VinCi - biblioteca.municipios.unq.edu.arbiblioteca.municipios.unq.edu.ar/modules/mislibros/archivos/1-55.pdf · La idea de un nuevo municipio —creación y metamorfosis— está

deVinCiÍndice

3 Presentación

4 Desarrollo económico local: ¿un nuevopapel para los gobiernos municipales?ANTONIO SÁNCHEZ BERNAL

16 Conocimiento, cultura local yplaneación del desarrollo BASILIO VERDUZCO CHÁVEZ

28 Cambio organizacional: desde unaventana municipal MACEDONIO LEÓN RODRÍGUEZ ÁVALOS

40 Aportes para la formación del municipio San Ignacio Cerro Gordo. Una experiencia de vinculaciónMARÍA BASILIA VALENZUELA VARELA

CLAUDIA MÓNICA SÁNCHEZ BERNAL

56 El proceso de planeación deldesarrollo en el estado de Jalisco y la participación socialPORFIRIO CASTAÑEDA HUÍZAR

70 Plan y proyecto en la ciudad:planeación urbana, gestión cultural y ambiental XERARDO ESTÉVEZ

78 Las posibilidades de la planeaciónambiental. El caso de una propuestapara Jalisco ALEJANDRO MACÍAS MACÍAS

84 Agenda de la reforma municipal en MéxicoENTREVISTA CON TONATIUH GUILLÉN LÓPEZ

UNIVERSIDAD DE GUADALAJARA

Víctor Manuel González Romero

Rector General

Misael Gradilla Damy

Vicerrector Ejecutivo

José Trinidad Padilla López

Secretario General

Roberto Castelán Rueda

Coordinador General de Extensión

Arturo Curiel Ballesteros

Jefe de la Unidad de Vinculación

y Difusión Científica

UNIDAD DE VINCULACIÓN Y DIFUSIÓN CIENTÍFICA

Arturo Curiel Ballesteros

Director de la revista

Ana Ramírez Carr

Programa Divulga

Ricardo Arechavala Vargas

Programa Produce

María Luisa García Bátiz

Programa Administra

Lizzette Donath de la Peña

Programa Comparte

CONSEJO EDITORIAL

Misael Gradilla Damy

Guillermo Martínez Mora

José María Murià Rouret

Alfonso Islas Rodríguez

Adalberto Ortega Solís

Armando González Romero

EDICIÓN

Arturo Suárez

Alicia Zúñiga

DISEÑO

Petra Ediciones, S. A. de C. V.

Naciones Unidas 5507, Jardines

Universidad, Zapopan 45110, Jalisco.

Tel. 3629-08-32, fax 3629-33-76

E-mail:[email protected]

IMPRESIÓN

Editorial Pandora, S. A. de C. V.

Av. Cañas 3657, La Nogalera

Guadalajara 44470, Jalisco.

Tel. 3810-66-24, fax 3810-66-26

deVinCi es la revista de vinculación y

ciencia de la Universidad de

Guadalajara. Coordinación General de

Extensión. Unidad de Vinculación y

Difusión Científica

Av. Hidalgo 919, Sector Hidalgo,

Guadalajara 44100, Jalisco

Tels. y faxes 3825-02-66, 3825-09-85,

3825-92-92 y 3826-79-45

ISSN EN TRÁMITE.

PORTADA Peggy Espinosa

FOTOGRAFÍA (p.2) Alberto Gómez Barbosa

AÑO 3 / NÚM. 6 / ABRIL DE 2001

Ninguno sabe a ciencia ciertalas extensiones que posee...

AGUSTÍN YÁÑEZ

El universo del municipio en México —microentidad clave del entramado regional—

está siendo objeto de minuciosa revisión con vistas a ser considerado factor me-

dular de todas la acciones para el desarrollo económico local, el cual es, según se

desprende del contenido del número 6 de deVinCi, ”un proceso de crecimiento eco-

nómico y cambio estructural que conduce a una mejora del nivel de vida de la po-

blación local, en el que se pueden identificar, al menos, dos dimensiones: una

económica, en la que los empresarios locales usan su capacidad para organizar los

factores productivos locales con niveles de productividad suficientes para ser

competitivos en los mercados; y otra sociocultural, en la que los valores y las ins-

tituciones locales sirven de base al proceso de desarrollo”.

La reforma municipal en México —tema central de esta sexta entrega— no es más

que la reforma de los gobiernos en sus diferentes niveles: un cambio de carácter

organizacional que ha de partir desde el impulso municipal, condición necesaria

para la reforma nacional.

La idea de un nuevo municipio —creación y metamorfosis— está en una fase de ex-

perimentación, cuya realidad no tardará mucho en imponerse como pieza definiti-

va del futuro económico de nuestro país. Serán, pues, el proceso de planeación del

desarrollo, el de planeación urbana y el de planeación ambiental, los temas teó-

rico-prácticos de hoy en adelante para definir el desarrollo general como nación.

deVinCi, revista de vinculación y ciencia de la Universidad de Guadalajara, ofrece

valiosos instrumentos para la comprensión de ese proceso.

3 / núm.6 / deVinCi

Presentación

llo regional, coincidió en que se sus-

tentaban en cuerpos teóricos (teoría

neoclásica, keynesiana y marxista)

que, si bien estaban enfrentadas, cons-

tituían en sus tiempos paradigmas.

En este trabajo mi objetivo es pre-

sentar qué papel ha sido asignado a

los municipios (en especial los gobier-

nos municipales) por los distintos

enfoques del desarrollo regional. Pa-

ra realizar esta tarea, el trabajo se

divide en tres partes: en la primera re-

visaré las propuestas clásicas de

desarrollo regional; en la segunda,

presentaré el desarrollo económico

local, y, en la tercera, desarrollaré

las conclusiones.

Enfoques clásicos de

desarrollo regional

En las siguientes páginas destaca-

ré brevemente los distintos enfoques;

advierto que no reviso de manera ex-

haustiva las propuestas, ya que mi ob-

jetivo es presentar y remarcar cuáles

deVinCi / núm.6 / 4

Introducción

A mediados del siglo XX se consolidó

el desarrollo regional como un área

del conocimiento. Desde esa fecha,

hasta la actualidad, las preocupacio-

nes temáticas más relevantes se han

centrado en la desigualdad entre re-

giones, la intervención del Estado a

través de políticas para impulsar el

desarrollo de las regiones y en la de-

sigualdad que ha provocado. De los

cincuenta a los setenta se desarrolla-

ron los principales enfoques y el deba-

te fue más rico, pero no en las últimas

dos décadas, en las que se observa

una disminución considerable en las

aportaciones y debates. En este con-

texto surge tímidamente la perspecti-

va de desarrollo económico local.

El desarrollo económico local no es-

tá en gran debate, por diversas razo-

nes, la principal tiene que ver con lo

disperso y poco consolidado del enfo-

que analítico. Otra razón, es que en las

tres décadas de resplandor del desarro-

Antonio Sánchez Bernal*

Desarrollo económico local:¿un nuevo papel para losgobiernos municipales?

*Coordinador del Programa de

Estudios para la Descent\ralización

(PROEDE) del Departamento de Estudios

Regionales- INESER. CUCEA,

Universidad de Guadalajara.

son las variables clave de cada enfo-

que, y qué papel juegan los munici-

pios.

Teoría de la base de exportación

Con base en un análisis histórico

de las regiones de Estados Unidos y Ca-

nadá, North (1955) planteó que las

regiones que habían sustentado su de-

sarrollo en una base de exportación,

presentaban mayores niveles de desa-

rrollo que las regiones que lo habían

hecho sobre una economía de subsis-

tencia. El autor menciona que una re-

gión que sostiene su crecimiento en la

exportación, genera economías exter-

nas, reduce costos, aumenta su siste-

ma de crédito y transporte, entrena la

fuerza de trabajo y orienta las activi-

dades complementarias hacia el sec-

tor exportador. Para poder establecer

una base exportadora hay que indus-

trializar la región, específicamente,

hay que desarrollar la tecnología para

producir bienes manufacturados.

Obviamente, para crear la base expor-

tadora se necesita inversión, la cual

normalmente viene de fuera; consoli-

dada la región se genera la reinver-

sión. Para North, la causa de las

desigualdades es que las regiones

contaban con diferentes dotaciones de

recursos. Así, solo algunas tuvieron la

capacidad de consolidar una base ex-

portadora y de reducir costos de trans-

porte; en tanto otras se concentraron

en la producción de la región, las pri-

meras se montaron en un crecimiento

acelerado, haciendo evidentes la desi-

gualdad entre regiones. Su conclusión

es que la convergencia económica en-

tre las regiones es posible a través de

incrustar la industria secundaria en

todas las regiones.

La visión neoclásica

En este enfoque se enfatiza el pa-

pel que juega la asignación de recur-

sos y la movilidad de los factores de

producción en el crecimiento regional.

Esta visión señala que en el tiempo

tanto a nivel sectorial como interre-

gional, los factores productivos se

desplazan desde los sectores y regio-

nes en donde obtienen bajos benefi-

cios, hacia los sectores y regiones

donde los beneficios sean mayores. El

proceso se ve limitado por algunas ca-

racterísticas geográficas o por rigidez

de los mismos factores (Graizbord,

1988). Por lo tanto, los desequilibrios

regionales son básicamente provoca-

dos por la insuficiente movilidad te-

rritorial de los factores de producción

(Rózga, 1994).

Dentro de esta misma línea encon-

tramos la propuesta que recalca el

efecto propulsor de las exportaciones

en la generación y en el crecimiento

del ingreso de una región (Graizbord,

1988). Esta visión destaca, como fac-

tores del crecimiento regional, la

importancia de la apertura de las eco-

nomías regionales, el papel que de-


sempeña la producción para las nece-

sidades del mercado externo, los efec-

tos multiplicadores y el incremento de

la demanda interna (Richardson, 1975;

Rózga, 1994).

Harrod y Domar proponen como fac-

tores de crecimiento la capacidad de

ahorro y de inversión de una economía

(Graizbord, 1988). Este modelo ma-

croeconómico se adapta al crecimiento

regional teniendo en cuenta los movi-

mientos interregionales de capital y

de mano de obra, por ello es posible

introducir diferencias regionales que

llevan a diferentes propensiones al

ahorro entre las regiones, propiciando

relaciones interregionales que tienden

eventualmente a una situación de

equilibrio (Richardson, 1975; Graiz-

bord, 1988).

El desarrollo se percibe como el

crecimiento económico reflejado en el

aumento del valor de variables ma-

croeconómicas, como el ingreso, e im-

pulsado por el cambio en variables,

como el ahorro y el gasto, especial-

mente fuera de la región. Así también,

se supone que el proceso de desarrollo

es un estado natural regulado por el

mercado, que se manifiesta con el cre-

cimiento económico equilibrado entre

las regiones.

El crecimiento polarizado

Esta visión plantea que el desarro-

llo es un proceso que se induce o cons-

truye, por lo que es importante contar

con la intervención de un actor que re-

gule el proceso, es decir, la interven-

ción del Estado es necesaria para ase-

gurar un verdadero desarrollo.

Este paradigma surge como una crí-

tica a los postulados neoclásicos, es

decir, a los postulados del equilibrio

general o estable, a través del cual se

podían ver las diferencias en el desa-

rrollo como un desajuste momentáneo

del mercado que en el largo plazo es

corregido por el mismo comportamien-

to de las fuerzas del mercado.

Myrdal (1979) y Hirschman (1961)

juzgaron como irreales los supuestos

del laissez-faire al observar las cre-

cientes disparidades económicas y so-

ciales entre las regiones a nivel inter-

nacional, pero siendo aún peores al

interior de los países no desarrolla-

dos. Así, observaron que las regiones

ricas eran cada vez más ricas, y las

pobres, por el contrario, cada día se

empobrecían más. Partiendo de este

hecho, se propusieron indagar cómo y

por qué se han originado estas desi-

gualdades, por qué persisten y por qué

tienden a crecer.

Para los dos autores antes señala-

dos, la expansión de algunas áreas

tienen lugar a expensas de otras, ya

que, una vez iniciado el crecimiento,

en una región dada, una gama de fuer-

zas que conducen a un mayor creci-

miento se ponen en marcha y en forma

acumulativa, lo que provoca una ma-

yor expansión. Fuerzas contrarias se

pondrán en marcha en las regiones no


alcanzadas por el proceso expansivo.

Las áreas favorecidas serán por lo

general: 1) aquellas con ventajas na-

turales de localización, por lo tanto,

las riquezas naturales se conforman

como un factor fundamental para el

crecimiento; 2) o bien, aquellas donde

pudieron iniciarse con éxito algunas

actividades en virtud de un accidente

histórico (Myrdal, 1979).

A partir de la obtención de econo-

mías de aglomeración, siempre cre-

cientes en las regiones ricas, se forta-

lecieron y mantuvieron su continuo

crecimiento a expensas de otras regio-

nes en las que el atraso y el estanca-

miento fueron las normas generales.

Lo anterior se debe a que las fuer-

zas a través de las cuales tienen lugar

los procesos acumulativos son, princi-

palmente, los movimientos de capital,

de mano de obra y de mercancías, las

cuales son reguladas por el mercado.

De esta manera, si dejamos estas fuer-

zas libres, se da una tendencia a las

desigualdades regionales, dado que la

migración tiende a ser selectiva y las

regiones que están en proceso de ex-

pansión económica atraen inmigran-

tes; el capital fluye de las áreas po-

bres a las ricas; el comercio opera

también en favor de las regiones más

ricas y dinámicas y en contra de las

más pobres y decadentes, formando un

círculo virtuoso para las regiones ri-

cas y un círculo vicioso para las regio-

nes pobres.

Dentro de esta misma visión, Pe-

rroux (1955) plantea que el crecimien-

to no aparece en todas partes al mismo

tiempo; se manifiesta en puntos y po-

los de crecimiento, con intensidades

variables; se difunde por medio de di-

ferentes canales, con distintos efectos

terminales sobre el conjunto de la eco-

nomía, es decir, el crecimiento se ma-

nifiesta en cambios estructurales de

la economía. Uno de los aspectos del

cambio estructural es la aparición y

desaparición de industrias y la propor-

ción variable de flujos de producción

industrial total. Otro aspecto que pone

en evidencia los cambios estructura-

les en una economía es la difusión del

crecimiento de una industria o de un

grupo de industrias.

De esta manera, el crecimiento que

se puede observar en algunas regiones

es producto de determinadas indus-

trias que atraen la atención y que se

convierten en el motor del crecimiento

(industrias motrices).

Para Perroux, los beneficios que

obtienen estas empresas no son solo el

fruto de las decisiones de cada firma,

como lo postula el modelo de equili-

brio competitivo, sino que son induci-

dos por la producción y los gastos de

otras firmas.

Esto nos lleva a la importancia de

la aglomeración de industrias, que no

se refiera solo a la concentración de

varias industrias, sino a la existencia

de al menos dos tipos de industrias:

las motrices o clave para el desarro-

llo, y el resto de industrias. Asimis-


mo, la aglomeración de industrias de-

be suponer la concentración territorial

en un sistema no necesariamente com-

petitivo, lo que genera un polo de cre-

cimiento industrial en el que se da una

intensificación de las actividades eco-

nómicas, debido a la proximidad y a

los contactos humanos que permiten el

surgimiento de elementos cruciales

para el desarrollo: la innovación y la

imitación de las innovaciones gene-

ralmente iniciadas en las industrias

motrices.

De esta manera, Perroux pone co-

mo factor importante para el creci-

miento económico el crecimiento de

la actividad industrial, a diferencia

de la visión que ofrecía Shumpeter,

quien concentró la atención en el pa-

pel de los empresarios privados; pa-

ra Perroux (1955), en el entendimien-

to del crecimiento económico no pue-

den ser olvidados los poderes públi-

cos y sus empresas y las pequeñas

innovaciones que ajustan el funcio-

namiento de las aglomeraciones in-

dustriales.

Desde esta perspectiva, la impor-

tancia de actores que lleven a cabo el

proceso de desarrollo en un territorio

específico, tiene que ver con la idea

de que el desarrollo de una región es

un proceso que se puede construir o

inducir, es decir, el desarrollo no es

un estado natural que se alcance con

el libre funcionamiento de las fuer-

zas del mercado, más bien se trata de

lo contrario, es un proceso disconti-

nuo donde el desarrollo y el no desa-

rrollo son procesos simultáneos.

Aquí, quien aparece como el actor

importante con la capacidad de inducir

las fuerzas generadoras del desarro-

llo, es el Estado nacional, que actúa en

el momento y lugar donde las fuerzas

del mercado dejan de ser eficientes. Se

parte del supuesto de que las desi-

gualdades regionales pueden ser eli-

minadas con un uso adecuado de las

políticas estatales, las cuales bus-

quen impulsar o difundir el desarrollo

económico. De esta manera, aparece el

Estado como la fuerza que organiza los

procesos económicos (Rózga, 1994);

sin embargo, según Myrdal (1979), lo

anterior será más factible en cuanto

más desarrollado sea un país o una re-

gión, ya que esto ayuda a poner en

marcha recursos, llevan a efectos po-

sitivos y se genera un círculo acumu-

lativo de crecimiento y difusión.

Desde esta perspectiva, la mani-

festación del desarrollo se consigue

con el impulso y creación de polos de

crecimiento a lo largo y ancho de las

regiones que quieran ser desarrolla-

das. De esta manera, autores como

Friedmann (1969) plantean la impor-

tancia de los polos de crecimiento co-

mo herramienta de desarrollo espe-

cialmente para zonas urbanas, mien-

tras que el desarrollo rural exige otras

medidas (esquemas de redistribución,

políticas de precios más favorables,

etc.) que tienen muy poco que ver con

los polos de crecimiento.


Desde finales de los setenta y prin-

cipios de los ochenta se ha cuestionado

la visión del desarrollo polarizado y del

proceso de difusión que estudiosos co-

mo los antes mencionados sostenían.

Los resultados de la operacionalización

de dicha visión fue un mal desarrollo

de las áreas periféricas; un aumento de

las brechas entre regiones ricas y po-

bres o desarrolladas y no desarrolla-

das; concentración y descentralización

del poder y toma de decisiones en las

grandes ciudades o polos, y, en pocas

palabras, el olvido del desarrollo rural

como un objetivo y necesidad importan-

te, especialmente en los países menos

desarrollados. Además, el modelo de

crecimiento polarizado solo funcionaba

en etapas de expansión de la economía,

distorsionando sus efectos esperados

en etapas de crisis.

Es evidente que en estos enfoques

los gobiernos municipales no tenían

un rol importante en el proceso de de-

sarrollo de las regiones, solamente el

Estado-nacional en la visión del desa-

rrollo polarizado es el actor principal

en cuanto debe intervenir para atacar

las fallas de mercado. Es decir, las vi-

siones del desarrollo regional de los

cincuenta a los setenta tendieron a

fortalecer los procesos centralizados

de la mayoría de las economías del

mundo.

A partir de las consecuencias ob-

servadas empíricamente y del predo-

minio de visiones como las antes ex-

puestas, se fortalecieron en los años

ochenta del siglo XX conceptos como el

de desarrollo local, endógeno, ecode-

sarrollo, como alternativa importante

especialmente para las zonas periféri-

cas o menos desarrolladas.

Desarrollo económico local

A partir de una revisión sobre los

anteriores enfoques de desarrollo re-

gional, Vázquez (1998) plantea que la

operacionalización de los polos de de-

sarrollo y difusión fue un mal creci-

miento de las áreas periféricas. Ade-

más, que el modelo funcionaba sólo en

la etapa de expansión de la economía.

A partir de este punto, existe un

consenso entre los distintos estudiosos

del tema (Vázquez, 1988; Arocena,

1995; Blakely, 1989, y Boisier, 1996) de

que el desarrollo económico local apa-

rece como una oportunidad o estrategia

para que los actores locales tengan en

sus manos la posibilidad de enfrentar

(ventajas y obstáculos) los grandes

procesos de globalización e industria-

lización que aparecen a fines de los

ochenta en la economía mundial.

Es decir, se cree que la mejor mane-

ra de aprovechar las oportunidades del

exterior, o de aminorar los efectos

negativos, es mediante nichos de terri-

torio con una red social fuertemente in-

tegrada en una estrategia económica

sustentada en los activos de los actores

y en la fuerza de sus organizaciones.

Para avanzar en la discusión es

pertinente presentar algunas defini-


ciones de desarrollo económico local;

Vázquez (1988) sostiene que el“Desa-

rrollo Económico Local es un proceso

de crecimiento económico y cambio

estructural que conduce a una mejora

del nivel de vida de la población local

(Coffey y Polese, 1985), en el que se

pueden identificar, al menos, dos di-

mensiones: una económica, en la que

los empresarios locales usan su capa-

cidad para organizar los factores pro-

ductivos locales con niveles de

productividad suficientes para ser

competitivos en los mercados; y otra

sociocultural, en la que los valores y

las instituciones locales sirven de ba-

se al proceso de desarrollo”.

Blakely (1989) “se refiere a un pro-

ceso en el cual la comunidad y el go-

bierno se organizan para estimular

principalmente la actividad empresa-

rial y el empleo. El principal objetivo

del desarrollo local es desarrollar

oportunidades de empleo con los re-

cursos humanos, naturales e institu-

ciones de la comunidad”. Con esta

misma orientación, pero especifican-

do que este proceso se produce en zo-

nas situadas fuera de la zona de in-

fluencia de los centros de concentra-

ción, tenemos la definición del Insti-

tuto del Territorio y Urbanismo (1987);

desde esta posición, el desarrollo lo-

cal sería una alternativa sólo en áreas

denominadas periféricas.

Especial mención merece el aspec-

to sociocultural, ya que autores como

Leonardi (1995), sustentados en la ex-

periencia de las regiones italianas,

plantean que los niveles de desarrollo

económico de las regiones están más

correlacionados con los patrones tra-

dicionales y la cultura cívica (capital

social), que con la existencia de in-

fraestructura económica.

Para Cox (1993), el concepto del DEL

tiene que ser explicado por dos varia-

bles: la dependencia local y la escala

geográfica. La dependencia Local es

una relación social que se da entre

empresas, trabajadores y gobiernos

locales que en un contexto determina-

do es necesaria para la realización de

las necesidades de los agentes (deter-

minación de salarios y beneficios).

Esta dependencia local se da en una

escala geográfica, lo cual marca la

magnitud de personas y relaciones que

intervienen en la conformación del in-

terés local por determinado espacio.

Aquí la acción de los gobiernos locales

es relevante, ya que, según Cox, éstos

pueden cambiar la dependencia local y

la escala geográfica.

Otras perspectivas de desarrollo

económico local contextualizadas en

el marco de los países latinoamerica-

nos, plantean que la base para el

desarrollo económico local está en

impulsar las cooperativas y las em-

presas pequeñas y medianas con el fin

de desatar iniciativas locales que per-

mitan que el aparato público se centre

con eficacia en actividades estratégi-

cas (Rosales, 1988). Otro rasgo desta-

cable es la importancia que tiene la


participación ciudadana en el desa-

rrollo local, ubicándola como la clave

para lograr la legitimidad, represen-

tar intereses y obtener la eficacia

política, social y administrativa (Ahu-

mada, 1988; Moreira, 1988). De manera

más precisa, Restrepo (1994) menciona

la participación ciudadana como un

medio de control social que comple-

menta los controles tecnocráticos so-

bre los recursos, las políticas, los fun-

cionarios y los líderes políticos.

No existe un autor que presente un

planteamiento integral sobre el DEL,

pues dicho planteamiento ha surgido

de los resultados de investigación so-

bre diversos casos exitosos donde co-

munidades lograron crecer o salir de

procesos de estancamiento económi-

cos locales.

Por ejemplo, Arocena (1995), para

el caso de América Latina presenta

ocho casos de estudio en Uruguay,

donde se rescató que dos dimensiones

relevantes para identificar el DEL son

el grado de integridad del proceso de

desarrollo y la capacidad de elabora-

ción de respuestas diferenciadas. De

estas categorías recupera una tipolo-

gía de desarrollo local en Uruguay.

Allende (1987) presenta de mane-

ra menos sistemática casos de estu-

dio sobre centros urbanos ingleses y

holandeses, en los que las iniciati-

vas locales juegan un papel primor-

dial para la reestructuración urbana.

Este proceso el autor lo enmarca en

el enfoque de DEL, lo que habla de

que esta visión abarca áreas rurales

y urbanas.

Mucho se comenta sobre el llama-

do programa Relaciones entre Activi-

dades de Desarrollo de la Economía

Rural (LEADER) que opera en Europa.

Alvarez (1999) muestra una evalua-

ción de los efectos de este programa

que implementó la Comunidad Econó-

mica Europea sobre Galicia, España.

El programa arrancó en 1992 y tiene

como paradigma el desarrollo local,

lo cual se muestra a través de los 4

programas de inversión que se opera-

ran: 1) adquisición de capacidades; 2)

innovación rural; 3) cooperación tras-

nacional, y, 4) evaluación y segui-

miento.

El autor resalta y no desconoce la

importancia del financiamiento exter-

no (subsidio); sin embargo, propone

rescatar de la experiencia vivida en

Galicia la necesidad de apoyar las ini-

ciativas y actores locales para conso-

lidar una base de crecimiento local

permanente.

Por último, trataré de hacer una re-

copilación de todos los elementos que

plantean los autores sobre el DEL, para

tener una idea de los alcances de este

enfoque como propuesta de desarrollo

regional.

Como se presenta en el esquema, el

enfoque de desarrollo económico local

tiene como sustento fundamental los

actores: son éstos los que determinan

las acciones, reglas y políticas. Las

variables que impulsan el desarrollo


local son: a) la estructura local inte-

grada, que implica que los actores tie-

nen un objetivo social común y que lu-

chan por éste; b) Liderazgo local; c)

capacidad empresarial; d) gobierno

emprendedor; e) alta participación

ciudadana; f) capacidad social de re-

puesta diferenciado; g) innovación

tecnológica, y, h) reinversión. Estas

variables permean sobre las estructu-

ras existentes e impulsan el desarro-

llo local.

Evidentemente, el enfoque DEL aun

está lejos de ser acabado pero por las

experiencias reportadas considero de-

be desarrollarse investigación que

permita conformar un esquema inte-

gral.

Al final de las década de los no-

venta, apareció un influyente libro

denominado Desarrollo como libertad,

que de alguna manera fundamenta la

perspectiva del DEL. Amartya Sen

(1999) realizó una crítica a los enfo-

ques de desarrollo, indicando que se

centraron en la dinámica de flujos y

en el accionar de entes como el Esta-

do y sus aparatos de gobierno, en tan-

to que los actores fueron abandona-

dos a segundo plano. Por lo cual, en

la obra mencionada, Sen argumenta

que la libertad es una variable funda-

mental para que aparezca el proceso

de desarrollo. Sen plantea que se re-

quieren dos tipos de libertades para

usar los actores: 1) La libertad econó-

mica para usar los recursos; 2) la li-

bertad política para tomar decisiones

colectivas y se respeten los derechos

esenciales.

A partir de estos elementos el autor

plantea que el Estado debe apuntalar e


Actores locales

● Gobierno local

● Empresarios

● Líderes de las ONG

● Ciudadanos

Variables que impulsan el DEL

● Estructura social integrada

● Liderazgo local

● Capacidad empresarial

(innovación)

● Gobierno emprendedor

● Alta participación ciudadana

● Capacidad social de

respuesta diferenciada

● Innovación tecnológica

● Reinversión

Estructura

económica local

● Sector tradicional

● Sector emergente

Desempeño

económico

local

Crecimiento

Desarrollo

comunidad

Sectorial

Polí

ticas

Proceso de desarrollo económico local

impulsar este tipo de libertades al

mismo tiempo que regula el mercado.

Lo que me interesa rescatar de Sen

es que ubica al actor en el centro del

proceso de desarrollo y establece

principios en su entorno como necesa-

rios para mejorar las condiciones de

vida. Me parece que el argumento de

Sen es adecuado para sustentar el DEL,

ya que los autores de este enfoque

afirman que la posibilidad del DEL es-

tá fundamentada en el contexto; por

ejemplo, parten de que es la descen-

tralización y la globalización lo que

impulsa a resurgir lo local, especial-

mente en aquellos territorios locales

donde la globalización no aparece. En

otras palabras, el DEL es apto para res-

ponder o abrir posibilidades de desa-

rrollo en los llamados por Castells

(1999) “hoyos negros”.

Otra visión que me parece muy po-

tente la presentaron Cowen y Shenton

(1996), quienes sostienen que los es-

tudiosos del desarrollo fueron cons-

truyendo doctrinas que confundieron

el proceso de desarrollo en sí mismo,

con las intenciones por desarrollar.

Para los autores, los procesos econó-

micos tienen cambios inmanentes que

impulsan nuevas actividades, pero

que irremediablemente destruyen

otras. En torno a estos efectos negati-

vos, las diversas visiones han cons-

truido formas de intervención del Es-

tado para aminorarlos, es decir, se

han creado esquemas con intención de

revertir los efectos negativos del de-

sarrollo; el problema, mencionan, es

que para algunos las doctrinas del de-

sarrollo ya son el objetivo mismo del

análisis y se pierde el interés por ana-

lizar el proceso de desarrollo. Al final,

los autores proponen que se enfatice

sobre cómo lograr un desarrollo libre

(basado en el individuo) y no cómo

mejorar las doctrinas de desarrollo

existentes.

La visión presentada me parece es-

timulante para repensar en los distin-

tos enfoques del desarrollo regional,

ya que efectivamente observamos que

son intentos por revertir efectos nega-

tivos del proceso económico.

Por ejemplo, se centra el análisis

en las desigualdades regionales y sus

implicaciones; solo al final se recalca

los efectos sobre las condiciones de

vida. En este sentido, el enfoque del

DEL al centrar su potencial en los acto-

res locales permite iniciar un proceso

de análisis de qué tan posible es que

dichos actores actúen libremente y por

ende se impulse un desarrollo con li-

bertad.

Para el caso mexicano, los gobier-

nos municipales dentro de la visión

del DEL tienen tres tareas por desarro-

llar que se complementan y son funda-

mentales:

1. La primera es el impulso a la acti-

vidad económica a través de ins-

trumentos como las finanzas públi-

cas, la creación y regulación de

mercados locales, la consolidación


e impulso de iniciativas nacional y

extranjera, y la gestión de recursos

a través de una adecuada coordina-

ción con los otros niveles de go-

bierno.

2. La segunda tarea es fundamental,

ya que consiste en que los gobier-

nos municipales consoliden un

marco institucional local que per-

mita a los habitantes de los muni-

cipios contar con libertad económi-

ca, política y social. El instrumen-

to fundamental de los gobiernos

municipales es su capacidad de

crear las reglas formales (legales)

que rigen a los habitantes de un

municipio.

3. La tercera tarea enunciada, pero que

es necesario que se inicie antes que

las otras dos, es la reconversión del

aparato de gobierno municipal, es

decir, se requiere que los gobiernos

sean más eficientes y que transfor-

men la toma de decisiones vertica-

les en procesos horizontales que

acerquen e integren a toda la socie-

dad local a un proyecto municipal.

Conclusiones

Las distintas visiones sobre el de-

sarrollo regional que se dieron de los

cincuenta a fines de los setenta, esta-

ban sustentadas en teorías (marxistas,

keynesiana, neoclásica) que consti-

tuían paradigma. Desde mi punto de

vista eran visiones consistentes y co-

herentes, sin embargo, en su instru-

mentación mostraron deficiencias al

no revertir sustancialmente los efectos

negativos del proceso de desarrollo.

En los ochenta han surgido estudios

que hablan de desarrollo local, endó-

geno, ecodesarrollo que sustentan que

el contexto de cambio mundial (des-

centralización y globalización) ha ge-

nerado el resurgimiento de lo local. Al

observar que la globalización incre-

menta las desigualdades regionales,

se ha construido un modelo analítico,

resultado de análisis empíricos, al que

denominamos (DEL); este enfoque tiene

la virtud de ubicar en el centro del pro-

ceso de desarrollo a los actores y de

ubicar una serie de factores locales

que impulsan un mejor desempeño

económico local.

Considero que el DEL requiere un

sustento teórico más consistente y creo

que los planteamientos de Sen y de Co-

wen–Shenton pueden fortalecer la pro-

puesta, para que no sea una visión de

desarrollo regional que se limite a pro-

poner cómo revertir los efectos negati-

vos del proceso económico. Es decir,

considerar como objetivo un desarrollo

libre sustentado en los actores, que re-

presentan una bocanada de aire fresco

para los estudiosos del desarrollo re-

gional. Esto implica para los gobiernos

municipales retos enormes que solo

serán alcanzados en la medida que se

construyan nuevos modelos de gestión

gubernamental en los municipios.



BIBLIOGRAFÍA

AHUMADA, JAIME (1988) Planifica-

ción y política en el

gobierno municipal demo-

crático. En La planifica-

ción y gestión del desa-

rrollo nacional: el rol de

los gobiernos locales. De-

sarrollo local. Cuadernos

del Centro de Capacitación

y Desarrollo de los Gobier-

nos Locales (CELCADEL), Qui-

to, Ecuador.

ALLENDE LANDA, JOSÉ (1987) “Desa-

rrollo local y reestructu-

ración urbana-regional”,

en Estudios territoriales.

Instituto del Territorio y

Urbanismo, Ministerio de

Obras Públicas y Urbanis-

mo de Madrid, núm. 25.

ÁLVAREZ MONTESERÍN, SEVERINO (1999)

“El desarrollo rural en el

marco de la iniciativa co-

munitaria Leader II en Ga-

licia”, en Román Rodrí-

guez et al. (cords.) Desa-

rrollo local y regional en

Iberoamérica. Actas del

seminario internacional

sobre perspectivas de de-

sarrollo en Iberoamérica.

Santiago de Compostela,

España: Universidad de

Santiago de Compostela.

AROCENA, JOSÉ (1995) El desarro-

llo local: un desafío con-

temporáneo. Centro Lati-

noamericano de Economía

Humana-CLAEH, Uruguay.

BLAKELY, EDWARD, J. (1989). Plan-

ning Local Economic Deve-

lopment: Theory and Prac-

tice. Newbury, Park, Cali-

fornia: Sage Publications.

BOISIER, SERGIO (1996) Moderni-

dad y Territorio. Cuader-

nos del ILPES, No. 42, San-

tiago de Chile.

CASTELLS, MANUEL (1999) La era de

la información. Econo-

mía, sociedad y cultura.

El poder de la identidad.

Vol. I, México: Siglo XXI.

COFFEY, WI J. Y M. POLESE (1985)

“Local development: con-

ceptual bases and policy

implications”, Regional

studies, no. 19, pp. 85-

93, USA.

COWEN, M.P. Y R.W. SHENTON (1996)

Doctrines of development.

Londres y Nueva York: Rou-

tledge.

COX, KEVIN Y A. WOOD (1993) “Lo-

cal government and local

economic development in

the United States”, en Fa-

senfest, David. Commu-

nity economic develop-

ment: policy formation in

the US and UK. Nueva York:

Policy Studies Organiza-

tion.

FRIEDMANN, JOHN (1969) “La estra-

tegia de los polos de cre-

cimiento como instrumen-

to de la política de desa-

rrollo”, en Los polos de

desarrollo y la planifica-

ción nacional urbana y re-

gional. Buenos Aires: Edi-

ciones Nueva Visión.

GRAIZBORD, BORIS (1998) “Los in-

sumos teóricos de una

cuasiteoría: El concepto

de polo de crecimiento

una vez más”, en Cuader-

nos de Ciencias Sociales.

Universidad Autónoma de

Baja California, Instituto

de Investigaciones Socia-

les.

HIRSCHMAN ALBERT O. (1961) La es-

trategia del desarrollo

económico, México: Fondo

de Cultura Económica.

Instituto del Territorio y Urba-

nismo, Ministerio de Obras

Públicas y Urbanismo

(1987), Areas rurales con

capacidad de desarrollo

endógeno, España.

LEONARDI, ROBERT (1995) “Regional

development in Italy: so-

cial capital an the Mezzo-

giorno”, Oxford Review of

Economic Policy, vol. II,

Núm. 2, Inglaterra: Oxford

University.

MOREIRA, IVO SIMAS (1988) “Des-

centralización y poder

local: una estrategia de

desarrollo”, en Planifica-

ción y gestión del desa-

rrollo nacional: el rol de

los gobiernos locales,

Cuadernos del Centro de

Capacitación y Desarrollo

de los Gobiernos Locales

(CELCADEL), Quito, Ecuador.

MYRDAL, GUNNAR (1979) Teoría

económica y regiones

subdesarrolladas. Méxi-

co: Fondo de Cultura Eco-

nómica.

NORTH, C. DOUGLASS (1955) “Loca-

tion theory and regional

economic Growth”. En

Friedmann, John y Wi-

lliam Alonso (1975) Re-

gional Policy. Readings in

Theory and Aplications.

Cambridge, MA: MIT

Press.

PALACIOS, JUAN JOSÉ (1989) La po-

lítica regional en México,

1970-1982. México: Uni-

versidad de Guadalajara.

PERROUX, FRANCOIS (1955) “Notas

sobre el concepto de polos

de crecimiento”, en Los

polos de desarrollo y la

planeación nacional, ur-

bana y regional. Buenos

Aires: Ediciones Nueva Vi-

sión.

RESTREPO, DARIO I. (1994) "Carto-

grafía de la descentraliza-

ción: emergencia, actua-

lidad e indefiniciones", en

Revista Interamericana de

Planificación, vol. XXVII,

núm. 105 (enero – marzo).

RICHARDSON, HARRY (1975) Elemen-

tos de economía regional.

Madrid: Alianza Editorial.

ROSALES, MARIO (1988) “La plani-

ficación y la gestión del

desarrollo nacional: el rol

de los gobiernos locales”.

Quito: Cuadernos de Capa-

citación y Desarrollo de

los Gobiernos Locales (CEL-

CADEL).

ROZGA, LUTER RYSZORD (1994) “La

polarización espacial en

las teorías de desarrollo

regional”, revista de Ges-

tión Pública, vol. III,

núm. 1, México, primer

trimestre.

SEN, AMARTYA (1999) Develop-

ment as freedom. Nueva

York: Alfred A. Knopf

VÁZQUEZ BARQUERO, ANTONIO (1998).

"Localización industrial y

dinámica regional”. Estu-

dios Territoriales, núm.

288, pp. 39-52.

En su sentido más amplio la planea-

ción se refiere a la toma de decisiones

sobre asuntos sociales importantes. Es

decir, abarca múltiples acciones, por

lo general emprendidas desde el Esta-

do, a fin de lograr un bien para la so-

ciedad. En la teoría social contempo-

ránea se ha discutido ampliamente so-

bre las dificultades de tomar dichas

decisiones con una racionalidad tal

que produzcan mayor bienestar para la

sociedad, y con un sentido democráti-

co mediante procesos en los que parti-

cipan todos los involucrados.

Una de las propuestas más intere-

santes que se han consolidado en el

pensamiento social contemporáneo es

que las decisiones tomadas en el ám-

bito público deben basarse en un deba-

te racional determinado por los argu-

mentos y no por las posiciones de los

interlocutores. Sin embargo, la instru-

mentación de esta propuesta requiere

transformaciones en los marcos insti-

tucionales que moldean las discusio-

nes y la creación de espacios donde di-

cho debate sea posible. Hay dos gran-

des asuntos que se deben resolver, uno

es el de la representación, y el otro, el

de la comunicación entre expertos y el

público más amplio. Ambos temas de-

ben ser discutidos a mayor profundi-

dad en especial por las circunstancias

de transición que vive la sociedad me-

xicana al inicio del siglo.

Aquí sólo se hablará del uso del co-

nocimiento para planeación, no sin

antes reconocer que el asunto de la re-

presentación es un pendiente que

aqueja aun a las democracias más

avanzadas.2 En una sociedad de masas

resultaría difícil abrir el debate a to-

dos los interlocutores y sus múltiples

intereses sin apelar a esquemas de re-

presentación que permitan establecer

acuerdos apoyados por los líderes de

los grupos sociales que tienen afini-

dad de intereses.

El tema del uso del conocimiento en

planeación es igualmente polémico,

porque de alguna manera cuestiona

principios básicos de las democracias


Basilio Verduzco Chávez*

Conocimiento, cultura local y planeación

del desarrollo 1

*Departamento de Estudios

Regionales-INESER.

Universidad de Guadalajara

1 Este ensayo es resultado del

proyecto “La consideración de

las culturas locales en el manejo

de conflictos ambientales en

México”, el cual recibió

financiamiento de la Universidad

de Guadalajara en 2000.

2 Prueba de ello es el debate en

torno a la manipulación de

fronteras de los distritos

electorales y jurisdicciones que

permite que grupos sociales

subrepresentados puedan tener

acceso al Congreso o formar sus

propias autoridades, como ha

ocurrido recientemente en

Canadá y Estados Unidos.

sión, se sugiere que una tarea más

práctica es lograr que los estudios teó-

ricos sobre el mundo sean más compati-

bles con la experiencia práctica que

muestra, informa y a la vez moldea los

procesos descritos por la teoría en el

ámbito local. Con este objetivo, empe-

zaré por hacer una reflexión crítica so-

bre el vínculo que se ha establecido en-

tre el avance científico-tecnológico y la

idea de desarrollo y cómo llegar a él. En

una segunda sección hago un esbozo de

la pertinencia de considerar el conoci-

miento local en la planeación; final-

mente, sugiero una salida al problema

de la “aplicabilidad” del conocimiento

y su aterrizaje en planeación del desa-

rrollo en una sociedad democrática.

Ciencia, técnica y desarrollo

La idea de usar el conocimiento y

la técnica como instrumento para

transformar la realidad ocupa un lugar

preponderante en el enfoque filosófico

de la modernidad.3 Del proyecto de la

ilustración se heredó la fe que todavía

se tiene en la relación existente entre

progreso del conocimiento y el progre-

so de la sociedad. Para algunos, esta

es una relación que parece consuma-

da, por lo menos parcialmente, en las

democracias liberales (Glaston, 1993;

Weinberger, 1993). De acuerdo con Pa-

cey (1991), la idea del avance técnico

como la punta de lanza del progreso

produce un “misticismo mecánico”

ampliamente extendido en la sociedad


liberales, como el derecho universal a

tener voz en el debate de asuntos pú-

blicos y la necesidad de garantizar

igualdad de circunstancias a los parti-

cipantes de dicho debate. La propia

complejidad de los problemas sociales

en cierta forma impide que todos los

ciudadanos puedan entender su natu-

raleza e implicaciones. El desarrollo

de marcos teóricos y metodológicos

contribuye a hacer más entendibles di-

chos problemas, pero entre más elabo-

rados son las teorías y métodos de la

ciencia, sus resultados son menos ac-

cesibles al público en general, lo cual

tiende a dejar el debate en manos de

un número reducido de especialistas,

esto es, a científicos y técnicos con la

calificación suficiente para hacer y

entender las generalizaciones teóricas

sobre el funcionamiento del mundo.

Desde el punto de vista de la pla-

neación, lo anterior establece la inte-

rrogante de cómo hacer para que la

científicos y técnicos especializados

en el análisis de los problemas socia-

les no se encierren en su torre de mar-

fil y emitan desde ahí sus comunica-

dos, describiendo “cómo es el mun-

do”, o elaborando sus recomendacio-

nes de “cómo debe ser” el mundo, lo

que da lugar a verdaderos experimen-

tos sociales que no han resultado

siempre muy afortunados.

Se hacen algunas reflexiones sobre

“democratizar” el conocimiento técni-

co. Aceptando de entrada que es un con-

cepto que puede generar mucha confu-

3 Para una discusión sobre la

interpretación de la relación

entre técnica y modernidad,

véase el trabajo de Reiner

Schurmann, “Technicity,

topology, tragedy: Heidegger on

That Which Saves in the global

reach”, en Melzer, Weinberger y

Zinman (eds.), Technology in the

western political tradition.

Ithaca: Cornell University Press,

pp. 190-213.

hasta el punto de percibir que vivimos

en “épocas tecnológicas” distintas.

Debido a esta aparente confirma-

ción, dicha fe todavía sirve de funda-

mento para una buena parte de las po-

líticas públicas, entre las que se des-

tacan aquellas que tienen por objeto

desarrollar nuevos conocimientos y

campos de la ciencia. Estas políticas

intentan imponer la razón sobre el

comportamiento de los procesos natu-

rales o sociales. Esa tradición filosófi-

ca se ha mantenido durante siglos y se

ha retroalimentado. Nuevos conoci-

mientos adquiridos son transformados

en aplicaciones prácticas, como ha

ocurrido recientemente en el campo de

la electrónica, la biotecnología o el

monitoreo por satélite de los procesos

climáticos. La influencia de estos

avances no solo se observa en la forma

como la humanidad se relaciona con la

naturaleza, sino en las formas de or-

ganización social y en la manera como

distintos grupos sociales conciben el

futuro. De esta forma, el dominio del

conocimiento se transforma en un

asunto de interés nacional.4 En medio

de esta carrera surgen la planeación

(como un proceso sistemático y com-

prensivo) y las agencias responsables

de llevarla a cabo.

En uno de los análisis pioneros so-

bre el giro de la sociedad hacia la téc-

nica y el uso intensivo de conocimien-

tos, Jaques Ellul plantea que la gene-

ración de conocimientos técnicos y la

creciente complejidad de los proble-

mas demandaron la creación de orga-

nizaciones que permitieran afrontar

los retos del desarrollo de la técnica y

su aplicación. Según él, como parte de

esta tendencia, el Estado terminó por

convertirse en agente y objeto de la

técnica, en aportador de recursos para

su desarrollo y en demandante de los

propios avances.

El encuentro del Estado con el cono-

cimiento y con la técnica dio como re-

sultado una espiral de cambios tanto

de la generación de los primeros, co-

mo de transformación de este último.

De esta manera, se puede decir que el

desarrollo de nuevos campos del cono-

cimiento de alguna forma está asocia-

do con cambios en la estructura del Es-

tado y con cambios en la orientación

de sus acciones. Una demostración

empírica de este fenómeno es lo ocu-

rrido en el campo de la planeación ur-

bana y regional. Para Ellul, esta ten-

dencia ya estaba clara desde los pri-

meros años posteriores a la segunda

guerra mundial, la cual había requeri-

do en ambos bandos un esfuerzo de

coordinación de acciones y recursos

con propósitos específicos nunca an-

tes visto. Así, para el campo de la pla-

neación urbana, Ellul se atrevía a pre-

decir lo siguiente:

A medida que se desarrollan las

técnicas de la planeación urbana, di-

cho desarrollo dará lugar a la apari-

ción de investigación urbana más ex-

tensa y precisa, a planes de recons-


4 Para una discusión sobre este

punto, véase, por ejemplo, el

trabajo de Lee y Reid (1991),

donde se discute a profundidad

la relación entre tecnología y

progreso económico.

trucción emergentes, así como a una

nueva e indispensable concepción de

la ciudad. Es imposible seguir contem-

plando en forma indefinida cómo esos

planes se quedan en el papel; la técni-

ca debe aplicarse, por lo que la pre-

gunta es: ¿quién va a aplicarla?

(Ellul, 1964: 237).

El desarrollo que han tenido las

agencias de planeación en las últimas

décadas, aun en países como México,

prueba que Ellul tenía razón respecto

a la inminencia del proceso. Este au-

tor deduce de manera equivocada que

a la técnica, o mejor dicho al perfec-

cionamiento de lo técnico, necesaria-

mente corresponde el fortalecimiento

del Estado. Por ello, llega a señalar

que solo medidas rigurosas y autori-

tarias pueden llegar a atender proble-

mas emergentes de grandes propor-

ciones, como la contaminación de los

cuerpos de agua o el deterioro en la

calidad del aire en las grandes ciuda-

des. El suyo es un esquema que co-

rresponde al paradigma del Estado co-

mo organizador de una nación en el

que las comunidades o colectividades

locales han desaparecido y el Estado

puede penetrar todas las esferas de la

vida privada.

Las propuestas de Ellul difícilmen-

te se adaptan a situaciones de cambio

social, que apuntan más bien hacia la

descentralización, la revitalización de

lo local como espacio de vida posible,

el fortalecimiento de la diversidad

cultural y étnica y la preservación de

los ecosistemas, empezando por sitios

concretos cuya biodiversidad es ame-

nazada por el progreso.

Cabe decir que este autor escribe a

mediados de la década de los cincuen-

ta, cuando el mundo todavía se repo-

nía de los efectos de la segunda guerra

mundial, y aunque la técnica que ha-

bía logrado producir bombas atómicas

ya había mostrado su capacidad des-

tructora, todavía existía la esperanza

de que el Estado fuera capaz de usar

sus resultados para lograr metas de

bienestar colectivo. Los movimientos

por la defensa de los derechos civiles

y el advenimiento del ambientalismo

contemporáneo, enfocado a criticar

los impactos cotidianos del daño eco-

lógico provocado por la industrializa-

ción, sometieron nuevamente a debate

la pertinencia de imponer la ciencia y

la técnica sobre las visiones locales y

los valores comunitarios.

En esas circunstancias se intensifi-

caron las dudas sobre cómo es que el

conocimiento puede contribuir a lograr

que los individuos y las comunidades

lleguen a ponerse de acuerdo en asun-

tos donde sus intereses son, en prime-

ra instancia, incompatibles. Desde el

punto de vista de la planeación, lo que

importa es saber si la ciencia y la téc-

nica aportan o no los insumos necesa-

rios para lograr consensos que contri-

buyan a garantizar una mayor estabi-

lidad de los sistemas sociales y natu-

rales y su permanencia en el planeta.


Es decir, hasta qué punto el conoci-

miento puede lograr que el debate y el

consenso sobre los asuntos públicos se

facilite. En una perspectiva crítica se

plantea que el conocimiento debe

aportar elementos para determinar

cuál es la forma de organización más

adecuada para los aparatos del Estado

y cuáles las vías que le permitan tra-

bajar junto con la sociedad para deter-

minar el uso más apropiado del pro-

greso técnico.

De acuerdo con Friedman, en el

centro del debate se encuentra la idea

de transformar el conocimiento en

propuestas concretas que pueden ser

llevadas a cabo por las organizaciones

sociales. Según este autor, desde el

punto de vista de la planeación una

pregunta clave es: ¿hasta qué punto y

en qué formas se puede lograr que el

conocimiento científico y técnico acer-

ca del mundo esté disponible y tenga

alguna utilidad para los actores en el

dominio público? Friedman señala que

el trabajo realizado en torno a esta

preocupación ha dado origen a diver-

sas escuelas de planeación que se di-

ferencian por la manera como abordan

el asunto de la aplicación de los cono-

cimientos para la solución de proble-

mas, por la relación que contemplan

entre el conocimiento científico o téc-

nico que poseen los expertos y el cono-

cimiento práctico de la población, y

por el papel que asignan al Estado co-

mo interventor en el proceso de pla-

neación frente al de los individuos u

otro tipo de organizaciones, como la

empresa o la asociación civil. No ex-

pondré las diferencias que de acuerdo

con Friedman existen entre las distin-

tas escuelas; sin embargo, vale la pe-

na retomar algunas de sus aseveracio-

nes acerca del papel que los planifica-

dores se asignan en la tarea de vincu-

lar conocimiento y acción. En ese sen-

tido Frieadman escribe:

Los planificadores afirman que sus

grados avanzados en disciplinas y cam-

pos profesionales relevantes les propor-

cionan un acceso privilegiado al conoci-

miento científico y al saber técnico

(know-how). También afirman que este

conocimiento es generalmente superior

al conocimiento ganado en otras formas

(por ejemplo, por experiencia práctica).

En este sentido, hablan como los verda-

deros herederos de la ilustración, en la

cual las autoridades centrales en el

mundo secular empezaron a basar sus

acciones en la ciencia y sus correlatos

técnicos más que en inspiración divina

(Friedman, 1987: 40).

Quien haya tenido la oportunidad

de trabajar simultáneamente brindan-

do asesoría a agencias de planeación y

haciendo investigación básica sobre el

proceso de desarrollo, sabe que la ta-

rea de vincular el conocimiento al de-

sarrollo de planes tropieza con múlti-

ples dificultades. El trabajo realizado

en diversos contextos del occidente de

México y el estudio de controversias


ambientales en el país nos ha acerca-

do a dificultades que van desde sim-

ples desacuerdos (en torno a la perti-

nencia de un programa de trabajo),

hasta discusiones más serias sobre la

aplicabilidad de un modelo para anali-

zar una situación específica. Por

ejemplo, cuando un experto informa a

una comunidad de los riesgos asocia-

dos a un establecimiento industrial y

usa esa información para recomendar

la relocalización, ya sea del estable-

cimiento o de la población que lo ro-

dea, uno debe esperar que se genere

una controversia en la que se cuestio-

ne no solo la pertinencia de los cono-

cimientos como resultado de un proce-

so de investigación legítimo, sino la

dificultad para ser traducidos en reco-

mendaciones de política cuyo signifi-

cado sea entendible por todos los in-

volucrados.

Un problema central en esa tarea es

el de las diferencias entre la orienta-

ción que tiene el trabajo científico y el

de planeación, incluyendo la manera

como se relacionan con la experiencia

práctica de las culturas locales.

La generación de conocimientos

científicos tiene una orientación posi-

tiva hacia el hecho observado, sea és-

te biológico, físico o social. En la me-

todología de la ciencia, la experiencia

práctica es reconocida como parte de la

cultura local, pero más bien como un

dato para explicar otros procesos de

mayor complejidad del mundo social,

como el liderazgo o la competencia.

La planeación tiene una orientación

normativa basada en el supuesto de

que la sociedad puede identificar esta-

dos futuros deseables y desarrollar, en

consecuencia, las estrategias y esque-

mas de trabajo y toma de decisión que

permitan avanzar en esa dirección. En

la planeación, la cultura local es una

variable que explica la formación de

corrientes de pensamiento, así como

de las percepciones que tiene la socie-

dad ante el progreso, los riesgos o cos-

tos asociados con proyectos que pro-

meten mejorar la condición humana.

Para el científico el dato tiene una

explicación; para el planificador el

dato posee un significado concreto en

la búsqueda de una meta. Así, mien-

tras que para el primero el crecimien-

to en una tasa demográfica es un dato

que puede estar asociado con cambios

migratorios y tasas de natalidad, para

el segundo es un dato que altera sus

proyecciones sobre cobertura de servi-

cios y plantea la necesidad de reasig-

nación de recursos. De la misma ma-

nera, mientras que el científico tiene

en teoría la libertad de acceder a los

conocimientos más avanzados que le

permiten explicar la erupción de una

epidemia, el planificador no puede

construir escenarios futuros del com-

portamiento e implicaciones de dicha

enfermedad, si no toma en cuenta que

la intervención, o no, en las causas

que la generan o en el control de sus

consecuencias, está determinada por

valores, tradiciones, intereses y for-


mas de relación social que influyen en

aspectos clave como la asignación de

recursos o la atención que dan los to-

madores de decisión al problema.

Esto no significa que ambos desco-

nozcan por completo o dejen de intere-

sarse en el trabajo del otro. La distin-

ción se hace solo para mostrar que la

comunicación entre ambos campos se

dificulta por el objetivo que cada uno

de ellos tiene. Un trabajo que aborda

esta compleja relación de interdepen-

dencia y oposición entre la orientación

científica y práctica del conocimiento

es el publicado por Charles E. Lind-

blom, a finales de la década de los cin-

cuenta, en el que aboga por un enfoque

de aproximaciones sucesivas para la

solución de problemas complejos.

De acuerdo con Lindblom, en la es-

fera del conocimiento teórico hay más

interés por la rigurosidad del método y

la intención por responder grandes

preguntas acerca del funcionamiento

del mundo social; mientras que en la

esfera de las aplicaciones de política

pública se destaca el interés por la

sistematización de acciones en se-

cuencias lógicas que, dentro de un

ambiente específico de toma de deci-

siones puedan resolver problemas.

Para Lindblom, el planificador, admi-

nistrador o tomador de decisiones difí-

cilmente podrá entender la forma en

que múltiples políticas pueden influir

en la manera como se comporta un

problema social, sin acudir a teorías

sociales más comprensivas acerca del

mismo. Pero la tensión entre ambos no

se elimina:

Con frecuencia, los teóricos exigen

a los administradores transitar por un

largo camino para llegar a la solución

de sus problemas. Le piden que en

efecto aplique los mejores cánones del

método científico, cuando el adminis-

trador sabe que la mejor teoría disponi-

ble será de menor utilidad que unas

modestas comparaciones incrementa-

listas. Los teóricos no se dan cuenta

que el administrador está aplicando en

la práctica un método sistemático

(Lindblom, 1973: 166).

De acuerdo con Friedman, a pesar de

tener la solidez científica de su lado,

los planificadores, convertidos en tra-

ductores del conocimiento para su apli-

cación en el dominio público, deben en-

frentar preguntas de difícil solución:

1. Debido que el conocimiento produ-

cido científicamente se refiere al

pasado, ¿cómo se debe usar para

producir los pronósticos de los

eventos futuros cuyo conocimiento

es necesario para hacer planes?

Aquí es importante ver cómo se

consideran los riesgos y las incer-

tidumbres.

2. Por la orientación universal de los

supuestos científicos y el nivel de

simplificación necesario para po-

nerlos a prueba, ¿cómo se conci-


lian los conocimientos así produci-

dos con las expectativas y esperan-

zas de la gente ordinaria que vive

en situaciones concretas donde no

se puede “mantener constantes to-

das las demás condiciones”, como

ocurre en el modelo?

3. Dado que el conocimiento científico

es teórico o metodológico, ¿cómo

hace el planificador para escoger

la teoría que usa en su trabajo

práctico?

4. ¿Cómo se puede justificar la supe-

rioridad del conocimiento científi-

co sobre el conocimiento basado en

la experiencia cuando se trata de

problemas complejos?

5. Debido a que la producción de cono-

cimiento es social y de alguna ma-

nera se puede asociar con la prác-

tica, ¿cómo justificar que solo una

determinada visión es la que debe

prevalecer?

6. Dado que la ideología influye no

solo en la forma en que se adquie-

re sino cómo se produce el conoci-

miento, ¿cómo se justifica la obje-

tividad del conocimiento usado por

el planificador?

En las reflexiones anteriores se po-

ne de manifiesto que el conocimiento

científico y técnico tiene dificultades

para erigirse en el garante de la perti-

nencia de las decisiones. De alguna

manera, las preguntas propuestas por

Friedman sugieren que la experiencia

práctica y el aprendizaje cotidiano que

se construye en la sociedad (que da

lugar a lo que conocemos como cultu-

ra local) son el otro eje necesario para

la construcción de planes de desarro-

llo y en general para la toma de deci-

siones en el ámbito público.

Planeación y conocimiento

local

Además de tener que resolver el

problema de vincular el conocimiento

y la acción, el debate sobre cómo me-

jorar los procesos de planeación, se

encuentra el asunto de la democratiza-

ción del conocimiento. Es un concepto

con un significado difuso que tiene que

ver con la posibilidad de que los cono-

cimientos científicos y técnicos desa-

rrollados en el laboratorio o centro de

investigación sean puestos al alcance

de la población. En los debates sobre el

tema no queda muy claro si el concep-

to es suficiente o no para dar cuenta

del proceso de vinculación entre cono-

cimiento y acción, o entre conocimien-

to científico y experiencia práctica,

pero se intuye que la falta de conoci-

miento local y de participación cívica

en la planeación es un déficit que no

puede mantenerse por mucho tiempo.

En su crítica de los esfuerzos más

sofisticados de planeación inspirados

en el alto modernismo, James C. Scott


sugiere que el conocimiento práctico o

popular que se acumula entre la pobla-

ción de cada lugar o región difícilmen-

te puede ser traducido en textos o guías

que permitan su incorporación dentro

del proceso de planeación. Esto hace

que dicho conocimiento pueda ser con-

siderado como parroquial o partidista,

pues por principio no es un conocimien-

to genérico cuya aplicación se puede

extender más allá de un contexto espe-

cífico. Dicho conocimiento, afirma, se

desecha con el argumento de que la ex-

periencia en cuestión se puede usar pa-

ra influir en el resultado, pero la expe-

riencia no se puede repetir en otra par-

te. Sin embargo, de acuerdo con Scott,

en esa capacidad de influencia es don-

de radica su ventaja, ya que:

una aplicación mecánica de reglas

genéricas que ignore las particularida-

des —de lo local— es una invitación a

fallar en lo práctico o a la desilusión

social, o más probablemente a ambas.

La fórmula genérica no provee ni pue-

de proveer el conocimiento local que

permite traducir con éxito los entendi-

mientos generales que son necesaria-

mente burdos para poderlos usar en

aplicaciones locales exitosas. Así, en-

tre más generales son las reglas, más

esfuerzo de traducción necesitan para

que puedan ser exitosas a nivel local

(1998: 318).

Desde la perspectiva de las nuevas

corrientes de planeación, lo más im-

portante es que los conocimientos de

la población sean aprovechados, y for-

men parte integral en la formulación

de nuevas teorías y modelos analíticos

de la realidad; que dichos conocimien-

tos sean tomados en cuenta en el

proceso de toma de decisiones. El hin-

capié que han puesto las grandes or-

ganizaciones donadoras de recursos

para el desarrollo de la participación

ciudadana muestra hasta qué punto la

idea de tomar en cuenta el conoci-

miento local ha permeado el proceso

de toma de decisiones de las democra-

cias contemporáneas (García, 2001).

Dicho interés de alguna manera res-

ponde a las experiencias fallidas del

pasado en las que la falta de partici-

pación provocó que los grandes pro-

yectos patrocinados por las agencias

de planeación no tuvieran los resulta-

dos esperados.

Un campo donde los elementos de

la cultura local y el conocimiento teó-

rico han registrado confrontaciones

constantes en las últimas dos décadas

es el del estudio y solución de conflic-

tos ambientales. En un estudio compa-

rativo de Estados Unidos y Canadá, Ha-

rrison y Hoberg (1994) muestran que

aún las sociedades democráticas pue-

den desarrollar modelos generales pa-

ra moldear las relaciones entre los

científicos expertos y el público gene-

ral. Susskind y Field señalan que en

este campo existen patrones bien defi-

nidos que llevan a la oposición furiosa

de la gente en contra de decisiones


que afecten su desarrollo. Es decir,

oposición que no cabe dentro de un

marco de racionalidad en el sentido

señalado por la ciencia. Según estos

autores, la oposición furiosa se ex-

tiende más fácilmente entre gente que

ya ha sido dañada con decisiones en el

pasado, lo cual provoca pánico frente

a las consecuencias de decisiones fu-

turas. Otra posibilidad es que la gente

responda negativamente cuando sien-

te que sus valores y creencias funda-

mentales son amenazadas, o bien

cuando percibe que se le imponen

riesgos involuntarios. Además, las

sensaciones de injusticia, debilidad o

manipulación pueden influir también

en la movilización cívica.

Estas causas están muy lejos de po-

der ser contabilizadas en los modelos

típicamente usados por los planifica-

dores y, peor aun, por los tomadores

de decisiones o los científicos socia-

les. Para ellos la principal preocupa-

ción es la dificultad de establecer mo-

delos analíticos que les permitan pre-

decir cuándo efectivamente se puede

esperar determinado comportamiento

social, o cuál de las múltiples decisio-

nes tomadas en la planeación del de-

sarrollo va a ser cuestionada hasta sus

últimas consecuencias por grupos so-

ciales que comparten otra noción de

desarrollo y se plantean escenarios

futuros alternativos.

Una paradoja que resulta de esta lí-

nea de cuestionamiento es que, si bien

hay en el mundo interés por lograr un

debate más incluyente, la incorpora-

ción de lo local vía participación tiende

a facilitarse donde existen condiciones

relativamente favorables, tanto en tér-

minos de condiciones de vida como en

términos de canales de participación.

Cowen y Shenton (1996) citan un traba-

jo de Hettne, quien propone que la idea

de “otro desarrollo” (que implica solu-

ciones de pequeña escala, preocupacio-

nes ecológicas, participación popular y

el establecimiento de comunidad) ha

sido recibida con mayor entusiasmo en

los países ricos y es rechazada en los

pobres, por lo que se concluye que la

única manera de llevar “el otro desa-

rrollo” a las masas es construir una

amalgama de organizaciones no guber-

namentales y oficiales de ayuda, cuya

tarea es enfrentar la destrucción provo-

cada por el progreso.

Redes de conocimiento,

organizaciones intermedias

y el futuro de la planeación

Las transiciones económicas y po-

líticas observadas en el mundo con-

temporáneo, y los desarrollos científi-

cos y técnicos que se registraron

particularmente durante la segunda

mitad del siglo XX, apuntan hacia la

necesidad de abandonar modelos de

vinculación entre conocimiento y pla-

neación basados en la existencia de

esquemas verticales de autoridad.

Avances como los obtenidos en la cien-

cia aeroespacial (y su capacidad de


producir imágenes del mundo), el pro-

greso cibernético y el desarrollo de In-

ternet, así como los de la biología y la

medicina, ponen en duda la efectivi-

dad de esfuerzos de planeación cons-

truidos en torno a poderosas agencias

capaces de comandar tanto la función

científica como la planificadora.

El nuevo contexto en el que las so-

ciedades deben hacer uso del conoci-

miento para el proceso de planeación

hace necesario adoptar un sistema de

redes. En dicho sistema los conoci-

mientos científicos acumulados por

individuos y centros de investigación

pueden ser compartidos tanto con las

agencias de gobierno enfocadas a la

planeación como con organizaciones

intermedias y en general con todos los

actores involucrados en el proceso.

Dos tareas específicas para avanzar

en esta dirección son el fortalecimien-

to organizacional y de capacidades a

fin de contar, aun en el contexto local,

con involucrados que cuenten con la

capacidad de adaptar las generalida-

des científicas y técnicas a las particu-

laridades observadas en el ámbito de

la región y la comunidad. Los estudios

en este campo conducidos en contextos

tan diversos como África, Asia o Améri-

ca Latina muestran que las redes

forman una parte importante de la inte-

racción social, aun dentro de las orga-

nizaciones burocráticas que se habían

dedicado a llevar tareas de planeación

del desarrollo. Así, Peterson (1997), en

su estudio de sociedades africanas, se-

ñala que las redes construidas con el

apoyo de tecnología de información

pueden incorporar las tradiciones so-

ciales de interacción en red.

En su estudio de institutos de in-

vestigación orientados a la formula-

ción de políticas conducido en Tailan-

dia y Bolivia, Myers (1997) argumenta

que tales institutos, cuando son inde-

pendientes y autónomos, pueden en

efecto llevar a cabo una función de

intermediarios y tener un impacto re-

lativamente amplio en el proceso de

planeación. Asimismo, señala que la

aparición, y más aún, la consolidación

de este tipo de institutos se favorece

cuando existen circunstancias particu-

lares, cómo es el caso de un gran cam-

bio en el que la sociedad amplía las

demandas que hace al estado y no hay

ideas de cómo responder a ellas.

En su carácter de traductores del

conocimiento científico para efectos de

planeación, ese tipo de institutos pue-

den enriquecer el debate de múltiples

maneras. Por ejemplo, pueden susti-

tuir las creencias, la intuición y la

ideología por datos e información pro-

ducidos de manera sistemática y preci-

sa; pueden ser ejemplos de nuevos

arreglos que valorizan el uso de cono-

cimientos y el entrenamiento en ese

campo como estrategias de promoción

individual y de progreso colectivo.

La formación de redes de profesio-

nales, expertos y grupos de trabajo

ofrece a su vez un gran potencial para

mejorar el proceso de planeación


BIBLIOGRAFÍA

COWEN, M. P. Y SHENTON R. W. (1996)

Doctrines of development.

Londres: Routledge.

ELLUL, JAQUES (1964) The

technological society. New

York: Vintage Books.

FRIEDMAN, JOHN (1987) Planning in

the public domain: from

knowledge to action.

Princeton: Princeton

University Press.

GARCÍA BÁTIZ, M. LUISA (2001) “La

construcción de propuestas de

desarrollo comunitario:

opciones para estimular la

participación ciudadana”, en

Antonio Sánchez B. (comp.) La

ruta del cambio institucional:

ensayos sobre desarrollo

local. Guadalajara:

Universidad de Guadalajara,

pp. 169-188.

HARRYSON, KATHRYN Y HOBERG GEORGE (1994)

Risk, Science and Politics.

Montreal: McGill-Queens

University Press.

KECK, MARGARET E. Y KATHRYN SIKKINK

(1998) Activists Beyond

Borders: Advocacy Networks

in International Politics.

Ithaca: Cornell University

Press.

LINDBLOM, CHARLES E. (1973) “The

science of ‘muddling

through’”, en Andreas Faludi

(editor) A reader in planning

theory. Oxford: Pergamon

Press, pp. 151-170.

vinculado tanto conocimiento teórico y

científico sofisticado como experien-

cias cotidianas de los pobladores en

las distintas regiones del mundo. Es-

tas redes tienen la ventaja de adaptar-

se a los intereses y condiciones con-

cretas de múltiples grupos sociales,

para construir explicaciones de cómo

funciona el mundo y de lo que pode-

mos esperar en el largo plazo.

Una vez más, el campo del ambien-

talismo ofrece un ejemplo interesante

de lo que es posible lograr por esta

vía. A nivel internacional existen múl-

tiples ejemplos de asociaciones alta-

mente organizadas que han facilitado

la formación de grupos de trabajo en

comunidades y regiones donde existía

poca experiencia de movilización so-

cial en torno a los problemas genera-

dos por el desarrollo industrial o la

sobreexplotación de recursos natura-

les (Keck y Sikkink, 1998). Los estu-

dios de conflictos ambientales condu-

cidos en México por el autor, y otras

investigaciones en este campo, mues-

tran que la comunicación establecida

entre grupos ambientalistas fuerte-

mente organizados y público en gene-

ral tiene múltiples implicaciones a lo

largo del proceso de planeación, ya

que influye en por lo menos tres mo-

mentos clave: la identificación de pro-

blemas, la explicación de los princi-

pios científicos básicos que definen

la naturaleza del problema y la identi-

ficación de responsables. Los indivi-

duos y grupos capaces de traducir el

conocimiento a las condiciones loca-

les hacen así una gran contribución a

la planeación, ya que logran hacer que

la toma de decisiones considere he-

chos y procesos que de otra manera se-

rían ignorados o descalificados como

eventos, ideas o proyectos irraciona-

les que de nada sirven para alcanzar

las grandes metas del desarrollo.

Lo anterior sugiere que en el futu-

ro, algunas líneas de trabajo de la

disciplina de planeación, entendida

como esfuerzo colectivo y democráti-

co por encontrar mejores condiciones

de vida para la sociedad, se verán for-

talecidas: a) la simplificación de co-

nocimientos del mundo, creciente-

mente complejos para poder explicar

su significado en términos sencillos y

capaces de ser entendidos por un pú-

blico amplio; b) la construcción de ca-

pacidades entre individuos y organi-

zaciones que pueden fungir como

intermediarios entre los centros de

investigación más especializados y el

público en general; c) el fortaleci-

miento de las redes de trabajo para el

establecimiento de agendas de pla-

neación; d) la búsqueda de esquemas

que permitan lograr una mejor repre-

sentación de intereses atendiendo a la

diversidad social y las condiciones

existentes en las comunidades donde

se han desarrollado culturas locales

específicas que comparten una visión

del desarrollo y de la cooperación.


LEE, THOMAS H. Y REID PROCTOR P. (1991)

National interests in an age of

Global Technology.

Washington: National Academy

Press.

MELZER, ARTHUR M., WEINBERGER JERRY Y

ZINMAN M. RICHARD (1993)

Technology in the western

political tradition. Ithaca:

Cornell University Press.

MYERS, CHARLES, N. (1997) “Policy

Research Institutes in

developing countries”, en

Melilee S. Grindlee (ed.)

Getting good government:

capacity building in the

public sectors of developing

countries. Cambridge: Harvard

University Press, pp. 177-198.

PACEY, ARNOLD (1991) The culture of

technology. Cambridge: The

MIT Press.

SCOTT, JAMES C. (1998) Seeing Like a

State: How certain schemes to

improve the human condition

have failed. New Haven: Yale

University Press.

SUSSKIND, LAWRENCE Y FIELD PATRICK (1996)

Dealing qith an Angry Public:

the mutual gains approach.

New York: Free Press.


Introducción2

La reforma de los gobiernos —en

sus diferentes niveles— aparece hoy en

día como un factor sustantivo en la

agenda política y social en diversos

países, de todos los continentes y de

todos los niveles de desarrollo, que

han impulsado en los últimos años di-

versos programas de reforma adminis-

trativa y política de sus gobiernos.

Parece que no existe una receta co-

mún, así como no es posible definir en

términos reducidos el complejo meca-

nismo que implica el proceso de refor-

ma. Podríamos considerar en términos

generales, que sobre este tópico las

macrovisiones políticas han predomi-

nado en el espectro analítico. Desde

un nivel general se han planteado

grandes estrategias o líneas de desa-

rrollo para el conjunto del gobierno,

visto como un ente particularmente

homogéneo. Este supuesto ha sido bá-

sico para sostener la idea de que es

posible aplicar grandes estrategias

unitarias para reformar el conjunto

gubernamental.

Desde esta idea, el objetivo gene-

ral de este trabajo es mostrar las ca-

racterísticas y manifestaciones del

cambio organizacional en un contexto

municipal en un período de 20 años

(1980-2000) desde la perspectiva so-

ciológica organizacional; dando mayor

cuerpo y sentido a una opción diferen-

te —micro— para observar los procesos

de transformaciones de los aparatos

gubernamentales (en este caso, el

municipal), analizando el caso del

municipio de Cabo Corrientes, Jalisco,

en el período que va de 1980 a 2000.

La estructura del trabajo es la si-

guiente: en un primer momento se

reflexiona sobre la importancia y rele-

vancia de estudiar al gobierno munici-

pal; en segundo lugar se define el

cambio organizacional, así como la

discusión y debate de sus diferentes

niveles; en un tercer orden se describe

brevemente el contexto donde se ana-

liza el cambio organizacional; en cuar-

Macedonio León Rodríguez Ávalos*

Cambio organizacional: desde una ventana municipal1

* Egresado de la Maestría en

Negocios y Estudios Económicos del

CUCEA, Universidad de Guadalajara.

1 Este ensayo es parte de la tesis

“Cambio organizacional para la

gestión pública local; Cabo

Corrientes, Jalisco (1980-2000).

Un estudio de caso”, que para

obtener el grado de maestro en

Negocios y Estudios Económicos

presentó el autor.

2 Este apartado está influenciado

por ideas de Arellano y Cabrero

(2000), “Parte introductoria”

Reformando al Gobierno, una

visión organizacional del

cambio gubernamental.


to lugar se detallan y revisan los ha-

llazgos y resultados; finalmente, se

plasman las conclusiones.

Reflexiones sobre el estudio

de los gobiernos locales

La visión del cambio organizacio-

nal parte de constatar que lo que lla-

mamos gobierno no es un ente monoli-

to que actúa de manera lineal, de una

manera siempre lógica e integrada,

como si hubiera una mente maestra

unitaria detrás de todos los actos gu-

bernamentales. En otras palabras,

cuando nos referimos al “gobierno”

estamos hablando de un conjunto de

entes heterogéneos, diferenciados y

complejos. No es posible, simplemen-

te, suponer que se trata de un actor ra-

cional unificado (Allison, 1971).

Lo anterior no solamente porque el

gobierno está compuesto por indivi-

duos y grupos con intereses específi-

cos; la ciencia política ha constatado

varias veces ese fenómeno y no sólo

porque exista una relación económica

de los aparatos gubernamentales con

la sociedad (Downs, 1967; Niskanen,

1971) sino también porque los actores

gubernamentales actúan dentro y para

una arena particular: la de las organi-

zaciones (Arellano y Cabrero, 2000).

Es ahí, en las organizaciones, donde

las acciones de los actores y grupos

adquieren sentido; los recursos se mo-

vilizan y se aplican; las políticas se

generan y luego se implementan; las

reglas, leyes y normas operan en la

práctica; los marcos de interacción y

de regulación dan sentido y cierto ni-

vel de certidumbre para la interpreta-

ción de las personas; y la sociedad se

relaciona con sus representantes e

instituciones.

Es importante resaltar que en los

últimos años se ha generado un interés

creciente por el estudio de los gobier-

nos locales. Esta tendencia obedece

entre otros aspectos a dos situaciones

muy evidentes.

La primera hace referencia a cómo

los gobiernos locales se han venido

convirtiendo en las “cajas de resonan-

cia” del cambio económico, político y

social de los regímenes contemporá-

neos. Se puede afirmar que son los

laboratorios de nuevos modelos de

gestión (Barzelay, 1992; Osborne y

Gaebler, 1992; Ian Gow, 1994; Cambell,

1995); son igualmente los espacios de

nuevas formas de gobernabilidad (Ste-

wart, 1995 y 1996; Borja, 1989; Reilly,

1994); y de la misma manera se han

convertido en los espacios regionales

–a nivel micro– en los que los grandes

proyectos de globalización se consoli-

dan o fracasan (OCDE, 1996, 1997 y

1998).

La segunda tiene que ver con la cri-

sis por la que atraviesan desde hace

algunos años los grandes modelos ma-

cro de interpretación del cambio.

Éstos han abierto posibilidades a enfo-

ques de alcance intermedio, que preo-

cupados por acumular observaciones


de una forma incremental y a nivel mi-

cro, encuentran en el espacio de lo lo-

cal una oportunidad científica de

avance en la generación de conoci-

miento sobre el cambio. Es así como el

análisis de la democracia local, del

estudio de redes de empresarialidad

local (OCDE, 1996) o de capital social

(Putnam, 1993; Cohen y Fields, 1999),

entre otros, surgen como alternativas

interesantes de interpretación.

En México, con un cierto retraso en

referencia a la literatura internacio-

nal, aparecen también estudios sobre

el cambio en el espacio local desde la

perspectiva de la gestión pública. Los

trabajos de Merino (1994), Cabrero

(1995, 1996, 1999, 2000), Ziccardi

(1995 y 1998), Guillén (1996) y García

del Castillo (1999), por ejemplo,

muestran esta preocupación general,

si bien cada uno de ellos profundiza en

aspectos particulares y adopta su pro-

pio marco metodológico.

Los estudios antes mencionados

coinciden en una observación mayor:

buena parte de los gobiernos locales

en México se encuentran en un acele-

rado proceso de reconfiguración insti-

tucional y adoptan prácticas de go-

biernos novedosas e imaginativas. Se

observa, por tanto, una dinámica de

innovación municipal, que si bien no

es todavía una tendencia nacional, es

un proceso creciente que aunque no

está ajeno a contradicciones y conflic-

tos, se abre paso en el México contem-

poráneo (Cabrero y Vega, 1999).

A partir de los años ochenta, prin-

cipalmente con la Reforma Adminis-

trativa de Miguel de la Madrid (1982-

1988), y con las modificaciones al ar-

tículo 115 constitucional, el gobierno

mexicano emprendió un proceso de

transformación en sus tres niveles

(federal, estatal y municipal), que en

términos generales se le ha denomina-

do modernización administrativa.

Esta modernización se concibe co-

mo un conjunto de medidas orientadas

hacia la refuncionalidad del aparato

estatal ante un nuevo escenario y con-

texto para la administración pública

(Cabrero, 1995). En ella, el Estado

busca la adecuación y el ajuste para

que el flujo de acciones predominan-

tes en la sociedad tengan la coheren-

cia y organización necesaria.

Desde el punto de vista de Cabrero

(1995) existen tres niveles de análisis

de la modernización administrativa en

México. El primero se refiere a la efi-

ciencia. Este nivel es visto como una

situación de cambio de orientación al

interior del aparato, que tiene el pro-

pósito de modificar las estructuras or-

ganizacionales y cuyas acciones se

dirigen a modificar funciones, proce-

dimientos, normatividad y diseños es-

tructurales.

El segundo nivel tiene que ver con

la eficacia. El interés reside, por un

lado, en los procesos decisorios en

las estructuras de poder y el juego de

intereses. Por otro lado, propone

cambios en la estructura normativa

3 Las ideas principales para este

apartado son tomadas de Culebro

(2000) “El cambio estructural”,

en Reformando al gobierno. Una

visión organizacional del cambio

gubernamental. Arellano,

Cabrero y Del Castillo (coord.).

Porrúa-CIDE.

4 Horizontal. Tiene que ver con la

subdivisión de las tareas que

realiza la organización entre sus

miembros. Vertical. Asume que

la autoridad está distribuida de

acuerdo con el nivel que ocupe

en la jerarquía. Espacial. Las

actividades y el personal pueden

estar dispersos en el espacio

con sus funciones, ya sean

horizontales, verticales o por la

separación de tareas y centros

de poder. Diferenciación

personal. Cuando el trabajo es

dividido de acuerdo con la

especialidad de los miembros.


con el fin de alcanzar los objetivos

estatales.

Por último, el tercer nivel se rela-

ciona con la legitimidad. Aquí se ve a

la modernización como un proceso

para restablecer los diálogos Estado-

sociedad, es decir, son el nuevo teji-

do de relaciones que tiende a cons-

truirse entre los gobiernos y los ciu-

dadanos.

En este sentido, podemos decir que

el proceso de modernización del apa-

rato gubernamental, y en especial el

municipal, pasa por la reforma, trans-

formación o más bien dicho cambio or-

ganizacional. De acuerdo con esta

perspectiva son tres los niveles en los

que puede tener lugar el cambio orga-

nizacional: estructural, político y de-

cisorio.

Cambio organizacional:

hacia una clarificación

conceptual

Con la intención de no perdernos

en la discusión teórica del cambio or-

ganizacional per se y dar paso a sus

diferentes niveles (estructural, políti-

co y decisorio; definiremos a éste co-

mo las transformaciones que generan

nuevas relaciones entre los actores y

sus estructuras, y que permiten modi-

ficaciones en los sistemas políticos,

así como el redimensionamiento de

sus acciones y funciones, además

de la creación de nuevos espacios de

interlocución que otorguen rumbo y

certidumbre para la organización; per-

mitiendo así tener una mejor gestión

pública municipal. Lo anterior implica

concebir y entender la organiza

ción como una dualidad de orden y ac-

ción (donde estructura y actor forman

un solo producto).

Cambio estructural3

Para entender el cambio a través

de la estructura organizacional y de

sus variables es importante destacar

el hecho de que las estructuras, y por

consiguiente las organizaciones, lejos

de ser estáticas, adoptan una variedad

de formas en el tiempo y se alejan del

tipo ideal de la burocracia. Esto es que

existen diferenciaciones, determinan-

tes y dimensiones que impactan en el

diseño de la organización, lo cual sig-

nifica que no son absolutas y deben

verse bajo la óptica de un continuo y

compararse en grado.

Siguiendo con esta idea, la estruc-

tura organizacional presupone la

existencia de dos requisitos básicos:

la división del trabajo y la coordina-

ción. Así, la estructura organizacio-

nal podría definirse como la manera

en que se divide el trabajo en tareas y

cómo éstas se logran coordinar. De

esta manera, la configuración de la

estructura está dada por tres especi-

ficidades:

1. Los tipos de diferenciación. Res-

ponden ante la complejidad contex-

tual y pueden ser: horizontal, ver-

tical o jerárquica, espacial y dife-

renciación personal.4

2. La dimensión. Está dada por la

complejidad, centralización y for-

malización;5 éstas sirven para dis-

tinguir a las unidades que compo-

nen una estructura organizacional

y al mismo tiempo para caracteri-

zar diferentes tipos de organiza-

ciones.

3. Los determinantes. Están dados

por su tamaño, tecnología y medio

ambiente.6

Cambio político7

El cambio organizacional, como

un proceso de cambio adaptativo o

político, hace referencia a las trans-

formaciones incrementales o radica-

les, anticipadas o emergentes, que

llevan a cabo las organizaciones con

el objeto de ajustar su funcionamien-

to a nuevos requerimientos de su me-

dio ambiente, o bien, a desequili-

brios generados por las rivalidades

existentes entre los individuos o gru-

pos que la componen.

Cyert y March (1963) sugieren, por

ejemplo, que el cambio organizacio-

nal se lleva a cabo por medio de la

acción de los grupos que se caracte-

rizan por la presencia del conflicto.

Por su parte, Chandler (1977) mencio-

na que las élites en las organizacio-

nes diseñan las diversas estructuras

venciendo las resistencias de otros

grupos.

Para Crozier y Friedberg (1977)

dentro de una organización coexisten

distintos tipos de metas y valores,

por lo que las personas que componen

la organización hacen suyas las ac-

ciones estratégicas individuales o de

grupos, persiguiendo diversos intere-

ses.

Para este tipo de teorías, los pro-

cesos organizacionales son intrínsi-

camente políticos y la acción resulta

de “juegos entre actores”, que de

acuerdo con determinadas caracterís-

ticas, muchas veces contingentes,

pueden ser antagónicos, indiferentes

o colaboradores entre sí. Las decisio-

nes son negociadas, por lo que los re-

sultados no representan necesaria-

mente las preferencias de los involu-

crados aunque sí pueden manifestar-

se las construcciones de intereses y

compromisos.

De esta manera, podemos conside-

rar al poder como pieza fundamental

en el análisis de la conducta. En este

marco, el poder es visualizado como

la capacidad que poseen los actores

para vencer la oposición y obtener

con ello la posibilidad de actuar so-

bre otros individuos y grupos. Es, por

tanto, una relación y no un atributo

de ellos. Debe aceptarse que un indi-

viduo jamás es limitado totalmente

por la organización; es precisamente

ese grado de libertad lo que cada ac-


5 La complejidad hace referencia

al número diferente de

componentes o grados de

diferenciación que existen, de

tal forma que organizaciones

más complejas poseen una

mayor diferenciación, necesidad

de control y de mecanismos de

integración (Bowditch y Bouno,

1990 citados en Culebro, 2000);

además, tiene efectos en el

comportamiento de sus

miembros, otras condiciones

estructurales, procesos

decisorios y en las relaciones

entre la organización y su medio

ambiente. Los tres elementos

que identifican a la complejidad

son la diferenciación horizontal,

vertical y la dispersión

espacial. En términos amplios,

la centralización se refiere a la

distribución del poder al interior

de la organización, esto es, la

forma en la cual la estructura

determina por anticipado esta

dimensión. La formalización se

define como las reglas y los

procedimientos diseñados para

manejar las contingencias que

enfrenta la organización.

Generalmente es el grado en el

cual el trabajo está controlado

(Hall, 1983).

tor dispone de poder sobre los otros

actores.

Así, cada actor tratará simultánea-

mente de limitar a los otros miembros

de la organización para satisfacer sus

propias expectativas o necesidades

(estrategia ofensiva), pero también

intentará escapar a las limitaciones

que otros actores le impongan median-

te la protección de su propio margen

de libertad y de maniobra (estrategia

defensiva).

La base del cambio organizacional

se encuentra, por lo tanto, en la posi-

bilidad de transformar el conjunto de

juegos estructurados en torno a víncu-

los de poder y de influencia en los que

participan los individuos. En este pro-

ceso puede existir un ajuste mutuo en-

tre las partes, que de acuerdo con sus

posiciones en los juegos vigentes,

a sus estrategias personales o grupa-

les y a las diversas contingencias,

tendrán un determinado papel u obten-

drán diferentes resultados.

Tenemos, entonces, una operación

que pone en juego la capacidad de di-

versos grupos comprometidos en un

sistema complejo para cooperar, ne-

gociar o reaccionar de determinada

manera por medio de sus capacidades

(entre otros elementos) y construir

nuevos juegos. De esta forma, el cam-

bio será valorizado por algunos como

una oportunidad y por otros como una

amenaza.

De esta manera, tiende a señalar

que la introducción de un cambio se

basa en gran medida, en la distribu-

ción de poder que existe en la organi-

zación. Primero, un cambio puede

ocurrir mediante una acción unilate-

ral con la finalidad de inducirlo en

determinado ámbito (por ejemplo,

mediante un “proyecto de reestructu-

ración organizativa”) u orden, en ese

sentido expresado por la sustitución

de actores clave en la estructura de

relaciones existentes o por la varia-

ción en la estructura misma. Segun-

do, es factible conseguir el cambio

por medio de un proceso de poder

compartido, es decir, al interior del

grupo, tomando decisiones, nego-

ciando la disposición y valorización

de metas y objetivos, aplicando pro-

cedimientos determinados, así como

también pactando con otros grupos de

relaciones de conflicto.

Cambio en los procesos

decisorios8

Gran parte de los trabajos que dis-

cuten este tema sostienen que la ma-

yoría de las veces los procesos de

reforma organizativa son más bien

procesos anárquicos que describen un

conjunto de acciones y relaciones po-

co claras y ambiguas (Brunson y Ol-

sen, 1993; March y Olsen, 1983; Olsen,

1976b, citados en Del Castillo, 2000).

De acuerdo con estos autores, la re-

forma organizativa es un conjunto de

procesos decisorios en los que es di-

fícil establecer las relaciones que


6 El tamaño puede definirse como

el número total de los miembros

de una organización (Rubbin,

1987), o bien, como la cantidad

de personas vinculadas a la

organización aún cuando resulta

difícil saber con exactitud quién

está dentro o fuera de ella (Hall,

1983); por ello se sugieren

cuatro componentes para

conceptualizar el tamaño:

a) capacidad física, b) personal

a su disposición, c) insumos y

productos y d) discrecionalidad

de sus recursos (Kimberly;

1976).

La tecnología incluye las

características de los insumos

utilizados, los procesos de

transformación y los productos

generados (Scott, 1981). Los

estudios se enfocan en la

naturaleza de los materiales

empleados, las características

de las operaciones y el estado

del conocimiento durante el

proceso de transformación.

El medio ambiente tiene que ver

con las diferentes condiciones

del contexto y los distintos tipos

de relación con entidades

externas que requieren diversos

ajustes estructurales para que

se logre un desempeño elevado

(Child, 1972) y generalmente su

principal componente es la

incertidumbre (Pfeffer, 1982).

Sin embargo, hay quienes

sugieren que las organizaciones

son las que controlan el medio

ambiente (Mc Neil, 1978;

Perrow, 1979).


guardan entre sí los problemas, las

soluciones y los participantes de la

organización, en donde los reforma-

dores tienen solamente un control li-

mitado sobre las consecuencias de

sus decisiones.

Estas teorías utilizan los concep-

tos9 de ambigüedad e incertidumbre

para expresar la compleja red de inte-

racciones que se producen en torno y

dentro de los procesos organizativos.

Ambigüedad porque no existe una re-

lación causal entre las unidades que

componen al sistema. Incertidumbre

porque las capacidades de control y

planeación son limitadas, dada la par-

ticularidad que se le atribuye a la in-

terdependencia.

Pero a fin de cuentas, ¿qué es lo

que permite a un sistema flojamente

acoplado resistir la ambigüedad e in-

certidumbre de los procesos de cam-

bio? En el fondo, lo que permite a la

organización mantener su cohesión es

la capacidad con que cuentan los in-

dividuos de generar ciertos consensos

a partir de la negociación de las polí-

ticas.

Así, la conformación de los siste-

mas flojamente acoplados pueden

entenderse como resultado de los pro-

cesos múltiples de interacción, nego-

ciación y conflicto entre los grupos

que compitan por el poder.

Desde este punto de vista, en el

proceso de toma de decisiones –esen-

cia del cambio organizacional– se ven

mezclados problemas, participantes,

soluciones y situaciones de decisión.

En este sentido, la propuesta del cesto

de basura señala que los participantes

expresan constantemente problemas y

soluciones, y que será en función de la

cantidad de cestos que existan (es de-

cir, espacios de discusión como jun-

tas, reuniones informales, etcétera),

del tipo de problemas que se ventilen

y de la cantidad de tiempo del que dis-

pongan los actores, que los partici-

pantes tomarán cierto tipo de decisio-

nes (Cohen et al., 1972, citados en Del

Castillo, 2000).

Por lo tanto, los conceptos relevan-

tes a analizar desde esta ventana se-

rán: los problemas, participantes, so-

luciones y situaciones de decisión que

se expresan en la toma de decisiones

que se dan a partir de la asignación de

los recursos económicos, de los proce-

sos de planeación y de las demandas

de la población del municipio.

Contexto municipal

El municipio de Cabo Corrientes se

erigió el 1ro. de abril de 1944; se lo-

caliza en la región costa norte del es-

tado de Jalisco, en medio de los mu-

nicipios de Puerto Vallarta y Toma-

tlán, con los cuales comparte cos-

tumbres y tradiciones. Las caracte-

rísticas generales que lo identifican

son: un grado de marginación medio,

actividades productivas tradicionales

(agricultura, ganadería, pesca y ex-

plotación forestal), con una exten-

7 Para la realización de este

apartado se tomó como base el

trabajo de Coronilla (1993), “El

cambio en las organizaciones” y

Coronilla y Del Castillo (2000),

“El cambio organizacional”.

8 Las ideas principales, para

este apartado, son tomadas de

Del Castillo (2000), “Cambio y

procesos decisorios: planeación

y ambigüedad”, en Reformando

al gobierno. Una visión

organizacional del cambio

gubernamental. Arellano,

Cabrero y Del Castillo (coord.).

Porrúa-CIDE.

9 En el proceso de la toma de

decisiones (Allison, 1969, citado

en Aguilar Villanueva, 2000)

existe una perspectiva teórica

que desarrolla tres modelos

conceptuales de cómo llevarlas

a cabo: 1) la política racional,

que implica cómo el gobierno

escoge la acción que maximiza

las metas y objetivos, a su vez

tiene que ver con el hecho de

que los agentes racionales

elijan la alternativa de acción,

cuyas consecuencias favorezcan

sus expectativas presentes y

futuras; 2) la política

organizacional se refiere a la

manera en que el gobierno actúa

en consecuencia a través de las


sión territorial de 2 001 km cuadra-

dos; es un municipio compuesto por

cinco comunidades indígenas y 16 eji-

dos, que alberga a 134 localidades,

de las cuales 119 cuentan con menos

de 100 habitantes y con una población

de 9 161 hab., de acuerdo con las ci-

fras preliminares del XII Censo de Po-

blación y Vivienda; con servicios pú-

blicos concentrados en la cabecera

municipal, teniendo una dependencia

financiera alta (del total de los in-

gresos municipales, solamente 8%

son propios) de lo que los otros nive-

les de gobierno le otorgan, pero con

bastante movilidad y conflicto en los

procesos políticos y de gobierno.

Hallazgos y resultados

Desde la visión del cambio estruc-

tural, a partir de las diversas varia-

bles que se analizaron se encontraron

los siguientes resultados:

a) en términos de la diferencia-

ción, ésta sigue siendo vertical,

aunque con ciertos matices nomi-

nales que pudieran verse como ho-

rizontal, pero que en lo real se

mantiene la estructura bajo el

mando y control del presidente

municipal;

b) en alusión a la variable de com-

plejidad se encontraron la crea-

ción de 16 nuevas áreas, destacán-

dose por su importancia obras pú-

blicas, fomento agropecuario,

promoción económica, oficialía

mayor y el módulo de maquinaria;

c) en la variable de centralización

lo más importante son las sesiones

de cabildo abierto y con participa-

ción de la población con ediles y

funcionarios y las reuniones men-

suales con los dos delegados y 42

agencias municipales. Sin embar-

go, al interior del Ayuntamiento la

evaluación se da solo con los prin-

cipales funcionarios;

d) en términos de normas y manua-

les de procedimientos no se halla-

ron evidencias de la elaboración e

implementación de éstos; en cuan-

to a los trabajadores, existe una

gran rotación de personal entre una

gestión y otra, con excepción de la

del período 1989-1992. Especial-

mente cuando nos referimos a los

funcionarios de primer nivel, en-

contramos que en el período de

análisis no hubo uno solo que ter-

minara con los funcionarios que

iniciaron la administración;

e) en tecnología se encontró que el

personal del Ayuntamiento tiene en

cada nueva administración un ma-

yor grado de estudios y experien-

cia. Se han incrementado los cur-

sos de capacitación en algunas

áreas (seguridad pública, registro

civil) y cada vez se cuenta con un

mejor mobiliario y equipo adminis-

trativo; y

f) se acepta que un municipio como

Cabo Corrientes siga condicionado

rutinas operativas de las

organizaciones. Es decir, sus

decisiones son producto de

organizaciones que funcionan

conforme a determinados

patrones de comportamiento,

donde los directivos pueden

inducir pero no controlar el

comportamiento de sus

organizaciones; para poder

realizar rutinas complejas es

necesario coordinar la conducta

de muchos individuos. Así, las

capacidades organizacionales

existentes condicionan tanto el

aprendizaje como el cambio, por

lo que el cambio organizacional

ocurre solo en respuesta a crisis

importantes; y 3) la política

burocrática, este modelo no ve a

un actor unitario, sino muchos

actores-jugadores, éstos no se

centran en una cuestión

estratégica única sino en

diversos problemas que tampoco

actúan conforme a un conjunto

coherente de objetivos

estratégicos sino según sus

distintas concepciones de metas

organizacionales y personales.

Se trata de actores que toman las

decisiones del gobierno no según

el criterio de la elección

racional, sino en un estira y

afloja que es la política. Estos

modelos, si bien nos dan la pauta

de cómo tomar las decisiones

(que pudieran llevar al cambio),

por las agencias y dependencias de

los gobiernos federal y estatal, por

lo que las agendas de gobierno de

las administraciones municipales

están cargadas de gestiones ante la

diversas instituciones de estos ni-

veles de gobierno.

En el apartado sobre cambio políti-

co, partiendo del estudio y análisis de

las variables sugeridas en el primer

apartado, se encontraron los siguien-

tes resultados:

I) El municipio, de estar dominado

por dos grupos hegemónicos, ha

pasado a una diversidad de peque-

ños grupos.

II) Cuando existen conflictos entre

ellos, a partir de los procesos polí-

ticos y de gobierno, sigue prevale-

ciendo el recurrir a instancias ex-

ternas de mediación, es decir, no

existe capacidad en la solución de

los actores locales y por lo tanto no

hay cambio.

III) La designación de agentes y de-

legados municipales cambió: de

ser de manera directa de parte del

presidente municipal pasa a ser un

proceso democrático.

IV) Era muy recurrente que los go-

biernos municipales, y en especial

el presidente, intervinieran en la

vida interna de organizaciones

políticas y sociales (partidos, ga-

naderos, campesinos, ejidos, co-

munidades); esto se ha ido perdien-

do, debido a que existe una compe-

tencia real entre diferentes fuerzas

políticas.

V) Las presiones del grupo político

que gana la elección presidencial

se siguen dando hacia la toma de

decisiones del presidente munici-

pal y funcionarios con la finalidad

de verse ellos beneficiados.

Con relación al análisis sobre el

cambio organizacional, desde la pers-

pectiva de la toma de decisiones, se

revisaron tres variables:

1) las acciones,

2) la toma de decisiones y

3) planeación y certidumbre.

Los resultados que se encontraron

son los siguientes:

a) la forma bajo la cual los gobier-

nos municipales llevan a cabo su

agenda de trabajo para dar res-

puesta a las peticiones de la pobla-

ción del municipio muestra un

cambio, es decir, antes se hacía a

través de los líderes locales de las

diferentes comunidades y ejidos;

actualmente, esto se realiza a par-

tir de la organización social que se

da dentro de los esquemas de con-

sejos comunitarios de la población

y que hace que el proceso sea más

equitativo en el uso de los recursos

para las diversas localidades;

b) si bien es cierto que ahora esta


no explican cómo se da el

proceso mismo; sin embargo, sí

existe una similitud entre los

modelos 2 y 3 a partir del

enfoque conceptual, con la

propuesta de cambio aquí

desarrollada.

agenda de trabajo es más equitati-

va y participativa, los gobiernos

municipales aún no han tenido la

virtud de plasmar en un documento

(Plan Municipal de Desarrollo) un

proyecto de municipio que garanti-

ce en el mediano y largo plazo ma-

yores oportunidades y condiciones

de bienestar a la comunidad lo cual

hace vulnerable al gobierno, ya

que muchas de sus acciones no han

tenido el resultado que se espera

por no contar una programación y

proyección adecuada al crecimien-

to económico y sociodemográfico

del municipio;

c) Lo anteriormente descrito tiene

como consecuencia que los proble-

mas y las peticiones de la pobla-

ción continúen siendo las mismas,

es decir: agua potable, energía,

educación, salud, caminos en buen

estado, principalmente; y

d) la mayor parte de los recursos

públicos se utiliza en gasto co-

rriente quedando tan solo unos

cuantos pesos para inversión y

obra pública.

En este sentido, el cambio en la

organización no ha sido lo suficiente-

mente provechoso para la obtención

de mejores resultados, ya que éste ha

sido el resultado de la presión ejerci-

da por estructuras externas a la orga-

nización, esto significa que no han

sabido responder con previsiones

adecuadas para mayores beneficios

de la acción gubernamental hacia la

colectividad.

Conclusiones

La perspectiva de estudio del cam-

bio organizacional nos permitió com-

prender cómo podemos identificar

transformaciones en el gobierno muni-

cipal. Es decir, permite entender la ló-

gica de múltiples modificaciones que

se realizan dentro de las organizacio-

nes gubernamentales municipales en

sus estructuras, procesos políticos y

decisionales, a su vez que van permi-

tiendo la adecuación de la gestión a

estos nuevos patrones de comporta-

miento con la finalidad de mejorar su

desarrollo local.

Sin embargo, la perspectiva del

cambio organizacional con que estu-

diamos el municipio mexicano, per-

mite establecer que dentro de los

grandes procesos de transformacio-

nes económicas, sociales, adminis-

trativas y políticas en los cuales el

país se ha visto inmerso (con el obje-

tivo de consolidarse en este mundo

global), el gobierno municipal no ter-

mina de cuajar, ya que se identifica

que a nivel local se está generando

una serie de cambios y modificacio-

nes que son más nominales que rea-

les, por lo que no garantizan por com-

pleto nuevas adecuaciones entre

estructuras y actores como compo-

nentes de un solo producto: el organi-

zacional, que conlleva a la obtención


Los cambios identificados aún ca-

recen de consolidación, por lo que

ahora será tarea de los próximos go-

biernos locales no solamente consoli-

dar estas innovaciones y experiencias

que se están viviendo como gobierno

local y con la relación gobierno-so-

ciedad, sino que también deberán ser

capaces de impulsar aquellos cam-

bios que han comenzado a germinar y

de aquellos que aún no se vislum-

bran; ésta será precisamente la ta-

rea: pensar en la prosperidad del es-

pacio municipal. Es claro que los obs-

táculos son muchos y difíciles de

vencer, pero es la propia fortaleza y

visión de quienes dirigen el gobierno

los que tendrán en sus manos esta

gran oportunidad.


de mejores resultados para la gestión

en el desarrollo local.

En suma, podemos decir que a par-

tir de la década de los noventa el go-

bierno municipal (principalmente) se

encuentra en un proceso de continuas

transformaciones, en el cual actor y

organización local están aprovechando

positivamente las bondades del con-

texto externo a partir de sus conoci-

mientos, habilidades y aptitudes con

el objetivo de mejorar sus niveles de

bienestar.

Asimismo, se observó que el go-

bierno municipal como organización

pública ha promovido una serie de

cambios positivos en su vida interna

y su relación con el contexto, lo que

lo ha llevado a mejorar su posición de

acción frente al proceso de globaliza-

ción, hecho que permite vislumbrar

con mayor certeza y claridad que di-

chas organizaciones son ahora más

capaces de generar una mejor gestión

para su desarrollo local.


BIBLIOGRAFÍA

ALISSON, G. (1969) “Conceptuals models and

the Cuban missiles crisis” . En Aguilar

Villanueva (2000), La hechura de las

políticas, México: Edit. Miguel Ángel

Porrúa.

ARELLANO, DAVID, ENRIQUE CABRERO Y ARTURO DEL CASTILLO

(2000) “Reformando al gobierno una

visión organizacional del cambio

gubernamental” (coordinadores),

Miguel Angel Porrúa-CIDE.

BAZDRESCH PARADA, MIGUEL (1994), “Gestión

municipal y cambio político”, en

Mauricio Merino (coord.). En busca de

la democracia municipal, COLMEX.

CABRERO MENDOZA, ENRIQUE (1995) La nueva

gestión municipal en México, análisis

de experiencias innovadoras en

gobiernos locales. CIDE, Miguel Ángel

Porrúa.

CABRERO MENDOZA, ENRIQUE Y VEGA (1999) “El

municipio de León (1989-1999).

¿Consolidación de un proyecto

innovador?”. En Cuaderno de trabajo,

núm. 80, CIDE.

CORONILLA CRUZ, RAÚL (1993) “Cambio en las

organizaciones”, Documento de trabajo

núm. 14. CIDE.

— Y ARTURO DEL CASTILLO (2000) “El cambio

organizacional”. En Reformando al

gobierno. Una visión organizacional del

cambio gubernamental, Arellano,

Cabrero y Del Castillo (coordinadores),

Porrúa-CIDE.

CULEBRO, E. JORGE (2000) “Cambio estructural”

En Reformando al gobierno. Una visión


gubernamental, Arellano, Cabrero y Del

Castillo (coordinadores). Porrúa-CIDE.

DEL CASTILLO, ARTURO (2000) “Cambio y procesos

decisorios: planeación y ambigüedad”.

En Reformando al gobierno. Una visión


gubernamental, Arellano, Cabrero y Del

Castillo (coordinadores). Porrúa-CIDE

ORGANIZACIÓN PARA LA COOPERACIÓN Y EL DESARROLLO

ECONÓMICO (OCDE, 1997) La transformación de

la gestión pública: las reformas en los

países de la OCDE. Madrid.

OSBORNE, DAVID Y TED GAEBLER (1993) Reinventing

government. How the entrepreneurial

spirit is transforming the public sector.

Nueva York: Editorial Plume.


Introducción

Este artículo resume las principales

conclusiones de un trabajo de investi-

gación que da cuenta de las posibili-

dades demográficas, económicas, fi-

nancieras y de recursos económicos

extralocales —los recursos económicos

de la mano de obra migrante en Esta-

dos Unidos— para la municipalización

de la delegación San Ignacio Cerro Gor-

do, actualmente dependiente del mu-

nicipio de Arandas, Jalisco. Estos re-

sultados se relacionan con las poten-

cialidades para la implementación de

políticas autónomas que tiendan a la

creación de un nuevo municipio, San

Ignacio Cerro Gordo.

Históricamente, el proceso de mu-

nicipalización en México no ha sido un

punto importante en las agendas de

las entidades federativas del país. No

es sino hasta los inicios del proceso de

descentralización en 1983, iniciado a

partir del cambio en el artículo 115

constitucional, cuando se reconoce la

importancia del municipio como agen-

te de cambio local. Algunas entidades

federativas han respondido a la nueva

importancia del municipio como agen-

te para promover el desarrollo local

con la creación de nuevos municipios

(Sistema Nacional de Información Mu-

nicipal, 2001). Sin embargo, este no

es el caso del estado de Jalisco, cuyo

territorio no ha visto la creación de un

nuevo municipio desde 1946, año en

que se forman los municipios de La

Huerta y Cuautitlán (Botello et al.,

1987).

El esfuerzo de municipalización de

la delegación de San Ignacio Cerro Gor-

do presenta varias interrogantes a la

falta de un proceso de formación de

nuevos municipios en Jalisco, entre

ellas: a) la importancia de las varia-

bles políticas en el diseño de acciones

tendentes a la municipalización de co-

munidades cuyas condiciones para la

municipalización –tamaño de pobla-

ción y recursos económicos locales

principalmente– van más allá incluso

María Basilia Valenzuela Varela*

Claudia Mónica Sánchez Bernal**

Aportes para la formación delmunicipio San Ignacio Cerro Gordo.Una experiencia de vinculación1

* Profesora investigadora del

Departamento de Estudios

Regionales-Ineser, CUCEA, Universidad

de Guadalajara

* * Miembro del Programa de Estudios

para la Descentralización (PROEDE),

CUCEA, Universidad de Guadalajara

1 Este artículo resume los

principales hallazgos del reporte

técnico del proyecto “Análisis

socioeconómico de San Ignacio Cerro

Gordo: Aportes para la formación de

un municipio”, realizado por María

Basilia Valenzuela (coord.), María

Luisa García Bátiz, Antonio Sánchez

Bernal y Patricia Noemí Vargas,

investigadores del Departamento de

Estudios Regionales-Ineser en

coordinación con el programa

Acude-Administra.


de las características mínimas reque-

ridas para tener la categoría de muni-

cipio, y b) el reconocer la importancia

de los migrantes que trabajan en Esta-

dos Unidos como habitantes “económi-

cos” de “aquí” y trabajadores de

“allá” dentro del nuevo carácter tras-

nacional de las comunidades de mi-

grantes conectadas por extensas redes

sociopolíticas y económicas.

Los intentos de la municipalización

de esta delegación no son nuevos. Ya

en los primeros años de los noventa se

habían realizado algunos esfuerzos.

Sin embargo, es a principios de 2000

cuando grupos locales forman la Aso-

ciación Civil “Comité por un nuevo mu-

nicipio San Ignacio Cerro Gordo, A.

C.”, para coordinar los trabajos de la

municipalización. Es así que esta aso-

ciación recurre a los organismos de

vinculación de la Universidad de Gua-

dalajara, en particular al programa

Administra (Acuerdo Universitario pa-

ra el Desarrollo Sustentable de Jalis-

co), que realizó el estudio en coordi-

nación con el Departamento de Estu-

dios Regionales-Ineser y el Proede

(Programa de Estudios para la Descen-

tralización). En la realización de este

estudio se requirió de expertos en cin-

co áreas del conocimiento socioeconó-

mico, como demografía, desarrollo

sustentable, finanzas municipales y

migración hacia Estados Unidos.

La experiencia de vinculación de la

Universidad de Guadalajara y la aso-

ciación civil, consistió en la elabora-

ción de un análisis socioeconómico pa-

ra la región San Ignacio Cerro Gordo. En

este artículo se resumen los principa-

les puntos, como las características

sociodemográficas básicas, las condi-

ciones del desarrollo económico de la

región, el estado actual de las finan-

zas delegacionales y otras posibles

fuentes de financiamiento local, así

como la importancia de los recursos

poblacionales y económicos presentes

en la migración norteña para la forma-

ción de un nuevo municipio.

Características demográficas

TAMAÑO Y CRECIMIENTO

DE LA POBLACIÓN

El análisis demográfico de las 79

localidades que forman la región de

San Ignacio Cerro Gordo, según datos

del censo de población de 1995, mues-

tra que la población de la Región se in-

cremento en el período 1995-2000, ya

que de tener 16 307 habitantes en 1995

pasó a 17 530 en 2000. De acuerdo con

lo anterior, en esta zona se encontraría

localizado 0.3% de la población total

del estado de Jalisco.2 En este último

punto, es de notar que 57 municipios

del estado, es decir, cerca de 45% de

los municipios del estado, tienen un

porcentaje menor de población asenta-

da en ellos.

Asimismo, los cambios ocurridos

en el volumen de habitantes en esta

región desde 1990 nos indica que la po-

2 Cabe resaltar que 19 municipios

del estado de Jalisco tienen esta

misma proporción de 0.3%.

A saber, Acatic, Acatlán de

Juárez, Ahualulco de Mercado,

Ayutla, Colotlán, Etzatlán,

Ixtlahuacán de los membrillos,

Magdalena, Mascota, Mezquitic,

Ojuelos de Jalisco, Tapalpa,

Tecalitlán, Unión de San

Antonio, Unión de Tula,

San Gabriel, Villa Corona y

Zapotlán del Rey.

de Arandas fue de 2% anual. Para el

segundo período 1995-2000, San Igna-

cio Cerro Gordo tuvo una tasa de creci-

miento poblacional de 1.7% anual,

mientras que la de Arandas fue de

1.67% y la de Jalisco de 1.25%. Como

se puede notar, la tendencia general

del crecimiento poblacional en el pe-

ríodo 1990- 2000 es decreciente tanto

para la región de San Ignacio como pa-

ra el estado y también para Arandas

(véanse gráfica 1 y cuadro 1).


blación de la Región de San Ignacio Ce-

rro Gordo creció a una tasa muy pare-

cida a la del estado de Jalisco y supe-

rior a la de Arandas en el período 1990-

1995. En cambio, entre 1995 y 2000

creció a una tasa superior a la del es-

tado y a la del municipio de Arandas.

Al respecto, en el primer periodo tuvo

una tasa de crecimiento de 2.10%

anual, mientras que Jalisco presentó

un crecimiento poblacional de 2.16%

anual, en tanto la tasa de crecimiento

FUENTE: Elaboración propia con base en el XI Censo de Población y Vivienda, 1990.

Conteo de Población y Vivienda, 1995. Datos preliminares del XII Censo de Población

y Vivienda de 2000. INEGI.

Cuadro 1

Tasas de crecimiento de la población 1990-2000

1990-1995 1995-2000

San Ignacio Cerro Gordo 2.10 1.70

Arandas 2.01 1.67

Jalisco 2.16 1.25

Gráfica 1

Tasas de crecimiento

1990-2000

El crecimiento poblacional de

1.7% anual en la región de San Igna-

cio Cerro Gordo entre 1995 y el 2000,

nos estaría indicando que de mante-

nerse esa tasa de crecimiento la po-

blación de la región se duplicaría en

41 años.

Características económicas

La producción y la riqueza se ge-

nera por la capacidad de trabajo y la

inversión en las regiones y localida-

des. Una medida adecuada y tradicio-

nal de la capacidad de trabajo es la

de la Población Económicamente Acti-

va (PEA), pues muestra la cantidad de

personas que están en edad de traba-

jar y que son el sustento productivo

de una región. En la región de San Ig-

nacio Cerro Gordo, se calcula que cer-

ca de 61% de la población, es decir,

alrededor de 12 000 habitantes, con-

forman la PEA.


Mapa territorial del municipio

San Ignacio Cerro Gordo

taurantes, bares y centros noc-

turnos.

◗Comercio: al por menor.

La importancia que en las últimas

décadas ha desarrollado la actividad

manufacturera, de servicios y de co-

mercio en la región, se refleja en el

número de negocios que se localizan

en ella. La región cuenta con alrededor

de 350 negocios.

Una de las características más im-

portantes de una región es su poten-

cial emprendedor, aunque no existen

indicadores de consenso para medir el

potencial de una región, queda claro

que la generación de negocios es una

medida adecuada de la capacidad em-

prendedora de la población en una re-

gión. De esta manera, si analizamos

el indicador de población por número

de negocios, encontramos que en San

Ignacio Cerro Gordo tenemos un pro-

medio de 42 personas por cada nego-

cio establecido, mientras que esta

proporción es de 40 personas por ne-

gocio a nivel estatal. Si comparamos

este indicador con el de los actuales

124 municipios del estado, podemos

observar que la región en estudio

muestra un potencial emprendedor

muy importante, ya que si la región se

toma como un municipio, ésta queda-

ría en el lugar 34, a la altura de mu-

nicipios como Poncitlán y Atotonilco

el Alto y muy por encima de munici-

pios como San Gabriel, Tomatlán y Bo-

laños, entre otros.


En los últimos años la actividad

agropecuaria ha venido cediendo lugar

a otras actividades. En la década de

los 90, encontramos que alrededor de

53% de las personas realizan alguna

actividad o trabajo urbano, es decir,

se dedican a actividades. Manufactu-

reras o de servicios, mientras que 43%

se dedican a actividades agropecua-

rias (véase gráfica 2).

Sin embargo, la diversidad de las

actividades económicas desarrolladas

en la región es fundamental para po-

der consolidar el potencial económico

de ésta. Por su importancia, sobresa-

len las siguientes actividades:

◗ Agricultura: el cultivo de maíz y

agave.

◗ Ganadería: ganado bovino y la

producción de leche.

◗ Industria manufacturera: fabri-

cación de materiales de arcilla.

◗Servicios: reparación y manteni-

miento automotriz; servicios para

la agricultura y ganadería y res-

Gráfica 2

Personal ocupado

por sector

626

1518

1214

■ PO en Sector Primario

■ PO en SectorSecundario

■ PO en Sector Terciario


Potencial de Ingresos para

el gobierno municipal de

San Ignacio Cerro Gordo

Las finanzas públicas municipales

es uno de los principales medios a tra-

vés del cual los gobiernos municipales

influyen en la gestión de su desarrollo

municipal. Los ingresos captados a

través de instrumentos como los im-

puestos contribuyen a impulsar o de-

tener las actividades económicas lo-

cales. Además, sabemos que dichos

ingresos se convierten en gasto para

ejecutar las políticas públicas que in-

fluyen en la solución de los problemas

del municipio.

Por esta razón es indispensable co-

nocer el potencial de ingresos que gene-

raría una sociedad en un territorio deli-

mitado para su gobierno, es decir, se

requiere conocer la viabilidad financie-

ra de un posible gobierno municipal pa-

ra desarrollar de manera eficiente las

tareas de gestión del desarrollo local.

Dado que no existen estadísticas a

nivel de comunidad, es difícil conocer

con exactitud los montos de ingresos

generados por una región; lo adecuado

es realizar una aproximación con

fuentes directas e indirectas.3

Para el caso de la región de San Ig-

nacio Cerro Gordo realizamos un cálcu-

lo aproximado de los ingresos directos

3 La metodología utilizada fue la

de aproximación. Es decir, a

partir del análisis de municipios

similares, en cuanto a sus

características financieras, se

realiza una aproximación

(cálculo) de los datos que

pertenecieran a la región si ésta

fuera municipio.

Cuadro 2

Ingresos del área de San Ignacio Cerro Gordo, Arandas, Jalisco

Rubros Año

1997 1998 1999 Proyección 2000

Impuestos patrimoniales $ 82,891.53 $ 134,711.11 $ 281,258.00 $ 422,639.22

Impuesto predial $ 613,642.16 $ 616,420.99 $ 793,356.32 $ 864,276.39

Pago de derechos $ 23,226.80 $ 37,624.00 $ 60,984.00 $ 84,131.39

Agua $ 918,696.85 $ 1,224,651.20 $ 1,413,944.96

Cobros varios (registro civil, licencias) $ 255,884.91

Participaciones./a $ 10,418,296.34 $ 11,460.125.97

Total de ingresos $ 719,760.40 $ 1, 707,452.95 $ 13,034.430.77 $ 14,245,117.94

Total de ingresos per cápita $ 733.41

Ingresos externos (participación porcentual) 80.45

Ingresos propios (participación porcentual) 19.55

/a. Aproximación: corresponde al promedio calculado para los minicipios de características similares a Cerro Gordo.

Véase cuadro 1 del Anexo.

FUENTE: Elaboración propia con base en documentos expedidos por oficinas de la delegación de San Ignacio Cerro Gordo,

Mpio. de Arandas, Jalisco.

e indirectos con los que contaría ésta

si se convierte en municipio. En los in-

gresos directos se incluyen el cobro de

impuestos de competencia municipal,

así como derechos, productos y apro-

vechamientos.

En cuanto a los ingresos indirectos,

se realiza una aproximación de las

participaciones que serían transferi-

das al municipio.

Una variable relevante para lograr

la autonomía municipal es la de ingre-

sos propios, ya que nos muestra la in-

dependencia financiera que tiene el

municipio para desarrollar sus pro-

yectos. Para el caso de San Ignacio Ce-

rro Gordo la proporción de ingresos

captados con respecto al total es de

19.55%4 (véanse cuadro 2 y gráfica 3),

pronunciadamente por abajo del que

presenta el municipio de Puerto Va-

llarta, que es aproximadamente de

56% (véase cuadro 3).

Cabe apuntar que una buena admi-

nistración incrementaría los ingresos

propios de manera sustancial, ya que

actualmente, a pesar de que la pobla-

ción considera que el ayuntamiento de

Arandas no regresa lo adecuado de

acuerdo con su nivel de captación, los

ciudadanos cumplen con sus contribu-

ciones.


4Este porcentaje está

subvaluado, ya que solo toma en

cuenta los pagos que

actualmente se hacen en la

Delegación de San Ignacio Cerro

Gordo, habiendo pagos en la

región que se hacen

directamente en Arandas.

Gráfica 3

Ingresos propios y externos

del área de San Ignacio

Cerro Gordo.

Proyección 2000

20%

80%

■ Ingresos propios

■ Ingresos externos

FUENTE: H. Ayuntamiento Constitucional del municipio de Puerto Vallarta.

htpp://www.puertovallarta.gob.mx/

Cuadro 3

Puerto Vallarta

Ingresos (1999)

Impuestos $ 23,324,685.45

Derechos $ 12,698,372.30

Productos $ 6, 945,099.80

Aprovechamientos $ 31,102,018.39

Participaciones $ 58,056,842.08

Total $ 132,127,018.02

Población preliminar 2000 183 741

Total de ingresos per cápita $ 719.09

Ingresos externos (%) 43.94

Ingresos propios (%) 46.06

Las comunidades de

migrantes como comunidades

transnacionales

Jalisco es uno de los estados de

México con niveles más altos de expul-

sión migratoria hacia Estados Unidos.

Se estima que existen alrededor de 1.5

millones de jaliscienses viviendo en

Estados Unidos. La migración se ha ca-

racterizado por tener sus inicios en la

región de los Altos. Trabajos como los

realizados por Gamio (1930), Taylor

(1933), Massey et al. (1990), Orozco

(1992) y Arroyo et al. (1991) documen-

tan la formación de una larga tradi-

ción migratoria en esa región que tie-

ne ya más de un siglo. La madurez del

proceso migratorio ha llevado a la

conformación de comunidades trans-

nacionales que se caracterizan por es-

tar inmersas en una serie de relacio-

nes y redes de información que facili-

tan el intercambio de ideas y despla-

zamientos, acercando aún más a las

comunidades de migrantes.

La idea de comunidad transnacio-

nal se caracteriza por la existencia de

flujos y vínculos de tipo económico,

social y político permanentes y conti-

nuos entre localidades de origen y

destino de migrantes. En esta idea de

comunidad transnacional se incluye

la pertenencia del migrante a la re-

gión de origen, dada la transferencia

de recursos que ellos mismos reali-

zan, el nivel de información circulan-

do entre las localidades y los despla-

zamientos entre la localidad de origen

y de destino.

En otras palabras, este debate

transnacional, al cual están transitan-

do, tanto las sociedades expulsoras

como receptoras de migrantes, reco-

noce al individuo migrante como un

ciudadano con derechos de membresía

y reconocimiento social en dos países.

De ahí que en la actualidad se conside-

re al individuo migrante como un habi-

tante de aquí y allá. Esta búsqueda de

reconocimiento presenta varias aris-

tas; sin embargo, debe iniciar, en pri-

mera instancia, con la inclusión de los

migrantes como habitantes de la co-

munidad de origen. Lo anterior, como

respuesta a las necesidades sentidas

del migrante de pertenecer a una co-

lectividad, hasta ahora plasmadas en

acciones de corte económico, como las

aportaciones que hacen a sus fami-

lias, la realización de inversiones so-

ciales dentro de la comunidad y, más

recientemente, las inversiones colec-

tivas de tipo económico y sus efectos

en el desarrollo local.

LOS MIGRANTES COMO HABITANTES

“ECONÓMICOS” Y AGENTES PARA

EL DESARROLLO

Hasta la fecha no se cuenta con

información básica general a nivel na-

cional o incluso a nivel de comunida-

des sobre las características de la mi-

gración de mexicanos hacia Estados

Unidos. Por ello, el estudio se basó en


ciento de las familias entrevistadas re-

ciben remesas que van desde menos de

100 hasta 500 dólares al mes; otro 24

por ciento reciben remesas en el rango

de 501-1000 dólares; una quinta parte,

entre 1001 y 2000 dólares; 24 por cien-

to restante, 2000 y más dólares al año.

Son los migrantes como habitantes eco-

nómicos.

Por otro lado, fuentes como la de

los prestadores de servicios de transfe-

rencias y cambios de los envíos a nivel

de la comunidad, ofrecen un panorama

más amplio del tamaño real de las re-

mesas que llegan a los pueblos de mi-

grantes. Así, el total de remesas reci-

bidas en la comunidad vía uso de servi-

cios locales de transferencias formales

e informales, ascendió a 1 683 000 dó-

lares para 1999-2000 sólo para la Dele-

gación San Ignacio Cerro Gordo. Lo an-

terior puede significar que, en térmi-

nos medios, las familias de esa dele-

gación reciben un total de 1 053 dólares

al año, bajo el supuesto de que todas

las familias reciben remesas y en can-

tidades iguales.

En general, los envíos de dinero

que los migrantes hacen a sus fami-

lias impactan fuertemente en las co-

munidades expulsoras de migrantes y

el desarrollo local vía el gasto en con-

sumo, salud, educación y la inversión

en pequeña escala en negocios fami-

liares, vivienda y agricultura, entre

otros.

La distribución de las remesas pre-

senta un claro patrón hacia el consumo

la aplicación de la encuesta "Migra-

ción, impacto de las remesas y poten-

cialidades de desarrollo local en San

Ignacio Cerro Gordo”.5 El objetivo de la

encuesta fue producir información a

nivel de viviendas que llevara a una

estimación estadísticamente repre-

sentativa, sobre el tamaño de esta po-

blación no considerada por el Censo de

Población y Vivienda, el monto de sus

aportaciones económicas y los impac-

tos económicos de estas aportaciones

en la economía regional.

Los migrantes hacia Estados Uni-

dos representan una fuente real de

recursos para sus familias y para la

comunidad de origen, ya que el envío

de dinero es uno de sus objetivos pri-

mordiales. Estimaciones extraoficia-

les indican que Jalisco recibe mas de

dos mil millones de dólares anuales

por concepto de remesas. A diferen-

cia de la migración interna, la que va

al Norte, contribuye más en términos

de volumen de personas que contri-

buyen económicamente con la fami-

lia y en monto enviado. Así, dentro

de este último grupo, 85 por ciento

envían dinero para la familia mien-

tras que los migrantes en otras loca-

lidades de México envían en un 14.95

por ciento.

Según los hallazgos de investiga-

ción, los envíos de dinero migrante es-

tán alrededor de dos salarios mínimos

bimensuales por familia, aunque éste

puede llegar a cantidades más altas o

variadas, según rango. Así, 32 por


5 La encuesta se definió a

partir de una muestra

estadísticamente representativa,

con un nivel de confianza de 95

por ciento, aplicada en viviendas

con migrantes actuales en Estados

Unidos o en alguna otra localidad

de México, dentro de la región de

San Ignacio Cerro Gordo durante

julio de 2000. En particular, el

muestreo, que constó de 119

cuestionarios, incluyó

información sobre 9 localidades:

San Ignacio Cerro Gordo, La

Trinidad, La Virgencita, Los

Dolores, Cerro Gordo, Presa de

Barajas, El Vivorero, Jaquetas y

Granjena.


básico de las familias, 74.36 por cien-

to, según la información del estudio,

lo que viene a dinamizar las econo-

mías locales a través del ofrecimiento

de productos en establecimientos de

bienes y servicios a consumidores fi-

nales. Sin embargo, además de ser un

factor redinamizante del ahorro inter-

no, las remesas, producto de la migra-

ción al Norte, también han generado

inversiones productivas en diversos

rubros, como vivienda, agricultura y

recientemente en negocios, como una

nueva tendencia que viene a completar

un ciclo económico en el que los mi-

grantes primero satisfacen las necesi-

dades básicas de comida y techo; con-

tinúan dentro de las actividades eco-

nómicas tradicionales, y posterior-

mente incursionan en inversiones más

riesgosas, pero seguras como fuentes

de autoempleo en los pequeños nego-

cios en un mercado local.

Dentro de las formas de inversión

productiva destaca la vivienda y, por

lo tanto, la industria de la construc-

ción como uno de los rubros principa-

les, 51.43 por ciento; le sigue en im-

portancia la agricultura, 11.43 por

ciento; y finalmente la creación de ne-

gocios con 2.86 por ciento. Cabe des-

tacar que la cifra de los negocios apa-

rece subestimada, ya que según resul-

tados del Censo de Negocios (San Igna-

cio Cerro Gordo), realizado para efec-

tos de este estudio en julio de 2000, 12

por ciento de los negocios de esta lo-

calidad fueron abiertos y creados con

dólares procedentes del producto de la

migración hacia el Norte.6

Es evidente que la economía local

presenta un alto nivel de dependencia

de las remesas que los migrantes en-

vían a sus familias. De ahí que su in-

clusión como habitantes de la comuni-

dad sea pertinente, aun cuando se en-

cuentren ausentes físicamente. Los

migrantes son miembros económicos

activos de sus pueblos, sus contribu-

ciones económicas los constituyen, de

facto, en habitantes “económicos” de

la región con el derecho a ser conside-

rados en todos los procesos locales:

desde formar parte del Censo de Pobla-

ción y Vivienda hasta su participación

en cualquier acción relacionada con el

ámbito político, social o cultural.

Apegándose a este principio de

contribución económica, se concluye

que existe una subestimación en el ta-

maño de la población en la región de

40 por ciento aproximadamente por la

no inclusión de los migrantes como

habitantes “económicos de facto”.

Con estas bases y considerando las es-

timaciones generadas por la muestra

en cuanto a tamaño de la población, se

concluye que la población total en la

delegación de San Ignacio Cerro Gordo

alcanzaba para el año 2000 un total de

12 535 habitantes, mientras que la re-

gión de San Ignacio Cerro Gordo, esto

es, la región del nuevo municipio, te-

nía, según esta misma fuente, un total

de 23 233 habitantes (cuadro 4). Aun-

que, como puede notarse en el cuadro

6 El Censo de Negocio, San Ignacio

Cerro Gordo, julio de 2000, fue

realizado durante la segunda

semana de julio de 2000.

Se estima una cobertura de 99.9

por ciento.

4, esta cantidad puede variar depen-

diendo de la técnica usada para su me-

dición. Lo que es evidente, sin embar-

go, es que la información censal tiene

un gran vacío en sus estadísticas al no

considerar a los migrantes en Estados

Unidos como habitantes “económicos

de facto” sin los cuales varias econo-

mías locales de estados con niveles de

alta emigración, no podrían alcanzar

los niveles mínimos de sobrevivencia.


Cuadro 4

Población estimada para San Ignacio Cerro Gordo

Julio 2000Tamaño de población delegación Tamaño población región

San Ignacio Cerro Gordo San Ignacio Cerro Gordo

Población Población Población Población Población Población

total INEGI, estimada estimada según total INEGI, estimada con TCE, estimada según

1995 TCE, 2000(1) muestra, 1995 2000 (1) muestra

2000 (2) 2000 (2)

Número de 8487 9151 8799 16307 17530 16309

habitantes

Número de No los No los 12535(3) No los No los 23233(3)

habitantes, incluye incluye incluye incluye

incluyendo

migrantes en

Estados Unidos

FUENTE: Elaboración propia con base en el INEGI: XI Censo de Población y Vivienda, 1990. Conteo

de Población y Vivienda, 1995. Datos preliminares del XII Censo de Población y Vivienda de

2000, y Encuesta sobre Migración, impacto de las remesas y potencialidades de desarrollo lo-

cal en San Ignacio Cerro Gordo, julio de 2000. Departamento de Estudios Regionales-INESER,

Programa de Estudios para la Descentralización, Universidad de Guadalajara.

(1) Este cálculo se hizo aplicando la tasa de crecimiento bajo el modelo de crecimiento expo-

nencial y partiendo de datos del INEGI 1995 y 2000. La estimación se obtuvo de la aplica-

ción de la siguiente fórmula: r=Ln (Pt+h/Pt)/h

(2) Se obtuvo de conocer el tamaño de las familias encuestadas y el número de viviendas en

la localidad o en la región, a partir de datos del INEGI, 1995.

(3) Se obtuvo de conocer el número de migrantes por familia en Estados Unidos y el número de

viviendas en la localidad o en la región, a partir de datos del INEGI, 1995.


Opinión ciudadana sobre

el proyecto de municipio

de la región de San

Ignacio Cerro Gordo

Promover la constitución de un mu-

nicipio es un proyecto relevante que

requiere la aceptación de la mayoría

de ciudadanos que ocupan una región;

para el caso de San Ignacio Cerro Gordo

en la encuesta de migración se pregun-

tó a los entrevistados si estaban de

acuerdo en que la región mencionada

se convirtiera en municipio. Los resul-

tados son alentadores para los promo-

tores del proyecto; de las 119 personas

entrevistadas, 118 mencionaron estar

de acuerdo. Sin embargo, dentro de

ésos que no profesaron desacuerdo se

encontraron desde opiniones abierta-

mente a favor, algunas otras fueron

más cautas sobre un proceso de muni-

cipalización, hasta quienes mostraron

desinterés,7 más no abierta desaproba-

ción, respecto al proyecto (cuadro 5).

En general, puede afirmarse que hay

gran aceptación y consenso sobre la

necesidad de municipalizar la Delega-

ción San Ignacio Cerro Gordo.

Las razones mencionadas son diver-

sas, pero la más importante es que la

conformación de un municipio los lle-

varía a fomentar el crecimiento econó-

mico de la región. Otro aspecto impor-

tante es que buscan que exista una dis-

tribución equitativa de los impuestos

captados, ya que consideran que el go-

bierno municipal de Arandas no regre-

sa recursos necesarios para la gestión

del desarrollo de su región. La tercera

razón es buscar el beneficio de la co-

munidad. Por último, la dependencia

de recursos en los cuales no tienen

ninguna influencia para decidir su

asignación. En suma, podemos decir

que existe una capacidad emprendedo-

ra en esta región, que está limitada

por una inequitativa distribución de

los recursos en el municipio de Aran-

das.

Conclusión

Las conclusiones de este estudio

se resumen en las posibilidades de

una mayor apertura política por parte

de las entidades federativas hacia

procesos más participativos y de in-

corporación de nuevas iniciativas lo-

cales, tal es el caso de la formación

de nuevos municipios como los agen-

tes promotores del desarrollo local.

Es claro que abrirse a la municipali-

zación es una tarea política que viene

aparejada de nuevas nociones de de-

sarrollo. Estados como Baja Califor-

nia, Tlaxcala, Veracruz, Sonora, Cam-

peche, Chiapas y Zacatecas han sabi-

do reconocer la importancia económi-

ca, política y de crecimiento pobla-

cional que han adquirido algunas de

sus delegaciones, formando en total

32 nuevos municipios durante el pe-

ríodo 1995-2000, sentando las bases

para procesos de descentralización

más amplios y transitando hacia una

7 Este patrón se presentó en las

localidades fuera de la Delegación

de San Ignacio Cerro Gordo, entre

ellas, Jaquetas y Cerro Gordo, en

donde la cuarta parte de los

entrevistados declararon no estar

interesados en el proyecto de mu-

nicipalización.


FUENTE: Encuesta sobre Migración, impacto de las remesas y potencialidades de desarrollo

local en San Ignacio Cerro Gordo, julio de 2000. Departamento de Estudios Regionales-INESER,

Programa de Estudios para la Descentralización, Universidad de Guadalajara.

*Se refiere a las comunidades que formarían el nuevo municipio.

Cuadro 5

Razones expuestas respecto al proyecto de municipalización de San Ignacio Cerro Gordo*

Principales localidades

Razones Proporción de respuestas según localidad

San Ignacio La Los Cerro Vivorero Jaquetas Presa de La La

Cerro Gordo Trinidad Dolores Gordo Barajas Virgencita Granjena

No es asunto 3.94 7.7 25.0 25.0

de interés

No cuenta con 12.5

capacidad

económica

Prestación y 11.84 10 15.39 12.50 50.0

mejora en los

servicios

públicos

Distribución 19.74 10 7.7 33.33

equitativa de

los impuestos

Problema de 18.42 10 7.7 25.0 33.33

dependencia de

los recursos

Fomentar el 21.05 40 15.39 12.50 20.0 16.66 100.0

crecimiento

económico

Buscar el 19.74 10 38.46 37.50 40.0 50.0 16.66

beneficio de la

comunidad

No sabe 5.26 20 7.7 40 50

Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

Localidades

política abierta y explícita de forma-

ción de nuevos municipios para pro-

mover de manera más eficiente el de-

sarrollo en sus territorios.

Entre los hallazgos que sustentan

la viabilidad de un nuevo municipio

para San Ignacio Cerro Gordo, en tér-

minos de población, economía y as-

pectos políticos, se rescatan cuatro

puntos importantes:

1. San Ignacio Cerro Gordo, como co-

munidad transnacional, cumple

con el criterio de tamaño de pobla-

ción (20 000 habitantes) para la

creación de un nuevo municipio.

El tamaño actual de las familias

en la región de San Ignacio Cerro Gor-

do es de 7.84 miembros en promedio,

considerando habitantes actuales y

económicos –migrantes a Estados Uni-

dos. A partir de lo anterior se conclu-

ye que la población total en la dele-

gación de San Ignacio Cerro Gordo en

el año 2000 es de por lo menos 12 535

habitantes; y de 23 233 habitantes pa-

ra la región de San Ignacio Cerro Gor-

do. Lo anterior considerando que

existe una subestimación de alrede-

dor de 40 por ciento en el tamaño de

la población que reportan las cifras

oficiales del Censo de Población y Vi-

vienda, al no reconocer que los mi-

grantes, al contribuir con la familia y

por ende a la economía de la locali-

dad, son parte económicamente acti-

va de una comunidad, por lo tanto ha-

bitantes, cuyo mercado de trabajo es-

tá, dividido en dos países, lo que los

hace ser los actores económicos más

importantes de sus pueblos.

2. Los recursos extra-locales de la co-

munidad transnacional rebasan las

finanzas municipales de cualquier

municipio medio en el estado de

Jalisco.

La importancia de los recursos de

los habitantes económicos en el desa-

rrollo local es de $1 683 000 dólares al

año sólo para la Delegación de San Ig-

nacio Cerro Gordo. De acuerdo con la

información mostrada a lo largo del

trabajo, el impacto de las remesas en-

viadas por los migrantes en el desa-

rrollo local es muy fuerte, los rubros

más impactados son la industria de la

construcción con la inversión en vi-

viendas, cuya distribución se da en

construcción, remodelación y mante-

nimiento; le sigue la agricultura y, por

último, los pequeños negocios: 12 por

ciento de los negocios de la Delegación

se han creado con remesas de Estados

Unidos, cuyas inversiones van desde

los 20 000 hasta más de 100 000 pe-

sos.

3. Se destaca la cultura emprendedora

como motor de otras fuentes de fi-

nanciamiento económico local.

La capacidad económica y finan-

ciera de la región, misma que se re-


territorios y habitantes a la admi-

nistración del nuevo municipio.

Existe consenso ciudadano en torno

a la formación del municipio San Igna-

cio Cerro Gordo, sobre todo de los mis-

mos ciudadanos de la Delegación San

Ignacio Cerro Gordo. Lo que aún está

pendiente es la reacción de los habi-

tantes de las otras comunidades a in-

corporar en el nuevo territorio munici-

pal, ante las posibilidades reales de

quedarse de un lado o de otro, esto es

ante la forma en que se llevará a cabo

la incorporación de otros territorios y

sus poblaciones al territorio y admi-

nistración del nuevo municipio como

se tiene planeado por la Asociación Ci-

vil que tiene bajo su cargo el proyecto

de municipalización.


sume en la capacidad emprendedora

de la población y la capacidad de ge-

neración de recursos propios, como

generación de negocios, para su desa-

rrollo se sintetiza en un índice de ha-

bitantes por negocio, 42.43 habitan-

tes por negocio, cifra con la cual se

coloca en el lugar número 35 de entre

los 124 municipios de Jalisco. De ahí

que la capacidad de generación de re-

cursos propios, o capacidad empren-

dedora de San Ignacio Cerro Gordo se

ubique, en términos de ese índice,

más arriba de municipios como La

Huerta, Cuautitlán, Bolaños, incluso

Jilotlán de los Dolores.

4. El consenso ciudadano favorece la

municipalización, quedando pen-

diente la incorporación de nuevos

REFERENCIAS

ARROYO ALEJANDRE, JESÚS, ADRIÁN DE LEÓN ARIAS Y MARÍA

BASILIA VALENZUELA VARELA. Migración rural

hacia Estados Unidos. Un estudio regio-

nal en Jalisco. México: Consejo Nacio-

nal para la Cultura y las Artes, 1991.

BOTELLO ACEVES, BRÍGIDA DEL CARMEN, MAGDALENA HEREDIA

MENDOZA Y RAQUEL MORENO PÉREZ. Memoria del

municipio de Jalisco. UNED, Gobierno de

Jalisco, Guadalajara, Jalisco, 1987.

CENTRO NACIONAL DE DESARROLLO MUNICIPAL. http//:ce-

demun.gob.mx/

GAMIO, MANUEL. Mexican Immigration to the

United States. Chicago: University of

Chicago, 1930.

GOBIERNO DEL ESTADO. Poder Legislativo. Secreta-

ría General de Gobierno. Decreto 17766.

INFORME DE EGRESOS DE LA JUNTA LOCAL DE AGUA POTABLE,

de los meses de enero a diciembre de

1998 y 1999. Tesorería de San Ignacio

Cerro Gordo, Jalisco.

MASSEY, DOUGLAS, RAFAEL ALARCÓN, JORGE DURAND Y HUM-

BERTO GON ZÁLEZ. Return to Aztlán: The

Social Process of International Migra-

tion From Western Mexico. Berkeley-

Los Angeles- London: University of Cali-

fornia Press,1990.


OROZCO, JUAN LUIS S.J. El negocio de los ilega-

les, ganancias para quién. Guadalaja-

ra, Jalisco: ITESO-Editorial Agata, 1992.

PERIÓDICO OFICIAL DEL ESTADO DE JALISCO. Tomo cccxxx

Guadalajara, Jal. Jueves 31 de diciem-

bre de 1998, Secc. XVI. No. 50.

RED DE INFORMACIÓN MUNICIPAL (http//ineser.udg.

mx/rimjalisco)

RELACIÓN DE INGRESOS A LA TESORERÍA DE SAN IGNACIO CERRO

GORDO, JALISCO 1997, 1998 Y 1999.

SÁNCHEZ BERNAL, ANTONIO “El municipio empren-

dedor: finanzas públicas y desarrollo

local” , en Lorey y Verduzco Realidades

de la utopía. Demografía, trabajo y mu-

nicipio en el occidente de México. Ed.

Universidad de Guadalajara. UCLA (Pro-

gram on Mexico), Juan Pablos Editor,

1997.

TAYLOR , PAUL S. 1933. “A Soanizh Mexican Pea-

sant Community: Arandas in Jalisco,

Mexico”. Iberoamericana, Vol. 4, Ber-

keley: University of California Press.

Documents

VinCi - biblioteca.municipios.unq.edu.arbiblioteca.municipios.unq.edu.ar/modules/mislibros/archivos/1-55.pdf · La idea de un nuevo municipio —creación y metamorfosis— está