de los tres poderes y con los sis-temas locales (estatales y municipales). Habrá de diseñar y promover políticas relativas a la fiscalización y control de recursos públicos y generará informes de avances y resultados de sus funciones y de la aplicación de políticas y

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programas en la materia. Podrá emitir recomendaciones no vinculantes, pero las autoridades destinatarias debe-rán informar sobre la atención que brinden a las mismas.

Su estructura básica será el Comité Coordinador en el que participan entidades ya existentes y un representante de un nuevo Comité de Participación Ciudadana. La reforma constitucional establece que este último Comité estará integrado por cinco ciudadanos destacados en la promoción de la transparencia, la rendición de cuentas o el com-bate a la corrupción. No define sus tareas o competencias específicas.

2.7.2 Incidencia en la relación entre la Cámara de Diputados y la ASF

Importa considerar al SNA como una entidad en construcción con dos importantes pasos previsibles. El primero de ellos al nivel de las leyes generales que deberán crearse y modificarse en los próximos meses. El segundo al nivel de la instrumentación de estas leyes, lo que implicará la creación de mecanismos de coordinación, intercambio informativo, emisión de recomendaciones y seguimiento de una transformación que deberá tener un importante impacto en la operación del sector público en sus tres niveles de gobierno e incluso en la vida nacional.

Es previsible, y deseable, que por sus capacidades funcionales, analíticas y administrativas la participación de la ASF en el Comité Coordinador del SNA adquiera un rango particularmente destacado. Esto sobre todo en lo relativo al diseño y promoción de políticas relativas a la fiscalización, la elaboración de los informes de avances y la emisión de recomendaciones.

Además de lo anterior, la reforma constitucional en comento modifica y fortalece las atribuciones de la Auditoría Superior de la Federación y es posible que las leyes generales relativas a la operación del SNA pudieran darle aún mayores atribuciones.

Las modificaciones constitucionales no se traducen en cambios a las facultades de la Cámara de Diputados para coordinar y evaluar el desempeño de las funciones de la Auditoría Superior de la Federación y en lo relativo a la designación de su titular. Es decir, que la ASF continuará como órgano de apoyo técnico a la Cámara de Diputados.

Es del particular interés de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación (CVASF), dar un seguimiento puntual al debate en torno a la creación y modificación de las leyes generales referidas, sobre todo en lo que concierne a las facultades de la Cámara para la coordinación y evaluación del desempeño de la ASF.

Será conveniente que la CVASF solicite ampliaciones de turno para dar su opinión formal cuando las reformas es-peradas se pongan a consideración de las comisiones de la Cámara correspondientes.

Por otro lado, cabe adelantar que la ampliación de funciones de la ASF habrá de traducirse en una correspondiente ampliación del seguimiento de las mismas por parte de la CVASF y de su órgano técnico, la Unidad de Evaluación y Control.

2.7.3 Conclusión

Desde los tiempos más remotos a la actualidad hay un consenso de que un gobierno honesto, eficiente y transpa-rente contribuye al desarrollo económico. En este objetivo se articulan tres aspectos fundamentales que un gobier-no moderno debe no sólo aspirar a poseer, sino a lograr: la de convertirse en una institución con bajos índices de corrupción, la de ser proveedora de bienes y servicios púbicos de gran calidad en beneficio de la población y la de pro-mover la transparencia ante la ciudadanía en los procesos encaminados a diseñar y aplicar las políticas públicas y los programas de gobierno, que se deben ejercer con eficiencia, eficacia y economía para alcanzar sus objetivos fundamentales, contribuyendo de esta manera a coadyuvar a construir verdaderamente un país próspero.

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Estas elevadas metas sólo se pueden lograr en el marco de un Estado con equilibrios constitucionales vigorosos en-tre los distintos poderes que lo integran, construyendo para tal efecto un poderoso sistema de control y vigilancia del gasto público enfocado a combatir la raíz de la corrupción y el dispendio del gobierno mediante las siguientes acciones:

— Establecer sanciones al más alto nivel del poder político y económico para inhibir drásticamente el abuso de los conflictos de interés, que casi siempre se materializan en beneficios indebidos;

— Establecer un amplio catálogo de delitos con penalizaciones ejemplares, como el soborno de las empresas trasnacionales y las prácticas comerciales ilícitas que involucren las relaciones sector privado-Estado;

— Investigar acuciosamente para combatir los llamados esquemas de búsqueda de rentas (rent seeking) en con-tratos gubernamentales con el sector privado;

— Establecer un sistema nacional de información de calidad para robustecer el sistema nacional de fiscaliza-ción;

— Valorar los mejores términos para introducir en la legislación secundaria del Sistema Nacional Anticorrupción (SNA) la figura del informante protegido y anónimo para detectar actos de corrupción, una práctica que efec-túan los gobiernos de muchas partes del mundo;

— Desarrollar esquemas de combate a los delitos de corrupción cuyos beneficios económicos se amparan en los paraísos fiscales y que es necesario discutir en los foros internacionales adecuados. No se puede combatir am-pliamente a la corrupción si se ignora su dimensión global, si se toleran las lagunas legales que permiten que los beneficiarios de la corrupción evadan la justicia poniendo los recursos sustraídos en los paraísos fiscales a salvo de la vigilancia del Estado.

Erigir barreras poderosas a la corrupción requiere de una lucha frontal contra los conflictos de interés. Los mo-mentos actuales son una ocasión inmejorable para establecer un conjunto de acciones sólidas enfocadas a eliminar de raíz los conflictos de interés en los tres órdenes de gobierno; porque constituyen una fuente de corrupción in-agotable, para ello se requiere de un marco legal apropiado y certero que se enfoque a combatir enérgicamente los conflictos de interés de los servidores públicos y de los funcionarios de origen privado que van y vienen ocupando alternadamente puestos de alto nivel en la administración pública y en la privada, viendo más por el beneficio personal, que por el interés público.

La Fiscalización Superior, gracias al conocimiento acumulado sobre el funcionamiento del Estado y de sus institu-ciones, está claramente capacitada para contribuir a combatir con efectividad a la corrupción. La UEC considera que este sistema de control del gobierno, para que sea de clase mundial, en los hechos no en la retórica, tiene necesariamente que mostrar su efectividad en las dos facetas de control de las actividades gubernamentales, la correspondiente al control interno –tarea propia de la Secretaria de la Función Pública en el ámbito de la APF y de las contralorías internas en el ámbito de los gobiernos subnacionales– y la correspondiente al control externo –tarea que, como todos sabemos, queda a cargo de la Auditoría Superior de la Federación– para el caso de la APF y en las entidades de Fiscalización Superior de las entidades federativas y municipales.

La calidad de la fiscalización superior en un país requiere de un equilibrio difícil, la de conjuntar las virtudes del control interno que cuenta con información de más calidad sobre los procesos internos del funcionamiento del go-bierno, con la fuerza del control externo que tiene su ventaja en la independencia del Poder Ejecutivo y por ello actúa como un contrapeso constitucional más efectivo. Si prevalece en este sistema de controles el primer meca-

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nismo en detrimento del segundo, los mecanismos de control del gasto público se erosionan y se pervierten con el paso del tiempo, convirtiéndose el gobierno en un Estado autoritario con pocos contrapesos constitucionales.

Si prevalece el control externo sobre el control interno o entran en conflicto, es decir, si coexiste un sistema de con-trol externo con un sistema de control interno complaciente, se corre el riesgo de que el control externo se debilite, y entonces el sistema de control del gasto público queda en un plano puramente formal sin contenido sustantivo, propio de un gobierno propenso, si no a la anarquía, a la ineficiencia más onerosa y a la tolerancia de un ambien-te institucional proclive a la corrupción y a la toma de riesgos elevados por parte de los agentes privados. Lo que desemboca casi siempre en crisis económicas y financieras muy lesivas socialmente. El ejemplo por excelencia es la crisis de 1994 y el rescate bancario que le sucedió a través del FOBAPROA-IPAB, el cual ha requerido cuantiosas asignaciones presupuestarias de entonces a la fecha y que seguirá demandando recursos de la Federación por lo menos durante cinco décadas más. En el ámbito local tenemos el acelerado crecimiento de la deuda subnacional.

Por tanto, para construir un sistema eficaz de control del ejercicio de los recursos públicos, deben estar alineados los sistemas de control interno con los sistemas de control externo en sus propósitos fundamentales, que son combatir la corrupción, promover la eficacia, la eficiencia y economía de la administración pública y coadyuvar de manera efectiva a la transparencia del conjunto de las actividades de la administración pública.

Ahora que el Sistema Nacional Anticorrupción aprobado por el Congreso facultó a la ASF para fiscalizar en tiempo real a las instituciones del Estado, a las participaciones de los estados en adición al gasto federalizado y a las apli-caciones de la deuda contratada por las entidades federativas, se robustece el alineamiento de los intereses entre el sistema de control interno y el sistema de control externo y se robustece, también, el alineamiento de intereses de los órganos de control interno y externo, con respecto de las instancias de sanción y persecución del delito.

Será de relevancia dar seguimiento al contenido de la legislación secundaria que tendrá que aprobarse a más tar-dar en mayo de 2016. La construcción de una ley secundaria robusta que permita un control eficaz de los ingresos, gastos y deuda de la nación y que combata de manera frontal a la corrupción será determinante para crear un México próspero y feliz.

Al respecto, es importante recordar las lecciones de la historia. Una de las más edificantes es la que se narra a con-tinuación: un día, Jean Baptiste Colbert, famoso ministro de finanzas del Rey Luis XIV, conociendo las inclinaciones autocráticas del Rey, su jefe, se le ocurrió una brillante idea para evitar que el Estado (aquejado de corrupción y dispendio) se le deshiciera entre las manos; comisionó a una persona de su confianza para el encargo siguiente: Colbert le encomendó la tarea de mandar a hacer en miniatura bordada de oro un libro de registro de cuentas de los recursos públicos ejercidos por el monarca, un pequeño libro que cupiera en la bolsa del abrigo del Rey Sol, para que éste constantemente registrara los ingresos, los gastos y la deuda del país que gobernaba con mano de hierro. De esta manera dos veces al año, a partir de 1661, Luis XIV presionado por su ministro Colbert tenía que informar a los gobernados (sobre la base de los registros en el libro obsequiado) la evolución de la cuenta pública de Fran-cia y de cómo iban los asuntos públicos del país. Colbert pensó que con estos registros se podría construir en las sesiones de gabinete las mejores políticas públicas del reino y se contaría, además, con un sistema de información apropiado para evaluar al gobierno a efecto de que garantizara la prosperidad de sus gobernados.

Desafortunadamente, el ministro Colbert murió en 1683, y con su muerte terminó el experimento de rendición de cuentas bajo un sistema de control interno. El Rey Sol prefirió no llevar ese control interno, ni rendir cuentas a nadie; se tornó prepotente y en el colmo de su arrogancia llego a decir el Estado soy yo.

La historia posterior de Francia hacia el final del gobierno de Luis XIV es de todos conocida, a la muerte de Colbert, Francia sin gobernanza marchó por un camino sin frutos, y en 1715, agobiado por el desastre económico el Rey

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Sol llegó a decir a su íntimos, que sus acciones habían conducido a Francia a la bancarrota, a un desastre social y económico duradero, que coadyuvó sin duda a gestar la revolución francesa.

En la Francia postrevolucionaria, los gobernantes de ese país aprendieron esta dura lección de la historia, por lo que introdujeron un sistema de control interno basado en un ejemplar servicio civil de carrera, sistema que es ac-tualmente uno de los más eficientes en el mundo. Asimismo, a punto de caer políticamente Napoleón Bonaparte, introdujo como medida de salvación nacional el control externo independiente, un modelo de fiscalización basado en un tribunal de cuentas, conocido desde entonces como modelo napoleónico de fiscalización superior. Los bene-ficios de estas medidas de control fueron tan significativas, que a partir de entonces en la historia de la adminis-tración pública del país galo brilla intensamente el nombre de su audaz ministro Colbert, el hombre que inspiró la creación de una administración pública francesa, y por extensión mundial, con resultados.

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3.1 Marco conceptual

El gasto federalizado se integra de todos aquellos recursos de origen federal que se transfieren a las entidades federativas y municipios por diversas vías, principalmente las establecidas en la Ley de Coordinación Fiscal y

diversa normatividad relacionada.

El gasto federalizado tiene cinco componentes fundamentales, los cuales se mencionan a continuación: el primer gran componente es el rubro de las participaciones federales (Ramo General 28) que se transfieren a las entidades federativas por estar adheridas al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal; estos recursos, también identificados dentro del gasto no programable del sector público, no eran sujetos de fiscalización por parte de la ASF, pues una vez radicados en las tesorerías de los estados forman parte de sus ingresos ordinarios y adquieren autonomía. Sin embargo, a partir de la aprobación de “las Reformas Constitucionales” en materia de combate a la corrupción, de mayo de 2015, el Legislativo determinó que en lo sucesivo serían fiscalizables las participaciones federales por la ASF.

El segundo componente importante del gasto federalizado, lo constituyen las aportaciones federales (integradas por el Ramo General 33 Aportaciones, el Ramo 12 Salud, gasto federalizado del Ramo 23, Convenios y Subsidios) que, a diferencia de las participaciones federales, son recursos etiquetados y una vez que radican en los estados no pierden su naturaleza federal, quedando sujetos a fiscalización por parte de la Auditoría Superior de la Federación de la Cámara de Diputados.

El tercer componente del gasto federalizado lo constituyen los convenios de descentralización, que para 2014 representaron el 15.5% del gas-to federalizado. Los recursos asignados por este concepto se destinan fundamentalmente a los ser-vicios de educación, salud y seguridad pública, en-tre otros.

El cuarto componente corresponde al rubro de Protección Social en Salud, que en 2014 significó 4.5% del gasto federalizado. Los conceptos de gas-to que integran este componente se destinan a los programas presupuestarios del Seguro Popular, así como a la dignificación, conservación y mante-nimiento de la infraestructura y equipamiento en salud a cargo de la Comisión Nacional de Protec-ción Social en Salud.

El quinto componente lo constituyen las transfe-rencias del Ramo 23 Provisiones Salariales y Eco-nómicas, que representaron, en 2014, 6.8% del gasto federalizado. Estos recursos forman parte

3. Gasto federalizado en 2014

Participaciones36.3%

Previsiones y Aportaciones

Federales36.9%

Proteción Social en Salud

(Seguro Popular) 4.5%

Convenios15.5%

Otros6.8%

RecuRsos tRansfeRidos a entidades fedeRativas y Municipios

Fuente: elaborado por la UEC, con base en datos de la SHCP, Cuenta Pública 2014.

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del gasto programable y se destinan principalmente al fortalecimiento del desarrollo regional y municipal median-te programas y proyectos de infraestructura física.

También se puede dividir el gasto federalizado en dos componentes fundamentales: el gasto programable y el gasto no programable. Las participaciones federales Ramo General 28 forman parte del gasto federalizado no progra-mable, mientras que el gasto federalizado programable está constituido por Previsiones y Aportaciones Federales (fondos que integran el Ramo 33), Ramo 25 y Ramo 12, Convenios Descentralizados, y otros componentes y sub-sidios.

coMpRobantes del Gasto fedeRalizado

Gasto No Programable

Gasto Programable

Par�cipaciones Federales

Previsiones y Aportaciones Federales

Ramo 28Par�cipaciones a En�dadesFedera�vas y Municipios

SUJETO A FISCALIZACIÓN POR LA ASF

Ramo 33

Ramo 25Ramo 12

*FAEB *FASSA *FAIS*FORTAMUN-DF *FAM*FASP *FAETA *FAFEF

Convenios

Otros

Descentralización SEP *SAGARPA *SEMARNAT *SEGOB *SSA *SEDESOL*SHCP *SECTUR *SEDATUReasignación *SCT

Otros/subsidios *FEIF *Programas Regionales*Fondos Metropolitanos*Fondo Regional*Fondos de Pavimentación *PROFIS *Otros

3.2 Resultados del gasto federalizado en 2014

El gasto federalizado financia rubros estratégicos como educación (básica, para adultos, tecnológica, de nivel me-dio superior y superior); servicios de salud para la población que no está incorporada a instituciones de seguridad social; infraestructura para incrementar la cobertura de servicios básicos para población en pobreza extrema; infraestructura educativa en los niveles de educación básica, media superior y superior; acciones de asistencia social; desayunos escolares; saneamiento financiero; y seguridad pública, entre otros.

Además, los recursos federales transferidos a las entidades federativas, municipios y demarcaciones territoriales del Distrito Federal que integran el gasto federalizado son fundamentales para apoyar el financiamiento de los planes, estrategias y programas de desarrollo de los gobiernos locales. Éstos representan una parte mayoritaria de los ingresos totales de esos órdenes de gobierno; en las entidades federativas significan aproximadamente 90.0% y en los municipios 74% de sus ingresos, pero tienen una importancia superior a 90% en los municipios rurales y con mayor marginación (ASF, 2015).

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3.2.1 Evolución general del gasto federalizado 2000-2014

Evolución favorable del gasto federalizado. Durante 2014 el gasto federalizado ascendió a 1 billón 610.9 mil millones de pesos; esto representó un crecimiento real de 5.5% respecto de 2013. Como proporción del gasto neto total, en 2014 el gasto federalizado representó 35.3%, un nivel por abajo de su media histórica (2000-2014), que fue de 39%.

Evolución comparativa favorable del gasto neto total versus el gasto federalizado total del sector público. La tasa media de crecimiento del gasto neto total para el periodo 2000-2014 fue de 9.1%, que se compara favorablemente con la tasa de crecimiento del gasto federalizado, que fue de 5.0%.

Evolución favorable del gasto federalizado programable. Durante 2014 el gasto federalizado programable ascendió a 1 billón 026.0 mil de millones de pesos, un crecimiento real de 5.2% respecto de 2013. Como proporción del gasto neto total programable, el gasto federalizado programable representó 28.4%, un nivel por arriba de su media histórica (2000-2014), que fue de 26.1%.

Evolución comparativa relativa favorable del gasto federalizado programable versus las participaciones federales en el total del gasto neto del sector público. Como proporción del gasto federalizado total, el gasto federalizado programable representó 63.7%, un nivel por arriba de su media histórica (2000-2014) de participación, que fue de 60.1%.

En contraste, como proporción del gasto federalizado total, las participaciones federales representaron 36.3%, un nivel por debajo de su media histórica (2000-2014) de participación, que fue de 39.9%. Por tanto, en 2014 las participaciones federales gastaron una proporción menor del gasto federalizado total en favor de los rubros que componen el gasto federalizado programable.

AñoGasto Neto Total

Federal (1)Gasto Programable

Federal (2)Gasto

Federalizado (3)GF Programable

(4)Par�cipaciones

Federales (5)%

(3/1)%

(4/2)GF Total

%GF Programable

%Par�cipaciones

Federales %

Total 34,588.3 31,113.3 13,494.9 8,113.2 5,381.8 39.0 26.1 100.0 60.1 39.9

2000 682.5 879.3 414.8 231.7 183.1 60.8 26.3 100.0 55.9 44.1

2001 768.0 963.6 473.5 271.0 202.5 61.6 28.1 100.0 57.2 42.8

2002 912.1 1,115.5 520.3 298.0 222.2 57.0 26.7 100.0 57.3 42.7

2003 1,078.4 1,272.5 569.7 338.9 230.8 52.8 26.6 100.0 59.5 40.5

2004 1,251.1 1,350.2 615.9 371.8 244.1 49.2 27.5 100.0 60.4 39.6

2005 1,460.5 1,515.7 699.7 413.6 286.1 47.9 27.3 100.0 59.1 40.9

2006 1,774.2 1,708.3 778.0 441.4 336.6 43.9 25.8 100.0 56.7 43.3

2007 2,033.9 1,940.1 837.1 499.3 337.8 41.2 25.7 100.0 59.6 40.4

2008 2,490.7 2,256.1 996.0 567.4 428.6 40.0 25.2 100.0 57.0 43.0

2009 2,755.8 2,473.3 934.4 556.5 377.8 33.9 22.5 100.0 59.6 40.4

2010 3,116.5 2,667.3 1,039.4 597.7 441.7 33.4 22.4 100.0 57.5 42.5

2011 3,549.2 2,893.7 1,186.7 708.0 478.7 33.4 24.5 100.0 59.7 40.3

2012 3,942.3 3,122.1 1,344.5 850.2 494.3 34.1 27.2 100.0 63.2 36.8

2013 4,206.4 3,343.5 1,474.1 941.7 532.5 35.0 28.2 100.0 63.9 36.1

2014 4,566.8 3,612.1 1,610.9 1,026.0 584.9 35.3 28.4 100.0 63.7 36.3

TMC 9.1% 5.4% 5.0% 5.9% 3.5%

GASTO FEDERALIZADO (GF) Y SU IMPORTANCIA EN EL GASTO NETO TOTAL FEDERAL(Miles de millones de pesos)

FUENTE: elaborado por la UEC con datos de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal de los años 2000-2014.

76


3.2.2 Gasto federalizado programable y no programable 2013-2014

En el Ejercicio Fiscal 2014 se ejercieron recursos de la Federación por dos vías, programable y no programable.

Respecto a los recursos programables se ejercieron a través de los siguientes conceptos:

• AportacionesFederalesparaEntidadesFederativasyMunicipios(RamoGeneral33);

• PrevisionesyAportacionesparalosSistemasdeEducaciónBásica,Normal,TecnológicaydeAdultos(Ramo25);

• ProtecciónSocialenSalud(Ramo12SeguroPopular);

• ConveniosdeCoordinaciónAdministrativa(DescentralizaciónyReasignación)y

• OtrasTransferenciasFederales(Subsidios).

Respecto a los no programables, estos recursos provinieron de las participaciones federales a entidades federati-vas y municipios (Ramo General 28).

A 2014, por concepto de gasto no programable (participaciones), se ejercieron 584 mil 904.3 millones de pesos, lo que representó un aumento de 6.1% en términos reales comparado con 2013 y 1.3% respecto del presupuesto aprobado.

Por concepto de gasto programable transferible se ejercieron recursos por 1 billón 025.9 mil millones de pesos, lo que representó un aumento de 7% con respecto al presupuesto aprobado para 2014 y de 5.2% en términos reales comparado con 2013.

2013

Aprobado Ejercido Aprobado Ejercido Importe % % Real*

1,389,428.0 1,474,137.4 1,536,910.1 1,610,865.3 73,955.2 4.8 5.5

GASTO NO PROGRAMABLE 535,115.5 532,455.5 577,638.6 584,904.3 7,265.7 1.3 6.1

Participaciones 535,115.5 532,455.5 577,638.6 584,904.3 7,265.7 1.3 6.1

GASTO PROGRAMABLE 854,312.5 941,681.9 959,271.5 1,025,961.0 66,689.5 7.0 5.2

Previsiones y Aportaciones Federales 557,135.4 561,603.6 592,671.6 594,993.8 2,322.2 0.4 2.3

Ramo 33 513,903.5 527,157.9 545,578.4 562,405.6 16,827.2 3.1 3.0

Ramo 25 43,231.9 34,445.7 47,093.2 32,588.2 -14,505.0 -30.8 -8.6

69,467.0 70,982.3 75,227.7 72,659.2 -2,568.5 -3.4 -1.2

Convenios 191,189.2 227,704.0 216,987.6 249,257.4 32,269.8 14.9 5.7

OTROS / Subsidios 36,520.9 81,392.0 74,384.6 109,050.6 34,666.0 46.6 29.4

*Deflactado con el Índice de precios implícito del Producto Interno Bruto.

** Superior a 1,000%

NOTA: Las sumas parciales y las variaciones pueden no coincidir debido al redondeo.

N.S. No significa�vo.

Fuente: Elaborado por la UEC con datos del PEF aprobado 2014, Ejercicio 2013 y 2014. SHCP

1/ Para efectos de comparación y derivado de las reformas a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal en el ejercicio 2012 y aprobado 2013 se resectorizaron los recursos de la SEP, SHCP y SEDESOL a la SEDATU y de SSP a SEGOB.

Protección Social en Salud (Seguro Popular)

TOTAL GASTO FEDERALIZADO

Presupuesto Aprobado

P R E S U P U E S T O

RECURSOS TRANSFERIDOS A LAS ENTIDADES FEDERATIVAS Y MUNICIPIOS 2013-2014(Millones de Pesos)

C O N C E P T O 2013

Variaciones Respecto a:

2014

77


3.2.3 Evolución del gasto federalizado: Ramo General 33 Aportaciones Federales

Características del gasto ejercido en el Ramo General 33

En 2014 aumentaron los recursos asignados mediante el Ramo General 33 Aportaciones Federales para entidades federativas y municipios, básicamente por los incrementos salariales, prestaciones y sus repercusiones en seguri-dad social, otorgados a los docentes de los servicios de educación básica en los estados.

DentrodelarelaciónFuncionesdeGobiernoconGastoFederalizado,enlafunciónAsuntosdeOrdenPúblicoySeguridad Interior se erogaron menores recursos respecto a lo aprobado, en 1.4%; sin embargo, se registró un incremento real de 3.9%, en comparación con 2013, debido a mayores gastos en materia de Seguridad Pública, incluidas las aportaciones a las entidades federativas, a través del Ramo 33 (Fondo de Aportaciones para la Segu-ridad Pública).

Losrecursosyamencionadossetransfierenalasentidadesfederativasymunicipiospordiferentesvías,recursosfinancierosquerepresentanunaparteimportantedelpresupuestofederal,peroquesignificaunelementocentralenlasfinanzasdelasentidadesfederativas.

Año(FAEB)

FONE1/ FASSA FORTAMUN-

DF FAIS FAM FASP FAETA

(PAFEF)

FAFEF 2/ TOTAL

2000 115,263.7 22,832.4 15,030.3 15,989.7 5,227.4 5,213.9 2,051.6 6,870.0 188,479.0

2001 130,648.4 25,336.7 19,539.1 19,064.1 6,231.1 5,786.4 2,811.5 12,807.7 222,225.0

2002 141,175.9 27,588.1 22,326.7 21,783.9 7,115.1 3,210.0 2,946.8 14,700.0 240,846.5

2003 156,392.5 32,936.3 22,889.2 22,332.7 7,287.7 2,733.0 3,156.6 30,989.6 278,717.6

2004 162,265.2 34,532.1 24,097.6 23,511.6 7,655.4 3,500.0 3,269.0 49,694.5 308,525.4

2005 180,571.1 38,042.6 27,303.0 26,639.1 8,673.7 5,000.0 3,527.4 46,945.9 336,702.8

2006 195,520.4 40,674.3 29,194.9 28,485.0 9,274.7 5,000.0 3,792.0 54,671.5 366,612.8

2007 210,531.3 44,463.5 32,682.2 31,887.6 10,382.6 5,000.0 3,957.0 17,857.1 356,761.3

2008 227,255.7 47,689.9 39,251.5 38,297.1 12,469.5 6,000.0 4,269.2 21,446.4 396,679.3

2009 235,261.5 49,741.8 40,874.5 39,880.7 12,985.2 6,916.8 4,472.9 22,333.2 412,466.6

2010 249,085.0 53,096.8 42,417.9 41,386.5 13,475.4 6,916.8 4,706.4 23,176.5 434,261.3

2011 262,719.2 59,627.8 47,618.0 46,460.3 15,127.5 7,124.3 5,028.6 26,017.7 469,723.4

2012 277,270.4 66,292.5 50,732.8 49,499.2 16,116.9 7,373.7 5,511.0 27,719.6 500,516.1

2013 290,857.3 68,604.8 54,413.8 53,090.8 17,286.4 7,631.8 5,542.1 29,730.9 527,157.9

2014 306,936.5 74,367.8 58,666.2 57,912.9 18,637.2 7,921.6 5,909.0 32,054.3 562,405.5

TMC 2.2 3.6 5.0 4.4 4.3 -1.8 2.7 6.3 3.0

Nota: Los datos son nominales.Fuente: elaborado por la UEC con datos de la SHCP.

(Millones de pesos)

EVOLUCIÓN DEL RAMO GENERAL 33, APORTACIONES FEDERALES PARA ENTIDADES FEDERATIVAS Y MUNICIPIOS

1/ El 9 de diciembre de 2013, se creó el Fondo de Aportaciones para la Nómina Educa�va y Gasto Opera�vo (FONE), mismo que entró en vigor en el Ejercicio Fiscal 2015; sus�tuye Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB)2/ Para 2007, los recursos del que fuese Ramo 39 PAFEF hasta 2006, se distribuyen en el Ramo 33 con el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las En�dades Federa�vas (FAFEF) y en Otros recursos.

78


Evolución del gasto ejercido en el Ramo General 33

ElRamoGeneral33seintegraporochofondos:FondodeAportacionesparalaEducaciónBásicayNormal(FAEB);Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA); Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS);14FondodeAportacionesparaelFortalecimientoMunicipalydelasDemarcacionesTerritorialesdelDis-tritoFederal(FORTAMUN-DF);FondodeAportacionesMúltiples(FAM);FondodeAportacionesparalaEducaciónTecnológicaydeAdultos(FAETA);FondodeAportacionesparalaSeguridadPúblicaydelDistritoFederal(FASP);y Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (FAFEF).

En 2014, el presupuesto del Ramo General 33 Aportaciones Federales para entidades federativas y municipios fue de 562 mil 405.6 millones de pesos, cifra superior en 3.1%, con relación al presupuesto aprobado, y con una variación real de 3% respecto al año anterior. En el periodo de 2000-2014, presentó una tasa media de crecimiento de 3%.

EnesteRamoseejercieronrecursosprincipalmenteatravésdelossiguientesfondos:FAEB,con306,936.5millo-nes de pesos (54.6% del total del Ramo 33); FASSA, con 74,367.8 millones de pesos (13.2% del total del Ramo 33); FORTAMUN-DFcon58,666.2millonesdepesos(10.4%deltotaldelRamo33);yFAIS,con57mil912.9millonesde pesos (10.3%). Cabe mencionar que a través de estos cuatro fondos se ejerció 88.5% de los recursos del Ramo General 33.

ElFAEBtienecomoobjetivocontribuiraasegurar laprestaciónde losserviciosdeeducaciónbásicaynormalen los 31 Estados de la República Mexicana, en los términos del Artículo 3º Constitucional y de la Ley General de Educación.

• A través de este fondo se atiende la operación de los servicios de educación básica como son: primaria, secun-daria, especial, indígena y normal. Para 2014 se suministraron 306 mil 936.5 millones de pesos, monto que representó un aumento de 14 mil 353.3 millones de pesos (4.9%), respecto a los 292 mil 583.0 millones de pe-sos del presupuesto aprobado, y una variación real de 1.9% respecto al año anterior. En el periodo 2000-2014 presentó una tasa media anual de crecimiento de 2.2%.

• Las ampliaciones se debieron para cubrir los incrementos salariales, prestaciones y repercusiones en seguri-dad social, carrera magisterial y creación de plazas, de los cuales 12 mil 824.5 millones de pesos provienen del Ramo General 25; 1 mil 525.9 millones de pesos, del Ramo General 23; y 2.9 millones de pesos, por transferen-cia de recursos para plazas y horas docentes.

• ConlosrecursosdelFAEBsebeneficióenmayormedidaalosestadosdeChiapas,Guanajuato,Guerrero,Jalis-co,México,Michoacán,Oaxaca,PueblayVeracruz,queabsorbieron,enconjunto,53.1%delpresupuestototalanual del Fondo.

Entidad FEdErativaPErcEPción dE rEcursos

(Millones de Pesos)% con resPecto al total

entregado en raMo 33

México 62,396.3 11.1

Veracruz 40,186.0 7.1

Chiapas 36,083.8 6.4

Jalisco 30,618.1 5.4

14 A su vez, este Fondo está integrado por el Fondo para la Infraestructura Social Estatal (FISE) y el Fondo para la Infraestruc-tura Social Municipal (FISM).

Continúa...

79


Entidad FEdErativaPErcEPción dE rEcursos

(Millones de Pesos)% con resPecto al total

entregado en raMo 33

Puebla 29,705.7 5.3Oaxaca 28,273.0 5.0Guerrero 26,666.8 4.7Guanajuato 24,710.5 4.4Michoacán 23,345.8 4.2Nuevo León 18,914.4 3.4TOTAL 301,986.0 53.7Fuente: elaborado por la UEC, con información de la SHCP, CP 2014.

Los mayores incrementos observados entre los recursos ejercidos en 2013 y los recursos ejercidos en 2014 se dieron en las siguientes entidades federativas:

Entidad FEdErativaMonto ejercido 2013 Monto ejercido 2014 increMento

Millones de Pesos

México 57,607.1 62,396.3 4,789.2Chiapas 33,823.4 36,083.8 2,260.4Puebla 27,567.9 29,705.7 2,137.7

Veracruz 38,070.4 40,186.0 2,115.7Jalisco 28,670.5 30,618.1 1,947.6Oaxaca 26,626.1 28,273.0 1,647.0

Guanajuato 23,117.7 24,710.5 1,592.8Guerrero 25,168.4 26,666.8 1,498.3

Michoacán 21,859.6 23,345.8 1,486.2Distrito Federal 10,834.9 12,240.8 1,405.9

Nuevo León 17,696.5 18,914.4 1,218.0Chihuahua 15,592.0 16,657.5 1,065.5

Baja California 14,229.8 15,254.2 1,024.4TOTAL 340,864.2 365,052.9 24,188.7

Fuente: elaborado por la UEC, con información de la SHCP, CP 2014.

Llama la atención que del total del incremento en las 13 entidades (24 mil 188.7 millones de pesos) sea el equiva-lente al total de ingresos recibidos por el estado de Michoacán (23 mil 345.8 millones de pesos).

Por otro lado, el Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA) fue creado para transferir a las entida-des federativas el control sobre los recursos humanos, financieros y materiales; así como las atribuciones, decisio-nes y responsabilidades en materia de salud.

• Los 74 mil 367.8 millones de pesos, recursos entregados mediante el FASSA, representaron una ampliación de 2 mil 324.4 millones de pesos, contra el presupuesto aprobado por 72 mil 045.2 millones de pesos. Esta varia-ción proviene del Ramo General 12 Salud, de los cuales 2 mil 318.8 millones de pesos corresponden al Progra-ma de Apoyo para Fortalecer la Calidad en los Servicios de Salud de las Entidades Federativas y 5.5 millones de pesos por transferencia de plazas de la Secretaría de Salud a diversas entidades federativas. Cabe señalar que 48.5% del Fondo fue entregado a los Estados de Chiapas, Distrito Federal, Guerrero, Jalisco, México, Michoacán, Oaxaca, Puebla y Veracruz.

80


El presupuesto ejercido vía el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS) fue por 57 mil 912.9 millones de pesos. El FAIS se encuentra integrado por dos subfondos, uno para ser administrado por los Gobiernos Estatales (FISE); otro, por los Gobiernos Municipales (FISM).

• Los recursos del FAIS Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (50 mil 893.0 millo-nes de pesos) fueron ministrados, principalmente, a los Estados de Chiapas, Guerrero, México, Oaxaca, Puebla y Veracruz, que son las entidades federativas con las mayores carencias en cuanto a infraestructura social, razón por la cual captaron 60.7% del presupuesto ejercido.

• Durante 2014, la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) puso en marcha los Lineamientos Generales para la Operación del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS), que incluían criterios de focaliza-ción a nivel territorial y a nivel proyecto. Tales lineamientos privilegiaron la inversión en las zonas de atención prioritaria y en las localidades con los dos mayores grados de rezago social de cada municipio. Con respecto a sus recursos ministrados fueron de 7 mil 019.9 millones de pesos, cifra idéntica a la aprobada para el Ejercicio 2014.

El objetivo del FORTAMUN es satisfacer los requerimientos de los municipios y de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, dando prioridad al cumplimiento de sus obligaciones financieras, al pago de derechos y apro-vechamientos por concepto de agua, a la modernización de los sistemas de recaudación locales, mantenimiento de infraestructura y a la atención de las necesidades directamente vinculadas a la seguridad pública de sus habitan-tes. El presupuesto de este Fondo se distribuye entre las entidades federativas y el Distrito Federal, en proporción directa al número de habitantes que tienen, de acuerdo con la información estadística más reciente que al efecto emita el INEGI.

• La asignación de recursos correspondientes al Fondo fue por recursos de 58 mil 666.2 millones de pesos, el cual es igual al autorizado por la H. Cámara de Diputados. El 53.4 % del Fondo se radicó a los Estados de Chia-pas, Distrito Federal, Guanajuato, Jalisco, México, Nuevo León, Puebla y Veracruz, entidades que cuentan con la mayor población, según la Encuesta Nacional de Empleo del INEGI.

El Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM) se subdivide en tres fondos, con el fin de abarcar en mayor medida las necesidades en Asistencia Social, Infraestructura Educativa Básica e Infraestructura Educativa Media Superior y Superior, de tal forma que durante 2014 el total del FAM fue de 18 mil 637.2 millones de pesos, segmentados de la siguiente manera:

• FAM Asistencia Social, 8 mil 573.1 millones de pesos. Se concentraron los mayores recursos en los Estados de México, Chiapas, Veracruz, Puebla, Oaxaca, Distrito Federal, Guerrero, Jalisco, Guanajuato y Michoacán; que representan 65% de recursos del subfondo.

• FAM Infraestructura Educativa Básica, 6 mil 441.1 millones de pesos. Las entidades federativas que recibieron mayor cantidad de recursos de este subfondo fueron: México, Chiapas, Veracruz, Puebla, Jalisco, Guerrero, Oaxaca, Guanajuato, Michoacán y Nuevo León; representan 54.4% de recursos del total del subfondo.

• FAM Infraestructura Educativa Media Superior y Superior, 3 mil 623.1 millones de pesos. La distribución de este Fondo benefició a los Estados de México, Chihuahua, Michoacán, Coahuila, Puebla, Hidalgo, Sinaloa, Jalis-co, Chiapas, y Nuevo León; representan 50.1% del presupuesto total anual de este subfondo.

• Los recursos ejercidos por el Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos (FAETA) se ubicaron en el orden de los 5 mil 909 millones de pesos, las entidades con mayores recursos entregados en este Fondo fueron México, Veracruz, Jalisco, Guanajuato, Chiapas, Michoacán, Sonora, Sinaloa y Puebla; los cuales suman 51.6%.

81


• Para 2014 el presupuesto ministrado al Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal (FASP) se ubicó en 7 mil 921.6 millones de pesos. El 46.4% de estos recursos se repartieron en México, Distrito Federal, Veracruz, Jalisco, Chiapas, Baja California, Sonora, Puebla, Nuevo León y Guanajuato.

• A través del Fondo de Apoyos para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (FAFEF) se entregaron a los gobiernos locales recursos por el orden de 32 mil 054.3 millones de pesos; éstos tuvieron un crecimiento de 4.1%, en términos reales respecto del año anterior, y una tasa media de crecimiento real de 6.3%. El 59.9% de los recursos se radicaron en México, Veracruz, Jalisco, Chiapas, Distrito Federal, Puebla, Guanajuato, Mi-choacán, Oaxaca y Guerrero.

FAIS FAM

ESTATAL MUNICIPAL INFRA. BASICA INFRA. SUP. DIF

TOTAL 562,405.6 306,936.5 74,367.8 7,019.9 50,893.0 58,666.2 6,441.0 3,623.1 8,573.1 7,921.6 5,909.0 32,054.3

Aguascalientes 6,750.8 3,837.8 1,293.3 28.4 205.9 615.5 77.5 114.8 69.7 127.2 90.3 290.4Baja California 15 254.2 9,508.0 1,747.3 35.7 258.8 1,662.0 133.9 132.5 154.4 318.9 181.6 1,121.1Baja California Sur 4 648.1 2,786.7 833.0 13.1 95.0 353.8 113.1 30.8 36.8 158.0 56.7 171.0Campeche 6 458.2 3,537.6 1,242.5 73.1 530.1 432.7 110.9 23.2 71.9 130.3 86.6 219.4Coahuila 13,418.7 8,563.9 1,450.3 54.8 396.9 1,420.1 118.8 198.3 133.9 224.5 231.6 625.5Colima 4 703.6 2,556.5 1,126.9 13.0 94.4 343.4 80.6 45.8 40.9 126.3 65.5 210.2Chiapas 36,083.8 16,201.3 3,454.9 1,221.8 8,857.7 2,515.7 429.9 136.1 756.7 323.0 291.3 1,895.5Chihuahua 16,657.5 9,599.5 1,942.8 135.4 981.3 1,786.1 192.2 207.6 200.3 272.6 194.0 1,145.7Distrito Federal 12,240.8 3,662.3 92.9 673.8 4,860.8 94.0 496.7 490.1 1,870.1Durango 11,106.9 6,599.2 1,676.6 101.8 737.9 849.1 128.6 78.4 130.1 186.8 89.9 528.5Guanajuato 24,710.5 14,533.7 2,517.7 261.1 1,892.6 2,809.3 285.4 107.6 358.4 287.2 303.9 1,353.6Guerrero 26,666.8 13,921.5 3,513.3 608.2 4,409.5 1,730.3 311.9 118.8 431.4 235.9 197.8 1,188.0Hidalgo 16,473.2 9,196.7 2,480.7 215.9 1,565.5 1,379.1 187.4 148.7 225.3 202.1 121.6 750.2Jalisco 30,618.1 17,880.6 3,897.4 171.4 1,242.3 3,804.4 335.3 147.4 428.9 352.7 319.5 2,038.3México 62,396.3 34,638.1 8,181.6 454.4 3,294.6 8,044.3 612.0 314.4 925.5 616.1 780.6 4,534.6Michoacán 23,345.8 13,430.2 2,661.1 283.0 2 052.0 2,224.5 271.1 200.6 355.1 282.1 257.4 1,328.8Morelos 9 163.3 5,327.6 1,347.3 64.1 464.9 920.9 117.9 59.2 128.7 176.3 110.4 445.9Nayarit 7 561.3 4,276.3 1,288.3 64.0 464.2 579.5 156.8 24.7 74.6 152.7 91.5 388.6Nuevo León 18,914.4 11,500.2 2,179.5 80.8 585.7 2,428.6 219.8 132.7 204.5 302.4 185.1 1,095.0Oaxaca 28,273.0 15,070.7 3,093.8 685.0 4,966.0 1,944.0 303.5 99.4 530.9 253.7 122.3 1,203.7Puebla 29,705.7 15,839.5 2,875.5 565.8 4,101.9 2,980.8 338.1 182.0 567.2 303.5 236.0 1,715.4Querétaro 8,980.3 4,959.4 1,467.1 68.8 498.9 955.6 123.1 107.9 115.4 156.6 97.5 430.1Quintana Roo 7 477.4 3,940.7 1,256.1 71.1 515.1 731.3 194.5 94.3 93.7 170.3 125.4 285.0San Luis Potosí 15,128.8 8,857.4 1,601.9 227.5 1,649.0 1,327.3 175.3 72.4 200.0 224.3 136.8 656.9Sinaloa 14,335.4 8,221.6 2,129.3 88.8 643.9 1,440.2 145.7 147.9 179.7 225.0 256.9 856.4Sonora 13,311.7 7,746.4 1,896.5 57.7 418.6 1,401.5 170.6 115.6 145.9 309.6 257.1 792.2Tabasco 12,667.3 6,940.9 2,085.5 137.6 997.4 1,146.9 162.2 104.5 181.2 189.3 159.8 562.1Tamaulipas 16,777.7 10,087.5 2,401.1 91.6 664.2 1,700.7 177.3 106.5 187.6 285.9 211.6 863.8Tlaxcala 7 119.4 3,939.4 1,197.0 64.6 468.4 610.8 103.4 32.2 93.2 151.2 71.3 388.0Veracruz 40,186.0 21,598.3 4,712.0 722.6 5,238.8 3,891.1 399.1 106.5 721.5 374.6 349.0 2,072.5Yucatán 11,019.2 5,771.3 1,499.1 165.5 1 199.6 1,014.4 141.3 73.7 220.9 177.6 149.5 606.2Zacatecas 10,251.5 6,068.0 1,656.2 100.4 728.1 761.3 123.9 64.6 112.1 134.8 80.5 421.5

FORTAMUN DF

FASP

APORTACIONES FEDERALES PARA ENTIDADES FEDERATIVAS Y MUNICIPIOS, RAMO GENERAL 33(Millones de Pesos)

Nota: La suma de los parciales puede no coincidir con el total, debido al redondeo de las cifras.

FUENTE: elaborado por UEC con información de la SHCP, Cuenta Pública 2014.

FAETA FAFEFENTIDAD FEDERATIVA TOTAL FAEB FASSA

3.2.4 Evolución del gasto federalizado: Ramo General 28 Participaciones Federales

— Características del gasto ejercido en el Ramo General 28

Las Participaciones Federales a entidades federativas y municipios (Ramo General 28) constituyen la esencia del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y son recursos que se otorgan por la Federación a las entidades federati-vas, con motivo de su adhesión a dicho sistema; son, en consecuencia, recursos que al ser radicados en las entida-des adquieren la naturaleza de ingresos propios, y no pueden ser fiscalizados por la Federación, sino por el órgano respectivo de la legislación local o la contraloría del Estado.

82


— Evolución del gasto ejercido en el Ramo General 28

Durante 2014, las participaciones se ubicaron en 584 mil 904.3 millones de pesos; crecieron en 1.3%, con respecto al estimado, y 6.1%, respecto al año anterior; la tasa de crecimiento en 2014 fue menor que la tasa media real en el periodo 2000-2014, que fue de 3.7%. Lo anterior se originó principalmente por:

Los recursos ejercidos en el Fondo General de Participaciones, el Fondo de Fomento Municipal, el Fondo de Fis-calización y 0.136% de la Recaudación Federal Participable fueron mayores al presupuesto aprobado, debido al comportamiento de la recaudación federal participable.

Por su parte, los recursos entregados a las entidades federativas a través de los siguientes fondos resultaron ma-yores al presupuesto aprobado:

• Fondo de Compensación, fondo de extracción de hidrocarburos, las participaciones especificas en el IEPS, de-recho adicional sobre la extracción de petróleo, presentan crecimientos de 25.8%, 3.3%, 0.8% y 1.0%, respec-tivamente.

• En cuanto a las participaciones a la Venta Final de Gasolina y Diesel, crecen 10.9%, con relación al presupuesto aprobado, debido a nuevo esquema de pago.

• Los Incentivos del Impuesto Sobre Automóviles Nuevos y otros disminuyen 3.9% y 5.1%, respectivamente, como consecuencia en un menor esfuerzo recaudatorio.

• El Fondo de Compensación del Impuesto Sobre Automóviles Nuevos no registró ninguna variación respecto al presupuesto aprobado, debido a que se actualiza anualmente en los términos establecidos en las disposiciones aplicables.

AñoFondo General

de Par�cipaciones

Fondo de Fomento Municipal

Fondo de Fiscalización

Tenencia ó Uso de

Vehículos

Automóviles Nuevos ISAN

0.136% de la RFP

3.17 % Sobre la Extracción de Petróleo

Incen�vos por Venta Final de Gasolina Diesel

Fondo de Compensación

del ISANTOTAL

2000 149,390.6 7,055.2 178,136.2

2001 164,663.7 7,686.3 11,262.7 4,678.5 1,033.6 92.8 196,931.2

2002 180,611.5 8,521.0 12,808.1 4,549.7 1,069.8 63.7 214,909.7

2003 189,998.8 8,542.0 12,833.8 4,390.0 1,248.2 98.0 225,227.8

2004 199,216.6 9,894.3 13,652.0 5,005.0 1,346.3 141.5 239,890.2

2005 233,574.0 11,086.6 15,261.8 5,611.1 1,507.8 204.1 278,892.4

2006 274,305.9 13,023.5 18,813.6 5,175.3 1,771.2 253.6 1,262.8 329,337.3

2007 273,572.7 12,994.7 20,245.0 5,581.7 1,746.3 197.1 1,677.9 332,757.7

2008 332,190.1 16,558.2 19,869.0 21,100.3 5,074.9 2,228.2 370.1 5,079.9 1,652.8 423,454.9

2009 280,332.4 13,969.9 17,556.3 20,447.8 4,067.4 1,899.0 191.5 15,333.6 1,739.5 375,717.3

2010 332,308.0 16,566.7 20,138.5 19,093.0 4,679.6 2,253.1 255.8 17,482.1 1,839.2 437,327.6

2011 366,665.7 18,283.0 22,197.6 16,373.7 5,075.8 2,486.1 328.9 17,211.3 1,907.1 477,256.2

2012 391,207.5 19,508.4 24,368.8 3,020.1 5,888.2 2,647.9 370.3 16,850.7 1,969.5 494,264.5

2013 426,499.3 21,272.6 25,921.5 1,367.1 6,271.4 2,898.7 343.2 16,316.0 2,054.9 532,455.5

2014 466,283.6 23,257.7 30,846.5 802.9 6,439.8 3,163.0 317.0 18,836.9 2,138.9 584,904.3

TMC 3.3 3.7 3.8 -22.2 -2.3 3.9 4.7 20.0 2.6 3.7

EVOLUCIÓN DEL RAMO GENERAL 28 PRINCIPALES PARTICIPACIONES PAGADAS A LAS ENTIDADES FEDERATIVAS

Millones de Pesos

Nota: Los datos son nominales, y la TMC se refiere a datos reales.

Fuente: elaborado por la UEC con datos de la SHCP.

83


En 2014 el Ramo General 28 ejerció su presupuesto a través de la operación de cuatro programas presupuestarios:

Fondo General de Participaciones. En este Programa se ejercieron recursos por 466 mil 283.6 millones de pesos, cantidad que significó un incremento de 0.5%, en comparación al presupuesto aprobado, y 5.6% real respecto al año anterior, debido al comportamiento de la recaudación federal participable. Cabe mencionar que este Fondo representa 79.7% del total de Ramo General 28.

Fondo de Fomento Municipal. En el presente Programa se ejercieron recursos por 23 mil 257.7 millones de pesos, con un aumento de 1.6%, en comparación con el presupuesto aprobado, como consecuencia del comportamiento de la recaudación federal participable.

Otros Conceptos Participables e Incentivos Económicos. Se ejercieron 93 mil 226.9 millones de pesos, lo que implicó un incremento de 5.3%, en comparación al presupuesto aprobado, debido a que los incentivos a la Venta Final de Gasolina y Diesel; a que el Fondo de Compensación y el Fondo de Fiscalización resultaron mayores a los estimados en el presupuesto aprobado.

Fondo de Compensación del Impuesto Sobre Automóviles Nuevos. En este programa se ejercieron un total de 2 mil 136.1 millones de pesos.15 (Véase cuadro de la página 84, Participaciones a Entidades Federativas y Municipios).

3.2.5 Evolución del gasto federalizado: Convenios de Descentralización y Reasignación

— Características del gasto ejercido mediante convenios

El gasto federalizado se integra asimismo por un número importante de Programas financiados con los recursos comprendidos en la modalidad de Convenios de Descentralización y de Reasignación. Se sustentan en el artículo 82 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH), y son transferidos mediante la cele-bración de convenios de las dependencias o entidades de la Administración Pública Federal con los gobiernos de las entidades federativas.

15 El presente concepto contiene el registro de los 2.8 millones de pesos a favor del Estado de Chiapas que se realizó en el pro-grama presupuestario C003 Otros Conceptos Participables, pero que corresponden al programa presupuestario C004 Fondo de Compensación del ISAN.

23,1

70.5

26,5

57.0

32,8

20.0

34,3

23.6

39,9

84.4

47,0

09.8

44,0

40.7

56,3

70.6

73,0

75.4

75,5

37.7

76,5

22.0

148,

821.

0

192,

826.

4

227,

704.

0

249,

257.

4

0.0

50,000.0

100,000.0

150,000.0

200,000.0

250,000.0

300,000.0

CONVENIOS, 2000-2014 (mILLONES DE PESOS)

84


PARTICIPACIONES A ENTIDADES

FEDERATIVAS Y MUNICIPIOS

PARTICIPACIONES EN REFERENCIA A LA RECAUDACIÓN

FEDERAL PARTICIPABLE

APORTACIONES COMPENSATORIAS

A ENTIDADES FEDERATIVAS

TOTAL 494,264.5 532,455.5 584,904.3 582,768.2 2,136.1 9.9%

Aguascalientes 5,550.9 5,921.0 6,405.5 6,383.7 21.8 8.2%

Baja California 13,728.0 14,767.3 16,315.1 16,262.2 52.9 10.5%

Baja California Sur 3,354.7 3,570.4 3,901.5 3,891.6 9.9 9.3%

Campeche 6,752.6 6,931.3 7,010.1 6,999.4 10.8 1.1%

Chiapas 20,315.4 21,547.4 23,517.7 23,486.7 31.1 9.1%

Chihuahua 13,875.6 15,397.7 17,403.6 17,331.0 72.7 13.0%

Coahuila 11,977.4 12,640.6 14,012.6 13,942.7 69.9 10.9%

Colima 3,613.7 3,708.6 3,951.9 3,939.1 12.8 6.6%

Distrito Federal 55,264.2 58,790.7 63,706.1 63,215.7 490.4 8.4%

Durango 6,428.1 7,021.1 7,727.9 7,711.6 16.3 10.1%

Guanajuato 19,768.1 21,675.2 24,198.3 24,129.8 68.5 11.6%

Guerrero 11,509.0 12,299.2 13,843.7 13,825.3 18.5 12.6%

Hidalgo 10,046.7 10,883.2 11,552.8 11,533.5 19.3 6.2%

Jalisco 31,330.9 33,594.1 37,222.2 37,054.1 168.1 10.8%

México 61,333.2 67,234.7 75,261.0 75,029.4 231.6 11.9%

Michoacán 15,388.8 17,030.3 18,485.6 18,425.4 60.3 8.5%

Morelos 6,939.3 7,451.4 8,296.8 8,275.7 21.1 11.3%

Nayarit 4,953.1 5,336.0 5,878.8 5,870.4 8.4 10.2%

Nuevo León 22,411.1 23,942.9 26,829.4 26,679.5 150.0 12.1%

Oaxaca 13,119.6 14,423.7 16,185.6 16,159.0 26.7 12.2%

Puebla 20,862.8 23,136.0 25,467.0 25,372.0 95.0 10.1%

Querétaro 8,573.6 9,144.2 10,017.4 9,986.6 30.8 9.5%

Quintana Roo 6,349.9 6,903.9 7,637.3 7,591.1 46.3 10.6%

San Luis Potosí 9,647.1 10,596.0 11,527.9 11,490.4 37.5 8.8%

Sinaloa 12,366.4 12,911.2 14,764.9 14,706.0 58.9 14.4%

Sonora 14,867.3 15,811.5 17,165.1 17,107.6 57.5 8.6%

Tabasco 18,650.2 19,390.2 19,692.8 19,658.3 34.6 1.6%

Tamaulipas 15,754.4 16,847.4 18,643.0 18,555.4 87.6 10.7%

Tlaxcala 5,145.6 5,460.4 6,101.2 6,093.4 7.8 11.7%

Veracruz 29,668.9 31,762.0 34,439.1 34,357.9 81.2 8.4%

Yucatán 8,000.1 9,043.5 10,119.6 10,091.1 28.5 11.9%

Zacatecas 6,718.0 7,282.6 7,622.2 7,612.8 9.4 4.7%

PARTICIPACIONES A ENTIDADES FEDERATIVAS Y MUNICIPIOS (RAMO GENERAL 28)(Millones de Pesos)

Fuente: elaborado por la UEC con información de la SHCP. CP 2012-2014.

2014

2 0 1 2ENTIDADESVar %

2014/20132013

85


— Evolución del gasto ejercido mediante convenios

De acuerdo con lo establecido en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2014, las dependencias y entidades transfirieron recursos presupuestarios a las entidades federativas con cargo a sus pre-supuestos y por medio de Convenios de Coordinación, con el propósito de descentralizar funciones o reasignar recursos correspondientes a Programas Federales y, en su caso, recursos humanos y materiales.

Los recursos destinados a convenios ascendieron a 249 mil 257.4 millones de pesos, esto representó un incre-mento de 14.9% respecto al presupuesto aprobado y un incremento de 5.7% en términos reales respecto al año anterior.

Respecto a los Convenios de Descentralización, los recursos destinados a las entidades federativas mediante este tipo de Convenios se ubicaron en 244 mil 712.7 millones de pesos, monto superior en 12.8% respecto a lo pre-supuestado y en 6.8% real comparado con lo reportado durante 2013. Los Convenios se dividen en la siguiente forma:

CONVENIOS DE DESCENTRALIZACIÓN

millones de Pesos Variación

SecretaríaEjercido

2013Aprobado

2014Ejercido

2014% Ejercido

2014%

% Real

SEP 121,260.7 106,877.4 128,740.3 52.6% 20.5 2.5

SAGARPA 55,021.2 66,407.5 66,605.1 27.2% 0.3 16.9

SEMARNAT 20,781.2 18,776.1 22,493.9 9.2% 19.8 4.5

SEGOB 9,761.4 11,074.1 10,544.8 4.3% -4.8 4.3

SSA 11,344.4 11,877.8 10,402.8 4.3% -12.4 -11.5

SEDESOL 64.5 68.0 67.6 0.0% -0.6 1.3

SHCP 1,294.0 396.2 1,448.5 0.6% 265.6 8.1

SECTUR 1,416.5 1,508.5 1,407.9 0.6% -6.7 -4.0

SEDATU 277.1 1.0 0.9 0.0% -10.0 -99.7

SCT 3,000.0 1.2%

Total 221,221.0 216,987.6 244,712.7 100.0% 12.8 6.8

Según la SHCP a los Convenios establecidos en el sector educativo, se asignaron 128 mil 740.3 millones de pesos. Dichos recursos superaron en 20.5% a lo aprobado para 2014; y 2.5% real de lo ejercido en 2013.

Los Consejos Estatales Agropecuarios y los productores agrícolas, pesqueros y pecuarios recibieron, gracias a con-venios celebrados con la SAGARPA, 66 mil 605.1 millones de pesos, cifra superior en tan sólo 0.3% a la aprobada en el presupuesto y superior en 16.9% real respecto a 2013. Asimismo la SEMARNAT, a través de la Comisión Nacional del Agua, canalizó un total de 22 mil 493.9 millones de pesos.

3.2.6 Evolución general del gasto federalizado en protección social en salud

Características del gasto ejercido

Otra modalidad de transferencia de recursos del gasto federalizado son los correspondientes al Sistema de Protec-ción Social en Salud (Seguro Popular).

86


— Evolución del gasto ejercido

Los recursos transferidos en 2014 para el Sistema de Protección Social en Salud, por medio del Seguro Popular y del Fideicomiso del Sistema de Protección Social en Salud, tuvieron un monto conjunto de 72 mil 659.2 millones de pesos, que representa 7.% del total del gasto programable de gasto federalizado.

3.2.7 Evolución del gasto federalizado identificado en el Ramo General 23 provisiones salariales y económicas

— Características del gasto ejercido

El rubro de Otras Transferencias Federales (subsidios), se integran por el Ramo General 23:

• Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas (FEIEF).

• Programas Regionales.

• Fondos Metropolitanos.

• Fondo Regional.

• Fondo de Pavimentación y Espacios Deportivos para Municipios.

• Programa para la Fiscalización del Gasto Federalizado (PROFIS).

• Proyectos de Desarrollo Regional.

• Fondo para la Accesibilidad en el Transporte Público para las Personas con Discapacidad.

0.0

10,000.0

20,000.0

30,000.0

40,000.0

50,000.0

60,000.0

70,000.0

80,000.0

2011 2012 2013 2014

58,673.7

67,477.7

70,982.3

72,659.2

PROTECCIÓN SOCIAL EN SALUD-SEGURO POPULAR, 2011-2014 (mILLONES DE PESOS)

Fuente: elaborado por la UEC con datos de SHCP.

87


• ApoyoFederalparaSaneamientoFinanciero.

• FondodeApoyoaMigrantes.

• ProyectoparaelDesarrolloRegionaldelaZonaHenequeneradelSureste(Yucatán).

• ProgramaparaelRescatedeAcapulcoTradicional.

• FondodeApoyoparaelDesarrolloRuralSustentable.

SUBSIDIOS/OTROS, 2007-2014 (MILLONES DE PESOS)

Fuente:elaboradoporlaUECcondatosdeSHCP.

— Evolución del gasto federalizado ejercido en el Ramo General 23 (Provisiones Salariales)

Finalmente,pormediodeSubsidios,otrosProgramassumaron109mil50.6millonesdepesos,loquesignificóunincrementodelordende46.6%conrespectoalpresupuestoprogramado;encomparaciónconel2013,mostróunaaumentode29.4%entérminosrealessuperioratasamediadecrecimientode5.5%delperiodo2007-2014.Sudistribuciónsemuestraenelcuadrosiguiente:

OTROS / SubSidiOSMillones de pesos

Ejercido 2013

Aprobado 2014

Ejercido 2014

% % Real

FEIEF 13,896.3 3,003.8 5,745.5 91.3 -60.1ProgramasRegionales 36,015.6 3,014.3 6,924.7 129.7 -81.4Fondos Metropolitanos 8,615.9 9,943.5 9,943.5 0.0 11.4FondoRegional 6,500 6,747 6,716 -0.5 -0.2FondodePavimentaciónyEspaciosDeportivosparaMunicipios 4,993.4 5,000 4,939.8 -1.2 -4.5

PROFIS 176.9 368.7 183.3 -50.3ProyectosdeDesarrolloRegional 7,781.3 18,032.1 12,694.7 -29.6 57.5FondoparalaAccesibilidadenelTransportePúblicoparalasPersonasconDiscapacidad 496.2 500 468 -6.4 -8.9

ApoyoFederalparaSaneamientoFinanciero 250

Continúa...

0.0

20,000.0

40,000.0

60,000.0

80,000.0

100,000.0

120,000.0

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

56,9

02.7

67,3

88.1

38,4

65.9

53,6

82.5

57,3

71.5

55,6

18.2

81,3

92.0

109,

050.

6

88


OTROS / SubSidiOSMillones de pesos

Ejercido 2013

Aprobado 2014

Ejercido 2014

% % Real

FondodeApoyoaMigrantes 190 200 193.4 -3.3 -1.7ProyectoparaelDesarrolloRegionaldelaZonaHene-queneradelSureste(Yucatán) 150 200 200 0.0 28.7

ProgramaparaelRescatedeAcapulcoTradicional 100 100 36 -64.0 -65.3FondodeApoyoparaelDesarrolloRuralSustentable 300Otros 2,226.4 26,975.2 61,005.7 126.2 **TOTAL 81,392 74,384.6 109,050.6 46.6 29.4

3.3 Gasto federalizado y el desarrollo regional del país

ElobjetivogeneraldelPlanNacionaldeDesarrollo(PND)2013-2018,esconduciraMéxicoasumáximopotencial;porloqueelPNDconsideraquelatareadeldesarrolloydelcrecimientocorrespondeatodoslosactores,sectoresytodaslaspersonasdelpaís.Unacondiciónparaalcanzarestemagnoobjetivoesestablecerlascondicionesparaundesarrolloequilibradoregionalenelquelastasasdecrecimientoconverjanentrelosdistintosestadosyenti-dadesfederativas.Lastendenciasenelcrecimientoregionalapuntanaunagravamientodeestosdesequilibriosenelfuturo.

Ladisparidaddelcrecimientoeconómicoquesetieneentrelasentidadesesunodelosproblemasquesedebeatender.DeacuerdoconlosdatosdelINEGI,existengrandesdisparidadesentrelosnivelesdecrecimientoeconó-micoregistradosenlasentidadesfederativasdelpaís.Lassiguientestasasmediasrealesloejemplifican:TabascoeselEstadoconmayorcrecimientoeconómico,hacrecidoaunatasamediaanualde7.4%.Perohayestadosconcrecimientosmuchomásbajos,porejemplo:Bajacalifornia,con1.1%;Morelos,con1.5%;Guerrero,con1.7%.

0.0%

1.0%

2.0%

3.0%

4.0%

5.0%

6.0%

7.0%

8.0%

Ba

ja C

ali

forn

ia

Mo

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Gu

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Ta

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sco

1.1

% 1.5

%

1.7

%

1.7

%

1.7

% 2.1

%

2.1

%

2.1

%

2.2

%

2.3

%

2.4

%

2.4

%

2.5

%

2.5

%

2.5

%

2.5

%

2.7

%

2.7

%

2.7

%

2.9

%

2.9

%

3.0

% 3.3

%

3.3

%

3.4

%

3.4

%

3.5

%

3.8

%

4.4

%

4.5

% 4.7

%

5.7

%

7.4

%

TASA MEDIA DE CRECIMIENTO REAL DEL PRODUCTO INTERNO BRUTO POR ENTIDAD FEDERATIVA, 2003-2013

Fuente:elaboradoporlaUECcondatosdelINEGI.

89


3.4 Gasto federalizado, crecimiento económico y pobreza

Lapobrezaestágeneralizadaentodaslasregionesdelpaís,deacuerdoconlaOCDE,enlosúltimos15años,nues-tropaíshamejoradosudesempeñoendiferentesdimensionesquesonesencialesparaunadecuadoniveldevida,sobretodoenlasáreasdesalud,accesibilidadaserviciosbásicosycalidaddelavida.

Enelmarcodereferenciadelgrupofuncionaldedesarrolloeconómicosehacelaafirmaciónqueelpatróndecam-biosenlapobrezahaseguidodecercaelciclomacroeconómicoyelritmoasociadoalmercadodetrabajo,porelloesprioritarioincrementarelcrecimientoeconómiconoexcluyenteyquepermitamejorarlacoberturaycalidaddelosserviciosbásicos,principalmenteensalud,educaciónyviviendaparalapoblaciónconmayorpobreza.

2012 2014 2012 2014 2012 2014 2012 2014 2012 2014 2012 2014

Nacional 45.5 46.2 53,349.9 55,341.6 35.7 36.6 41,821.0 43,899.3 9.8 9.5 11,529.0 11,442.3Aguascalientes 37.8 34.8 467.6 442.9 34.4 32.7 425.6 416.2 3.4 2.1 42.0 26.7Baja California 30.2 28.6 1,010.1 984.9 27.5 25.5 918.6 879.4 2.7 3.1 91.5 105.5Baja California Sur 30.1 30.3 211.3 226.2 26.4 26.3 185.5 196.7 3.7 3.9 25.8 29.5Campeche 44.7 43.6 387.9 391.0 34.2 32.5 297.2 291.7 10.4 11.1 90.7 99.2Chiapas 74.7 76.2 3,782.3 3,961.0 42.5 44.4 2,153.1 2,306.6 32.2 31.8 1,629.2 1,654.4Chihuahua 35.3 34.4 1,272.7 1,265.5 31.5 28.9 1,136.4 1,065.2 3.8 5.4 136.3 200.3Coahuila 27.9 30.2 799.3 885.8 24.7 26.4 706.6 776.1 3.2 3.7 92.7 109.7Colima 34.4 34.3 237.2 244.9 30.4 30.9 209.8 220.6 4.0 3.4 27.4 24.4Distrito Federal 28.9 28.4 2,565.3 2,502.5 26.4 26.7 2,346.3 2,351.9 2.5 1.7 219.0 150.5Durango 50.1 43.5 858.7 761.2 42.6 38.2 730.6 668.2 7.5 5.3 128.0 93.0Guanajuato 44.5 46.6 2,525.8 2,683.3 37.6 41.0 2,134.0 2,365.7 6.9 5.5 391.9 317.6Guerrero 69.7 65.2 2,442.9 2,315.4 38.0 40.8 1,331.4 1,447.3 31.7 24.5 1,111.5 868.1Hidalgo 52.8 54.3 1,465.9 1,547.8 42.8 42.0 1,189.2 1,197.4 10.0 12.3 276.7 350.5Jalisco 39.8 35.4 3,051.0 2,780.2 34.0 32.1 2,604.8 2,527.0 5.8 3.2 446.2 253.2México 45.3 49.6 7,328.7 8,269.9 39.5 42.4 6,383.1 7,063.0 5.8 7.2 945.7 1,206.9Michoacán 54.4 59.2 2,447.7 2,708.6 39.9 45.2 1,797.3 2,066.8 14.4 14.0 650.3 641.9Morelos 45.5 52.3 843.5 993.7 39.1 44.4 726.3 844.5 6.3 7.9 117.2 149.3Nayarit 47.6 40.5 553.5 488.8 35.7 32.0 414.9 386.7 11.9 8.5 138.7 102.1Nuevo León 23.2 20.4 1,132.9 1,022.7 20.8 19.0 1,015.3 956.0 2.4 1.3 117.5 66.7Oaxaca 61.9 66.8 2,434.6 2,662.7 38.6 38.4 1,518.0 1,532.5 23.3 28.3 916.6 1,130.3Puebla 64.5 64.5 3,878.1 3,958.8 46.9 48.4 2,819.0 2,967.5 17.6 16.2 1,059.1 991.3Querétaro 36.9 34.2 707.4 675.7 31.8 30.3 608.7 599.6 5.2 3.9 98.7 76.1Quintana Roo 38.8 35.9 563.3 553.0 30.4 28.9 441.1 445.5 8.4 7.0 122.2 107.6San Luis Potosí 50.5 49.1 1,354.2 1,338.1 37.7 39.6 1,011.2 1,079.6 12.8 9.5 342.9 258.5Sinaloa 36.3 39.4 1,055.6 1,167.1 31.8 34.1 925.4 1,011.2 4.5 5.3 130.2 155.8Sonora 29.1 29.4 821.3 852.1 24.2 26.1 681.5 756.5 5.0 3.3 139.8 95.6Tabasco 49.7 49.6 1,149.4 1,169.8 35.4 38.5 818.6 909.5 14.3 11.0 330.8 260.3Tamaulipas 38.4 37.9 1,315.6 1,330.7 33.7 33.6 1,155.5 1,179.1 4.7 4.3 160.2 151.6Tlaxcala 57.9 58.9 711.9 745.1 48.8 52.4 599.6 662.5 9.1 6.5 112.2 82.6Veracruz 52.6 58.0 4,141.8 4,634.2 38.4 40.9 3,019.8 3,263.8 14.3 17.2 1,122.0 1,370.5Yucatán 48.9 45.9 996.9 957.9 39.0 35.2 796.3 734.7 9.8 10.7 200.6 223.2Zacatecas 54.2 52.3 835.5 819.8 46.7 46.6 720.2 730.4 7.5 5.7 115.3 89.4

Porcentaje Miles de personas Porcentaje Miles de personas

Fuente: elaborado por la UEC con datos de Resultados de Pobreza a Nivel Nacional y por En�dad Federa�va 2012-2014, CONEVAL.

EVOLUCIÓN DE LA POBREZA Y POBREZA EXTREMA NACIONAL Y POR ENTIDAD FEDERATIVA, 2012-2014

En�dad federa�vaPobreza Pobreza moderada Pobreza extrema

Porcentaje Miles de personas

90


3.5 Deuda de estados y municipios

Durante el 2014, la deuda pública en Estados y muni-cipios fue de 509 mil 690 millones de pesos, 1.4% en términos reales, mayor a la registrada durante 2013; sin embargo, fue menor al promedio que se observó entre 2009 y 2013 (13.2%).

La Tasa de Interés Promedio de la deuda en Estados y Municipios se ubicó en 5.5% en el año 2014, cifra por debajo a la del año 2013 (6.1%), siendo la del 2014 la más baja desde 2001. La Entidad con la tasa de interés más baja fue registrada por Aguascalientes (3.8%), mientras que Tamaulipas obtuvo la cifra más elevada (8.3%).

Las tres entidades más endeudadas en 2014 fueron: Chihuahua (9.2%), Quintana Roo (8.6%) y Chiapas (6.8%); con relación a su Producto Interno Bruto (PIB). Por lo que respecta a las entidades con menor deuda, corresponden: Campeche (0.2%); Querétaro (0.5%) y Tabasco (0.9%); destacado que Tlaxcala no tiene deuda desde 2013.

Por Monto, las entidades más endeudadas fueron: Distrito Federal (66 mil 881.5 millones de pesos), Nuevo León (61 mil 180 millones de pesos) y Chihu-ahua (41 mil 894 millones de pesos). Mientras que las entidades menos endeudadas son: Querétaro, re-portando obligaciones financieras 1 mil 678.5 millo-nes de pesos; Campeche, mil 728.6 millones de pesos; Baja California Sur, 2 mil 380 millones de pesos.

De la deuda total de las entidades federativas, por 509 mil 690.3 millones de pesos, mayoritariamente reca-yó en los gobiernos estatales con la siguiente distri-bución: Gobiernos estatales, 421 mil 389.2 millones de pesos (82.7%); organismos estatales, 31 mil 896.9 millones de pesos (6.3%); gobiernos municipales, 51 mil 314 millones de pesos (10.1%); organismos mu-nicipales, 5 mil 90.1 millones de pesos (1%).

Municipios Estados

Aguascalientes 399.9 3,116.6 12.8%

Baja California 4,232.0 15,944.3 26.5%

Baja California Sur 751.8 2,380.4 31.6%

Campeche 580.3 1,728.6 33.6%

Coahuila 542.6 34,861.8 1.6%

Colima 338.8 2,710.2 12.5%

Chiapas 1,758.5 20,140.0 8.7%

Chihuahua 749.5 41,894.3 1.8%

Distrito Federal 0.0 66,881.5 0.0%

Durango 928.4 5,837.7 15.9%

Guanajuato 2,052.6 7,908.3 26.0%

Guerrero 789.5 3,252.1 24.3%

Hidalgo 160.0 4,522.9 3.5%

Jalisco 7,742.2 26,387.5 29.3%

Mexico 6,348.7 39,507.3 16.1%

Michoacán 573.7 17,329.7 3.3%

Morelos 1,178.4 5,724.4 20.6%

Nayarit 603.2 6,397.9 9.4%

Nuevo León 5,092.7 61,179.6 8.3%

Oaxaca 434.1 10,685.0 4.1%

Puebla 854.7 8,775.9 9.7%

Querétaro 508.5 1,678.5 30.3%

Quintana Roo 2,784.9 21,173.6 13.2%

San Luis Potosí 730.4 4,536.2 16.1%

Sinaloa 1,572.5 7,521.3 20.9%

Sonora 3,299.9 19,809.4 16.7%

Tabasco 435.0 4,512.7 9.6%

Tamaulipas 1,332.3 12,249.3 10.9%

Tlaxcala 0.0 0.0 0.0%

Veracruz 3,669.6 41,355.0 8.9%

Yucatán 255.2 2,445.1 10.4%

Zacatecas 614.0 7,243.3 8.5%

TOTAL 51,314.0 509,690.3 10.1%

Fuente: elaborado por la UEC con información de la SHCP 2014.

COMPARATIVO DE LA DEUDA 2014 (Millones de pesos)

En�dadDeuda

(%)

COMPOSICIÓN DE LA DEUDA DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS, 2014 (Cifras en millones de pesos y porcentaje)

Deuda

total Entidades federativas Entidades Municipales

Total Subtotal

Gobiernos

estatales

Organismos

estatales Subtotal

Gobiernos muni-

cipales

Organismos muni-

cipales

509,690.3 453,286.1 421,389.2 31,896.9 56,404.15 51,314.0 5,090.1

100.0% 88.93% 82.68% 6.26% 11.07% 10.07% 1% Fuente: elaboración de la UEC con datos de la SHCP.

91


De la deuda total de las entidades federativas, por 509 mil 690.3 millones de pesos, la fuente de repago recayó fun-damentalmente en las Participaciones Federales con 425 mil 846.1 millones de pesos (83.5%); las Aportaciones del Ramo General 28, representaron 9 mil 048 millones de pesos; los ingresos propios, 74 mil 796.2 millones de pesos (14.7%).

FUENTES DE REPAGO DE LA DEUDA DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS 2014

Rubro

2014Monto

(millones de pesos) Porcentaje

Deuda Total (I+II+III) 509,690.3 100

1. Participaciones Federales 425,846.1 83.5

1.1 Gobiernos estatales 372,571.4 73.1

1.2 Organismos estatales 5,537.5 1.1

1.3 Gobiernos municipales 44,912.7 8.8

1.4 Organismos municipales 2,824.5 0.6

2. Aportaciones 9,048 1.8

2.1 Gobiernos estatales 5,310.4 1

2.2. Organismos estatales - -


2.4 Organismos municipales - -

3. Ingresos Propios 74,796.2 14.7

3.1 Gobiernos estatales 43,507.5 8.5

3.2 Organismos estatales 26,359.5 5.2


3.4 Organismos municipales 2,265.6 0.4 Fuente: elaboración de la UEC con datos de la SHCP.

— Reducido riesgo macroeconómico de la deuda de las entidades federativas

No obstante, su crecimiento y la deuda subnacional presenta un reducido riesgo sistémico, al significar el 3.1% del PIB.

1994 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

T O T A L 2.0 1.9 2.0 1.7 1.6 1.6 1.6 1.7 1.7 2.2 2.5 2.8 2.9 3.1 3.1

ConceptoDeuda / PIBE

ObLIGAcIONES FINANcIERAS DE ENTIDADES FEDERATIVAS, MUNIcIPIOS y ORGANISMOS Saldo como por ciento del PIbE* por Entidad Federativa al cierre de cada año

92


3.6 Dinámica del Presupuesto de Egresos de la Federación 2015-2016

En el Presupuesto de Egresos de la Federación 2016, se espera que los recursos federales que se transferirán a las entidades federativas y municipios por concepto de participaciones, aportaciones, convenios de coordinación (en materia de descentralización y reasignación) y subsidios, asciendan a 1 billón 486 mil 871.1 millones de pesos (no se consideran los conceptos de protección social en salud y descentralización).

2015p 2015a

1,573,257.9 1,609,960.7 1,595,251.8 1,486,871.1 1.4 -0.9

623,966.6 625,875.3 679,350.2 678,747.3 8.9 8.5

657,482.8 657,943.0 666,697.1 808,123.8 1.4 1.3

609,155.2 609,615.4 616,523.3 616,286.7 1.2 1.1

FONE 340,524.7 340,524.7 343,067.8 343,067.8 0.7 0.7

FASSA 80,248.6 80,248.6 82,446.0 82,446.0 2.7 2.7

FAIS 60,185.6 60,309.2 61,501.5 61,419.6 2.2 2

FASP 8,443.9 8,443.9 7,000.0 7,000.0 -17.1 -17.1

FAM 19,368.7 19,408.4 19,792.1 19,765.8 2.2 2

FORTAMUN 60,968.4 61,093.7 62,301.4 62,218.5 2.2 2

FAETA 6,103.2 6,206.3 6,373.9 6,373.9 4.4 2.7

FAFEF 33,312.2 33,380.6 34,040.5 33,995.2 2.2 2

48,327.6 48,327.6 50,173.8 50,173.8 3.8 3.8

80,195.0 80,195.0 75,437.2 -5.9 -5.9

171,747.3 170,944.2 145,351.2 0.0 -15.4 -15

171,747.3 170,944.2 145,351.2 -15.4 -15

39,866.2 75,003.2 28,416.2 141,663.3 -28.7 -62.1

p= Proyecto a= Aprobado.

FUENTE: elaborado por la UEC con información del Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación 2016, SHCP.

3/ Se refiere a los recursos correspondientes al Derecho extraordinario sobre exportación de petróleo crudo (FEIEF), así como Programas Regionales, FondoMetropolitano, Fondo Regional, Fondo para la Modernización de los Municipios, Fondo de Apoyo a Migrantes, recursos para el Programa para la Fiscalización del Gasto Federalizado y otros subsidios que se entregan a las en�dades federa�vas para impulsar el desarrollo regional.

2/ No incluye los recursos que transfieren a la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación, en virtud de que se trata de asignaciones cuyadistribución se conoce una vez que se firman los respec�vos convenios, que deben estar suscritos a más tardar al término del primer trimestre del año,conforme a lo previsto en el ar�culo 82 la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.

TOTAL 1/

Par�cipaciones Federales

Aportaciones Federales para En�dades Federa�vas y Municipios

Aportaciones Federales para En�dades Federa�vas y Municipios

Previsiones y Aportaciones para los Sistemas deEducación Básica, Normal, Tecnológica y deAdultos.

Protección Social en Salud

Convenios

Descentralización2/

Ramo 23 3/

1/ Incluye Aportaciones ISSSTE.

* DOF.

GASTO FEDERALIZADO(Millones de pesos de 2016)

Concepto 2015p 2015a 2016pVariación % 2016p

2016*

Las Aportaciones Federales representan 54.4% del total del gasto que se estima transferir, con lo que se apoyan acciones relacionadas con la educación, la salud, la infraestructura social, la seguridad pública y el fortalecimiento financiero de las entidades federativas y de los municipios, sin más restricciones que las establecidas en la Ley de Coordinación Fiscal.

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Del total de recursos federales programados para Entidades Federativas y Municipios, se transferirán por la vía del Ramo General 28 Participaciones, un total de 678 mil 747.3 millones de pesos, 45.6% del Gasto Federalizado total, lo que representará 8.5% de aumento real respecto al monto aprobado para 2015.

Debe recordarse que los recursos del Ramo General 28 Participaciones Federales, se transfieren a las Entidades Fe-derativas y Municipios, conforme a lo establecido en la Ley de Coordinación Fiscal y los Convenios de Adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y sus anexos. Los incentivos económicos se derivan de la retribución que reciben las Entidades Federativas por las actividades de colaboración administrativa que realizan con la Federa-ción, en el marco del Convenio de Colaboración Administrativa en Materia Fiscal Federal y sus anexos.

En el caso del Ramo General 33, Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios, son recursos que la Federación transfiere a las haciendas públicas de los Estados, Distrito Federal, y en su caso, de los Municipios, cuyo gasto está condicionado a la consecución y cumplimiento de los objetivos que dispone la Ley de Coordinación Fiscal. Para el 2016, se planea transferir 616 mil 286.7 millones de pesos.

El gasto transferido mediante Convenios de Coordinación (Descentralización y de Reasignación), así como el resto de los subsidios, está previsto en el presupuesto aprobado de las dependencias y entidades, y constituye un medio para fortalecer el desarrollo de acciones de coordinación intergubernamental en beneficio de la población; por lo que de Convenios, se espera entregar 145 mil 351.2 millones de pesos.

Para los Convenios de Coordinación y el desarrollo regional, se propone destinar 4.7% del total del monto a trans-ferir y así apoyar acciones relacionadas con la protección social en salud, lo que quiere decir que 75.4 mil millones de pesos serán utilizados para este fin; con esto, el Ejecutivo Federal está apoyando el fortalecimiento del fede-ralismo hacendario, como expresión de la coordinación intergubernamental y el fomento al desarrollo regional equilibrado.

3.7 Sistema Nacional Anticorrupción y gobierno subnacional

3.7.1 Diagnóstico general

El pasado 27 de mayo de 2015, se aprobó y fue publicado en el DOF el decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de com-bate a la corrupción. Como se mencionó anteriormente con estas reformas, se fortalece a la Auditoría Superior de la Federación (ASF), ya que se le provee nuevas facultades que le permiten investigar y promover la imposición de sanciones a los servidores públicos y, en su caso a particulares, de manera más oportuna, con lo cual se establece un mecanismo más efectivo para el combate a la corrupción.

El SNA medirá y evaluará el desempeño del servidor público en el marco de los principios de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia en el desempeño de sus funciones, empleos, cargos y comisiones. El SNA entrará en vigor a más tardar en mayo de 2016, cuando se expida y publique la Ley General del Sistema Nacional Antico-rrupción.

— Plazos para la entrada en vigor del SNA

El Congreso de la Unión tiene un año para expedir:

• La Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción.

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• Las leyes que regulen la organización y facultades de la Auditoría Superior de la Federación y las demás que normen la gestión, control y evaluación de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales.

• El Congreso de la Unión, las Legislaturas de los estados y la Asamblea Legislativa del DF deberán expedir las leyes y realizar las adecuaciones normativas correspondientes dentro de los 180 días siguientes a la entrada en vigor de las nuevas Leyes Generales.

— Nuevas facultades del Congreso para legislar en materia de combate a la corrupción

El Congreso de la Unión tiene facultad para expedir:

• Leyes que regulen la organización y facultades de la Auditoría Superior de la Federación y las demás que nor-men la gestión, control y evaluación de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales.

• La Ley General que establezca las bases de coordinación del Sistema Nacional Anticorrupción.

• La Ley que instituya el Tribunal Federal de Justicia Administrativa.

• La Ley General que distribuya competencias entre los órdenes de gobierno para establecer las responsabilida-des administrativas de los servidores públicos, sus obligaciones, las sanciones aplicables por los actos u omi-siones en que éstos incurran y las que correspondan a los particulares vinculados con faltas administrativas graves, así como los procedimientos para su aplicación.

DELITOS cOMETIDOS POR SERVIDORES PÚbLIcOS TIPIFIcADOS EN MÉXIcO

(Título Décimo y Décimo Primero)

Ejercicio indebido de funciones Tráfico de influenciasAbuso de autoridad CohechoCoalición de servidores públicos PeculadoUso indebido de atribuciones Cohecho a servidores extranjerosConcusión Enriquecimiento ilícitoIntimidación Desaparición forzadaEjercicio abusivo de funciones Ejercicio indebido en la Administración de la

Justicia Fuente: Código Penal Federal 2015.

3.7.2 Impacto del Sistema Nacional Anticorrupción en la gestión de los gobiernos subnacionales

— Impacto general

El nuevo Sistema Nacional Anticorrupción busca coordinar y homologar las acciones y políticas en los tres órdenes de Gobierno (Federal, Estatal y Municipal) en la prevención, detección y sanción de actos de corrupción. Instan- cia de coordinación entre las autoridades de todos los órdenes de gobierno competentes en la prevención, detec-

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ción y sanción de responsabilidades administrativas y hechos de corrupción, así como en la fiscalización y control de recursos públicos.16

En este sentido, los gobiernos subnacionales deberán replicar el marco legal e institucional de combate a la corrup-ción que se aplique a nivel federal. En este sentido, las Entidades Federativas establecerán sistemas locales antico-rrupción con el objeto de coordinar a las autoridades locales competentes en la prevención, detección y sanción de responsabilidades administrativas y hechos de corrupción.

— Fiscalización y rendición de cuentas en el Ramo General 28 Participaciones Federales

El Sistema Nacional Anticorrupción, aprobado en mayo de 2015, determinó que la ASF queda facultada para fis-calizar el Ramo General 28 Participaciones Federales, por lo que incrementará su cobertura fiscalizadora. Esta fiscalización podrá operar a tiempo real.

— Fiscalización y rendición de cuentas en la contratación de deuda subnacional y su aplicación

El Sistema Nacional Anticorrupción también determinó que la ASF queda facultada para fiscalizar la contratación de deuda por parte de las entidades federativas, así como la aplicación de la misma, por lo que incrementará su cobertura fiscalizadora. Esta fiscalización podrá operar a tiempo real.

3.8 La bursatilización del bono educativo a través del Fondo de Aportaciones Múltiples

3.8.1 Relevancia de la operación

Por tener implicaciones presupuestarias de mediano y largo plazo, la Unidad de Evaluación y Control (UEC) con-sidera relevante analizar, en forma muy general, la propuesta del gobierno de financiar gastos de infraestructura educativa mediante la emisión de un bono educativo bajo la forma de una bursatilización con certificados bursáti-les emitidos en la bolsa de valores que opera en México, y en la que los certificados bursátiles que se emitan serán sufragados a lo largo del tiempo por el Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM), uno de los ocho fondos que inte-gran el Ramo General 33 que incluye aportaciones a Estados y Municipios, y está orientado a financiar programas alimentarios e infraestructura educativa.

La operación como fue anunciada por el gobierno significa alrededor de 50 mil millones de pesos, recursos que se destinarán a mejorar la infraestructura de 32 mil planteles educativos ubicados en distintas áreas del territorio nacional; el plan para su atención abarca varios años (tres, por lo menos), tal es la relevancia de la operación.

3.8.2 Aspectos técnicos generales relacionados con el bono educativo cuyos recursos se captarán a través de la bursatilización o emisión de bonos bursátiles con garantía del FAM

Un bono es un instrumento de deuda en el que el emisor (gobierno, corporativo privado u otro agente económi-co) se compromete a pagar al comprador del bono un interés explícito mediante pagos periódicos de cupones; al final del vencimiento se amortiza el capital o la inversión comprometida, o un interés implícito en la forma de

16 Dictamen en sentido positivo a las iniciativas con Proyecto de Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia del Sistema Nacional Anticorrupción, 26 de febrero de 2015.

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un diferencial de precio (el bono se vende a descuento y al vencimiento se redime a su valor nominal a la par) y en el que no se pagan cupones. En el primer caso, el bono se denomina bono tradicional y, en el segundo caso, se trata de un bono cupón cero. Los bonos emitidos por el Gobierno Federal, denominados UMS,17 son un ejemplo de bonos tradicionales que son de largo plazo (10 años, por ejemplo) que pagan una tasa de interés bajo la forma de cupones semestrales y que al vencimiento del plazo, se repaga el capital o inversión aportada por el inversionista comprador del bono. El bono CETE es un bono cupón cero en el cual, el inversionista lo adquiere a descuento sobre su valor nominal y al vencimiento el emisor, en este caso el gobierno, lo redime a su valor nominal obteniendo el inversionista un rendimiento que es su tasa de interés implícita (véase Apéndice 3.8.7).

El gobierno señaló que los recursos obtenidos del bono educativo, serán obtenidos mediante certificados bursáti-les en la forma de bonos cupón cero. El gobierno parte de cuantificar una necesidad específica concreta educativa. La Secretaría de Educación Pública (SEP), efectuó un análisis a las condiciones de las escuelas de todo el país, en todos los niveles, y encontró un universo de escuelas con las mayores carencias en términos de infraestructura. De este universo, se determinaron 32 mil planteles que requieren urgentemente de una sólida infraestructura para que los niños y las niñas tengan un espacio digno donde estudiar, el plan para su atención abarca varios años (tres, por lo menos) y cuantificó esa inversión en un monto aproximado de 50 mil millones de pesos.

El programa para financiar esta infraestructura se denomina bono educativo y será emitido mediante certificados bursátiles fiduciarios (en la forma de bonos cupón cero) que se listarán en la Bolsa Mexicana de Valores y que ten-drán un prospecto que deberá ser autorizado por la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, y que tendrán como fuente de repago un recurso etiquetado proveniente de los recursos futuros del FAM.

Se emite el bono o los certificados y con los recursos obtenidos por el Gobierno que provendrán de los comprado-res de esos bonos (cuyos flujos los repagará el gobierno a futuro con recursos del FAM), tendrá la inversión mone-taria para modernizar esos 32 mil planteles que demandan una inversión de 50 mil millones de pesos.

La estructura de esta emisión tendrá la forma de una bursatilización, es decir, la obtención de recursos ahora mediante títulos financieros (bonos educativos bajo la forma de certificados bursátiles), versus un repago de los mismos a lo largo del tiempo con recursos futuros del FAM.

3.8.3 Estructura general del esquema financiero

— Consideración general

Los contornos precisos del esquema se determinarán con los contratos que el gobierno efectúe e instrumente en el mercado de valores, los cuales ampararán la emisión de los certificados bursátiles del bono educativo. En esta estructura que se presenta en esta sección todavía se desconocen detalles concretos, como el conjunto específico de participantes en el esquema financiero que van desde la preparación del prospecto de emisión de los certifica-dos bursátiles asociados con el bono educativo, pasando por las etapas de valuación, la integración de garantías, el mecanismo del credit enhancement, los vehículos financieros, la estructura tributaria de los instrumentos, los mecanismos de repago, la mecánica concreta de colocación del bono entre inversionistas del esquema financiero, así como la aplicación del gasto en infraestructura educativa, y el proceso de fiscalización y rendición de cuentas que genere el mercado de valores en adición al que programe la ASF y los órganos de fiscalización pertinentes del Estado.

17 UMS son las siglas de United Mexican States.

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A continuación se plantea, sólo de forma muy esquemática, la idea general que subyace en el esquema de bursati-lización del bono educativo, en virtud de que la variante o variantes concretas se conocerán hasta que el gobierno de la República brinde detalles específicos de la emisión de los certificados bursátiles que ampararán el bono edu-cativo, así como de los participantes del esquema (gobierno federal y gobiernos subnacionales, Bolsa de Valores, reguladores financieros como la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, la SHCP, las empresas de valuación de los bonos autorizadas por la CNBV, las figuras que determinarán constantemente el precio de los bonos conocidos como Price-vendors, figuras financieras que cuentan con autorización de la CNBV, los calificadores de riesgos, los intermediarios financieros, los inversionistas etcétera). El esquema se describe a continuación:

Estructura gEnérica dE la bursatilización dEl bono En infraEstructura Educativa

RECURSOS DEL FAM (FUTUROS)

INFRAESTRUCTURAEDUCATIVA

EMITE CERTIFICADOS BURSÁTILES (BONO

EDUCATIVO)

GOBIERNO FEDERAL Y LOCAL

BOLSA DE VALORESY REGULADORES (CNBV Y

SHCP)

SISTEMA FINANCIERO: INTERMEDIARIOS Y OTROS

PARTICIPANTES (CALIFICADORAS,

VALUADORAS ETC)

VEHICULO DE PROPÓSITO ESPECIAL

(ADMINISTRADOR DE FLUJOS)

— Pasos de la bursatilización y emisión del bono educativo

• La SEP cuantifica la necesidad de modernizar 32 mil planteles educativos para educación básica, determinan-do un monto de recursos a financiar por 50 mil millones de pesos.

• Conduce y vigila la aplicación del gasto.

• La SHCP diseña el esquema financiero, determina:

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Emisor del bono educativo en la forma de certificados bursátiles.

Diseño de bono educativo (monto de certificado bursátil, instrumento de garantía –elección del FAM―, merca-do a colocar plazo y términos del financiamiento).

Modalidades del bono educativo (características del bono y mecanismos de elección de figuras financieras participantes).

Control financiero para la aplicación de los recursos.

La CNBV (y la SHCP) regula y supervisa las condiciones de la emisión del bono.

La Bolsa de Valores de México es el lugar donde será emitido y adquirido el bono educativo o los certificados bursátiles.

Las calificadoras de valores determinan el riesgo del bono.

Las empresas de valuación, aprobadas por la CNBV, evalúan las vicisitudes del bono a lo largo del plazo.

Las empresas price-vendor determinan los vectores de precios de los bonos educativos y de los certificados bursátiles.

Agente financiero del gobierno (Banxico), participa en la operación de emisión del bono.

Intermediarios bursátiles (Casas de Bolsa, Bancos y otros), operan la emisión del bono.

Inversionistas (fondos de pensiones, fondos de inversión, fondos de cobertura, fondos mutuos, bancos e inter-mediarios financieros no bancarios, corporativos privados, particulares) que adquieren los bonos educativos y permitirán que el gobierno obtenga los recursos para modernizar los 32 mil planteles educativos propuestos por la SEP.

Gobierno Federal y Gobiernos subnacionales, beneficiarios del gasto y responsables también de la aplicación.

ASF y entidades de fiscalización locales realizan el control externo.

La Secretaría de la Función Pública y las contralorías de las entidades federativas realizan el control interno.

3.8.4 Beneficios del esquema

El subsecretario de Hacienda señaló en diversos foros las bondades del bono educativo, indicando que “es un programa ambicioso de gasto de infraestructura educativa que redituará resultados positivos al país”. Asimismo, señaló que “los inversionistas que compren un bono de infraestructura educativo, es nada más derecho a ese flujo que hoy se está destinado a infraestructura educativa y que a través de este mecanismo financiero, lo que se hace es hacer más eficiente la manera en que se gasta este recurso porque nos permite hacer obras de este tamaño que tienen una lógica de mejora significativa de los planteles a nivel nacional”.

El subsecretario señaló también que el precio de los bonos se determinará al momento de hacerse la emisión bur-sátil. En virtud de que se trata de una intermediación bursátil en un mercado organizado, el mecanismo es muy transparente incluso con la manera en que se determinará el precio, porque habrá una subasta donde los inversio-nistas ponen su postura de compra de los certificados bursátiles, y su concurrencia es lo que acaba determinando

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el precio de este bono. El gobierno señaló que es un programa de emisiones a partir de ahora y hasta el 2018, se tiene previsto que la primera emisión se hará en el 2015.

3.8.5 Modalidades del esquema de bursatilización del bono educativo

Las características de una bursatilización son las siguientes:

• Elpropósitocentraldelabursatilizaciónesconvertiractivosilíquidosnonegociablesenactivosfinancieroslíquidos o monetizados.

• Labursatilizacióngeneraunmercadosecundariofinanciero,loqueenprincipiointroduceeficienciaenlaca-nalizacióndeflujosdeahorrosparafinanciarproyectosproductivos.

• Esta nueva tecnología gestada en los años 80, ha evolucionado enormemente.• Es una estructura que requiere de los intermediarios menos capital (apalanca a la economía –leveraged–).• Reduce los costos de transacción de la economía.• Esunatecnologíafinancieraquemodificalaconcepcióntradicionaldelcrédito.

— Beneficiariosdelabursatilización

• Usuariosdecréditoodefinanciamiento: Gobierno Empresas corporativas públicas Empresas corporativas privadas Usuariosdecréditohipotecario Usuariosdeoperacionesfinancierasespecializadas Otros

• Inversionistas

Institucionales (fondos de pensiones, hedgefunds, fondos mutuos). Sociedades de inversión. Empresasnofinancieras. Inversionistas de elevada riqueza patrimonial. Inversionistas comunes.

• LaIndustriafinanciera

Los activos susceptibles de bursatilización son de dos tipos que denominaremos tipo I y tipo II. En el primer tipo, la bursatilizaciónsiguecarrilesprivadosenelquelosbeneficiariosprincipalesdelosrecursossonagentesprivados,aunque puede participar el gobierno o sus agencias en el mercado de hipotecas. En el segundo tipo de bursatiliza-ción, actúa de manera relevante el gobierno (Federal, local o municipal) y/o sus agencias (bancos de desarrollo y fondosdedesarrollo,IMSS,ISSSTE,PEMEX,CFE,etcétera).Elgobiernoapoyalaoperación(comoavaldelosbonos)y actúa como un formador de mercado (marketmaker) para algunos activos.

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ACTIVOS SUSCEPTIBLES DE BURSATILIZACIÓN TIPO I

Activos a bursatilizar Instrumentos

Activos hipotecarios: Mortgage Backed Securi-ties (MBS) privados y cuasi-públicos

Bonos de clase ABonos clase BBonos clase CBonos clase Z

Activos hipotecarios residenciales (MBS)


Hipotecas residenciales (MBS)


Préstamosparaadquisicióndevehículos(ABS)


Portafoliodetarjetasdecrédito(ABS)


Cuentas por cobrar (ABS)


Papel comercial


Arrendamientos


Activos especializados (reaseguros, bonos catastróficos,contaminación)


Operaciones estructuradas con activos especia-lizados (metal loans) Notas estructuradas

Enlasegundamodalidad,elgobiernoeselprincipalbeneficiarioyactordelabursatilización,auxiliándosedelmercadofinanciero.

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ACTIVOS SUSCEPTIBLES DE BURSATILIZACIÓN TIPO II

Activos a bursatilizar Instrumentos

Recursos federales Certificados bursátiles(bonos clase A, B, C y Z)

Crédito estructurado bancario otorgado a gobiernos subnacionales

Fideicomiso con cesión de garantía: Par-ticipaciones

Créditos hipotecarios de bancos de desarrollo

Certificados bursátiles —crédibures— (bonos clase A, B, C y Z)

Pemex: cuentas por cobrar (recibos de venta de petróleo)

Notas estructuradas (bonos clase A, B, C y Z)

CFE: cuentas por cobrar (recibos de venta de petróleo)

Notas estructuradas (bonos clases A, B, C y Z)

Pemex: inversiones financieras (REP-SOL)

Swaps de activos y notas estructuradas (bonos clase A, B, C y Z)

Bancos centrales (Gold Loan) Notas estructuradas (bonos clase A, B, C y Z)

Infraestructura física gubernamental Notas estructuradas (bonos clase A, B, C y Z)

Bonos educativos Certificados bursátiles (Bolsa Mexicana de valores)

3.8.6 Riesgos de la bursatilización (experiencia histórica)

Labursatilizacióndeactivos,esunamecánicafinancierabasadaenelsistemadepréstamosdenominadoMode-lo de Originación y Distribución (OriginateandDistributeModel), que presenta las siguientes características de riesgo-rendimientos:

• Modelodefinanciamientoflexible.Es fácil de replicar una vez estandarizado el proceso de originación y venta delfinanciamiento.

• Modelodeeficienciamicroeconómica.Eficienciaprocesalenlasdistintasetapasdelprocesodefinanciamientocon una administración de riesgos particular para cada proceso.

• Modelodealtoriesgoglobal.Labursatilizaciónesmáseficienteencadaetapa,peroacostadepérdidaglobaldelprocesodebursatilización:lacrisisfinancierainternacionalde2007-2015eselejemplomáspalpable.

• Calidaddelavigilanciayadministraciónenfocadaalcortoplazo,peronoallargoplazo. Los incentivos de la bursatilizaciónsecentranenmaximizarlaobtenciónderecursosahorareduciendolosincentivosdevigilanciadelargoplazo.Silaaplicaciónderecursosahoraserealizaeficientemente,setendránrecursospararepagarladeudacontratada;enellargoplazo,elproyectoesrentablesocial,productivaofinancieramente.Silaaplica-ciónderecursosahoranoserealizaeficientemente,sóloseadquieredeuda.

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• Elevadoriesgodeoperacionesdebursatilizaciónenmercadosnoregulados. No es el caso del bono educativo que acudiráalaBolsaMexicanadeValores.

• Riesgopotencialdedeuda.Usoactualderecursosfuturosnoempleadosadecuadamente,maximizalaconver-sióndedeudapotencialendeudareal.LosPIDIREGASfueronejemplodebursatilizaciónconenormeriesgoque creó una cuantiosa deuda potencial que se materializó al no generar activos productivos (nuevas reservas de petróleo y gas y mayor producción). Deuda pública generada por la bursatilización de las sofoles hipote-carias rescatadas por la Sociedad Hipotecaria Federal entre 2008 y 2015. La quiebra del modelo de negocios financierodeGEO,ydeempresasdeconstrucciónqueincursionaronenmodelosdebursatilizaciónsinregula-ciónadecuadayconconflictodeinteresesentrelaempresaconstructoraysuempresafinanciera(SOFOL).

3.8.7 Apéndice: bonos cupón cero

Elgobiernohamanifestadoqueelbonoeducativo(esdecir,loscertificadosbursátilesqueemitirá)serábajolaformadebonocupóncero,porestarazónpresentamosenesteapéndicelascaracterísticas,ventajasyvaluaciónde un bono cupón cero.

Definición:

Unbonocupóncero, esunbonogubernamental, corporativoprivadono financieroo financiero (bancarioporejemplo)quecarecedecupones,esdecir,notienepagosdeinterésperiódicos,sóloalfinaldesuperiododeamor-tización se repagará la totalidad del bono. Se trata de un bono no convencional.

Elhechodequenopaguecuponesnoimplicaquecarezcadeunatasadeinterés,éstasedeterminaimplícitamenteyseledenominatasaderendimiento,ysefijacomoundiferencialdepreciosentreelvalornominalalmomentodela adquisición (por el inversionista) al que se aplica un descuento y el momento del vencimiento en que el emisor del bono paga al inversionista a su valor a la par (sin descuento). Los bonos del tesoro (T-Bill) de Estados Unidos, sonbonosdecortoplazoquesonbonoscupóncero.ElCETEmexicanoesotroejemplodeunbonocupóncero.Ciertos(notodos)certificadosbursátilesqueacompañanaunabursatilización,sonbonoscupóncero.

Es importante recordar que el bono estándar, a diferencia del bono cupón cero, es una obligación del emisor de efectuarpagosal inversionistaquesonperiódicos,habitualmentese fijanpagossemestralesoanuales,aestospagosperiódicosseleconocecomoelcupóndelbonoyserepresentancomounatasadeinterés.Así,cuandoseinvierteenunbonoa30añosquepagauncupóna8%deformasemestral,latasaserefiereaunatasaanualsobreel monto originalmente emitido (principal), pero como se paga de manera semestral, cada seis meses pagaría 4% del principal. Además, en su fecha de vencimiento, el inversionista recibiría el total del principal que se invirtió ini-cialmente. El bono del tesoro (T-Bond) de EUA es un bono de 30 años, son bonos que pagan cupones semestrales.

— Ventajasdelbonocupóncero

• Evita, para el inversionista o comprador del bono cupón cero, el riesgo de reinversión de los bonos normales. El riesgodereinversiónconsisteenquesibajalatasadeinterés,elcupónpagaráunamenortasadeinterésqueelcupónanterior.Esdecir,encadacupónsefijaunatasadeinterésque,siéstasereduce,elsiguientecupónpagarámenosinterés.Losfondosdepensionesadquierenbonoscupóncerocuandolatasaesaltayesperanquesereduzca,porloqueobtendránalolargodelperiodounatasadeinteréselevada,independientementedelasoscilacionesdelatasadeinterés.

• Enelbonocupónceropermanececonstanteelrendimiento,yaquenohaycuponescondistintatasadeinterés,sólohayunatasadeinterés.

103


— Desventajas del bono cupón cero

• El inversionista no recibe cupones con mayor tasa de interés, en caso de que haya un alza persistente de tasas de interés.

• El bono cupón cero es más volátil en su precio, una variación en la tasa de interés produce una variación mayor en el precio del bono cupón cero. El bono cupón cero de plazo largo es altamente riesgoso cuando las tasas de interés son volátiles, y si el inversionista no puede mantener al vencimiento el bono y lo tiene que vender, puede experimentar pérdidas significativas.

— Valuación del bono cupón cero

Se determina como un precio del instrumento, éste varia en forma inversa respecto de la tasa de interés.

= Monto a pagar del bono a vencimiento

(1+ r)nPrecio del bono cupón cero

r= tasa de interésn= plazo

Ejemplo: si un bono cupón cero se emite hoy, paga 100 pesos en su fecha de vencimiento, tiene un cupón anual de 5% y vence en 5 años, el precio actual de cada título es:

= 100

(1+0.05)5=78.35Precio actual del bono cupón cero

Precio de un CETE

El CETE es un bono cupón cero y su precio se determina de acuerdo a la siguiente fórmula:

PC =VN

(1+ r)T−t360

PC = Precio del CETE (bono cupón cero) en el momento de valuaciónVN = valor nominal r = tasa de rendimientoT = Fecha de vencimiento del CETEt = Fecha de valuación del CETE

Conclusión

Una variante de esta fórmula se aplicaría al certificado bursátil del bono educativo en caso de que el bono sea cu-pón cero.

UNIDAD DE EVALUACIÓN Y CONTROL

Dr. Alejandro Romero Gudiño Titular

Mtra. María del Carmen Lastra y LastraDirectora Jurídica para la Evaluación y Control

Mtro. Francisco Javier Vega RodríguezDirector de Análisis de la Fiscalización Superior

Mtra. Guadalupe Blanca Leticia Ocampo García de AlbaDirectora de Control Interno y Evaluación Técnica

Mtro. Jorge Alejandro Ortiz Ramírez Director de Evaluación del Desempeño y Apoyo en las Funciones de Contraloría Social

Mtro. Leonardo Arturo Bolaños CárdenasSecretario Técnico

EQUIPO DE TRABAJO PARA LA ELABORACIÓN DE LOS CUADERNOS DE LA SERIEMARCO DE REFERENCIA PARA EL ANÁLISIS DE LA FISCALIZACIÓN SUPERIOR

DE LA CUENTA PÚBLICA 2014

Coordinación GeneralMtro. Francisco Javier Vega Rodríguez

Coordinación TécnicaMtro. Arturo Fuentes Muñiz

Análisis de sectores vinculados con Funciones de GobiernoMtro. Francisco Javier Vega Rodríguez (coordinación)

Lic. Ricardo Khalil JalilMtra. Guadalupe Alarcón Padilla

Lic. José Cecilio Gordillo SolórzanoMtro. Jorge Franco López

C. Lizbeth Romano Hernández

Análisis de sectores vinculados con Funciones de Desarrollo SocialMtro. Arturo Fuentes Muñiz (coordinación)

Mtro. Arturo Cirerol Gómez Lic. José Cecilio Gordillo Solórzano

Lic. Mario Iván Rueda Mateos

Análisis de sectores vinculados con Funciones de Desarrollo EconómicoMtro. Francisco Javier Mora Briseño (coordinación)

Mtro. Carlos Arturo Jiménez Jaimes Lic. Alejandro Mendieta Hernández

Análisis de Gasto FederalizadoMtro. Ignacio Alberto Carreón Concha (coordinación)

Lic. Juan Pablo Flores LunaC.P. Claudia Angélica Valencia Carrasco

Marco de Referencia para el Análisis de la FiscalizaciónSuperior de la Cuenta Pública 2014. No. 5


Se terminó de imprimir en diciembre de 2015 en Ediciones y Gráficos Eón, S.A. de C.V., Av. México-Coyoacán, núm. 421,

Col. Xoco, Deleg. Benito Juárez, C.P. 03330, México, D.F.<www.edicioneseon.com.mx>

La edición consta de 300 ejemplares.

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