Yo, Miguel Alberto Pérez García, identificado con Cédula de ciudadanía No. 10.225.259 de Manizales, en desarrollo de la asignación que me hiciera la Academia Colombiana de Jurisprudencia, procedo a dar respuesta a la consulta enviada por la Secretaria General de la Corte Constitucional sobre el expediente D- 9573, relacionado con la Acción Pública de Inconstitucionalidad CONTRA LA LEY 1562 DE 2012, ARTÍCULO 16 INCISOS, 1 Y 2, PARÁGRAFO 1 Y 3; ARTÍCULO 17, INCISO 2; ARTÍCULO 19,INCISO 1 Y PARÁGRAFO 2 Y ARTÍCULO 20, INCISO 2, en los siguientes términos. 1. Asunto a definir La violación de los artículos 13, 25, 26, 29, 53, 83, 113 Y 150 numeral 7 de la Constitución Política con la expedición de la LEY 1562 DE 2012, ARTÍCULO 16 INCISOS, 1 Y 2, PARÁGRAFO 1 Y 3; ARTÍCULO 17, INCISO 2; ARTÍCULO 19,INCISO 1 Y PARÁGRAFO 2 Y ARTÍCULO 20, INCISO 2. 2. Fundamentos de la Acción Pública de Inconstitucionalidad El actor fundamenta la Acción Pública de Inconstitucionalidad en lo siguiente: a. El inciso segundo y el parágrafo 1 del artículo 16, y el inciso primero del artículo 19 de la ley 1562 de 2012, son contrarios al Principio de la Reserva de Ley para la determinación de la estructura orgánica de la juntas de calificación de invalidez, como entidades del orden nacional de la administración, consagrado en el numeral 7, del artículo 150 de la Constitución Política. b. El inciso primero y el parágrafo tercero del artículo 16 de la ley 1562 de 2012, son contrarios al Principio Constitucional de Autonomía contenido en el artículo 113 de la Carta Superior. c. El inciso segundo del artículo 16, el parágrafo primero del mismo artículo, y el inciso segundo del artículo 17 de la ley 1562 de 2012, son contrarios al Principio Constitucional de la Confianza Legítima el cual se desprende del artículo 83 de la Constitución. d. El Inciso segundo del artículo 16, el parágrafo primero del artículo 16, y el inciso segundo del artículo 17 de la ley 1562 de 2012, son contrarios al Derecho Fundamental al Trabajo contenido en los artículos 25 y 53 de la Constitución. e. El parágrafo segundo, del artículo 19 de la ley 1562 de 2012, es contrario al Derecho Fundamental a la libertad de escoger la ocupación o el oficio contenido en el artículo 26 de la Constitución. f. El parágrafo segundo del artículo 19, de la ley 1562 de 2012, es contrario al Derecho fundamental a la igualdad contenido en el artículo 13 de la Constitución.

g. El inciso segundo, del artículo 20 de la ley 1562 de 2012, es contrario al Derecho Non Bis In Idem contenido en el artículo 29 de la Constitución. 3. Consideraciones previas sobre el concepto de la violación Para acometer de fondo el asunto planteado, considero pertinente analizar uno a uno los argumentos esbozados por el accionante para determinar el alcance de los argumentos presentados en contra del articulado, incisos y parágrafos referidos de la ley 1562 de 2012, así: 3.2. El inciso segundo y el parágrafo 1 del artículo 16, y el inciso primero del artículo 19 de la ley 1562 de 2012, son contrarios al Principio de la Reserva de Ley para la determinación de la estructura orgánica de la Juntas de Calificación de Invalidez, como entidades del orden nacional de la administración, consagrado en el numeral 7, del artículo 150 de la Constitución Política. 3.2.1. Normas acusadas

“Artículo 16. El artículo 42 de la Ley 100 de 1993, quedará así: Artículo 42. Naturaleza, administración y funcionamiento de las Juntas Regionales y Nacional de Calificación de invalidez. (…) “Será conforme a la reglamentación que determine el Ministerio del Trabajo, la integración, administración operativa y financiera, los términos en tiempo y procedimiento para la expedición de dictámenes, funcionamiento y la inspección, vigilancia y control de estos aspectos, así como la regionalización del país para los efectos de funcionamiento de las Juntas, escala de honorarios a sus integrantes, procedimientos operativos y recursos de reposición y apelación.” “Parágrafo 1°. Los integrantes de las Juntas Nacional y regionales de Calificación de Invalidez se regirán por la presente ley y su reglamentación, actuarán dentro del respectivo período y, en caso necesario, permanecerán en sus cargos hasta tanto se realice la posesión de los nuevos integrantes para el período correspondiente, serán designados de acuerdo a la reglamentación que para el efecto expida el Ministerio del Trabajo.” “Artículo 19. El artículo 43 de la Ley 100 de 1993, quedará así: Artículo 43. Impedimentos, recusaciones y sanciones. Los integrantes principales y suplentes de las Juntas Regionales y

Nacional, en número impar serán designados, de acuerdo a la reglamentación que expida el Ministerio de Trabajo. Los integrantes serán particulares que ejercen una función pública en la prestación de dicho servicio y mientras sean parte de las Juntas de Calificación de Invalidez, no podrán tener vinculación alguna, ni realizar actividades relacionadas con la calificación del origen y grado de pérdida de la capacidad laboral o labores administrativas o comerciales en las Entidades Administradoras del Sistema Seguridad Social Integral, ni con sus entidades de dirección, vigilancia y control.”

Para poder dilucidar lo que el accionante entiende por inconstitucional se analizará la naturaleza jurídica las Juntas Regionales y Nacional de Calificación de Invalidez, así. 3.2.2. Naturaleza jurídica de las Juntas Regionales y Nacional de Calificación de Invalidez El artículo 16 de ley 1562 de 2012, define la naturaleza jurídica de carácter legal otorgado a las Juntas de Calificación Regionales y Nacional de Calificación de Invalidez en los siguientes términos:

“Artículo 16. El artículo 42 de la Ley 100 de 1993, quedará así: Artículo 42. Naturaleza, administración y funcionamiento de las Juntas Regionales y Nacional de Calificación de invalidez. Las Juntas Regionales y Nacional de Calificación de invalidez son organismos del Sistema de la Seguridad Social del orden nacional, de creación legal…” (Subraya y negrilla fuera de texto)

Como se desprende de lo anterior, las Juntas por definición legal otorgada por la ley 1562 de 2012 en su artículo 16 son del orden nacional, y de creación legal; así ha sido ratificado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional en la sentencia C-1002 de 2004, que además hace claridad, de que su estructura orgánica deberá ser creada o diseñada por el legislador.

“Ahora bien, al establecerse que las juntas de calificación de invalidez son entidades del orden nacional que se incorporan a la estructura de la administración pública, fuerza es concluir que su estructura orgánica debe estar diseñada por el legislador.”

Lo anterior encuentra su soporte Constitucional en el numeral 7, del artículo 150 de la Carta Superior, en el cual se consagró.

“ARTICULO 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:

(…) 7. Determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica:…”(Subraya y negrilla fuera de texto)

Como se desprende del artículo citado, le corresponderá al Congreso de la República dentro su facultad legislativa, crear y promulgar leyes para ejercer la función conforme al numeral 7º, de determinar la estructura orgánica, entre otras, de las entidades del orden nacional, marco en el cual se encuentran las Juntas Regionales y Nacional de Calificación de Invalidez, como ya hemos analizado. Si bien es cierto, conforme a lo analizado, es claro que al expedirse el artículo 16 de ley 1562 de 2012, el Congreso, de acuerdo a la facultad otorgada en el numeral 7 del artículo 150 de la Constitución Política, creó la estructura orgánica de las Juntas Regionales y Nacional de Calificación de Invalidez al determinar tal y como se expresa en el artículo en comento, que son.

“…organismos del Sistema de la Seguridad Social del orden nacional, de creación legal, adscritas al Ministerio de Trabajo con personería jurídica, de derecho privado, sin ánimo de lucro, de carácter interdisciplinario, sujetas a revisoría fiscal, con autonomía técnica y científica en los dictámenes periciales, cuyas decisiones son de carácter obligatorio,…”

Definiéndolas así el Congreso en virtud de la ley 1562 de 2012, otorgó la estructura orgánica a las Juntas bajo análisis conforme con los presupuestos y parámetros que para la definición de dicha estructura la sentencia C-593 de 2007, citada, que,

“Ha dicho la jurisprudencia sobre los aspectos involucrados en la determinación de la estructura orgánica de estas entidades, que:

"[El] legislador ha desarrollado el concepto de estructura orgánica partiendo del supuesto de que incluye la definición de los elementos del órgano, es decir, lo relacionado básicamente con su régimen jurídico, patrimonial y de personal. Ciertamente, en desarrollo del artículo 150-7 de la Carta, que otorga competencia al legislador para crear, suprimir o fusionar entidades del orden nacional y para señalar sus objetivos y estructura orgánica, el artículo 50 de la Ley 489 de 1998, al definir lo que se entiende por contenido de los actos de creación de una entidad, dispone expresamente que la estructura orgánica de un organismo comprende la determinación de los siguientes elementos: (i) la denominación, (ii) la naturaleza jurídica y el consiguiente régimen jurídico, (iii) la sede, (iv) la

integración de su patrimonio, (v) el señalamiento de los órganos superiores de dirección y administración y la forma de integración y de designación de sus titulares, y (vi) el ministerio o departamento administrativo al cual estarán adscritos o vinculados. (...)

La estructura orgánica de acuerdo al punto de vista particular, puede ser una estructura muy amplia o detallada, refiriéndose la misma sentencia sobre este particular, a que si

"Dentro de los anteriores parámetros constitucionales, el deslinde competencial corresponde al legislador, en ejercicio de su potestad de configuración, puesto que, al establecer la estructura orgánica de las entidades que cree, puede hacerlo con mayor o menor detalle, y lo mismo acontece respecto del señalamiento de las respectivas competencias.”

Conforme a lo citado, la potestad del Congreso establecida en el numeral 7 del artículo 150 de la Carta Superior, no se está poniendo en cabeza del Ministerio de Trabajo, ya que como se dijo anteriormente, la estructura orgánica fue definida de manera clara, y si se quiere considerar general, en el artículo 16 de la ley 1562 de 2012, por ende, lo que corresponde al Ministerio del Trabajo, Ministerio al que se encuentran adscritas las Juntas Regionales y Nacional de Calificación de Invalidez, es reglamentar.

“la integración, administración operativa y financiera, los términos en tiempo y procedimiento para la expedición de dictámenes, funcionamiento y la inspección, vigilancia y control de estos aspectos, así como la regionalización del país para los efectos de funcionamiento de las Juntas, escala de honorarios a sus integrantes, procedimientos operativos y recursos de reposición y apelación.”

En ese orden de ideas, y de acuerdo a lo establecido en el artículo 16 de la ley 1562 de 2012, el Congreso, una vez definida la estructura orgánica de la Juntas, cumple con lo establecido en el numeral 7 del artículo 150 de la Constitución Política, y al hacerlo tan general, el espacio reglamentario de las funciones que le corresponde al Ministerio del Trabajo será muy amplio, para determinar el funcionamiento propio de las Juntas Regionales y Nacional, que en virtud de la ley fueron adscritas a ese Ministerio, y así se pronunció la Corte Constitucional en la sentencia C-702 de 1999, en el sentido de que.

“el Constituyente limita el ámbito de las competencias legislativas del Congreso en determinadas y precisas materias, hasta el punto de que el legislador sólo queda habilitado para que defina los principios y objetivos generales que regulan la materia, a los cuales debe sujetarse el Gobierno para su actuación administrativa, dejando,

como se observa, al ejecutivo el amplio espacio que resta para regular en detalle la materia en cada caso.”

Por lo expuesto hasta este momento, se puede observar que la estructura orgánica de las Juntas Regionales y Nacional de Calificación de Invalidez fue otorgada por el legislador, tal y como se evidencia en el artículo 16 de la ley 1562 de 2012, y que será el Ministerio del Trabajo, en virtud de esa estructura orgánica general dada, quien deberá reglamentar las funciones propias de la estructura orgánica creada por el Congreso, para su buen desenvolvimiento y funcionamiento. Conforme a lo anterior, se considera que el primer cargo de la Acción presentada no es inconstitucional, ya que en virtud de lo establecido en el numeral 7 del artículo 150 de la Constitución Política, y la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el Congreso tiene la facultad de determinar la estructura orgánica de las Juntas Regionales y Nacional de Calificación de Invalidez, y la ley 1562 de 2012 permitió que el Ministerio del Trabajo reglamente la manera cómo esa estructura funcionará al ser adscrita por mandato legal, a esa cartera (Artículo 16 ley 1562 de 2012) 3.3. El inciso primero y el parágrafo tercero del artículo 16 de la ley 1562 de 2012, son contrarios al Principio Constitucional de Autonomía contenido en el artículo 113 de la Carta Superior 3.3.1. Normas acusadas

“Artículo 16. El artículo 42 de la Ley 100 de 1993, quedará así: Artículo 42. Naturaleza, administración y funcionamiento de las Juntas Regionales y Nacional de Calificación de invalidez. Las Juntas Regionales y Nacional de Calificación de invalidez son organismos del Sistema de la Seguridad Social del orden nacional, de creación legal, adscritas al Ministerio de Trabajo con personería jurídica, de derecho privado, sin ánimo de lucro, de carácter interdisciplinario, sujetas a revisoría fiscal, con autonomía técnica y científica en los dictámenes periciales, cuyas decisiones son de carácter obligatorio, sin perjuicio de la segunda instancia que corresponde a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, respecto de las regionales y conforme a la reglamentación que determine el Ministerio del Trabajo.” “Parágrafo 3°. El Ministerio del Trabajo deberá organizar dentro de los seis (6) meses siguientes a la entrada en vigencia de la presente ley, la estructura y funcionamiento de las Juntas de Calificación de Invalidez como parte de la estructura del Ministerio de Trabajo.”

Conforme a las normas acusadas, es necesario conocer lo que el artículo 113 de la Constitución Política establece.

“ARTICULO 113. Son Ramas del Poder Público, la legislativa, la ejecutiva, y la judicial. Además de los órganos que las integran existen otros, autónomos e independientes, para el cumplimiento de las demás funciones del Estado. Los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines.”(Subraya y negrilla fuera de texto)

Como se desprende del artículo anterior, no sólo existe en el ordenamiento jurídico colombiano la separación de los poderes legislativo, ejecutivo y judicial, sino que a su vez existen otros órganos autónomos e independientes que colaboran para el cumplimiento de los fines estatales, pero esta separación no es absoluta, ya que como se establece en el texto del articulado, estos órganos tienen funciones separadas, pero se permite que se colaboren de manera armónica para la buena ejecución del objeto para el cual fueron creados, y existan controles recíprocos entre los órganos autónomos por medio del mecanismo de pesos y contrapesos, manifestándose sobre el particular la sentencia C-189 de 1998, al plantear que.

“La Corte coincide con la actora y algunos de los intervinientes en que la Constitución se distancia de ciertas visiones jurídicas, según las cuales, en el Estado sólo existen tres ramas (legislativa, ejecutiva y judicial) con funciones nítidamente separadas. La Carta mantiene el principio de separación de poderes (CP art. 113) pero le confiere una naturaleza más compleja, en un doble sentido. De un lado, admite que existen órganos autónomos cuyas funciones no pueden ni deben ser encajadas dentro de la división clásica en tres ramas del poder, como los órganos de control y la organización electoral. Y, de otro lado, la Carta no sólo admite sino que promueve la existencia de controles recíprocos entre las distintas ramas y órganos autónomos, por medio del clásico mecanismo de pesos y contrapesos”.

Al permitir una colaboración recíproca entre los órganos del Estado, el legislador dentro de sus facultades de legislar sobre la estructura estatal, tiene la potestad de adscribir a los Ministerios entidades con las que se guarde afinidad, como lo ha expresado la Corte Constitucional en la sentencia C-046 de 2004 al afirmar que.

“Dentro de la competencia del legislador de determinar la estructura de la administración, se encuentra la de adscribir una entidad nacional en un Ministerio con el que guarde afinidad, salvo que existiere disposición constitucional que indique a cuál debe adscribirse o vincularse; que la decisión de adscripción no implica que el órgano adscrito deba permanecer a perpetuidad en el órgano al que se adscribe y, que decisiones tanto de vincular o de adscribir una entidad a otra, es el resultado del debido entendimiento del

artículo 113 de la Carta en lo que concierne a las funciones separadas de los órganos del Estado pero con la colaboración armónica, encaminada a lograr sus fines.”

Por tanto, el legislador en aras de ejecutar lo consagrado en el artículo 113 de la Constitución Política tiene la atribución de

“definir cómo está integrado un sector administrativo y de establecer la adscripción o vinculación de un organismo o entidad a determinado ministerio o departamento administrativo” (Sentencia C-1437 de 2000)

Facultad que como lo menciona la misma sentencia, es “privativa del legislador”, por tal razón decidió en el artículo 16 de la ley 1562 de 2012, que las Juntas Regionales y Nacional de Calificación fueran adscritas al Ministerio de Trabajo, ya que ambas entidades por la particularidad de sus funciones, guardan afinidad y tal como lo consagra el artículo 113 de la Constitución Política, “Los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines.” Con respecto a este segundo cargo de la Acción presentada, se considera que no existe violación alguna al artículo 113 de la Constitución Política como lo advierte el actor, en el inciso primero y el parágrafo tercero del artículo 16 de la ley 1562 de 2012, ya que existe una colaboración armónica para la ejecución efectiva de los fines del Estado, lo que no supone una usurpación de funciones del legislador, por parte del Ministerio del Trabajo, al ordenársele que reglamente lo concerniente a las Juntas Regionales y Nacional de Calificación de Invalidez, una vez que el Congreso mediante la ley 1562 de 2012, definiera la estructura orgánica de las mismas. 3.4. El inciso segundo del artículo 16, el parágrafo primero del mismo artículo, y el inciso segundo del artículo 17 de la ley 1562 de 2012, son contrarios al Principio Constitucional de la Confianza Legítima el cual se desprende del artículo 83 de la Constitución 3.4.1. Normas acusadas

“Artículo 16. El artículo 42 de la Ley 100 de 1993, quedará así: Artículo 42. Naturaleza, administración y funcionamiento de las Juntas Regionales y Nacional de Calificación de invalidez. (…) “Será conforme a la reglamentación que determine el Ministerio del Trabajo, la integración, administración operativa y financiera, los términos en tiempo y procedimiento para la expedición de dictámenes, funcionamiento y la inspección, vigilancia y control de

estos aspectos, así como la regionalización del país para los efectos de funcionamiento de las Juntas, escala de honorarios a sus integrantes, procedimientos operativos y recursos de reposición y apelación.” “Parágrafo 1°. Los integrantes de las Juntas Nacional y regionales de Calificación de Invalidez se regirán por la presente ley y su reglamentación, actuarán dentro del respectivo período y, en caso necesario, permanecerán en sus cargos hasta tanto se realice la posesión de los nuevos integrantes para el período correspondiente, serán designados de acuerdo a la reglamentación que para el efecto expida el Ministerio del Trabajo.”

“Artículo 17. Honorarios Juntas Nacional y Regionales. (…) El Ministerio del Trabajo dentro de los seis (6) meses siguientes a la promulgación de la presente ley, reglamentará la materia y fijará los honorarios de los integrantes de las juntas.”

Según lo expone el actor, el principio de Confianza Legítima no es un principio existente por sí solo en la Constitución Política, este principio se desprende, por mencionar algunos, del Principio de la buena fe (artículo 83 C.P), y de algunos otros principios reconocidos por la jurisprudencia como el de seguridad jurídica. Con este principio lo que se pretende, es que “El Estado no puede súbitamente alterar unas reglas de juego que regulaban sus relaciones con los particulares, sin que se les otorgue a estos últimos un período de transición para que ajusten su comportamiento a una nueva situación jurídica”. Sin embargo, la definición de la sentencia C-131 de 2004 a renglón seguido consagró, que la aplicación del principio de la Confianza Legítima que esta debe efectuarse de forma, “ponderada, en el caso concreto, con los otros, es especial, con la salvaguarda del interés general y el principio democrático” En concordancia con lo anterior, si se pondera lo establecido en las normas acusadas por el actor, se estaría haciendo un análisis general sobre la norma, ya que la misma ley 1562 de 2012 le ordenó al Ministerio del Trabajo reglamentar lo concerniente al funcionamiento particular de las Juntas, de ser así, tal y como lo describe la sentencia citada, el caso concreto a ponderarse para aplicar el principio de la Confianza Legítima impetrado, sería la reglamentación particular que la entidad a la que se encuentran adscritas, emitirá para cumplir con lo consagrado en los artículos 16 y 17 de la ley objeto de análisis. Es esa potestad de la administración, o sea, la otorgada por el legislador al Ministerio del Trabajo en aras de respetar la Confianza Legítima, que le ordenó

reglamentar lo pertinente a las Juntas; en este sentido la sentencia C-130 de 2004 en su parte motiva mencionó que

“la interpretación del principio estudiado, debe efectuarse teniendo en cuenta que no se aplica a derechos adquiridos, sino respecto de situaciones jurídicas modificables, sin perder de vista que su alteración no puede suceder de forma abrupta e intempestiva, exigiéndose por tanto, de la administración, la adopción de medidas para que el cambio ocurra de la manera menos traumática para el afectado” (Subraya y negrilla fuera de texto)

Para el caso particular y de acuerdo a la sentencia, la administración representada por el Ministerio del Trabajo, y la adopción de medidas será la reglamentación que expida esa cartera para garantizar que el cambio no sea tan traumático y de esa manera propender por la salvaguarda del principio de Confianza Legítima. Tan garante fue el legislador al momento de establecer la estructura orgánica de las Juntas, que previó, “la búsqueda de medidas que permitan garantizar los derechos fundamentales que se encuentran en juego”, al ordenarle al Ministerio del Trabajo, como ya lo mencionábamos, la obligación de reglamentar lo propio sobre las Juntas, y de esa manera desarrollar una estructura orgánica creada, para garantizar que su funcionamiento se acoja a los principios constitucionales consignados en la Carta política y aquellos que por vía jurisprudencial se encuentran inmersos en los que encontramos en la Carta Política. Por lo anteriormente expuesto, se considera que el inciso segundo del artículo 16, el parágrafo primero del mismo artículo, y el inciso segundo del artículo 17 de la ley 1562 de 2012, no violan el principio de Confianza Legítima por haberse previsto por parte del legislador, que será la administración la que reglamente las situaciones concretas para salvaguardar el interés general, conforme a los parámetros generales establecidos en la ley. De haber una violación al principio objeto de análisis, se podría generar una vez el Ministerio del Trabajo reglamente “la integración, administración operativa y financiera, los términos en tiempo y procedimiento para la expedición de dictámenes, funcionamiento y la inspección, vigilancia y control de estos aspectos, así como la regionalización del país para los efectos de funcionamiento de las Juntas, escala de honorarios a sus integrantes, procedimientos operativos y recursos de reposición y apelación” (Inciso 2º , artículo 16 ley 1562 de 2012), medidas que permitirán ponderar, en concordancia con la ley, el caso concreto para verificar o no la aplicación del principio de la Confianza Legítima. 3.5. El Inciso segundo del artículo 16, el parágrafo primero del artículo 16, y el inciso segundo del artículo 17 de la ley 1562 de 2012, son contrarios al Derecho Fundamental al Trabajo contenido en los artículos 25 y 53 de la Constitución

3.5.1. Normas acusadas

“Artículo 16. El artículo 42 de la Ley 100 de 1993, quedará así: Artículo 42. Naturaleza, administración y funcionamiento de las Juntas Regionales y Nacional de Calificación de invalidez. (…) “Será conforme a la reglamentación que determine el Ministerio del Trabajo, la integración, administración operativa y financiera, los términos en tiempo y procedimiento para la expedición de dictámenes, funcionamiento y la inspección, vigilancia y control de estos aspectos, así como la regionalización del país para los efectos de funcionamiento de las Juntas, escala de honorarios a sus integrantes, procedimientos operativos y recursos de reposición y apelación.” “Parágrafo 1°. Los integrantes de las Juntas Nacional y regionales de Calificación de Invalidez se regirán por la presente ley y su reglamentación, actuarán dentro del respectivo período y, en caso necesario, permanecerán en sus cargos hasta tanto se realice la posesión de los nuevos integrantes para el período correspondiente, serán designados de acuerdo a la reglamentación que para el efecto expida el Ministerio del Trabajo.”

“Artículo 17. Honorarios Juntas Nacional y Regionales. (…) El Ministerio del Trabajo dentro de los seis (6) meses siguientes a la promulgación de la presente ley, reglamentará la materia y fijará los honorarios de los integrantes de las juntas.”

Conociendo la supuesta vulneración mencionada en el cargo, es menester analizar el artículo 25 de la Carta Superior, en el cual se establece:

“ARTICULO 25. El trabajo es un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado. Toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas.”

Conforme a lo anterior, la Constitución Política ha establecido en su cuerpo normativo, el artículo 25, en el cual se establece que el trabajo es un derecho y una obligación social, con todas las elementos legales que ello implica, y el artículo 53, en el cual se establece que el legislador deberá realizar un estatuto del trabajo, en el cual se garantice, entre otros, la estabilidad en el empleo.

En cuanto al artículo 25, la sentencia T-084 de 1994, estableció, con respecto al trabajo, que.

“…debe ser garantizado su ejercicio en los términos de justicia y dignidad que el artículo 25 de la Carta impone, pues no es suficiente el obtener un trabajo para entender garantizado ese derecho; también deben concurrir otras condiciones que complementan el cabal desempeño de las labores que se encomiendan al empleado.

El artículo 25 de nuestro Estatuto Superior, no se detiene en el punto de garantizar al ciudadano el acceso a un empleo; va más allá, estableciendo que el desempeño de ese trabajo debe darse en condiciones dignas y justas. Dentro de éstas, se encuentran las que permiten al trabajador tener una clara apreciación del cargo que va a desempeñar y las funciones que debe realizar en el mismo.”

Y con relación al artículo 53, la sentencia C-016 de 1998 mencionó que.

“Mediante el principio de la estabilidad en el empleo, que es aplicable a todos los trabajadores, independientemente de que sirvan al Estado o a patronos privados, la Constitución busca asegurar que el empleado goce de una certeza mínima en el sentido de que el vínculo laboral contraído no se romperá de manera abrupta y sorpresiva, de manera que no esté expuesto en forma permanente a perder su trabajo y con él los ingresos que permiten su propio sustento y el de su familia, por la decisión arbitraria del patrono.”

Como se observa, dichos derechos deberán garantizarse en tres momentos; el primero de ellos, el derecho a tener un empleo; el segundo, que una vez nacido a la vida jurídica el derecho, a través de un contrato laboral, gozar de los derechos que por ley se establecen, y por último, contar con una estabilidad en el trabajo, situación que despejará la incertidumbre del trabajador en cuanto a una ruptura sorpresiva de su vínculo laboral. Con respecto al cuarto cargo de la Acción presentada, se considera que el Inciso segundo del artículo 16, el parágrafo primero del artículo 16, y el inciso segundo del artículo 17 de la ley 1562 de 2012, no podrán ser analizados bajo el cargo de inconstitucionalidad que menciona el autor, ya que aún no se han expedido los decretos que reglamentarán las condiciones de la integración de las Juntas Regionales y Nacional de Calificación de Invalidez, y no se han fijado los honorarios de los integrantes de las mismas, razón por la cual hablar de situaciones hipotéticas sobre este particular y declararlas de inconstitucionales, sería apresurado y no conforme a derecho, ya que la situación objeto de análisis no ha sido reglamentada por el Ministerio del Trabajo, y la norma legal no especifica nada concreto sobre el particular sino establece los principios generales orientadores del tema.

3.6. El parágrafo segundo, del artículo 19 de la ley 1562 de 2012, es contrario al Derecho Fundamental a la libertad de escoger la ocupación o el oficio contenido en el artículo 26 de la Constitución 3.6.1. Norma acusada

“Artículo 19. El artículo 43 de la Ley 100 de 1993, quedará así: Artículo 43. Impedimentos, recusaciones y sanciones. (…) “Parágrafo 2º. Los integrantes de la Junta Nacional y los de las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez no podrán permanecer más de dos (2) periodos continuos.”

A fin de analizar lo que se pretende inconstitucional, el artículo 26 de la Constitución, consagra.

“ARTICULO 26. Toda persona es libre de escoger profesión u oficio. La ley podrá exigir títulos de idoneidad. Las autoridades competentes inspeccionarán y vigilarán el ejercicio de las profesiones. Las ocupaciones, artes y oficios que no exijan formación académica son de libre ejercicio, salvo aquellas que impliquen un riesgo social. Las profesiones legalmente reconocidas pueden organizarse en colegios. La estructura interna y el funcionamiento de éstos deberán ser democráticos. La ley podrá asignarles funciones públicas y establecer los debidos controles.”

A su vez la sentencia C-188 de 2009, se refirió sobre el particular así.

“En tanto derecho fundamental que es, el derecho a escoger libremente profesión u oficio goza de una garantía constitucional que opera en dos direcciones: la primera, proyectada hacia la sociedad -es decir, que delimita las fronteras del derecho-, adscribe de manera exclusiva al legislador, de un lado, la competencia para regular los requisitos que deben cumplir los aspirantes a ejercer actividades que requieran capacitación técnica o científica si es su deseo obtener el título correspondiente, así como las condiciones en que el ejercicio de la misma puede ser sometido a inspección y vigilancia por las autoridades competentes. La segunda, de orden interno, se dirige expresamente a proteger el núcleo esencial del derecho a la escogencia, de tal manera que no puede el legislador, sin lesionarlo,

restringir, limitar o cancelar ese ámbito de inmunidad en el que no es posible injerencia alguna. 8[8] Mientras la segunda de las garantías -la interna- es absoluta, es decir, opera igualmente para las profesiones y los oficios, la primera sólo se predica de las profesiones y de las ocupaciones, artes u oficios que requieran formación académica e impliquen un riesgo social. La Constitución actual emplea en este punto criterios de diferenciación relativos al riesgo a que queda expuesto el conglomerado social como consecuencia del ejercicio de una determinada actividad -sea a nivel profesional, técnico o empírico-, antes que al mayor o menor grado de escolaridad requerido para ejercerlas, cual era la pauta escogida por la Constitución Nacional de 1886 (C-606/92)”

Conforme al texto de la sentencia anterior, el derecho a escoger ocupación u oficio hace referencia en primer lugar a la libertad de elección que se tiene al momento de escoger la ocupación u oficio; en segundo lugar a las condiciones particulares de cada ocupación u oficio para la obtención del título y por último, la manera como deberá ejecutarse lo aprendido teniendo en cuenta las normas particulares a cada una de ellas; como se colige de lo anterior, este principio se aplica a la situación personalísima de escogencia, requisitos para la obtención del título y requisitos, procedimientos o leyes que regulan cada actividad. Por tal razón lo consagrado en el parágrafo 2º del artículo 19 de la ley 1562 de 2012, no afecta lo que por el principio constitucional del artículo 26 se entiende, ya que no está limitando a las personas a escoger una profesión, acatar los requisitos para la obtención del título profesional, o a implementar los reglamentos, procedimientos, normas y/o leyes para la ejecución de su profesión, por el contrario, lo que está estableciendo es que los miembros de las Juntas Regionales y Nacional de Calificación de Invalidez, no podrán permanecer en el cargo por más de dos periodos continuos, requisito este, que deberán cumplir si quieren ser miembros de las Juntas bajo análisis, no siendo requisito para escoger la ocupación u oficio. El quinto cargo de la Acción presentada no es contrario a la Constitución, porque se considera que el parágrafo segundo, del artículo 19 de la ley 1562 de 2012 no vulnera derecho alguno, ya que lo que se está ordenando es que quien a libre elección opte por ser miembro de las Juntas Regionales y Nacional de Calificación de Invalidez, no podrá desempeñar ese cargo por más de dos periodos continuos; se refiere al mecanismo para pertenecer a las Juntas y el periodo, lo que per se no genera derecho alguno particular a nadie. 3.7. El parágrafo segundo, del artículo 19, de la ley 1562 de 2012, es contrario al Derecho fundamental a la igualdad contenido en el artículo 13 de la Constitución

3.7.1. Norma acusada

“Artículo 19. El artículo 43 de la Ley 100 de 1993, quedará así: Artículo 43. Impedimentos, recusaciones y sanciones. (…) “Parágrafo 2º. Los integrantes de la Junta Nacional y los de las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez no podrán permanecer más de dos (2) periodos continuos.”

La norma constitucional que se alega infringida por parte del actor es el artículo 13 de la Carta Magna, que a la letra dice.

“ARTICULO 13. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica. El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados.”

De lo anterior se colige que todos los nacionales colombianos gozan de la garantía constitucional de contar con las mismas condiciones, sin permitir que circunstancias particulares, ya sean estas físicas, psicológicas, sociales, entre otras, interfieran en el desenvolvimiento de estos en la sociedad, como lo ha manifestado la Corte Constitucional, en la sentencia C- 836 de 2001.

“La igualdad, además de ser un principio vinculante para toda la actividad estatal, está consagrado en el artículo 13 de la Carta como derecho fundamental de las personas. Este derecho comprende dos garantías fundamentales: la igualdad ante la ley y la igualdad de protección y trato por parte de las autoridades.” (Negrilla y subraya fuera de texto)

Si uno de los puntos de partida con respecto a la participación en la sociedad de los individuos es el Derecho Fundamental a la Igualdad, el legislador, en su sabio entender y en aras de ejecutar lo que en la Constitución se establece, enunció un requisito particular y concreto, el cual define de manera clara, que aquellos profesionales que quieran formar parte de las Juntas Regionales y Nacional de Invalidez, no podrán durar en el cargo por más de dos periodos continuos; en ese orden de ideas no se está vulnerando el derecho a la igualdad, ya que no se están exigiendo circunstancias particulares discriminatorias a un grupo específico para acceder a las Juntas de Invalidez, sino que por el contrario, se está estableciendo

que aquellos que quieran ser miembros de las Juntas podrán durar hasta por un tiempo determinado como funcionarios de ese órgano de orden nacional; por ende la elección de acogerse a ese requisito, es de libre decisión, ya que será el aspirante el que decida si se acoge o no al tiempo de duración como miembro de la Junta, establecido en el parágrafo 2º, artículo 19, ley 1562 de 2012. De acuerdo a lo expuesto, el sexto cargo de la Acción presentada no es inconstitucional por no existir vulneración al Derecho Fundamental a la Igualdad alegado, ya que la duración en el cargo como miembro de las Juntas Regionales y Nacional de Calificación de Invalidez establecida en la norma considerada violatoria de la Carta Superior, se establece un tiempo máximo en el empleo y no una condición discriminatoria para acceder al mismo. 3.8. El inciso segundo, del artículo 20 de la ley 1562 de 2012, es contrario al Derecho Non Bis In Idem contenido en el artículo 29 de la Constitución 3.8.1. Norma acusada

“Artículo 20. Supervisión, inspección y control de las Juntas de Calificación de Invalidez. (…) Así mismo implementará un sistema de información sobre el estado de cada proceso en trámite y podrá imponer multas en forma particular a cada integrante de las juntas hasta por cien (100) salarios mínimos legales mensuales, graduales según la gravedad de la falta, por violación a las normas, procedimientos y reglamentación del Sistema General de Riesgos laborales. Los recaudos por multas serán a favor del Fondo de Riesgos Laborales.”

Según el accionante, el artículo constitucional vulnerado corresponde al 29, cuyo texto es el siguiente.

“ARTICULO 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. (…) Toda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente culpable. Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el juzgamiento; a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra; a impugnar la

sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho.”(Subraya y negrilla fuera de texto)

Sobre este principio la Corte Constitucional en la sentencia T-537 de 2002, manifestó.

“Este principio implica que el Estado se halla legitimado para imponer, luego de los procedimientos legales respectivos, sanciones penales o disciplinarias cuando demuestre la ocurrencia de delitos o de faltas y concurra prueba que acredite la responsabilidad de quienes en ellos intervinieron pero que una vez tomada una decisión definitiva sobre el hecho constitutivo del delito o de la falta y sobre la responsabilidad o inocencia del implicado, no puede retomar nuevamente ese hecho para someterlo a una nueva valoración y decisión. En virtud de ese principio, cualquier persona cuenta con la seguridad de que las decisiones definitivas que se han proferido en los procesos tramitados en su contra, con miras a establecer su responsabilidad penal o disciplinaria, realizan la justicia en cada caso particular e impiden que los mismos hechos puedan ser objeto de posteriores debates.”

Como se puede observar el Non Bis In Idem que se desprende del Derecho Fundamental al Debido Proceso establecido en el artículo 29 de la Carta Política, es considerado como una garantía de los principios de seguridad jurídica y justicia material, al prohibir que una persona pueda ser juzgada por los mismos hechos una vez exista sentencia que así lo determine, tanto en el campo de la justicia ordinaria como en lo disciplinario. De acuerdo a lo anterior, el artículo 29 ya citado según el accionante, estaría siendo vulnerado, ya que los miembros de las Juntas Regionales y Nacional de calificación de Invalidez, estarían incurriendo en una concurrencia de sanciones por los mismos hechos, ya que estos funcionarios responderían por la obligaciones contraídas por la calidad que ostentan con las sanciones disciplinarias, establecidas en los artículos 53 y siguientes del Código Único Disciplinario, y simultáneamente como las establecidas en el artículo 20, de la ley 1562 de 2012. Para efectos de análisis se trascriben los textos de los artículos referidos por el accionante. - Código Único Disciplinario

“ARTÍCULO 53. SUJETOS DISCIPLINABLES. <Artículo modificado por el artículo 44 de la Ley 1474 de 2011. El nuevo texto es el siguiente:> El presente régimen se aplica a los particulares que cumplan labores de interventoría o supervisión en los contratos estatales; también a quienes ejerzan funciones públicas, de manera

permanente o transitoria, en lo que tienen que ver con estas, y a quienes administren recursos públicos u oficiales. Se entiende que ejerce función pública aquel particular que, por disposición legal, acto administrativo, convenio o contrato, realice funciones administrativas o actividades propias de los órganos del Estado, que permiten el cumplimiento de los cometidos estatales, así como el que ejerce la facultad sancionadora del Estado; lo que se acreditará, entre otras manifestaciones, cada vez que ordene o señale conductas, expida actos unilaterales o ejerza poderes coercitivos. Administran recursos públicos aquellos particulares que recaudan, custodian, liquidan o disponen el uso de rentas parafiscales, de rentas que hacen parte del presupuesto de las entidades públicas o que estas últimas han destinado para su utilización con fines específicos.”…

“ARTÍCULO 55. SUJETOS Y FALTAS GRAVÍSIMAS. Los sujetos disciplinables por este título sólo responderán de las faltas gravísimas aquí descritas. Son faltas gravísimas las siguientes conductas: 1. Realizar una conducta tipificada objetivamente en la ley como delito sancionable a título de dolo, por razón o con ocasión de las funciones. 2. Actuar u omitir, a pesar de la existencia de causales de incompatibilidad, inhabilidad, impedimento o conflicto de intereses establecidos en la Constitución o en la ley. 3. Desatender las instrucciones o directrices contenidas en los actos administrativos de los organismos de regulación, control y vigilancia o de la autoridad o entidad pública titular de la función. 4. Apropiarse, directa o indirectamente, en provecho propio o de un tercero, de recursos públicos, o permitir que otro lo haga; o utilizarlos indebidamente. 5. Cobrar por los servicios derechos que no correspondan a las tarifas autorizadas en el arancel vigente, o hacerlo por aquellos que no causen erogación. 6. Ofrecer u otorgar dádivas o prebendas a los servidores públicos o particulares para obtener beneficios personales que desvíen la transparencia en el uso de los recursos públicos.

7. Abstenerse de denunciar a los servidores públicos y particulares que soliciten dádivas, prebendas o cualquier beneficio en perjuicio de la transparencia del servicio público. 8. Ejercer las potestades que su empleo o función le concedan para una finalidad distinta a la prevista en la norma otorgante. 9. Ejercer las funciones con el propósito de defraudar otra norma de carácter imperativo. 10. Abusar de los derechos o extralimitarse en las funciones. 11. <Artículo modificado por el artículo 45 de la Ley 1474 de 2011. El nuevo texto es el siguiente:> Las consagradas en los numerales 2, 3, 14, 15, 16, 18, 19, 20, 26, 27, 28, 34, 40, 42, 43, 50, 51, 52, 55, 56, y 59, parágrafo 4o, del artículo 48 de esta ley cuando resulten compatibles con la función.”…(Subraya y negrilla fuera de texto) “ARTÍCULO 56. SANCIÓN. Los particulares destinatarios de la ley disciplinaria estarán sometidos a las siguientes sanciones principales: Multa de diez a cien salarios mínimos mensuales legales vigentes al momento de la comisión del hecho y, concurrentemente según la gravedad de la falta, inhabilidad para ejercer empleo público, función pública, prestar servicios a cargo del Estado, o contratar con este de uno a veinte años. Cuando la conducta disciplinable implique detrimento del patrimonio público, la sanción patrimonial será igual al doble del detrimento patrimonial sufrido por el Estado.”(Subraya y negrilla fuera de texto)

- Ley 1562 de 2012

“Artículo 20. Supervisión, inspección y control de las Juntas de Calificación de Invalidez. El Ministerio de Trabajo implementará un Plan Anual de Visitas para realizar la supervisión, inspección y control administrativo, operativo y de gestión financiera de las Juntas de Calificación de Invalidez… (…) Así mismo implementará un sistema de información sobre el estado de cada proceso en trámite y podrá imponer multas en forma particular a cada integrante de las juntas hasta por cien (100) salarios mínimos legales mensuales, graduales según la gravedad de la falta, por violación a las normas, procedimientos y reglamentación del Sistema General de Riesgos laborales. Los

recaudos por multas serán a favor del Fondo de Riesgos Laborales.”

Teniendo claras las sanciones que son aplicables a los integrantes de las Juntas objeto de análisis, reseñaremos a la luz de la ley 1562 de 2012, la naturaleza propia de estos particulares que integran las Juntas de Calificación de Invalidez, sobre las cuales el artículo 19 de la mencionada ley establece,

“ARTÍCULO 19. El artículo 43 de la Ley 100 de 1993, quedará así: Artículo 43. Impedimentos, recusaciones y sanciones. …Los integrantes serán particulares que ejercen una función pública en la prestación de dicho servicio… (…) Los integrantes de las Juntas estarán sujetos al régimen de impedimentos y recusaciones aplicables a los Jueces de la República, conforme a lo dispuesto en el Código de Procedimiento Civil y su trámite será efectuado de acuerdo con el artículo 30 del Código Contencioso Administrativo y, como a particulares que ejercen funciones públicas, les es aplicable el Código Disciplinario Único.”(Subraya y negrilla fuera de texto)

Según lo anterior, los particulares que integran las Juntas Regionales y Nacional de Calificación de Invalidez, ejercen una función pública en la prestación de dicho servicio; en concordancia con lo expuesto, es claro que a renglón seguido, el mismo articulado disponga que por ser particulares con una función pública, se les aplicará el Código Disciplinario Único. Si se aplica el Código Disciplinario Único, ya se ha identificado el procedimiento aplicable a los integrantes de las Juntas y las causas por las cuales se aplicarán las sanciones; por tal razón, mal haría el Ministerio en virtud del artículo 20 de la ley 1562 de 2012, crear otro procedimiento y aplicar otras sanciones de hasta 100 SMLMV, ya existiendo una ley que regula el accionar de los particulares con funciones públicas como lo es el Código Disciplinario Único, además, porque según el artículo 19 de la misma ley, se establece que, como a particulares que ejercen funciones públicas, les es aplicable el Código Disciplinario Único. De ser así, se estarían aplicando dos procedimientos distintos y como lo expresa el actor, habría “correspondencia o identidad entre dos sistemas sancionatorios por el mismo hecho…” porque “cumple los requisitos de identidad en la persona (significa que el sujeto incriminado debe ser la misma persona física en dos procesos de la misma índole), en la identidad del objeto (se exige entonces la correspondencia en la especia fáctica de la conducta en dos procesos de igual

naturaleza, y de la identidad en la causa (se refiere a que el motivo de la iniciación del proceso sea el mismo en ambos casos).” Para el caso concreto, existiría la misma persona (integrante de la Junta), un mismo objeto que sería una sanción de multa de hasta 100 SMLMV, y una misma causa, porque se estaría sancionando de acuerdo al artículo 20 de la ley 1592 de 2012, por la violación de “las normas, procedimientos y reglamentación del Sistema General de Riesgos laborales”, y a su vez, se estaría aplicando el numeral 10 del artículo 55 del Código Disciplinario Único en el cual se establece que se sancionará por “Abusar de los derechos o extralimitarse en las funciones”. De ser así, se estaría juzgando al integrante o miembro de la Junta por los mismos hechos dos veces, situación que va en contravía del principio Non Bis In Idem alegado por el actor. Teniendo en cuenta lo analizado, es claro que existe una vulneración al artículo 29 de la Carta Superior en lo concerniente al Non Bis In Idem por demostrarse que lo consagrado en el artículo 20 de la ley 1562 de 2012, establece un procedimiento adicional, que sancionará a la misma persona, el mismo objeto, y la misma causa, que a su vez prevé el Código Disciplinario Único, por ende se estaría juzgando dos veces por el mismo hecho y habría como lo expresa el actor, una concurrencia de sanciones. Conforme a los argumentos expuestos en la parte motiva de este documento, se considera que el artículo 20 de la ley 1562 de 2012, debe ser declarado inconstitucional. Atentamente,

Miguel Alberto Pérez García C.C. 10.225.259 de Manizales T.P. 17702 Miembro Correspondiente Academia Colombiana de Jurisprudencia