documents.worldbank.orgdocuments.worldbank.org/curated/en/729721468075833013/... · Web viewIPP603. Estrategia de Pueblos Indígenas. Este documento ha sido elaborado en el marco

Estrategia de Pueblos Indígenas1

Octubre 2012

1 Este documento ha sido elaborado en el marco del diseño del Proyecto de Asistencia Técnica (TAL) de Inclusión Social que será financiado con recursos del Banco Mundial. Este documento se basa en el Informe de consultoría elaborado por María Elena Planas y María Elena Vattuone.

IPP603

Índice

Introducción...................................................................................................................................................................... 3

1. Descripción del Proyecto TAL de Inclusión Social....................................................................................4

2. Descripción de los programas JUNTOS, Pensión 65, PRONAA y QALI WARMA...........................5

3. Marco legal e institucional de pueblos indígenas en el Perú................................................................7

4. Análisis de la situación de la población indígena en el Perú.............................................................11

5. Organizaciones indígenas representativas de alcance nacional......................................................12

6. Diagnóstico social de barreras que limitarían el acceso y la participación de la población indígena en los Programas JUNTOS, Pensión 65, PRONAA y QALI WARMA......................................13

7. Recomendaciones para superar las barreras que limitan el acceso y la participación de la población indígena en los Programas JUNTOS, Pensión 65 y QALI WARMA.....................................25

8. Arreglos institucionales para la implementación de la Estrategia.................................................29

9. Bibliografía................................................................................................................................................................. 29

Anexo 1. Análisis del marco normativo general sobre los pueblos indígenas...................................31

Anexo 2. Mapeo de las organizaciones indígenas representativas y relevantes de los pueblos indígenas del Perú........................................................................................................................................................37

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Introducción

El Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS) tiene como objetivo principal mejorar la calidad de vida de la población en situación de vulnerabilidad y pobreza, promover el ejercicio de sus derechos, el acceso a oportunidades y el desarrollo de sus propias capacidades. Como organismo rector de las políticas nacionales que promueven el Desarrollo y la Inclusión Social, al MIDIS le han sido adscritos cinco programas sociales – Juntos, FONCODES, Cuna Más, Pensión 65 y PRONAA. Asimismo, el Ministerio ha creado el Programa QALI WARMA. El MIDIS se ha propuesto brindar servicios de calidad adecuados a las necesidades específicas de sus usuarios. Así, el MIDIS tiene entre sus objetivos lograr que los usuarios de dichos programas mejoren sus capacidades para aprovechar las oportunidades que abre el crecimiento económico y logren generar fuentes de ingresos que les permitan ser autónomos y salir de la pobreza de manera sostenible.

En el Perú, 16% de la población vive en condiciones de vulnerabilidad, sea por la pobreza, la ruralidad, el bajo nivel de educación formal de las mujeres adultas, o la exclusión étnica a la que están expuestas. Esta es la población a la que el MIDIS ha denominado la “población en proceso de inclusión” (PEpI). La exclusión social afecta particularmente a los hogares y comunidades indígenas, a la población de afroperuanos, y en general a las mujeres de hogares pobres. En el caso de los programas sociales, la presencia de esta forma de exclusión social se ha visto asociada en otros países a índices más altos de subcobertura para los hogares pertenecientes a estos grupos sociales y a condiciones desfavorables en la calidad y adecuación de los servicios recibidos. Cabe recalcar que, en el Perú, esta población constituye un porcentaje importante de la población rural en estado de pobreza. Es, entonces, importante contar con un diagnóstico social que permita identificar las barreras y obstáculos que afectan el acceso a los servicios sociales de calidad por parte de estos sectores de la población peruana.

La presente Estrategia para Pueblos Indígenas (en adelante, la Estrategia) es el resultado de un proceso de diagnóstico social para identificar las barreras que limitan el pleno acceso y la participación de la población indígena en los programas JUNTOS, Pensión 65 y PRONAA2, y de un taller con organizaciones indígenas representativas de alcance nacional. Busca proporcionar insumos y recomendaciones que serán incluidas en el diseño del Proyecto de Asistencia Técnica (TAL por sus siglas en inglés) de Inclusión Social, a ser financiado por el Banco Mundial, según lo establece la Política Operativa del Banco Mundial OP4.10.

La Estrategia se presenta en ocho acápites. En el primer y segundo acápite, se describe el TAL de Inclusión Social, los programas JUNTOS, Pensión 65, PRONAA y el recientemente creado QALI WARMA3, respectivamente. En el tercer, cuarto y quinto acápite, se presenta el marco legal e institucional relacionado con los pueblos indígenas, se identifican las características demográficas y sociales de los pueblos indígenas presentes en las áreas de intervención del Proyecto, y se identifican las organizaciones indígenas representativas de alcance nacional. En el sexto acápite, se analizan las barreras que limitarían el acceso y la participación de la población indígena en los programas JUNTOS, Pensión 65 y PRONAA. Estos resultados son fruto del análisis de la literatura pertinente y de fuentes primarias que incluyen una consulta con organizaciones indígenas de alcance nacional y entrevistas clave en dos localidades: los distritos de Ancahuasi y Limatambo (provincia de Anta, región Cusco) y Nieva (provincia de

2 Para los fines de esta Estrategia, toda alusión a PRONAA se refiere al Programa Integral de Nutrición (PIN) preescolar y escolar.

3En base al análisis de la experiencia del PRONAA (i.e., programa en proceso de cierre), el documento toma las lecciones

aprendidas para formular recomendaciones para el diseño de QALI WARMA.


Condorcanqui, región Amazonas), en comunidades quechua-hablantes y awajún respectivamente. En el séptimo acápite, se formulan recomendaciones para superar las barreras identificadas, se hace un balance de los efectos del Proyecto y se proponen medidas de mitigación de sus potenciales efectos negativos y de promoción de los efectos positivos. Finalmente, el octavo acápite presenta los arreglos institucionales sugeridos para la implementación de la Estrategia.

1. Descripción del Proyecto TAL de Inclusión Social

El Proyecto de Asistencia Técnica (TAL) de Inclusión Social tiene el objetivo de fortalecer la capacidad de gestión del MIDIS y el desempeño y coordinación del Ministerio con especial atención del programa de transferencias condicionadas JUNTOS, el programa de pensiones no contributivas PENSIÓN 65 y el recientemente creado programa nacional de alimentación escolar QALI WARMA. El TAL se concentra en la provisión de asistencia técnica para la implementación de reformas de política social que han sido propuestas y coordinadas por el MIDIS. El TAL consta de cinco componentes que se describen a continuación:

Componente 1: Mejora de la calidad de los programas del MIDIS. Este componente financiará asistencia técnica para diseñar y pilotear una serie de actividades orientadas a mejorar el control de calidad de los programas, con énfasis especial en QALI WARMA. Como parte de este componente se diseñarán mecanismos de participación y satisfacción de usuarios, se fortalecerá la coordinación local de los programas, se mejorará la orientación del SISFOH hacia el usuario y se fortalecerán procesos clave de los programas del MIDIS.

Componente 2: Mejora en la gestión del conocimiento, la información y comunicación. Este componente financiará asistencia técnica dirigida a fortalecer los sistemas de información que permitirán la recolección, procesamiento y producción de información multisectorial para apoyar la toma de decisiones de los actores participando en las estrategias del Sistema Nacional de Desarrollo e Inclusión Social (SINADIS), sistema funcional encargado de asegurar el cumplimiento de las políticas públicas que orientan la intervención del Estado destinada a reducir la pobreza, las desigualdades, las vulnerabilidades y los riesgos sociales.

Componente 3: Fortalecimiento de las capacidades del MIDIS para orientar su gestión por resultados para monitorear y evaluar. Este componente brindará soporte para el desarrollo e implementación del Sistema Nacional de Monitoreo y Evaluación de Política Social, conocido como Evidencia, y que será un componente clave de la Plataforma Integrada de Información. Este sistema se propone mejorar el desempeño de los programas y políticas sociales a partir de: la producción oportuna de evidencia rigurosa, el fortalecimiento de capacidades en monitoreo y evaluación en actores clave, y la promoción de una mayor transparencia para lograr una gestión pública y la toma de decisiones efectivas.

Componente 4: Fortalecimiento de la gestión y capacidades de recursos humanos . Este componente financiará el desarrollo y la implementación de un plan de fortalecimiento de capacidades y capacitación continua para los equipos técnicos y profesionales de las instituciones participantes en las estrategias multisectoriales del MIDIS. Este componente apoyará también la reorganización de los recursos humanos de


JUNTOS y formación de los de QALI WARMA, promoviendo la coordinación de los diferentes programas a nivel local.

Componente 5: Administración del Proyecto. Este componente financiará las actividades relacionadas con la gestión e implementación del TAL.

2. Descripción de los programas JUNTOS, Pensión 65, PRONAA y QALI WARMA

A partir de la creación del MIDIS, se dispuso la adscripción de cinco programas sociales – JUNTOS, Pensión 65, Cuna Más, FONCODES y PRONAA. Esta decisión obedeció a la necesidad de fortalecer y articular la intervención social del Estado para impulsar el desarrollo y la inclusión social, propiciando que la inversión de los recursos sea eficaz y eficiente.

2.1 Programa JUNTOS

El Programa Nacional de Apoyo Directo a los más Pobres - JUNTOS, es un Programa de Transferencias Monetarias Condicionadas que se inscribe dentro de la política social y de lucha contra la pobreza. Fue creado el 7 de abril del 2005 a través del DS No. 032–2005–PCM. Antes de estar adscrito al MIDIS, lo estaba a la Presidencia de Consejo de Ministros.

El Programa JUNTOS tiene por finalidad contribuir a la reducción de la pobreza y romper la transmisión intergeneracional de la pobreza extrema y su propósito es generar capital humano en hogares en pobreza. Para lograrlo, entrega incentivos a los hogares en pobreza y extrema pobreza que tienen miembros menores de 19 años4 o hasta que culminen la secundaria, lo que ocurra primero y gestantes. La entrega de estos incentivos está condicionada al cumplimiento de compromisos adquiridos, los cuales intentan promover el acceso de estos hogares a los servicios de salud – nutrición y educación, así como a la identidad, en un esquema de corresponsabilidad Estado – Hogar, un enfoque de restitución de los derechos básicos, y con la participación organizada y la vigilancia de los actores sociales de la comunidad. La naturaleza integrada del Programa obedece a la convicción de que, al hacer frente simultáneamente a todas las dimensiones del capital humano, se obtiene un mayor retorno social que cuando ello se efectúa en forma aislada.

El Programa JUNTOS utiliza distintos mecanismos de pago para hacer llegar el incentivo monetario a los hogares usuarios. Estos mecanismos se definen en función a la existencia de servicios de pago. Entre ellos, el Programa opera a través de agencias y/o sucursales del Banco de la Nación a las que los hogares deben acercarse para realizar el cobro. Asimismo, opera a través de transportadoras de caudales y/o ventanillas móviles, las que llegan a los centros poblados más lejanos donde no existe banca formal.

2.2Programa Pensión 65

El Programa Nacional de Asistencia Solidaria – PENSIÓN 65 se crea a través del DS N° 081–2011-PCM del 19 de octubre de 2011. Tiene como finalidad otorgar protección a los adultos a partir de los 65 años de edad que carecen de las condiciones básicas para su subsistencia y que cumplen los requisitos del Programa. De acuerdo a lo establecido en el DU N° 056-2011 el monto de la subvención económica mensual es 125 nuevos soles por persona.

4 Hasta antes de mayo de 2012, la transferencia se entregaba a hogares con miembros menores de 14 años.


Pensión 65 se inició de manera progresiva en los distritos cuyo nivel de pobreza es superior al 50% de su población según lo establecido en el Mapa de Pobreza 2009 del INEI; las primeras Regiones incluidas en el Programa fueron Apurímac, Ayacucho, Huancavelica, Ica, Puno y Huánuco y ahora ha iniciado su expansión a fin de tener cobertura a nivel nacional. Tal como ocurre en el caso de JUNTOS, si bien el Programa aún no cuenta con un modelo de intervención intercultural que responda a las necesidades y/o circunstancias geográficas, económicas, sociales, institucionales o culturales de los grupos indígenas, ha iniciado experiencias piloto de recuperación de saberes tradicionales.

2.3 PRONAA

El Programa Integral de Nutrición (PIN) preescolar y escolar del Programa Nacional de Asistencia Alimentaria (PRONAA), tiene como objetivo contribuir a mejorar el nivel nutricional de la población escolar de la educación inicial y primaria, prioritariamente en zonas en situación de pobreza y alta incidencia de desnutrición infantil. Según el marco legal y el diseño que se resumen en la Directiva General Nº003-2011 MIMDES-PRONAA/UGPAN, la cobertura de atención responde a metas de beneficiarios asignadas según criterios de: (i) atención universal para el primer y segundo quintil de pobreza según los Mapas de Pobreza del Ministerio de Economía y Finanzas y (ii) atención focalizada según prevalencia de desnutrición crónica para los quintiles 3, 4 o 5.

En el Sub-Programa Pre-escolar, los niños de 3 a 6 años deben recibir una ración alimentaria (almuerzo) durante los 9 meses que dura el año escolar, que comprende los diversos productos (e.g., mezcla fortificada de cereales y leguminosas, grasa, producto de origen animal y azúcar). En el Sub-Programa Escolar, los niños de 6 a 12 años deben recibir una ración alimentaria (desayuno) compuesta por un producto líquido (leche fresca) y un sólido (pan fortificado, galleta fortificada o mezcla fortificada de cereales y leguminosas). En el Sub-Programa Escolar, el proveedor realiza la distribución directa de los productos a las instituciones educativas a través de los Comités de Alimentación Escolar (CAE).

Como resultado de la constatación de las múltiples deficiencias de la implementación del Programa que impedían el logro de su fin último (brindar una alimentación oportuna y de calidad a las niñas y niños más pobres de nuestro país), en mayo del presente año se decidió iniciar un proceso ordenado de desactivación del PRONAA (y de todos sus subprogramas, incluido el PIN preescolar y el escolar). Las deficiencias del programa se debían a un marco legal contradictorio que generó objetivos contrapuestos, a una sobrestimación del proceso logístico por encima de la provisión de alimentos de forma oportuna y con calidad, y a una falta de mecanismos de transparencia y rendición de cuentas. Se ha previsto que el PRONAA deje de proveer servicios en diciembre de 2012.

2.4 QALI WARMA

El Programa Nacional de Alimentación Escolar QALI WARMA (“Niño vigoroso” en quechua) se creó con el objetivo de garantizar un servicio alimentario para niñas y niños de las instituciones educativas públicas de educación inicial (a partir de los 3 años de edad) y educación primaria. Dicho servicio alimentario se brindará durante todos los días del año escolar y será diversificado respetando las costumbres y usos de cada región, y promoviendo el patrimonio alimentario regional. Asimismo, el Programa tiene como objetivo contribuir a


mejorar la atención de los niños en clases, favoreciendo su asistencia y permanencia. Además, el Programa busca promover mejores hábitos de alimentación en los usuarios.

QALI WARMA fue creado en mayo de 2012 y brindará servicios a partir del primer día del año escolar de 2013.

3. Marco legal e institucional de pueblos indígenas en el Perú

3.1 Marco Legal sobre pueblos indígenas

El Perú ha suscrito dos instrumentos jurídicos internacionales relativos a los derechos de los pueblos indígenas: por un lado el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre pueblos indígenas y tribales (en adelante Convenio 169), de carácter vinculante, que consagra los derechos al desarrollo autónomo y libre determinación de los pueblos, a su capacidad y derecho de decidir y controlar su propio desarrollo, nacional o regional en la medida que éste afecte sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan y de controlar, en lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural. Por otro lado, el Perú ha suscrito la Declaración de la Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas, que establece parámetros claros para asegurar la dignidad y el bienestar de estos pueblos y reconoce sus derechos individuales y colectivos (ver Anexo 1 para un análisis detallado).

La Constitución Política del Perú reconoce el carácter pluriétnico y pluricultural del Perú. El numeral 19 del artículo 2 establece que “toda persona tiene derecho a su identidad étnica y cultural. El Estado reconoce y protege la pluralidad étnica y cultural de la Nación. Todo peruano tiene derecho a usar su propio idioma ante cualquier autoridad mediante un intérprete”. Además, la Constitución fomenta la educación bilingüe intercultural, establece como idiomas oficiales, además del castellano, el quechua, el aimara y las demás lenguas indígenas en las zonas donde predominen, y otorga a las autoridades de las comunidades campesinas5 y nativas6 personería jurídica y la potestad de ejercer funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial, de conformidad con el derecho consuetudinario (artículos 17, 48, 89 y 149).

Es importante mencionar, que la legislación peruana no establece una correspondencia unívoca entre la institución jurídica “pueblos indígenas” y las comunidades campesinas y nativas, lo que puede generar diferencias de interpretación en la aplicación del Convenio 169, y por lo tanto potenciales limitaciones para ubicar y precisar los espacios y derechos de los pueblos indígenas, particularmente de los quechuas y aimaras que habitan las comunidades campesinas y que constituyen la mayoría de la población indígena del Perú (ver análisis detallado del marco normativo legal en el Anexo 1). Al respecto, el artículo 7 de la recientemente aprobada Ley N° 29785, Ley del Derecho a la Consulta Previa a los Pueblos Indígenas u Originarios reconocido en el Convenio 169 de la Organización Internacional del

5 El artículo 2º de la Ley Nº 24656, Ley General de Comunidades Campesinas, establece que estas comunidades son reconocidas por el Estado como organizaciones de interés público, con existencia legal y personería jurídica, integradas por familias que habitan y controlan determinados territorios, ligadas por vínculos ancestrales, sociales, económicos y culturales, expresados en la propiedad comunal de la tierra, el trabajo comunal, la ayuda mutua, el gobierno democrático y el desarrollo de actividades multisectoriales, cuyos fines se orientan a la realización plena de sus miembros y del país.6 El artículo 8º de la Ley 22175, Ley de Comunidades Nativas las define: “Las Comunidades Nativas tienen origen en los grupos tribales de la Selva y Ceja de Selva y están constituidas por conjuntos de familias vinculadas por los siguientes elementos principales: idioma o dialecto, caracteres culturales y sociales, tenencia y usufructo común y permanente de un mismo territorio, con asentamiento nucleado o disperso”.


Trabajo (OIT), establece criterios objetivos (descendencia de poblaciones originarias, estilos de vida y vínculos espirituales e históricos con el territorio que ocupan; instituciones sociales y costumbres propias; patrones culturales y de vida distintos a los otros sectores de la población nacional) y subjetivos (los que se encuentran relacionados con la conciencia del grupo colectivo de poseer cierta identidad),que se tienen que tomar en cuenta para la definición de los pueblos indígenas u originarios, y señala que “las comunidades campesinas o andinas y las comunidades nativas o pueblos amazónicos pueden ser identificados también como pueblos indígenas u originarios, conforme a los criterios señalados en el presente artículo”. En el Anexo Nº1 se puede encontrar un análisis más detallado sobre la legislación vigente en materia de derechos de los pueblos indígenas en general, y de manera más específica del derecho a la consulta y a la participación.

3.2 Marco Institucional

3.2.1 Ministerio de Cultura

Mediante Ley N° 29565 del 21 de julio del 2010, se creó el Ministerio de Cultura. El artículo 2 de dicha Ley establece que “...es competente en materia de cultura a lo largo del territorio nacional, comprende al Sector Cultura, constituyéndose en su ente rector; y como tal, es responsable del diseño, establecimiento, ejecución y supervisión de las respectivas políticas nacionales y sectoriales. La materia cultura a su vez, comprende los procesos esenciales referidos a: patrimonio cultural de la nación, material e inmaterial; gestión cultural e industrias culturales, incluyendo la creación cultural contemporánea y artes vivas; y la pluralidad étnica y cultural de la Nación…”.

El Reglamento de Organización y Funciones del Ministerio de Cultura detalla además como parte de sus competencias específicas exclusivas: “…planificar, concertar, articular y coordinar con los niveles de gobierno que corresponda las actividades de fomento, asistencia técnica, apoyo y consulta popular para el desarrollo integral de los pueblos andinos, amazónicos y afroperuanos...”, y dispone que sea el Vice-ministerio de Interculturalidad:“…la autoridad inmediata en asuntos de interculturalidad e inclusión de las poblaciones originarias, que comprende además, las áreas de pluralidad étnica y cultural de la Nación.” Entre las funciones asignadas al Viceministerio de Interculturalidad destacan las siguientes:

Promover y garantizar el sentido de la igualdad social y respeto a los derechos de los pueblos de conformidad con el Convenio 169 y la Declaración de las Naciones Unidas, promoviendo su participación y representación.

Formular políticas de inclusión de las diversas expresiones culturales y generar mecanismos para su difusión, sustentadas en una cultura de paz y solidaridad.

Formular, ejecutar y supervisar políticas que promuevan prácticas de valoración de la diversidad cultural de la nación.

Proponer mecanismos para evitar cualquier tipo de exclusión o discriminación, asegurando la construcción de una identidad nacional.

Contribuir a la formulación, actualización del marco estratégico y las políticas nacionales en materia de cultural, incorporando los asuntos de interculturalidad e inclusión de poblaciones originarias.

Además, de acuerdo a lo establecido en la Ley del Derecho a la Consulta Previa a los Pueblos Indígenas u Originarios, el Viceministerio de Interculturalidad es el órgano técnico


especializado en materia indígena del Poder Ejecutivo, y como tal se le asignan las siguientes funciones:

Concertar, articular y coordinar la política de implementación del derecho de consulta. Brindar asesoría técnica y capacitación a las entidades estatales y pueblos indígenas u

originarios. Mantener el registro de las instituciones y organizaciones representativas de los pueblos e

identificar a las que deben de ser consultadas respecto a una medida administrativa o legislativa.

Emitir opinión de oficio o a pedido de cualquiera de las entidades facultadas para solicitar la consulta, sobre la calificación de la medida legislativa o administrativa proyectada por las entidades responsables, sobre el ámbito de la consulta y la determinación de los pueblos a ser consultados.

Asesorar en la definición del ámbito y las características de la consulta. Elaborar, consolidar, actualizar la base de datos de los pueblos indígenas y sus

organizaciones representativas. Mantener y actualizar el registro de facilitadores e intérpretes. Registrar los resultados de las consultas realizadas. Creación de la base de datos de los pueblos indígenas y sus organizaciones

representativas.

Finalmente, dentro de la estructura orgánica vigente del Ministerio de Cultura, el ex - Instituto Nacional de Desarrollo de los Pueblos Andinos Amazónicos Afroperuanos (INDEPA), creado en el 2005 como organismo público descentralizado con rango ministerial de acuerdo a Ley Nº 28495, es hoy un órgano consultivo del Ministerio. En efecto, en el 2010, mediante Decreto Supremo N° 001-2010-MC se dispone la fusión del INDEPA con el Ministerio de Cultura, y se crea la Comisión Consultiva Nacional de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos-INDEPA, como órgano consultivo permanente del Ministerio, cuya función es promover el diálogo y la concertación en asuntos interculturales y de inclusión social, y asesorar, analizar, absolver consultas y emitir opinión sobre las políticas, estrategias y planes que el Ministerio ponga a su consideración en materia de pluralidad étnica y cultural.

3.2.2 Centro Nacional de Salud Intercultural

El Centro Nacional de Salud Intercultural (CENSI), se creó en el 2002 y se encuentra ubicado dentro del Instituto Nacional de Salud (INS), el cual es un organismo público descentralizado del Ministerio de Salud (MINSA). El Reglamento del INS, aprobado en el 2003 mediante Decreto Supremo Nº 001-2003-SA), en sus artículos 47º, 48º y 49º establece los roles del CENSI como órgano de línea encargado de proponer políticas y normas de salud intercultural, así como promover el desarrollo de la investigación, docencia, programas y servicios, transferencia tecnológica, y la integración de la medicina tradicional, medicina alternativa y medicina complementaria con la medicina académica, para contribuir a mejorar el nivel de salud de la población. En otras palabras, el CENSI debe ser el órgano encargado de incorporar el enfoque intercultural en el sistema y servicios de salud, esto es, desde las Direcciones Generales hasta los establecimientos de primer nivel que atienden en las comunidades indígenas.

3.2.3 Defensoría del Pueblo


Es competencia de la Defensoría del Pueblo defender los derechos constitucionales y fundamentales de la persona y de la comunidad, así como supervisar el cumplimiento de los deberes de la administración estatal y la prestación de los servicios públicos a la ciudadanía. Así lo señalan el artículo 162° de la Constitución Política del Perú y el artículo 1° de la Ley N º 26520, Ley Orgánica de la Defensoría del Pueblo. Para llevar a cabo esta función, la Defensoría del Pueblo está facultada, según el artículo 9° numeral 1) de su Ley Orgánica, a iniciar y proseguir, de oficio o a petición de parte, cualquier investigación conducente al esclarecimiento de los actos y resoluciones de la Administración Pública y sus agentes que, implicando el ejercicio ilegítimo, defectuoso, irregular, moroso, abusivo o excesivo, arbitrario o negligente de sus funciones, afecte la vigencia plena de los derechos constitucionales y fundamentales de la persona y la comunidad. El artículo 26° de la Ley Orgánica de la Defensoría del Pueblo establece que, con ocasión de sus investigaciones, el Defensor del Pueblo puede formular a las autoridades, funcionarios y servidores de la administración pública advertencias, recomendaciones, recordatorios de sus deberes legales y sugerencias para la adopción de nuevas medidas.

La Defensoría del Pueblo atiende quejas, petitorios y consultas de la población sobre vulneraciones a los derechos humanos cometidos por el Estado. Asimismo, la Defensoría del Pueblo desarrolla labores de supervisión de las políticas públicas. Adicionalmente desarrolla labores de promoción y difusión de los derechos de las personas. En los últimos años, la Defensoría del Pueblo ha puesto especial énfasis en la necesidad de promover la institucionalidad estatal indígena, su atención en los ámbitos de la salud y la educación, su participación y consulta como aspectos ineludibles para el diálogo entre los pueblos indígenas y el Estado en sus diferentes niveles de gobierno.

3.2.4 Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social

El MIDIS es el organismo rector de las políticas nacionales que promueven el Desarrollo y la Inclusión Social. Su misión es garantizar que las políticas y programas sociales de los diferentes sectores y niveles de gobierno actúen de manera coordinada y articulada para cerrar las brechas de acceso a servicios públicos universales de calidad y de acceso a las oportunidades que abre el crecimiento económico. El MIDIS nace para cambiar la inercia, la fragmentación y la desarticulación del Estado Peruano frente a la pobreza y la exclusión social y para concertar acciones conjuntas en los diferentes territorios del país, hacer seguimiento del cumplimiento de los acuerdos, evaluar los impactos que se generan y provocar aprendizajes conjuntos de manera de marcar el rumbo del Estado hacia un eficaz combate contra la pobreza.

Cabe mencionar que el nuevo modelo de gestión social del MIDIS está orientado hacia el cierre de brechas y no solo hacia la mejora de promedios nacionales. Es decir, el MIDIS busca que el principal impacto de su intervención se produzca en los hogares y lugares más excluidos, y con ello impactar en los indicadores a nivel nacional(MIDIS 2012). Dado que este nuevo modelo de gestión social parte del compromiso con aquellos que enfrentan mayores exclusiones, el MIDIS ha identificado como población emblemática a un grupo poblacional que denomina “Población en Proceso de Inclusión” (PePI). Éste incluye a los hogares que enfrentan por lo menos tres de las cuatro características siguientes: i) Ruralidad (hogares que residen en centros poblados de 400 viviendas o menos), ii) Rasgos asociados a la exclusión étnica (hogares en los que el jefe o la jefa de familia, o su cónyuge, aprendieron a hablar en una lengua nativa distinta del castellano), iii) Bajo nivel de educación formal de las mujeres adultas (hogares en los que la jefa de familia, o la cónyuge del jefe de familia, lograron como


máximo un nivel de escolaridad de primaria incompleta), y iv) Pobreza (hogares que pertenecen al quintil de ingresos más pobres del país, el 20% más pobre de la población peruana).

Tanto la gestión social del MIDIS orientada al cierre de brechas como el contacto establecido con el Ministerio de Cultura para recibir recomendaciones para la elaboración de lineamientos para incorporar el enfoque intercultural en las políticas y programas sociales (Ministerio de Cultura 2012) y la elaboración reciente –aún en versión borrador- de los Lineamientos para la transversalización del enfoque intercultural en los programas sociales del Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social(MIDIS 2012), son muestras de la voluntad política y programática del MIDIS para incorporar en sus acciones un enfoque de interculturalidad e inclusión étnica que garantice los derechos de los pueblos indígenas en las políticas y programas nacionales que promueven el desarrollo y la inclusión social.

4. Análisis de la situación de la población indígena en el Perú.

El Perú es un país heterogéneo, pluricultural y multilingüe, con 76 etnias andinas y amazónicas, que hablan 68 lenguas que se agrupan en 16 familias lingüísticas (INDEPA 2010). De acuerdo al Censo de Población y Vivienda 2007, en el territorio nacional se asientan 7,849 comunidades campesinas y nativas, de las cuales 6,063 son comunidades campesinas mayoritariamente alto-andinas y 1,786 comunidades nativas.

El referido Censo de Población y Vivienda, que utiliza la lengua materna como criterio para definir a la población indígena, indica que en el Perú la población indígena mayor de 3 años asciende a 4’045,713 de personas, lo que representa el 15.7% de la población peruana (INEI 2009). El 83.1% de la población indígena en el país es quechua-hablante, y por lo menos cuatro de cada 10 de quechua-hablantes reside en áreas urbanas (45.7%), es decir en centros poblados con más de 100 viviendas. Esta población quechua-hablante se encuentra asentada principalmente en 9 regiones: Cusco (16.9%), Lima (14.2%), Puno (13.6%), Ayacucho (10.8%), Ancash (9.3%), Huancavelica (8.1%), Apurímac (7.9%), Huánuco (6%) y Arequipa (4.8%).

La segunda población indígena demográficamente más importante en el Perú es la población que tiene el aimara como lengua materna (11%). Casi tres cuartos de la población aimara reside en la región Puno (72.9%); el resto se encuentra dispersa principalmente en 4 regiones: Tacna (10.2%), Lima (5.9%), Arequipa (4.2%) y Moquegua (3.7%) (Benavides, Mena et al. 2010).

Además de las poblaciones indígenas andinas, quechua y aimara, que suman el 94.1% de la población con lengua materna originaria en el Perú, el restante 5.9% de la población indígena es población originaria de la Amazonía. Entre ellos, el grupo indígena con mayor población es el Asháninca (1.7%), que reside principalmente en Junín (54.7%), Ucayali (24%), Pasco (9.2%), Cusco (4.4%) y Lima (2.7%). El resto de la población indígena (4.3%) reside en Loreto (30.7%), Amazonas (29.3%), Ucayali (15.1), Cusco (5.7), Junín (4.4) y Lima (3.7). A diferencia de la población indígena andina, más del 80% de la población indígena de la Amazonía habita en áreas rurales (Benavides, Mena et al. 2010).

Como en otros países latinoamericanos con similares historias de colonización, la población indígena peruana se encuentra en una situación de desventaja socioeconómica estructural. El nivel de pobreza y pobreza extrema para la población indígena a nivel nacional es de 55% y


26% respectivamente, mientras que para la población cuya lengua materna es el castellano es de 8% y 29% (Benavides, Mena et al. 2010). La brecha étnica se incrementa considerablemente si se compara la población castellano-hablante con aquella que habla una lengua amazónica: la incidencia total de pobreza y pobreza extrema entre indígenas amazónicos es de 81% y 41% respectivamente (Benavides, Mena et al. 2010). Es importante señalar que, aunque la mayoría de la población indígena reside en áreas rurales, la explicación de estas inequidades no se agota en las brechas existentes entre la realidad urbana y rural del país.

Estas brechas socioeconómicas se cruzan, a su vez, con otras inequidades de acceso al mercado laboral y a servicios públicos como el crédito, la seguridad social, la atención de salud, la vivienda, etc.; y con resultados de salud y educación que perjudican sistemáticamente a las poblaciones indígenas. Se ha comprobado, por ejemplo, que los grupos indígenas en el país presentan indicadores de morbilidad y mortalidad materno-infantil más elevados, menor frecuencia de consultas médicas y vacunación, menor acceso a servicios de salud, índices de escolaridad más bajos, desempeños académicos escolares menores, peores condiciones de vivienda, menor acceso al crédito formal y la seguridad social, así como redes sociales limitadas en el mercado laboral formal.7

Esta información respecto de brechas, aún siendo escasa, refuerza la hipótesis sostenida por algunos autores en el sentido que la población indígena representa un caso de ‘exclusión social dura’ en tanto se encuentra sistemáticamente en peor situación que la población no-indígena (Figueroa, Altamirano et al. 1996). Como señala Trivelli (2008),“el problema de las desiguales condiciones no es solo que limitan el desarrollo de los grupos que enfrentan las peores condiciones sino que perpetúan la situación. Grupos que sistemáticamente tienen menos oportunidades, menos activos y menores retribuciones y que por ello se traducen en grupos sub-representados (o ausentes) en las esferas de toma de decisiones. Se mantienen élites poco diversas y no identificadas con los grupos indígenas por ejemplo, que manejan buena parte de las políticas, diseñan instituciones y reproducen escenarios de desigualdad para los grupos indígenas” (Trivelli 2008: 7-8).

5. Organizaciones indígenas representativas de alcance nacional

En el Perú existen siete organizaciones indígenas representativas de alcance nacional que intermedian demandas regionales, locales y comunales, y realizan negociaciones con el Estado y las empresas (ver Cuadro 1). Estas organizaciones han sido reconocidas por el Ministerio de Cultura como interlocutoras durante el proceso de reglamentación de la Ley de Consulta y/o por el Ministerio de Educación como parte del Comisión Nacional de Educación Intercultural Bilingüe (CONEIB), órgano de concertación y participación entre el Estado y los pueblos indígenas y afroperuanos (ver en el Anexo Nº2 un análisis detallado de la historia de éstas organizaciones).

7 Ver por ejemplo: Benavides M, Torero M, Valdivia N. 2006. Pobreza, discriminación social e identidad: el caso de la población afrodescendiente en el Perú. In Más allá de los promedios: afrodescendientes en América Latina , ed. J Stubss, H Reyes.Washington: The International Bank for Reconstruction and Development/World Bank; Ñopo H, Saavedra C, Torero M. 2004.Ethnicity and earnings in urban Peru. Discussion Paper. Rep. 980, Institute for the Study of Labor, Bonn; Ñopo H, Saavedra C, Torero M. 2007. Ethnicity and earnings in a mixed-race labor market. Economic Development and Cultural Change 55:709-34; Torero M, Saavedra J, Ñopo H, Escobal J. 2004. An Invisible Wall?The Economics of Social Exclusion in Peru. In Social Inclusion and Economic Development in Latin America, ed. J Mazza, m Buvinic, R Deutsch, pp. 221-46: Inter-American Development Bank; Psacharopoulos G, Patrinos A, eds. 1994. Indigenous people and poverty in Latin America. An empirical analysis.Washington, DC: World Bank; Trivelli C. 2002. Características de los Hogares Pobres y No Pobres en Base al Origen Étnico de sus Miembros: ¿El Origen Étnico Afecta las Posibilidades de Desarrollo de Estos Hogares? , Instituto de Estudios Peruanos, Lima; Trivelli C. 2004. Los hogares indígenas y la pobreza en el Perú una mirada a partir de la información cuantitativa Instituto de Estudios Peruanos Lima; Huayhua M. 2006. Discriminación y exclusión: políticas públicas de salud y poblaciones indígenas. Lima: Instituto de Estudios Peruanos, entre otros.


Cuadro1. Organizaciones indígenas representativas de alcance nacional

Tipo de organizaciones

Organizaciones Sitio web

Organizaciones Indígenas Amazónicas

Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP) http://www.aidesep.org.pe

Confederación de Nacionalidades Amazónicas del Perú (CONAP),

http://conap.org.pe

Organizaciones Indígenas Andinas

Confederación Campesina del Perú (CCP) http://movimientos.org/cloc/ccp/

Confederación Nacional Agraria (CNA) http://www.cna.org.pe

Confederación Nacional de Comunidades del Perú Afectadas por la Minería (CONACAMI)

http://www.conacami.pe

Unión de Comunidades Aimara (UNCA) http://unca.galeon.com

Organizaciones Indígenas de Mujeres

Organización Nacional de Mujeres Indígenas Andinas y Amazónicas del Perú (ONAMIAP)

http://onamiap.blogspot.com

Es importante tomar en cuenta que, adicionalmente, existen organizaciones regionales y distritales que tienen representatividad local (que incluye a los pueblos indígenas, comunidades campesinas y comunidades nativas) y que sin embargo no están articuladas con organizaciones de alcance nacional (e.g., frentes de defensa, asociaciones de rondas campesinas, etc.). En consistencia con lo señalado en el acápite 3, a nivel comunitario o de centro poblado en áreas rurales, las poblaciones indígenas en el país tienen una estructura de autoridad política que coincide con su reconocimiento jurídico como ‘comunidades campesinas’ y ‘comunidades nativas’: cada comunidad tiene, con sus particularidades y diferencias regionales, un Presidente (región andina) o Apu (Amazonía) y otras instancias representativas (e.g., asamblea comunitaria, juntas vecinales) que articulan la vida política y social de estas comunidades y median su relación con sectores públicos y privados, organizaciones sociales de base, e instancias de organización indígena supra-comunitarias.

6. Diagnóstico social de barreras que limitarían el acceso y la participación de la población indígena en los Programas JUNTOS, Pensión 65, PRONAA y QALI WARMA

6.1 Objetivos

Este acápite contiene el diagnóstico social que ha tenido como objetivo principal identificar y analizar las barreras que limitarían el acceso y efectividad de los programas sociales (JUNTOS, Pensión 65 y QALI WARMA (partiendo de la experiencia del PRONAA). Este diagnóstico, que toma como referencia los componentes del TAL de Inclusión Social, analiza de manera transversal temas de focalización y monitoreo social. Asimismo, de manera más específica,


http://onamiap.blogspot.com/

http://unca.galeon.com/

http://www.conacami.pe/

http://www.cna.org.pe/

http://movimientos.org/cloc/ccp/

http://conap.org.pe/

http://www.aidesep.org.pe/

responde las siguientes preguntas clave en relación con los programas JUNTOS, Pensión 65 y QALI WARMA:

JUNTOS: ¿Cuáles son las barreras de acceso y efectividad de JUNTOS dado el rol que cumple actualmente el gestor? ¿Se requiere el fortalecimiento del vínculo con la oferta de los servicios y un acompañamiento familiar más cercano?

Pensión65: ¿Tener acceso a efectivo se traduce en un mayor bienestarpara los adultos mayores? ¿Qué tipo de apoyo familiar o comunalreciben los adultos mayores? ¿Qué tan adecuado este apoyo?

QALI WARMA: ¿Qué implicaría (aceptabilidad y efectos potenciales) que los Comités de Alimentación Escolar gestionen dinero en vez deproductos para la elaboración de los desayunos escolares? Esta interrogante incluye la evaluación de la calidad de la preparación y entrega del desayuno escolar y su pertinencia en relación con las dietas locales.

6.2 Metodología

Teniendo en cuenta la OP 4.10 del Banco Mundial que establece que “la amplitud, profundidad y tipo de análisis necesario para la evaluación social es proporcional a la naturaleza y las dimensiones de los posibles efectos del proyecto propuesto sobre los Pueblos Indígenas, ” el presente diagnóstico social se elaboró sobre la base de la revisión de fuentes secundarias y de los resultados de entrevistas individuales y grupales en las localidades de Ancahuasi, y Limatambo (provincia de Anta, región Cusco), y Nieva (provincia Condorcanqui, región Amazonas), con beneficiarios (hombres y mujeres), potenciales beneficiarios, no-elegibles y funcionarios (coordinador regional/ provincial/zonal y gestor) de los programas sociales, con directores y docentes de IIEE, miembros del Comité de Alimentación Escolar, padres y estudiantes, y con líderes indígenas quechua-hablantes y awajún.

6.3 Descripción de localidades

i. Nieva: Distrito perteneciente a la provincia de Condorcanqui, Región Amazonas. En el 2012 cuenta con una población de 26,884 personas, el 85% de las cuales vive en el ámbito rural. En el 2009 se registró que el 84% era pobre (53% en situación de pobreza extrema), con un Nivel de Vulnerabilidad a la Inseguridad Alimentaria alto, la proporción de menores de 5 años con desnutrición crónica fue de 56% y el 76% de su población está en proceso de inclusión (PePI) (MIDIS, 2012); es decir, cumple con los cuatro (4) indicadores de vulnerabilidad social establecidos por el MIDIS. En este distrito funciona el Programa JUNTOS (2,192 hogares) y Pensión 65 (39 beneficiarios) y se realizaron entrevistas en las comunidades indígenas awajún Santa Rosa de Pagkintsa y Nazareth.

ii. Ancahuasi: Distrito perteneciente a la provincia de Anta, en la Región Cusco. En el 2012 cuenta con una población de 7,076 personas, el 76% de las cuales vive en el ámbito rural. En el 2009 se registró que el 74% era pobre (24% en situación de pobreza extrema), con un Nivel de Vulnerabilidad a la Inseguridad Alimentaria muy alto, la proporción de menores de 5 años con desnutrición crónica fue de 34% y el 79% de su población está en proceso de inclusión (PePI) (MIDIS, 2012); es decir cumple con dos (2) de los indicadores de vulnerabilidad social establecidos por el MIDIS. En este distrito funciona el Programa JUNTOS (591 hogares), cuyas beneficiarias fueron entrevistadas.


iii. Limatambo: Distrito perteneciente a la provincia de Anta, en la Región Cusco. Para el 2012 cuenta con una población de 9,783 personas, el 83% de las cuales vive en el ámbito rural. En el 2009 se registró que el 53% era pobre (13% en situación de pobreza extrema), con un Nivel de Vulnerabilidad a la Inseguridad Alimentaria medio, la proporción de menores de 5 años con desnutrición crónica fue de 35% y el 80% de su población está en proceso de inclusión (PePI) (MIDIS, 2012); es decir cumple con dos (2) de los indicadores de vulnerabilidad social establecidos por el MIDIS. En este distrito funciona el Programa Pensión 65 con 301 beneficiarios, algunos de los cuales fueron entrevistados.

6.4 Resultados

6.4.1 SISFOH y RENIEC

De acuerdo al análisis, las barreras que limitan el acceso y la efectividad de los Programas en las comunidades indígenas de Santa Rosa de Pagkintsa, Nazareth y Ancahuasi8, aun cuando no dependen necesariamente de estos programas, son las siguientes:

Empadronamiento: Durante el proceso de empadronamiento9 llevado a cabo a través de la aplicación de la Ficha Socioeconómica Única del SISFOH, se han detectado algunos errores que no permitirían la inclusión oportuna de hogares, por ejemplo: 1) se han registrado mal los nombres/apellidos de las beneficiarias; 2) los encuestadores en vez de visitar los hogares, llenaron ellos mismos la encuesta; y 3) muchas personas no estuvieron presentes en la comunidad durante el censo. El hecho que los encuestadores no hablen el idioma de la población local aumenta la probabilidad de errores en zonas con población indígena.

Afiliación: Una condición básica para ser usuario de los Programas es contar con DNI. Esta condición aparece como una importante barrera de acceso para la población indígena que, en mayor proporción que la no indígena, no tiene DNI. En estos casos, los trámites son mucho más complejos para procesar el CUI. En Nieva, por ejemplo, hay madres que no tienen DNI y, si bien hacen el trámite para obtenerlo, RENIEC demora mucho en otorgárselos: “hay mujeres que a pesar de que son elegibles no pueden afiliarse porque no tienen DNI, la RENIEC de Piura10 ha venido y estas mujeres se inscribieron pero RENIEC se demoró un año y medio en contestar y luego dijo que las Actas de Nacimiento tenían observaciones”.

6.4.2 Programa JUNTOS

Se identificaron las siguientes barreras que limitan la dinámica del Programa JUNTOS:

Exclusión: En algunos lugares, como por ejemplo en Santa Rosa de Pagkintsa, existe mucha desinformación sobre los criterios de elegibilidad y priorización de hogares para su afiliación en los Programas y por lo tanto los motivos de exclusión de los no elegibles. El idioma (y la falta de gestores que hablen idiomas locales) puede generar

8 En Ancahuasi no se indagó sobre el proceso de empadronamiento porque en ese momento la focalización (empadronamiento,

validación, afiliación, exclusión) no fue uno de los temas priorizados y acordados con el MIDIS.9

De acuerdo al Manual de Operaciones aprobado en julio de 2011 el proceso de focalización se puede desarrollar bajo dos modalidades: 1) el barrido censal, y 2) la aplicación por demanda.10

La oficina de RENIEC de Nieva no emite DNI, ésta pertenece a la oficina de Piura.


barreras al entendimiento de parte de la población indígena de los criterios de elegibilidad.

Aceptabilidad del Programa: El Gestor Local de JUNTOS juega un rol importante en facilitar el entendimiento del Programa y de sus condiciones por parte de la población indígena cuyas creencias podrían generar barreras. Por ejemplo, según el gestor de Santa Rosa de Pagkintsa: “en un principio fue muy difícil que JUNTOS sea entendido por las comunidades; al inicio las personas tenían la creencia que JUNTOS formaba parte de alguna estrategia para llevarse a los niños de las comunidades o que se apropiarían de sus tierras. Por eso había recelo y miedo. Pero en la actualidad las personas ya entendieron y nos reciben con mucha amabilidad, e inclusive no es necesario avisar que vamos a llegar, simplemente nos aparecemos en la comunidad sin que exista ningún tipo de problema; antes nos botaban o corrían de la comunidad”.

Exigencias locales: Algunos gestores estarían exigiendo cumplimiento de tareas específicas a las usuarias, que no son parte del Programa, particularmente en Ancahuasi. Así, por ejemplo, se ha reportado que el gestor les exige tejer chompas, sembrar hortalizas, criar animales menores, construir cocinas mejoradas y servicios higiénicos, además de cumplir con las corresponsabilidades “oficiales” (educación y salud de los hijos, salud de la mujer, desnutrición crónica). Caso contrario ocurre en Santa Rosa de Pagkintsa, donde las beneficiarias tienen claro que deben preocuparse por la educación, salud, alimentación e identidad de sus hijos/as. Si bien estos problemas no están necesariamente ligados a las características culturales de la población pero subrayan la importancia de la comprensión adecuada del programa, sus objetivos y condicionalidades, y apuntan a una posible falta de comunicación adecuada al momento de la difusión y afiliación.

Dificultades para el cumplimiento de condicionalidades: El aislamiento que caracteriza a las localidades rurales en las que se encuentran asentadas las poblaciones indígenas pueden generar dificultades adicionales en el cumplimiento de las condicionalidades.

En Santa Rosa de Pagkintsa las usuarias que viven en la propia comunidad no tienen dificultades para cumplir con las condicionalidades vinculadas a salud y educación, porque cuentan con estos servicios en Santa Rosa; el gran problema es cumplir con el DNI para el recién nacido, por las dificultades que existen para tener acceso a la RENIEC: “…cumplir con los compromisos de alimentación no es problema porque compramos con los 100 soles alimentos para evitar la desnutrición…en educación tampoco hay problemas porque la escuela está aquí, el problema son los docentes, yo he sido suspendida porque mi hijo faltó tres días, pero estaba enfermo, me castigaron tres meses…sentar la partida de nacimiento tampoco es problema porque el registrador viene a aquí, entonces ya depende de cada mamá…en salud algunas mamás tienen miedo a la vacuna porque dicen que se vuelven estériles, o que los van a marcar con el sello de la bestia (AUS = 666), en otras comunidades es peor, entonces no se está cumpliendo al 100% con el control, además la responsable de la Microrred de Salud se demora de 6 meses a 1 año en hacer el trámite del AUS; el puesto sólo atiende hasta las 12 y las mamás trabajamos en la mañana y a veces nos toca llevar al hijo de primaria al Puesto y los docentes no entienden y los médicos se molestan”.


Pago: Los elementos recogidos durante las entrevistas apuntan a problemas relacionados con el contacto entre las usuarias y los bancos, así como temas de posibles maltratos que se podrían solucionar con un mejor proceso de comunicación y capacitación a la población que por primera vez se acerca a instituciones financieras y, por su parte, las entidades financieras debieran desarrollar un proceso de capacitación a sus funcionarios que se aprestan a recibir nuevos grupos de usuarios. Evidentemente, todo ello apunta a la necesidad de mejorar la calidad de las prestaciones. En Ancahuasi, por ejemplo, las beneficiarias se quejan de que el personal del Banco de la Nación de Anta las maltrata porque no dominan bien el español y agradecen a JUNTOS por haberles enseñado a firmar. En Santa Rosa de Pagkintsa las beneficiarias también se quejan porque en el Banco de la Nación de Chiriaco no hay orientación; además se quejan de que si el DNI caduca la RENIEC demora tres meses en renovarlo y durante ese tiempo no pueden cobrar y explican que esto ocurre porque no hay oficina descentralizada de RENIEC en Condorcanqui.

Quejas: En lugares como Ancahuasi existe un consenso – posiblemente vinculado a las creencias y cultura de la población - respecto a que no tienen donde quejarse del gestor, del personal de salud y/o de los docentes cuando éstos cometen abusos o atropellos contra ellas; en estos casos “sólo le preguntamos al Gestor pero él nos dice que lo que pasa es que somos incumplidas, no tenemos plata ni tiempo para ir al Cusco”. En Nieva ocurre lo mismo. Por lo anterior, se requiere diseñar mecanismos culturalmente pertinentes que permitan recoger y canalizar las quejas y reclamos de manera oportuna.

También se ha identificado barreras que limitan que el gestor cumpla sus funciones a cabalidad. Éstas son:

Dispersión de las comunidades que tiene a su cargo: En Santa Rosa de Pagkintsa, el gestor es awajún y trabaja en JUNTOS desde hace tres años. Inicialmente fue designado a una zona muy lejana, cerca de la frontera; en algún momento quiso renunciar porque tenía que visitar comunidades muy lejanas, ubicadas en zonas altamente dispersas, pero luego lo asignaron a la zona en la que ahora trabaja (que incluye a la comunidad Santa Rosa de Pagkintsa). Ahora tiene bajo su responsabilidad 19 comunidades y atiende a 190 usuarias. Según su opinión, son pocas las personas que visita en comparación con gestores de otros lugares del país, pero resulta muy difícil acceder a ellas porque viven en zonas muy alejadas; hay lugares a los que sólo puede llegar caminando y se demora hasta 2 días.

Los/as entrevistados/as hicieron algunas sugerencias para mejorar la dinámica del Programa y de las instituciones públicas vinculadas al mismo. Los cambios sugeridos se relacionan más a cómo mejorar el funcionamiento del Programa considerando las características particulares de la población indígena.

De acuerdo a los/as entrevistados/as, el Gestor deberá una serie de funciones que permitan resolver los problemas mencionados y promover los cambios sugeridos. Entre ellas:

Acompañar y dar seguimiento cercano a la situación de cada usuaria, apoyarlas en sus trámites, ayudarlas a superar las barreras para el cumplimiento de las condicionalidades, acompañarlas en el momento del pago.


Sensibilizar al personal de las otras instituciones (salud, educación, BN, RENIEC, etc.) para mejorar la atención y el trato a las usuarias a través del uso del idioma local y el respeto a las costumbres de la zona.

Cumplir el rol de articulador con otras instituciones para facilitar que se cumplan las condicionalidades, se resuelvan suspensiones injustas, se termine el maltrato del personal de salud de los establecimientos, la falta de pago, etc. Promover la asistencia técnica en temas productivos y la articulación también con el sector privado presente en el distrito.

Una alternativa consistiría en revisar el número de comunidades que deben estar a cargo de cada gestor11, así como la redefinición de sus roles y perfil.

6.4.3 Programa Pensión 65

En general, todos los adultos mayores de Limatambo manifestaron su agradecimiento por el dinero que reciben porque les sirve para comprar “cualquier cosita”; además dijeron que el Programa funciona muy bien, que están muy agradecidos y que además ahora tienen DNI. Las respuestas brindadas a las preguntas específicas durante las entrevistas fueron las siguientes12:

Pago: La principal dificultad para el funcionamiento adecuado del Programa en zonas con concentración de población indígena es la lejanía de los puntos de pago; así por ejemplo, en Limatambo, se identificó que: 1) el lugar de pago queda lejos de sus respectivas comunidades (Anta o Curahuasi) y el traslado hasta el Banco de la Nación les resulta sumamente complicado, especialmente para aquellos que tienen dificultades para caminar: “Ya han cobrado dos veces pero los adultos mayores tienen dificultades para hacerlo porque en Limatambo no hay agencia del Banco de la Nación; la más cercana está en Curahuasi o en Anta, pero los adultos mayores no se trasladan hasta allá porque es muy lejos y peligroso para ellos. El problema es que los adultos mayores vienen desde muy lejos caminando; hay incluso adultos mayores que hay que cargar porque ya no pueden caminar. La Municipalidad los ayuda a conseguir un camión para que los traslade, pero varios no quieren subir porque sufren con el traslado, se ponen mal, se marean o vomitan porque nunca han subido a un carro. Ya le han pedido al MIDIS en Lima que les pongan un transportador, pero les han dicho que no se puede”; 2) algunos adultos mayores son discapacitados y como no pueden trasladarse no cobran: “hay 300 afiliados pero sólo están cobrando 290, hay 10 que no cobran porque algunos de ellos son discapacitados”;y 3) el MIDIS informa sobre la fecha límite de pago con sólo tres días de anticipación, por lo que resulta muy difícil avisar a los adultos mayores en las comunidades y trasladarlos.

Uso del dinero: La entrevista con los usuarios da cuenta de que éstos asignan el dinero que reciben en comprar víveres, abarrotes, ropa, medicamentos o usan el dinero en algún tratamiento para su salud; a ello contribuye el mecanismo de control establecido por la Municipalidad: “compramos azúcar, arroz, fideos, condimentos, víveres, carne,

11 Nieva, después del proceso de expansión y ampliación, tendrá a su cargo 16,000 hogares que deberán ser atendidos por 25

gestores; ello significa 640 hogares por gestor. Las normas del MIDIS establecen un máximo de 300 hogares/gestor en la sierra y 200 hogares/gestor en la selva.12

Vale destacar que muchos de los temas aquí planteados son de carácter general y no necesariamente están directamente asociados al Programa.


leche, quaker, papel higiénico, fósforos, ropa, medicamentos; algunos se han puesto dientes porque no podían comer; otros no saben contar su dinero”. En ese sentido, la Municipalidad de Limatambo ha promovido lo siguiente: “para evitar que se use el dinero en alcohol, les pedimos a los adultos mayores como medida de control que nos presenten las boletas de los gastos que hacen; también se les ha dicho que si usan el dinero para tomar se les quita el beneficio”.

Apoyo de familiares y de la comunidad: En paralelo a lo anterior, llama la atención la despreocupación de las familias y de las comunidades respecto al bienestar de los adultos mayores; en Limatambo, la mayor parte de adultos mayores entrevistados viven solos, no saben dónde están sus hijos/as y se quejan de que los han abandonado. Son muy pocos los que viven con ellos/as o los que reciben su visita frecuentemente. También se quejan de que la comunidad no les brinda ningún apoyo, por el contrario los excluyen: “no hacen nada por nosotros, no nos ayudan con nada, se aburren con nosotros porque somos viejos...la comunidad vende eucalipto y no nos dan nada, nos dicen que para qué si ya estamos viejos…cuando trabajan sus chacras no nos llaman para trabajar…como no participamos en las faenas, no nos dan nada…si comes o no comes no les importa…hasta las tierras se reparten entre ellos y a los adultos mayores no les dan…ni en mi chacra me han querido ayudar, mi pasto se lo han llevado sin pedirme permiso, cuando me tuve que ausentar porque mi hijo murió se robaron todo mi cultivo…unas personas han usado mi chacra cuando yo no estaba”.

Los/as entrevistados/as de Ancahuasi formularon algunas sugerencias para mejorar la dinámica del Programa y las instituciones públicas vinculadas al mismo. Entre ellas, se mencionó lo siguiente:

Definir un cronograma de pagos, con fechas fijas, para que los adultos mayores sepan con anticipación cuando deben trasladarse desde sus comunidades que generalmente son muy lejanas.

6.4.4 PRONAA

¿Cuál ha sido el desempeño del programa de desayunos escolares en las comunidades indígenas de Santa Rosa de Pagkintsa y Ancahuasi?

Operación local del programa. El PRONAA realiza la distribución directa de los productos a las instituciones educativas a través de los Comités de Alimentación Escolar (CAE), instancia que normativamente debe ser presidida por el director, que a su vez debe designar un lugar seguro para almacenar los alimentos y un Responsable de Almacén. En Ancahuasi, el CAE recién ha cumplido 1 año (antes la escuela no recibía alimentos del PRONAA sino que eran donados por una ONG), y tiene 3 integrantes: presidenta, secretario y tesorero (todos padres de familia, el director no forma parte del CAE). El CAE contrata una cocinera con la que se coordina el menú y prepara 260 raciones diarias que se reparten a las 11am, con alimentos del PRONAA y compras que hace el Tesorero en la feria (verduras y arroz) y la tienda (aceite, atún). Las compras se guardan en el almacén de la escuela. Para la compra de alimentos, los padres de familia aportan una cuota de dinero semanalmente. Los niños llegan a la institución educativa habiendo desayunado; el CAE, los docentes y padres se refieren a la alimentación de la escuela como desayuno o almuerzo indistintamente.


En Santa Rosa de Pagkintsa, también se ha conformado un CAE. En la cocina se turnan diariamente tres madres de la comunidad; su trabajo se reconoce permitiéndoles llevar las porciones necesarias para alimentar a su familia; se les multa con sal (producto escaso en la comunidad) cuando no asisten. Se preparan 120 raciones diarias (solo contando niños) que se reparten a las 10:30am-11:00am. Los alimentos del PRONAA se almacenan en la oficina del director porque es el único espacio hermético construido con material noble.

Definición de población objetivo del PRONAA. Si bien el subprograma infantil escolar y preescolar tiene como objetivo contribuir a las ingesta adecuada de nutrientes de los niños de 3 a 12 años de edad que asisten a instituciones educativas de educación básica inicial y primaria, tanto en Ancahuasi como en Santa Rosa de Pagkintsa, la población de la zona tiene expectativa o deseos de que el Programa pueda proveer alimentos a todos los estudiantes, hasta secundaria. Los padres lo consideran un elemento importante y en algunas localidades, como en Ancahuasi, se han organizado bajo una lógica de complementación para que alcance para todos los niños y niñas de la institución educativa y para complementar cuando los alimentos no alcancen para todos los días. En otros lugares, como en Santa Rosa de Pagkintsa, las madres cocineras llevan porciones para ella y su familia. Esto no parece ser un problema grave y se justifica por la fuerte participación voluntaria de parte de los padres, característica de la cultura indígena. “Compartir forma parte del mundo awajún, más aún cuando se trata de comida; los niños dicen: ‘cómo voy a comer yo y mi maestro no’”, justifican los docentes.

Aceptabilidad de la canasta de alimentos y de su preparación. Los alimentos entregados por el PRONAA no son siempre aceptados o valorados por las comunidades. Las entrevistas sugieren que los alimentos distribuidos tienen poco que ver con la cultura local. En Santa Rosa de Pagkintsa consideran que la menestra del PRONAA es de mala calidad “hay que cocinarla hasta cinco horas”; y si pudieran elegir desearían recibir papa, azúcar, ajo, cebolla, avena, leche enlatada, menestras de calidad, carne, pollo, etc. También se quejan de que la leche en bolsa del PRONAA (no la de lata disponible en tiendas) provoca diarrea en los niños. En alguna ocasión un funcionario del PRONAA les explicó que “a los niños les daba diarrea porque sus cuerpos no estaban preparados o no eran tan fuertes como para aguantar las vitaminas que contenía la leche.”

Cuando se les pregunta a los niños qué desayuno les gustaría recibir en el colegio, dibujan con mayor frecuencia los siguientes productos: arroz, menestra, papa, azúcar, avena, leche de tarro, huevo, pan, tomate, pepino, galleta de soda, filete (conserva) y fideos. En menor medida, aparecen también cebolla, pollo, pescado, queso, aceite, zanahoria, cocoa o Milo y café. Cuando dibujan platos, éstos son arroz con pollo, fideos con huevo o pollo, caldo de pollo, arroz con frijol, pollo y papa; eventualmente acompañados de pepino, lechuga, entre otros. En Ancahuasi se considera que el arroz del PRONAA no es de buena calidad y si pudieran elegir desearían recibir: cereales, menestras, aceite, sal, carne, papa, arroz, cebolla, atún, etc. En ambas localidades se valora la variedad en la dieta y el uso de cebolla y ajo para la sazón. La calidad de la preparación de la ración (variedad y sazón) parece ser valorada en ambas localidades, pero monitoreada más estrechamente por los padres aportantes de Ancahuasi.

Organización comunitaria para complementar la alimentación escolar. Las expectativas diferenciadas en las localidades respecto de la calidad del servicio de alimentación parecen ser consistentes con los esfuerzos que hacen para mejorar y


complementar el servicio con aportes voluntarios. El análisis evidencia cómo en las localidades visitadas que tienen alta participación indígena existe una alta disponibilidad de parte de los padres a colaborar y contribuir con alimentos y utensilios. En el caso de Santa Rosa de Pagkintsa los padres de familia aportan leña, utensilios (pailas, platos, tasas, cubiertos), condimentos (sal), yuca y plátanos que llevan los estudiantes diariamente, así como cebolla y ajo para aderezar arroz o menestras, y efectivo para dar propinas a cargadores para transportar los alimentos del puerto al almacén. En el caso de Ancahuasi, además de aportar leña, los padres aportan una cuota al CAE para la compra de alimentos y preparación de los desayunos de martes a viernes.

Importancia de un comedor o almacén (infraestructura). Tanto en Santa Rosa de Pagkintsa como en Ancahuasi los directores, docentes y los padres de familia consideran importante construir un comedor para evitar que los niños coman desperdigados en las aceras, las aulas, etc.Un tema relevante aquí es que desde la recepción de los alimentos y raciones, hasta la entrega efectiva a los beneficiarios, los centros de atención deben garantizar adecuadas condiciones de almacenaje.

¿Qué implicaría que los Comités de Alimentación Escolar gestionen dinero en vez de productos para la elaboración de raciones?

Pertinencia cultural y diversificación de la dieta. Tanto en Ancahuasi (en donde ya opera un CAE) como en Santa Rosa de Pagkintsa se considera que el dinero permitiría mayor discrecionalidad para comprar alimentos y por lo tanto diversificar la dieta y hacerla aceptable en términos de lo que se valora en la cultura local (insumos, combinaciones y técnicas de preparación locales)13. El dinero permitiría en Ancahuasi que se compre carne, papa, arroz, cebolla, atún, etc. El dinero permitiría en Santa Rosa de Pagkintsa comprar arroz, papa, azúcar, ajo, cebolla, avena, leche enlatada, menestras de calidad, carne, pollo, etc.

Promoción de un mercado local. En Santa Rosa de Pagkintsa señalan que la disponibilidad de dinero les daría la discrecionalidad para decidir comprar alimentos producidos ya sea en la propia comunidad (e.g., peces de piscigranjas locales, carne de monte, yuca, plátanos) o promover que se produzcan, lo que incrementaría los ingresos de las familias, que a su vez podrían abastecerse con productos considerados como importante para los niños y que no se producen localmente (leche o avena, zanahoria, cebolla). La carne, papa, cebolla o zanahoria tendrían que comprarse fuera de la comunidad

13 En Santa Rosa de Pagkintsa la dieta local varía según sea o no en temporada de mijano, época del año en la que el río está en creciente y existe pescado disponible que complementa la dieta sea en caldo, ahumado, patarashca, frito, salado, hierba luisa, etc. La dieta cotidiana se compone de plátano, yuca, eventualmente avena (quaker), leche, huevos y carne (para los comerciantes y familias JUNTOS que pueden comprar en tienda). Una variedad de frutas (papaya, piña, mamey, cocona, caña y aguaje) están disponibles y son refrigerios que los niños toman en cualquier momento subiéndose al árbol más cercano. Pocas verduras (p.ej. chonta). Los padres aseguran no tener medios económicos para enriquecer la dieta p.ej., comprado carne, azúcar, leche de tarro, menestra de buena calidad (algunos producen plátano, cacao y maíz pero no tienen mercado y por lo tanto ingresos). Los niños llegan a la institución educativa habiendo desayunado. Ellos mismos señalan desayunar avena o quaker con leche, arroz con leche, leche con cocoa, quaker con pan; sin embargo la observación del desayuno diario de cuatro familias y las entrevistas con padres y docentes apuntan al hecho que el quaker y la leche solo son corrientes en niños con padres comerciantes o de familias beneficiarias de Juntos, el resto de los niños desayuna plátano, yuca, huevo, yerba luisa, agua con azúcar o chapo y eventualmente pescado. A diferencia de Santa Rosa de Pagkintsa, en Ancahuasi no existe una dieta marcadamente estacional.


Potenciales conflictos por la discrecionalidad a la hora de comprar. Los eventuales beneficios de gestionar dinero, entran en tensión con la preocupación de padres y docentes sobre: a) cómo se decidirá a quién se comprará qué. Como señala el director: “todos los comuneros ofrecerían sus plátanos y yucas y querrán salir beneficiados y eso puede generar peleas;” y b) cómo se garantizará la calidad de la dieta, es decir que lo que se compre permita una alimentación balanceada (conocimiento y transparencia). Por lo anterior, resulta fundamental definir mecanismos específicos que respondan a las características del contexto y la dinámica local.

Costos del transporte (combustible y movilidad). Específicamente el director de la escuela en Santa Rosa de Pagkintsa ha señalado que un eventual efecto adverso de la gestión del dinero es que no permita comprar la cantidad de víveres que ya reciben de PRONAA por lo caro que resulta el transporte fluvial. Esto es, se subrayan posibles riesgos de escasez de alimentos en el mercado local. Los productos que reciben del PRONAA en efecto no se producen localmente. Por lo anterior, sugiere que el dinero sirva para complementar la gestión de alimentos actual pero que no la sustituya.

Capacidad organizativa de la comunidad para gestionar el dinero y fiscalizar las compras. Ancahuasi ha demostrado capacidad para ofrecer un servicio de alimentación escolar de calidad y pertinente culturalmente. En general, todos consideran que se debe depositar el dinero a una persona elegida en asamblea, que tiene que contar con la confianza de la comunidad.

6.5 Conclusiones

6.5.1 Sobre el Sistema de Focalización de Hogares -SISFOH

Subcobertura. Ésta se observa en usuarios potenciales indígenas de los Programas Pensión 65 y JUNTOS por haber realizado el barrido censal de manera poco exhaustiva, dejando fuera del Padrón General de Hogares a un conjunto de hogares/personas que deberían ser usuarias de los Programas. Estas dificultades pueden haber sido relacionadas a la falta de información, dificultad en el acceso a los hogares y/o a la inadecuada comunicación con los usuarios.

6.5.2 Sobre el Programa JUNTOS

Filtración. En los casos visitados, la Asamblea Comunal de Validación no cumple con los requisitos y procedimientos establecidos en el Manual de Operaciones; no se implementa una metodología de trabajo pertinente culturalmente (e.g., estándares que definan una Asamblea como válida/legítima, habilidades de lecto-escritura). En consecuencia se incluyen en la lista de Hogares Elegibles Validados a familias que no debieron ser calificadas como tales.

Desinformación. Ésta se observa entre:

o los no elegibles: sobre los criterios de elegibilidad y priorización de hogares para su afiliación en el Programas JUNTOS, y por lo tanto los motivos de exclusión de los no elegibles, lo que genera mucho malestar en la población.


o las usuarias en espera: sobre el estado de avance del trámite para la obtención de su DNI, las razones por las cuales RENIEC demora tanto y el tiempo que tomará la culminación del mismo.

Se sugiere incluir entre las tareas del Gestor que asuman la responsabilidad de proveer información clara y oportuna a los usuarios, lo que implicaría además el adecuado cumplimiento de las corresponsabilidades.

Otros temas relacionados a una inclusión efectiva de JUNTOS están bajo la responsabilidad de RENIEC. Es importante definir qué papel podría jugar el Gestor de JUNTOS considerando que un alto porcentaje de familias indígenas no tiene acceso a DNI. En particular, se ha identificado demora de RENIEC en entrega de los DNI a:

o Mujeres indígenas afiliadas en espera: es decir, que ya fueron afiliadas pero que tramitaron su DNI durante el proceso de afiliación; ellas no pueden participar del Programa JUNTOS hasta que RENIEC les entregue el DNI.

o Niños/as recién nacidos/as hijos/as de beneficiarias indígenas: esta es la condicionalidad cuyo cumplimiento representa mayor dificultad para las beneficiarias de JUNTOS que cuentan con los servicios de salud y educación en su propia comunidad, por las limitaciones que existen para tener acceso a la RENIEC.

o Beneficiarias indígenas cuyo DNI ha caducado.

Todas ellas tienen dificultades de acceso a los servicios de otorgamiento del DNI y, cuando se inicia el proceso de inscripción, tienen dificultades relacionadas con la discriminación y la falta de comunicación debido al desconocimiento de la lengua originaria de la zona por parte de los funcionarios. Finalmente se han recogido quejas específicas también sobre la calidad del servicio del Registro Civil Itinerante.

6.5.3 Sobre el Programa Pensión 65

Satisfacción. Los adultos mayores de Pensión 65 están, en general, satisfechos con el Programa, hacen un buen uso del dinero siendo éste administrado por ellos mismos.

Desinformación. Ésta se observa entre:

o los adultos mayores no elegibles: sobre los criterios de elegibilidad y priorización de adultos mayores para su afiliación en el Programa Pensión 65 y, por lo tanto, los motivos de exclusión de los no elegibles.

Vale destacar que, actualmente, el Programa tiene un equipo en campo que puede iniciar a solucionar varios de estos temas de contacto y comunicación con los usuarios.

Afiliación. Los adultos mayores tienen dificultades para participar en el proceso de afiliación a Pensión 65 porque muchos de ellos no tienen DNI e incluso algunos no tienen Acta de Nacimiento y/o no han sido registrados; y varios de los que han cumplido con hacer el trámite para la obtención del DNI aún no cuentan con este documento porque RENIEC demora mucho en otorgárselo.


Barreras de acceso de los adultos mayores indígenas a lugares de pago. El punto de pago queda muy lejos del lugar de residencia de los beneficiarios de Pensión 65 y el traslado hasta el mismo ocasiona mucho maltrato a los adultos mayores, especialmente entre aquellos que tienen dificultades para caminar.

Aviso tardío sobre fechas límite de pago. Pensión 65 informa sobre la fecha límite de pago con sólo tres días de anticipación, por lo que resulta muy difícil avisar a los adultos mayores en las comunidades y luego trasladarlos.

Abandono familiar y comunal de los adultos mayores indígenas.

6.5.4 Sobre el programa de alimentación escolar de PRONAA

Entrega de alimentos del PRONAA. La evidencia demuestra: (i) la necesidad de analizar los “cuellos de botella” para la entrega oportuna, regular, y completa de alimentos por el PRONAA, (ii) la importancia de generar lecciones aprendidas a partir del modelo de gestión de los CAE y (iii) la relevancia de armonizar las expectativas (imperativos culturales) de la población y los objetivos del programa. Por lo anterior, se requiere mejorar los mecanismos de comunicación con la población y garantizar – de cara a futuras intervenciones - la calidad nutricional, diversificación, aceptabilidad y pertinencia de los alimentos con la cultura culinaria y productiva local.

Potenciales retos de las transferencias monetarias para alimentación escolar. Dada la experiencia de PRONAA, se sugiere que – en el caso de aprobar el modelo de transferencias monetarias que haría QALI WARMA– se verifique el acceso de las comunidades indígenas a insumos esenciales, valorados y nutritivos dado el desaprovechamiento de las economías de escala. Asimismo, resulta clave diseñar mecanismos que consoliden la confianza y capacidad organizativa comunal para gestionar las transferencias monetarias de manera transparente y sin crear conflictos intra-comunales.


7. Recomendaciones para superar las barreras que limitan el acceso y la participación de la población indígena en los Programas JUNTOS, Pensión 65 y QALI WARMA

El Problema según el diagnostico social

Insumos por parte de los programas/actores

Recomendaciones Componentes del TAL

MIDIS en generalFuncionarios y personal de MIDIS de todos los niveles requieren consolidar competencias para atender las necesidades particulares de los pueblos indígenas.

Existe en el MIDIS el compromiso explícito y la voluntad política para implementar un enfoque intercultural y de equidad etnoracial.

El MIDIS se encuentra elaborando los lineamientos de interculturalidad y de género.

1. En el marco del programa de desarrollo de capacidades para funcionarios y personal del MIDIS incluir módulos específicos para informar y sensibilizarlos sobre los derechos de los pueblos indígenas, y la pertinencia de un enfoque intercultural y de equidad en la implementación de los programas sociales.

Componente 4

2. Generación de información sobre población indígena para fortalecer la toma de decisiones de la instancia permanente de articulación nacional con las organizaciones indígenas representativas de alcance nacional. La priorización de temas de discusión sobre la base de información permitirá ordenar el dialogo y la toma de decisiones en un contexto en el que existe dispersión de comunidades indígenas y, en muchos casos, necesidad de liderazgos estables.

Componentes 2 y 3

Inexistencia de mecanismos efectivos y pertinentes culturalmente de quejas y reclamos para pueblos indígenas en los programas Juntos, Pensión 65 y QALI WARMA

El MIDIS se encuentra diseñando un sistema de quejas y reclamos y atención a usuarios: ‘MIDIS Orienta’

3. Asistencia Técnica para el fortalecimiento de MIDIS-Orienta para pueblos indígenas

Componente 1

SISFOHSub-cobertura en la aplicación de la Ficha Socieconómica Única (FSU) durante el barrido censal afectando a potenciales usuarios indígenas de Pensión 65 y Juntos.

4. Contrastar la información del barrido censal con la del Padrón Comunal Indígena –en el que están inscritos todos/as los/as comuneros/as- en presencia de la autoridad comunal como actividad durante la ejecución de la validación comunal de Juntos, para detectar si alguna familia no ha sido

Componente 2

considerada en el censo. Esta actividad debería estar incorporada en el Manual Operativo de actualización del Padrón General de Hogares. Además, se sugiere desarrollar un mecanismo para que las actualizaciones del Padrón Comunal Indígena sean periódicamente contrastadas con el Padrón General de Hogares manejado por el SISFOH.5. Asistencia técnica para recuperar información sobre idioma de las familias desde los programas en el Registro Nacional de Usuarios (dado que “lengua materna” no se pudo incluir como variable étnica en la Ficha Socioeconómica Única -FSU).

Componente 2

6. Incluir un módulo para manejo de población indígena en el marco de la capacitación a las ULF promoviendo que el personal de la ULF tenga conocimiento del idioma local

Subcomponente 4

JuntosLos gestores locales de Juntos cuentan con escasas herramientas (capacidades y recursos) para trabajar de manera efectiva con las comunidades indígenas.

7. Incluir en la capacitación de los gestores de Juntos módulos sobre cómo trabajar con comunidades indígenas desde un enfoque familiar y comunitario que responda de manera más integral y articulada a las necesidades que enfrentan los usuarios indígenas.

Componente 4

8. Fortalecer la política de contratación de gestores que (i) dominen la lengua originaria local; (ii) conozcan el territorio y la cultura local; y (iii) tengan vocación de servicio social.

Componente 4

Exigencia de condicionalidades “extra” por parte de gestores a las usuarias

9. Incluir en MIDIS-Orienta módulos ajustados a las necesidades de pueblos indígenas

Componente 1

Pensión 65Barreras de acceso de los adultos mayores indígenas a lugares de pago debido a accesibilidad geográfica.

10. Continuar trabajando en el diseño, piloteo y escala de estrategias innovadoras de pago para áreas sin acceso convencional a instituciones financieras (p.ej., involucrar a municipalidades

Componente 1


como puntos de pago) que tomen en cuenta las dificultades de movilidad y la discapacidad propia de la edad, la aceptabilidad relacionada con la experiencia previa con el sistema financiero y la pertinencia cultural en adultos mayores indígenas.

Aviso tardío sobre fechas límite de pago

11. Fortalecer la Estrategia de Comunicación Especifica para Pueblos Indígenas asegurando que incluya el cronograma de pago. Esta podría incluir: (i) espacios de diálogo entre organizaciones indígenas nacionales y MIDIS orientados por un plan de trabajo conjunto y promoviendo relaciones de confianza; (ii) el uso de herramientas adecuadas para la comunicación con la población indígena que pondere el uso de material audiovisual en idioma local (i.e. los medios escritos suelen ser poco efectivos dado que la traducción es compleja porque existen diferentes dialectos escritos de un mismo idioma); (iii) fortalecer alianzas entre gobiernos locales y las poblaciones indígenas para que ellos también colaboren en esfuerzos de comunicación.

Componente 2 y 4

Existen indicios de abandono familiar y comunal de los adultos mayores indígenas.

12. Incluir en las tareas del Observatorio de Adulto Mayor la realización de un estudio sobre la inserción social y las redes de protección y soporte familiar y comunitario de adultos mayores indígenas en comunidades andinas y amazónicas, que dimensione el problema de abandono e exclusión del adulto mayor e incluya recomendaciones

Subcomponente 3

QALI WARMASe han detectado dificultades en los procesos operativos de los programas actuales de alimentación escolar

13. El nuevo programa QALI WARMA diseñará y pondrá en marcha mecanismos innovadores, transparentes, eficientes, oportunos y pertinentes culturalmente de transferencia monetaria y/o distribución de alimentos al Comité de Alimentación Escolar (CAE) de comunidades indígenas tomando en cuenta las características locales de disponibilidad de alimentos, articulación al

Componente 1


mercado, articulación financiera, costos de transporte, etc.

Riesgos en la gestión de los Comités de Alimentación Escolar/Instituciones Educativas para la entrega del servicio en comunidades indígenas, en el programa en extinción.

14. Considerar en el diseño de QALI WARMA que en comunidades indígenas, las decisiones se toman en asamblea comunal, por lo cual, la conformación y gestión de los comités de alimentación escolar debieran contemplarlas. 18. Continuar, en la fase de diseño de QALI WARMA, piloteando y escalando un Modelo de articulación MIDIS-Orienta para pueblos indígenas15. Diseñar mecanismos de control comunitario/social para que QALI WARMA asegure el buen manejo de recursos y la calidad de los alimentos que se proveen en las escuelas

Componente 1

En el programa en proceso de cierre (PRONAA) se detectaron discrepancias entre expectativas (imperativos culturales) de la población y objetivos del programa en relación a la población beneficiaria

16. Diseñar e implementar una Estrategia de Comunicación Especifica para Pueblos Indígenas que incluya un módulo específico para QALI WARMA

Componente 1

La canasta de alimentos no garantiza la calidad nutricional, diversificación, aceptabilidad y pertinencia con la cultura culinaria y productiva local.

17. En el marco del diseño del programa, continuar con diseñar, validar, imprimir y distribuir recetarios con menús nutritivos y pertinentes respecto de la cultura culinaria y productiva local. Para ponerlo en práctica es importante: (i) que se realicen compras a productores locales y (ii) que se articulen esfuerzos de diferentes ministerios para apoyar a los productores locales en su formalización como proveedores de QALI WARMA.

Componente 1


8. Arreglos institucionales para la implementación de la Estrategia

Durante la implementación del Proyecto, la Dirección General de Descentralización y Coordinación de Programas Sociales (DGDCPS) del MIDIS será la instancia responsable de asegurar – en coordinación con las otras Direcciones Generales del Ministerio – la puesta en marcha de la Estrategia para Pueblos Indígenas, según sus competencias. Así, de acuerdo al Reglamento de Organización y Funciones del MIDIS, la DGCPS es la encargada de promover la articulación entre programas sociales y generar mecanismos para mejorar su gestión en términos de eficiencia, efectividad y eficacia. En el cuadro siguiente se describe la ubicación de cada Dirección General en el organigrama del MIDIS.

Por lo anterior, se prevé que las Direcciones Generales requerirán de asistencia técnica a nivel central y regional, así como de recursos financieros que les permitan implementar la Estrategia de manera oportuna y coordinada.

9. Bibliografía

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http://topics.developmentgateway.org/indigenous/rc/filedownload.do?itemId=335846

http://www.cetri.be/spip.php?article1025

Anexo 1. Análisis del marco normativo general sobre los pueblos indígenas

1. El Convenio 169 de la OIT

El principal documento jurídicamente vinculante dedicado completamente a los derechos de los pueblos indígenas es el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre pueblos indígenas y tribales14 (en adelante el Convenio 169). Este fue ratificado por el Perú en 1993 mediante la Resolución Legislativa Nº 26253, por tanto, sus disposiciones son de cumplimiento obligatorio.

Dicho Convenio no establece una definición sobre los “pueblos indígenas”15 pero nos refiere dos criterios para su identificación16:

(i) Un elemento objetivo por el cual, un grupo humano se considera como un colectivo distinto al resto de la sociedad al descender de las poblaciones que originalmente habitaban el país al momento de la conquista, colonización o establecimiento de las fronteras actuales. Este colectivo tiene estilos de vida tradicionales, cultura y manera de vivir distintos de los otros sectores de la población nacional, organización social propia, y costumbres y leyes tradicionales. Estos elementos pueden ser cumplidos de forma total o parcial.

El Convenio Nº 169 deja abierta la categorización comoindígena al cumplimiento de uno o varios criterios considerados bajo el rubro de «continuidad histórica», lo que permite, por ejemplo, la inclusión de grupos que han perdido sus territorios ancestrales, pero que conservan algún o algunos de los aspectos que los distingue como indígenas frente al resto de la sociedad. De aquí se infiere también que el término indígena no sólo se refiere a la población originaria de un territorio determinado sino también, a aquellos pueblos que, no siendo nativos de un territorio, habitaban en éste antes de la llegada de los grupos culturalmente distintos a los que vencieron o dominaron.

(ii) Un elemento subjetivo es la conciencia de pertenecer a un colectivo distinto del resto de sectores de la población nacional, y ser reconocido como tal por el pueblo indígena al cual pertenece.

Sin perjuicio de lo señalado, es preciso establecer que las denominaciones de dichos grupos humanos, reconocidas legalmente o no, que se utilicen para designarlos como pueblos indígenas no alteran su naturaleza ni sus derechos individuales y colectivos.

Ahora bien, respecto al caso peruano, cabe mencionar que la Constitución Política en el Capítulo VI, referido al “régimen agrario y de las comunidades campesinas y nativas”, no se hace una mención expresa a los pueblos indígenas. La Constitución reconoce sólo dos formas de organización, como son: las comunidades

14La Organización Internacional del Trabajo (OIT) es uno de los organismos especializados de las Naciones Unidas que desarrollan una actividad más intensa en defensa de los derechos de los pueblos indígenas, en particular sus derechos económicos y sociales.15

Pese a que no existe una definición única y libre de ambigüedades, el término “pueblos indígenas” ha sido adoptado por un gran número de gobiernos, agencias internacionales y, sobre todo, movimientos de pueblos que se auto-identifican como indígenas. Esta denominación ha alcanzado difusión internacional en el contexto de los debates relativos a los derechos de los “pueblos originarios”, los “nativos”, las “poblaciones indígenas”, “comunidades”, entre otras denominaciones.16

Artículo 1 del Convenio Nº 169 Sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes.


campesinas17 y nativas18, como personas jurídicas autónomas en su organización, trabajo comunal y en el uso y la libre disposición de sus tierras, así como en lo económico y administrativo. Sin embargo, a partir de una reforma del texto constitucional, el Capítulo XIV del Título IX sobre Descentralización, se hace una referencia directa a las comunidades nativas y pueblos originarios, y se vincula la comunidad nativa como pueblo originario: “La Ley establece porcentajes mínimos para hacer accesible la representación de género, comunidades nativas y pueblos originarios en los Consejos Regionales. Igual tratamiento se aplica para los Consejos Municipales.”

Como vemos, el texto constitucional introduce una nueva categoría de pueblos originarios sin definirla con precisión, y no hace mención a la denominación específica de comunidades campesinas ni de pueblos indígenas. Sin embargo al ser el Convenio 169 un Tratado Internacional de Derechos Humanos ratificado por nuestro país, forma parte del bloque de constitucionalidad, por lo que la institución jurídica “pueblos Indígena” es vigente en nuestro ordenamiento, la cual –a su vez- constituye un parámetro jurídico más amplio que el de “comunidad campesina” o “comunidad nativa”19.

La Ley Nº 27811, Ley que establece el régimen de protección de los conocimientos colectivos de los Pueblos Indígenas vinculados a los Recursos Biológicos, trata de dar contenido a este término, estableciendo que la denominación “indígenas” comprende y puede emplearse como sinónimo de “originarios”, “tradicionales”, “étnicos”, “ancestrales”, “nativos” u otros vocablos. Por lo expuesto, no es necesario que los pueblos indígenas se denominen a sí mismos como tales, pudiendo utilizar nomenclaturas distintas para su auto identificación. También debe incluirse como pueblos indígenas a aquellos que se encuentran en situación de aislamiento o contacto inicial20.

Sin embargo, pese a lo establecido por la citada ley, las diferentes denominaciones han traído consigo una serie de confusiones e interpretaciones disímiles respecto a quienes conforman los pueblos indígenas en el Perú. Un problema manifestado por dicha problemática es el error de considerar que las comunidades campesinas no

17 El artículo 2º de la Ley Nº 24656, Ley General de Comunidades Campesinas, establece que estas comunidades son reconocidas por el Estado como organizaciones de interés público, con existencia legal y personería jurídica, integradas por familias que habitan y controlan determinados territorios, ligadas por vínculos ancestrales, sociales, económicos y culturales, expresados en la propiedad comunal de la tierra, el trabajo comunal, la ayuda mutua, el gobierno democrático y el desarrollo de actividades multisectoriales, cuyos fines se orientan a la realización plena de sus miembros y del país.18 El artículo 8º de la Ley 22175, Ley de Comunidades Nativas las define: “Las Comunidades Nativas tienen origen en los grupos tribales de la Selva y Ceja de Selva y están constituidas por conjuntos de familias vinculadas por los siguientes elementos principales: idioma o dialecto, caracteres culturales y sociales, tenencia y usufructo común y permanente de un mismo territorio, con asentamiento nucleado o disperso”. 19

Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, Informe de la CEACR 2008/79ª reunión. Observación individual sobre el Convenio Nº 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales, 2009, Perú, párrafo 3. “La Comisión toma nota que el Gobierno informa que el reglamento de la ley núm. 28945, Ley del Instituto Nacional de Pueblos Andinos, señala en su artículo 2 las definiciones que abarcarían a los pueblos andinos, pueblos amazónicos y pueblos afroperuanos. La Comisión toma nota que según el Gobierno las comunidades campesinas y las comunidades nativas están incluidas en el reconocimiento de sus derechos étnicos y culturales como colectividades similares a los pueblos indígenas, enfatizando los aspectos sociales, políticos y culturales. Esta afirmación parece ser positiva en el sentido de que confirma anteriores memorias del Gobierno y comentarios de la Comisión en el sentido de que las comunidades indígenas están cubiertas por el Convenio independientemente de su denominación.” 20 Conforme a la Ley Nº 28736, Ley para la Protección de Pueblos Indígenas u Originarios en Situación de Aislamiento y en Situación de Contacto Inicial, y el Decreto Supremo Nº 008-2007-MIMDES, Reglamento de dicha Ley.


constituyen pueblos indígenas21. Por ello, la Comisión de Expertos en Aplicación de convenios y Recomendaciones (CEACR) de la OIT ha manifestado lo siguiente:

La Comisión nota que según las comunicaciones habría diferentes grados de aplicación del Convenio según la denominación de la comunidad. Observa, además, que la terminología utilizada en las diferentes leyes genera confusión y que la denominación o diferentes características de los pueblos no afectan su naturaleza en lo que concierne al Convenio si se encuentran comprendidas en el artículo 1, párrafo 1), del Convenio [el resaltado es nuestro]

[…] parece haber diferencias en la aplicación del Convenio, especialmente en cuanto a su alcance. La Comisión considera que, en la medida en que las comunidades campesinas reúnen los requisitos del artículo 1, párrafo 1, del Convenio, deben gozar de la protección integral del Convenio independientemente de las diferencias o similitudes con otras comunidades, e independientemente de su denominación [el resaltado es nuestro]

[…] La Comisión señala una vez más a la atención del Gobierno que las variadas denominaciones y tratamiento legislativo genera confusión y dificulta la aplicación del Convenio22[el resaltado es nuestro]

La Comisión se refiere a esta cuestión desde 1998. Así en una solicitud directaal Gobierno Peruanoseñaló “la Comisión se permite sugerir al Gobierno que proporcione un criterio unificado de las poblaciones que son susceptibles de ser cubiertas por el Convenio, ya que las varias definiciones y términos pueden dar lugar a confusión entre poblaciones campesinas, indígenas, nativas, de la sierra, de la selva y de la ceja de selva”23.

En este sentido, la Comisión ha reiterado que el concepto de pueblo es más amplio que el de comunidad y que, cualquiera sea su denominación, no debe haber ninguna diferencia a efectos de la aplicación del Convenio, en la medida en que las comunidades denominadas nativas, campesinas u otras estén comprendidas en el artículo 1, párrafo 1, a) o b), del Convenio, en cuyo caso corresponde aplicarles por igual todas las disposiciones del Convenio.

En consecuencia, la Comisión de Expertos en Aplicación de convenios y Recomendaciones (CEACR) de la OITel2009solicitó nuevamente al Gobierno que:

[…] proporcione, en consulta con las instituciones representativas de los pueblos indígenas, un criterio unificadosobre los pueblossusceptibles de ser cubiertos por el Convenio, que ponga fin a la confusión resultante de las varias definiciones y términos y a proporcionar informaciones sobre el particular. Además, insta al

21Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, Informe de la CEACR 2008/79ª reunión.

Observación individual sobre el Convenio Nº 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales, 2009, Perú, párrafo 2. “Las comunicaciones indican que en Perú se utilizan diversas categorías para referirse y reconocer a los pueblos indígenas y como resultado no queda claro a quién se aplica el Convenio. Explican que la categoría jurídica de «pueblos indígenas» no se encuentra en la Constitución, que el sujeto jurídico creado por la colonia y admitido por la Constitución y la mayor parte de la legislación es el de «comunidad». Indican que en el país hay comunidades campesinas y nativas y que se encuentran registradas 6.000 comunidades. Se refieren concretamente a leyes que utilizan los términos «comunidades nativas», o «campesinas» o «pueblos indígenas» de forma paralela a veces, y diferenciada otras, y que además hay diferencia en los grados de aplicación del Convenio. Indican, por ejemplo, que en el caso de las comunidades nativas se han venido dando una serie de medidas afirmativas para garantizar mejor el derecho a la consulta; sin embargo, se habrían producido pocos avances en el cumplimiento del Convenio cuando se trata de comunidades campesinas de la costa y de la sierra del país”.22

Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, Informe de la CEACR 2008/79ª reunión. Observación individual sobre el Convenio Nº 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales, 2009, Perú, párrafo 4. 23

Ibídem.


Gobierno a que tome las medidas necesarias para garantizar que todos quienes estén comprendidos en el artículo 1 del Convenio queden cubiertos por todas sus disposiciones y gocen de los derechos contenidos en el mismo en igualdad de condiciones, y a proporcionar informaciones sobre el particular24 [el resaltado es nuestro].

Por todo lo anteriormente expuesto, consideramos importante remarcar que independientemente de la denominación empleada a los grupos humanos que cumplen los criterios objetivo y subjetivo que los caracteriza como “pueblo indígena”, lo que importa es su reconocimiento y auto identificación como sujetos de derechos, individuales y colectivos, reconocidos a nivel nacional e internacional, teniendo en cuenta los criterios objetivo y subjetivo del Convenio 169.

La Comisión de Expertos de la OIT ha establecido que “las disposiciones sobre consulta, y en particular el artículo 6, son las disposiciones medulares del Convenio 169 sobre las cuales reposa la aplicación de las demás disposiciones”25, reiterando en diversos informes que la “consulta y participación constituyen la piedra angular del Convenio 169 en la que se fundamentan todas las disposiciones del mismo”26.

(i) El derecho a la consulta

El Convenio 169 reconoce a los pueblos indígenas el derecho a ser consultados a través de sus instituciones representativas e impone a los Estados miembros tal obligación.27En el Perú, la Ley Nº29785 del Derecho a la Consulta Previa a los Pueblos Indígenas u Originarios, publicada el 7 de setiembre del 2011, desarrolla el contenido, los principios y el procedimiento del derecho a la consulta previa a los pueblos indígenas u originarios respecto de las medidas legislativas o administrativas que afecten directamente sus derechos colectivos, su existencia física, identidad cultural, calidad de vida o desarrollo. La Ley establece en su artículo 7 criterios objetivos (descendencia de poblaciones originarias, estilos de vida y vínculos espirituales e históricos con el territorio que ocupan; instituciones sociales y costumbres propias; patrones culturales y de vida distintos a los otros sectores de la población nacional) y subjetivos (los que se encuentran relacionados con la conciencia del grupo colectivo de poseer cierta identidad) que se tienen que tomar en cuenta para la definición de los pueblos indígenas u originarios, y señala además que “las comunidades campesinas o andinas y las comunidades nativas o pueblos amazónicos pueden ser identificados también como pueblos indígenas u originarios, conforme a los criterios señalados en el presente artículo”. Estas definiciones han sido confirmadas y desarrolladas por el Reglamento de la Ley, aprobada por decreto supremo Nº 001-2012-MC.

(ii) El derecho a la participación

24Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones. Op. cit.

25Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, Informe de la CEACR 2004/75ª reunión. Observación individual sobre el Convenio Nº 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales, 1989, Ecuador, párrafo 3. Consulta: 24 de abril de 2009.http://www.ilo.org/ilolex/cgi-lex/pdconvs2.pl?host=status01&textbase=ilospa&document=9571&chapter=6&query=%23subject%3D20%40ref%2B%23ANO%3D2007&highlight=&querytype=bool&context=026

Informe de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones. Observación individual sobre el Convenio Nº 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales, 1989, Paraguay. Solicitud directa, párrafo 8.Consulta: 24 de abril de 2009.http://staging2.ilo.org/ilolex/cgi-lex/pdconvs2.pl?host=status01&textbase=iloilc&document=702&chapter=13&query=C182%40ref%2B%23ANO%3D2007&highlight=&querytype=bool&context=027

Artículo 6 del Convenio Nº 169 Sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes.


http://staging2.ilo.org/ilolex/cgi-lex/pdconvs2.pl?host=status01&textbase=iloilc&document=702&chapter=13&query=C182@ref%2B%23ANO%3D2007&highlight=&querytype=bool&context=0



http://www.ilo.org/ilolex/cgi-lex/pdconvs2.pl?host=status01&textbase=ilospa&document=9571&chapter=6&query=%23subject%3D20@ref%2B%23ANO%3D2007&highlight=&querytype=bool&context=0

http://www.ilo.org/ilolex/cgi-lex/pdconvs2.pl?host=status01&textbase=ilospa&document=9571&chapter=6&query=%23subject%3D20@ref%2B%23ANO%3D2007&highlight=&querytype=bool&context=0

El derecho a la consulta no es el único mecanismo para que los pueblos indígenas sean incluidos en la gestión y desarrollo de políticas públicas que les conciernan, ya que adicionalmente tienen el derecho a la participación. Recordemos que los pilares del Convenio 169 de la OIT son el derecho a la consulta y el derecho a la participación28.

Tal como se ha descrito el derecho a la consulta posee un contenido esencial propio que lo distingue del derecho a la participación. Así, el derecho a la consulta tiene por finalidad de que mediante el diálogo intercultural se busque el logro de acuerdos o el consentimiento previo a la adopción de medidas administrativas o legislativas por el Estado. A diferencia, el ámbito de protección del derecho a la participación es la libre intervención de los pueblos indígenas en el ámbito político, económico, social y cultural, lo cual caracteriza su amplitud de intervención en los diversos niveles de organización, público y privado.

Con relación a la amplitud del derecho fundamental a la participación, el Tribunal Constitucional ha señalado:

El derecho a la participación en la vida política, económica, social y cultural de la nación, reconocido en el artículo 2°, inciso 17, de la Constitución, constituye un derecho fundamental cuyo ámbito de protección es la libre intervención en los procesos y la toma de decisiones en el ámbito político, económico, social y cultural. Laparticipación política constituye un derecho de contenido amplio e implica la intervención de la persona, en todo proceso de decisión, en los diversos niveles de organización de la sociedad. De ahí que éste no se proyecta de manera restrictiva sobre la participación de la persona en el Estado-aparato o, si se prefiere, en el Estado-institución, sino que se extiende a su participación en el Estado-sociedad, es decir, en los diversos niveles de organización, público y privado. Tal es el caso, por ejemplo, de la participación de las personas en la variedad de asociaciones, con diversa finalidad, o la participación en todo tipo de cargos; la característica común de todos ellos es que su origen es un proceso de elección por un colectivo de personas. Piénsese en la junta directiva de la asociación, del colegio profesional, de los cargos precedidos por elección en las universidades, públicas y privadas [...]29. [El resaltado es nuestro]

En tal sentido, los pueblos indígenas tienen el derecho a participar en los procesos y la toma de decisiones en el ámbito político, económico, social y cultural en los niveles público y privado. Por ello, en los casos que no corresponda una consulta, podrán ejercer su derecho a la participación ante el Estado o el sector privado, conforme a los alcances de este derecho.

Al respecto, el Convenio 169 hace varias referencias a los ámbitos de participación de los pueblos indígenas, como detallamos a continuación:

Los gobiernos deberán asumir la responsabilidad de desarrollar, con la participación de los pueblos interesados, una acción coordinada y sistemática con miras a proteger los derechos de esos pueblos y a garantizar el respeto de su integridad. (Artículo 2)

El Estado debe establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente, por lo menos en la misma medida

28Cabe señalar que el articulo 5. c) del Convenio 169 prescribe que al aplicar sus disposiciones “deberán adoptarse, con la participación y cooperación de los pueblos interesados, medidas encaminadas a allanar las dificultades que experimenten dichos pueblos al afrontar nuevas condiciones de vida y de trabajo”. 29Tribunal Constitucional. EXP. N.° 5741-2006-PA/TC. Publicado el 27 de julio de 2007.


que otros sectores de la población, y a todos los niveles en la adopción de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y de otra índole, responsables de políticas y programas que les conciernan. (Artículo 6, b)

[…] dichos pueblos deberán participar en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente. (Artículo 7,1)

Los derechos de los pueblos interesados a los recursos naturales existentes en sus tierras deberán protegerse especialmente. Estos derechos comprenden el derecho de esos pueblos a participar en la utilización, administración y conservación de dichos recursos. (Artículo 15, 1)

Los pueblos interesados deberán participar siempre que sea posible en los beneficios que reporten tales actividades, y percibir una indemnización equitativa por cualquier daño que puedan sufrir como resultado de esas actividades. (Artículo 15, 2)

Es de vital importancia diferenciar que el derecho a la consulta se refiere sólo a las medidas administrativas y legislativas que puedan afectar directamente a los pueblos indígenas, por tanto en los demás procesos del ámbito público y privado es posible el derecho a la participación conforme lo establecen las normas nacionales e internacionales.

Por lo expuesto,una vez tomada la decisión por el Estado en el marco del proceso de consulta, es necesario que el Estado posibilite a los pueblos indígenas iniciar unproceso de seguimiento y evaluación de la implementación de las medidasresultantes de un proceso de consulta, el cual deberá basarse en indicadores desarrollados en la etapa de diseño de la medida estatal que permitan a estos pueblos hacer ejercicio de su derecho a la participación.

2. Declaración de las Naciones Unidas sobre Pueblos Indígenas

En 1993, el Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indígenas en la ONU completó el texto final del Proyecto de Declaración de los Derechos de los Pueblos Indígenas y lo envío a la Comisión de Derechos Humanos, que creó un Grupo de Trabajo para su seguimiento. Algunos temas eran significativamente polémicos desde el punto de vista de los Estados, como por ejemplo: derecho a la libre determinación; derechos colectivos; derecho al territorio y recursos naturales, y principio de consentimiento libre, previo e informado.

Finalmente, como corolario de varias décadas de trabajo y de lucha, el 13 de septiembre de 2007 la Asamblea General de las Naciones Unidas adoptó la Declaración sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas. Dicha aprobación representa un paso histórico en la lucha de los pueblos indígenas; establece parámetros claros para asegurar la dignidad y el bienestar de estos pueblos y reconoce sus derechos individuales y colectivos. Al respecto, el Perú ha ratificado dicha declaración ante las Naciones Unidas.

Además, la adopción de la Declaración otorga a Estados, agencias de cooperación, donantes internacionales y sociedad civil en general, un claro marco de acción para el diseño y puesta en práctica de políticas que involucren a los pueblos indígenas.


Si bien este instrumento internacional no tiene carácter jurídicamente vinculante para los Estados - como sí lo tiene el Convenio 169- es preciso tomar en cuenta que al ser un documento que reconoce los derechos de los pueblos indígenas en una amplia gama de cuestiones. En ese sentido, la Declaración tiene la potencialidad de crear consecuencias jurídicas en los Estados, ya que constituye un marco de referencia sobre los derechos a cuyo reconocimiento, garantía e implementación deben aspirar los países. En este sentido, la Declaración crea un marco para la discusión y el diálogo entre los pueblos indígenas y los Estados30.

30 Ver Documento “Directrices sobre los asuntos de los pueblos indígenas del Grupo de Naciones Unidas para el Desarrollo”.

Disponible en el sitio de la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos (OACDH)http://www2.ohchr.org/english/issues/indigenous/docs/UNDG-Directrices_pueblos_indigenas.pdf


http://www2.ohchr.org/english/issues/indigenous/docs/UNDG-Directrices_pueblos_indigenas.pdf

Anexo 2. Mapeo de las organizaciones indígenas representativas y relevantes de los pueblos indígenas del Perú

Mapeo de las Organizaciones Indígenas Andinas

Sin considerar las grandes ciudades de la costa, que son las principales receptoras de las olas migratorias, la mayor parte de la población originaria del Perú vive en la sierra. Acá se encuentra también la gran mayoría de las casi 6,000 comunidades campesinas del país, que se ubican sobre todo en la sierra central y sur (los departamentos de Huancavelica, Ayacucho, Apurímac, Cusco y Puno). Vale recordar que la comunidad es una creación colonial y surge de las reducciones del Virrey Toledo; no es, como sostienen algunas organizaciones sociales que reivindican el pasado andino, una formación social prehispánica. Hoy en día, es el referente de identidad más importante para la población rural en los Andes.

Que la comunidad se haya constituido como factor principal en la definición identidaria es un legado del colonialismo, que impulsó la fragmentación y disolución de unidades étnicas y redujo el marco de referencia de la población originaria cada vez más a su condición inmediata.31 Este localismo predomina hasta la actualidad; no encontramos en la sierra peruana la expresión de una conciencia étnica panandina y mucho menos un movimiento que lograra reunir a las miles de localidades alrededor de un discurso étnico. La última vez que se movilizaron los pueblos andinos, en las décadas de los sesenta y setenta, fue alrededor de un discurso clasista y su denominador común era la identidad campesina. Esta fue también la posición de las dos organizaciones que prácticamente monopolizaban la organización de la población rural andina: la Confederación Campesina del Perú (CCP) y la Confederación Nacional Agraria (CNA).

La ausencia de un movimiento étnico marca una significativa diferencia entre el Perú y sus países vecinos. Hace casi dos décadas, Xavier Albó llamó la atención sobre las "nuevas organizaciones que se funden directa o indirectamente en la identidad étnica" (1991: 299) en todos los países andinos, con la excepción del Perú que, según él, se "desborda y mar-gina" (ibid.: 320). Desde entonces se suele hablar de la “excepción” o “anomalía peruana” cuando se somete la etnicidad a discusión.

La “excepción peruana” ha motivado algunas reflexiones académicas que tratan de explicar la ausencia de un movimiento étnico en la sierra peruana. Degregori (1993) sostiene que en el Perú, la identidad étnica se expresa de manera distinta que en los otros países centroandinos y constituye sólo uno de las múltiples expresiones identidarias –y no necesariamente la principal– para la mayoría de los peruanos. La ausencia de un movimiento comparable con Ecuador y Bolivia se debe, según Degregori, por un lado a la historia latifundista, que convirtió “indio” en sinónimo de “siervo”, y a una política de “blanqueamiento cultural” por parte del Estado (ibíd.: 122); estos factores engendraron una situación donde “nadie quiere ser indio” (ibíd.: 120). Por otro lado, la influencia de la izquierda marxista en el campo peruano, con su discurso clasista, impidió una conciencia indígena “activa”.

También Albó (2002) responsabiliza en gran medida a los partidos de la izquierda presentes en las directivas de la CCP y la CNA por “haber bloqueado sistemáticamente el desarrollo de esta dimensión étnica” (ibíd.: 195). El autor menciona además algunos

31 “Cancelada una estructura política e ideológica encargada de sancionar su separación colonial frente a los colonizadores, y

desaparecidos los nervios que permitieron la articulación económica del espacio colonial, la población indígena fue arrinconada al interior de sus pueblos o permaneció cautiva dentro de las haciendas. ... Esta dispersión e incomunicación redujo el horizonte en la conciencia de la población indígena sobre su propia situación. Probablemente los indios, que no sólo no eran 'peruanos', dejaron también de percibirse como indios, como quechuas o como aymaras, para asumir una conciencia parroquial. 'Yo soy de tal pueblo' o 'de tal hacienda' es seguramente la expresión que mejor traduce esta situa-ción" (Bonilla 1988: 95).


factores estructurales que distinguen el caso peruano de sus países vecinos, tales como la migración de los andinos hacia la costa donde encuentran “un ambiente urbano costeño mucho más hostil del que encuentran los quichua ecuatorianos en Quito o los aymaras y quechua bolivianos en La Paz o Cochabamba” (ibíd.: 220); la apropiación de símbolos indígenas por parte de las élites criollas y mestizas; y la violencia política durante la guerra interna.

Montoya (1998) menciona como uno de los factores que influyen en la “excepción peruana” la inexistencia de una intelectualidad indígena. Pajuelo (2003), a su vez, señala la inexistencia de fronteras étnicas tangibles en la sierra peruana que hace difícil la delimitación simbólica de los límites culturales, de modo que “las fronteras identitarias resultan mucho más porosas, abiertas y en ese sentido permisivas que en los casos del Ecuador y Bolivia, donde las poblaciones indígenas siguieron el camino de atrincherarse en su indianidad como medio para hacer frente a la discriminación y la exclusión étnica, mientras que en el Perú el camino a seguir fue el de la desindianización, porque la porosidad de las fronteras étnicas lo permitieron” (ibíd.: 299). La misma posición fue expresada, años antes, por Pierre van Berghe (1979). La explicación de la politóloga norteamericana Deborah Yashar (2005), finalmente, se sustenta en guerra interna en los años ochenta y en la debilidad de redes transcomunales y de espacios políticos asociativos en la sierra del Perú, producto de “políticas y organizaciones corporativas” (ibíd.: 240) que implantaron desconfianza y tensiones en y entre las comunidades.

Desde hace por lo menos treinta años se han notado intentos de cubrir este vació en la organización indígena. El más importante fue la creación del Consejo Indio de Sudamérica (CISA) en 1980, en Ollantaytambo (Cusco), que apuntaba a la refundación del Tawantinsuyu. Sus líderes manifestaban un discurso indianista radical, centrado en aspectos de la cosmovisión andina, pero la organización carecía de bases sociales. Además, desde su nacimiento, el CISA estalló en múltiples fragmentos y contradicciones antagónicas entre los dirigentes (Montoya 1998: 144), enfrentados entre ellos por el manejo del financiamiento externo. Cuando la financiera principal –el International WorkGroupforIndigenousAffairs (IWGIA)– descubrió que había malversación de fondos y retiró su apoyo, el CISA prácticamente desapareció; hoy sólo quedan algunos residuos en el departamento Puno. A nivel regional, la primera de las organizaciones gremiales que se definió a través de una posición étnica fue la Unión de Comunidades Aymaras (UNCA), que se constituyó en 1984 en Juli, capital de la provincia de Chucuito, en el departamento de Puno.32

A partir de los años noventa, los esfuerzos por constituir un movimiento indígena en la sierra peruana se han multiplicado, formándose nuevas federaciones étnicas a nivel nacional y algunas organizaciones locales, cuyo ámbito por lo general se limita a una determinada provincia. Podemos distinguir dos modelos entre estas organizaciones: unas cuantas que se entienden como Organización Social de Base en el sentido “clásico” y se ubican a sí mismas en la “sociedad civil”, y otro grupo, probablemente numéricamente mayor, se define –más o menos explícitamente– en términos electorales.

La iniciativa más importante por crear una organización indígena que cubra todo el territorio nacional se dio a fines del año 1997, cuando se reunieron diversos gremios campesinos e indígenas en Cusco y formaron la Conferencia Permanente de los Pueblos Indígenas del Perú (COPPIP), que incluyó a las organizaciones más representativas de la Amazonía (AIDESEP y CONAP) y de la sierra (CCP y CNA), además de algunas organizaciones de menor alcance como la UNCA de Puno33, y otras prácticamente desconocidas como la Coordinadora Nacional de Comunidades Campesinas e Indígenas del Perú (CONACCIP) o la Asociación de Defensa y Desarrollo de las Comunidades Andinas del

32 Las organizaciones de Puno serán tratadas en un informe aparte.

33


Perú (ADECAP). En el año 2000 se integró también la Confederación Nacional de Comunidades Afectadas por la Minería (CONACAMI), que de allí en delante de iba a alterar con la AIDESEP en la dirigencia de la COPPIP.

Durante los primeros dos años desde su formación, la COPPIP realizó algunas jornadas de trabajo para definir sus objetivos y elaborar su Plan Estratégico. En agosto del 2001 llevó a cabo su segundo Congreso en la Universidad San Marcos, donde la entonces Primera Dama, ElianeKarp, participó como invitada especial. Pronto se mostraría que la cercanía de Karp tenía consecuencias adversas para la COPPIP. Luego de la instalación de la Comisión Nacional de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos (CONAPA), que ella presidió, y la aprobación de un proyecto para el fortalecimiento de organizaciones indígenas en el Perú por el Banco Mundial,34 se profundizaron los conflictos entre dirigentes amazónicos y andinos –por un lado el presidente de la AIDESEP y Coordinador de Turno de la COPPIP, y por el otro el Secretario Ejecutivo, representante de la “Federación de las Comunidades del Pueblo Puquina” en la sierra de Arequipa– por el control de la organización. Las contradicciones llegaron a su punto álgido en relación con el PDPIA, pues no se había logrado gastar alrededor de US$ 800,000 que debían ser devueltos al Banco Mundial.

En mayo del 2002, las discrepancias internas por el control de la COPPIP se habían vuelto insuperables. Algunas organizaciones, entre ellas AIDESEP y CONACAMI, se unieron bajo el nuevo apelativo de Coordinadora –en vez de Conferencia– Permanente de los Pueblos Indígenas del Perú (COPPIP-Coordinadora), mientras el grupo antagonista mantenían el nombre original (COPPIP-Conferencia). Durante varias semanas, ambas fracciones disputaron el nombre y el logo institucional, buscando la inscripción en registros públicos, lo cual logró finalmente COPPIP-Coordinadora que tomó control del local institucional. COPPIP-Coordinadora se orientaba en el ejemplo de la CONAIE ecuatoriana, alternando la dirigencia entre CONACAMI y AIDESEP. COPPIP-Conferencia, en cambio, mantenía un discurso más radical, parecido al discurso indianista de la CISA en los años ochenta; el liderazgo recayó primero en un dirigente de la “nación Ank’ara” en Lircay (Huancavelica). Finalmente, las dos facciones se convierten en lo que actualmente son las dos organizaciones que reclaman la representación de los indígenas de la sierra del Perú: la Coordinadora Andina de Organizaciones Indígenas (CAOI) y la Confederación de Nacionalidades Indígenas del Perú (CONAIP).

La CONAIP se constituyó en marzo del 2006 durante el “III Congreso Nacional de Pueblos Indígenas del Perú” en Ayacucho, que escogió como lema “Por la Libertad de Nelson Palomino La Serna”, en honor al dirigente cocalero del Valle del Río Apurímac y Ene, quien en ese entonces todavía cumplía una condena de 10 años por secuestro, extorsión, asociación ilícita para delinquir, hurto agravado y delitos contra la tranquilidad pública.35 Entre las organizaciones inscritas firmaban la Confederación de Productores Agropecuarios de las Cuencas Cocaleras del Perú (CONPACCP), cuyo presidente en ese entonces era Palomino, y la Federación de Productores Agropecuarios Valle Río Apurimac y Ene (FEPAVRAE). La CONAIP mantiene una posición indianista radical, similar al discurso del CISA en los años ochenta. En mayo del 2007 formó su “brazo político”, el Movimiento al Socialismo Andino-Amazónico (MASA), que definió como uno sus “objetivos inmediatos” el de “convertir al movimiento indígena en instrumento político y elemento aglutinante para la unidad de todas las fuerzas populares”.

34 El Proyecto de Desarrollo de Pueblos Indígenas y Afroperuanos (PDPIA) contó con un fondo de 5 millones de dólares

provenientes del Banco Mundial y 1.5 millones del gobierno peruano y debía fortalecer las organizaciones indígenas y afroperuanas, para que estén en condiciones de diseñar e implementar proyectos de desarrollo para sus comunidades y usar mejor los servicios del Estado. El proyecto fue evaluado por el Banco Mundial en diciembre 2004, llegando a resultados sumamente negativos sobre la ejecución por parte del Estado peruano.35

Palomino fue puesto en libertad condicional poco después del Congreso, el 5 de junio 2006, después de haber cumplido un tercio de su condena.


La CAOI se constituyó en julio del 2006 en Cusco con una tendencia más bien internacional36, y –a diferencia de la CONAIP– con el auspicio de varias instituciones de la cooperación internacional, entre las cuales destacaron IBIS Dinamarca y Oxfam América. La secretaría ejecutiva fue asumida por el entonces presidente de la CONACAMI. Si bien la CAOI mantiene en muchos aspectos un discurso indianista similar al de la CONAIP,37 su enfoque político se define más por una posición anti-globalizadora y anti-neoliberal, con una cercanía a los “foros mundiales”.38 En lo que se refiere a la vida política del país, ninguna de las dos organizaciones nacionales ha logrado una presencia notable.

El principal impulsor de la CAOI fue la Confederación Nacional de Comunidades Afectadas por la Minería (CONACAMI), que en los últimos años ha intentado llenar el vacío en la organización indígena andina. La CONACAMI se formó en octubre de 1999 –todavía como Coordinadora Nacional– con un discurso principalmente ambientalista que defendió los intereses de comunidades en zonas con presencia minera. Recién a partir de su segundo Congreso, realizado en octubre del 2003 en San Mateo de Huanchor, empieza a definirse como organización indígena y reemplaza (o de todos modos extiende) su posición ambientalista con un discurso étnico, adhiriéndose al Convenio 169 de la OIT. Es decir, la CONACAMI interpreta ahora los conflictos entre comunidades campesinas y empresas mineras principalmente como un problema cultural entre diferentes percepciones del mundo, una occidental y la otra indígena.

El giro hacia la identidad étnica es producto de un programa de pasantías que Oxfam América organizó para algunos de sus contrapartes en el Perú. La agencia llevó a varios dirigentes peruanos a Quito y La Paz para visitar organizaciones indígenas en los países vecinos, como la CONAIE y la CONAMAQ. Sobre todo la experiencia del Movimiento Pachakuti en Ecuador dejó un impacto en los líderes de la CONACAMI. A partir de entonces, los dirigentes iniciaron un proceso de aprendizaje para reconstruir una identidad indígena que se deriva de la historia precolonial. Se produce una manera de etnogénesis con un discurso que presenta a los pueblos indígenas como ancestrales y auténticos, reivindica “naciones” prehispánicas como los chancas, los chinchaycochas o los huancas, y define a las comunidades campesinas como herederos genuinos de los ayllus. Sin embargo, el nuevo discurso no salvó a la CONACAMI de una profunda crisis que desde algunos años agobia a la organización.

Aparte de las federaciones nacionales, en los últimos quince o veinte años se han constituido algunas organizaciones locales con un discurso indígena, principalmente con el objetivo de conquistar el sillón municipal de alguna provincia. Entre ellas encontramos, por ejemplo, el Movimiento Integracionista Kana (MINKA) en la provincia de Espinar (Cusco), que es dirigida por un ex alcalde vinculado a los rezagos del Partido Unificado Mariateguista (PUM). Durante su gestión, de 1998 al 2002, revaloró los temas de la identidad kana a través de acciones culturales y la investigación histórica. Su propuesta ganó cierta atención mediática durante los conflictos entre sectores de la población y la mina Tintaya en el 2005, pero finalmente quedó al margen del escenario político en la provincia. Otro espacio de reivindicación de la cultura kana en Espinar fue creado por la Asociación Nación Kana - Corredor Turístico Colca-Espinar. El objetivo principal de esta asociación es recuperar la identidad étnica para promover el turismo.

36 La CAOI está integrada por la Confederación de las Nacionalidades y Pueblos Kichwas del Ecuador (ECUARUNARI), el Consejo Nacional de Ayllus y Markas del Qollasuyo de Bolivia (CONAMAQ), la Coordinadora de Identidades Territoriales Mapuche (CITEM)), la Organización Nacional Indígena de Colombia (ONIC); los indígenas peruanos están representados por la CONACAMI. En el congreso fundacional hubo una discusión sobre la admisión de los mapuche de Chile, porque no formaban parte del Tawantinsuyu, pero finalmente se aceptó.37La “Declaración del Cusco”, formulada al cierre del congreso fundacional de la Coordinadora Andina, declara la caducidad de los estados uni-nacionales y uni-culturales y, entre otras demandas, reclama una refundación como estados pluri-nacionales en base a “rotación, reciprocidad y redistribución”. En la agenda política figura la demanda de “reconstruir políticamente el Tawantinsuyu y el AybaYala”.38

Véase la página web de la CAOI: www.minkandina.org


Una de las pocas provincias en la sierra donde la posición indígena ganó cierto protagonismo político es Angaraes en Huancavelica. En los últimos diez años, el Gobierno Local de la provincia ha estado en manos de dos movimientos independientes que reivindican –unos (el Movimiento Independiente de Campesinos y Profesionales – MINCAP)– más que otros (el Movimiento Independencia, Trabajo e Integración – INTI)– la identidad étnica local prehispánica del “reino ank’ara” como plataforma política. Anahí Durand (2006) analizó ambas organizaciones y encontró discursos “débiles y poco estructurados” (ibíd.: 579), con posiciones más indigenistas que indígenas que presentan a la cultura autóctona como “un conjunto de actividades folklóricas para ser difundidas con fines turísticos” (ibíd.; sobre las tradiciones “ank’ara” véase también Manrique Velarde 2005).

En el 2001, el Instituto Nacional de Cultura (INC), la Unidad de Servicios Educativos de Lircay y una ONG firmaron un convenio tripartito para establecer la Escuela de Reafirmación Andina (ERA), la cual, con el apoyo económico de Oxfam América, capacitó a lo largo de casi todo el año a unos 40 líderes comunales en temas como identidad cultural, territorialidad, el Convenio 169 de la OIT, educación y salud comunal. Esta experiencia ayudó a posicionar con más fuerza el tema indígena en la agenda política de la provincia; al finalizar la ERA, en el mismo año 2001 se creó el Consejo Unitario de la Nacionalidad Ank’ara (CUNAN), con la participación de unos 60 dirigentes de diferentes comunidades. Después de la ruptura de la COPPIP, el CUNAN se alineó con la posición indianista de la CONAIP.

Por ahora, la experiencia más exitosa en la conquista de espacios públicos en la sierra peruana con un discurso indígena se ha dado en Andahuaylas. En julio del 2002, un conjunto de siete agrupaciones provinciales –todas ellas lideradas por personas mayoritariamente urbanas y ligadas a ONGs o instancias estatales– decidió conformar una alianza política y participar en el proceso electoral con una plataforma étnico-cultural. Es así que se constituyó, en julio del 2002, la Alianza Electoral Frente Popular Llapanchik.39

En su presentación al público apurimeño, Llapanchik se comprometió construir “… un Estado plurinacional y pluricultural para el bienestar de nuestras nacionalidades. Fundamos Llapanchik como movimiento político para luchar por las reivindicaciones históricas de nuestras nacionalidades originarias, para defender en todo el Tahuantinsuyu las legítimas demandas e intereses de nuestras comunidades y pueblos”.

En las elecciones el 17 noviembre del 2002, Llapanchik ganó la municipalidad provincial de Andahuaylas con el 25% de los votos válidos, así como cinco de los dieciocho distritos de la provincia. Por primera vez, un campesino quechuahablante asumió la alcaldía de la capital provincial. En el 2006 consiguió la reelección a nivel provincial, aunque con una votación que ha bajado sensiblemente a un 19% de los votos válidos y menos del 16% de los emitidos. El gran salto de Llapanchik se produjo más bien en las elecciones regionales, en las que ganó su candidato. Alrededor del 60% de su votación provino de la provincia de Andahuaylas, lo cual permite la conclusión que Llapanchik se parece más a un movimiento sustentado en una identidad regional que indígena (Pajuelo 2006).

Los otros escenarios donde el factor étnico tenía fuerte repercusión en las elecciones municipales son las regiones de Ayacucho y Puno, que trataremos en un informe aparte.

Finalmente, no podemos dejar de mencionar el movimiento etnocacerista que se pelea la misma clientela con las organizaciones indígenas. Si bien se distingue de los demás movimientos etnopolíticos en muchos aspectos –sobre todo la recurrencia a la raza como eje articulador y su “doctrina armada”–40 existe un elemento común importante: en todos

39Llapanchik = quechua para “todos nosotros”.

40 Sobre la ideología y base social del etnocacerismo, véase los libros de Antauro Humala (2001, 2006) y los artículos de

Protzel (2005) y de Hernández, Huber y Zuñiga (2009).


los casos se trata de expresiones políticas basada en la apelación a una identidad primordial compartida. También el etnocacerismo pone en escena una cultura ancestral idealizada, cristalizando en un milenarismo que permite a sus integrantes dotarse de un sentido de lo “propio”. A sus militantes, les proporciona la oportunidad de identificarse con algo “grande”, pues su misión consiste en erigir un “neo-Tawantinsuyu”, una “Internacional Incaica”, que incluiría Ecuador y Bolivia, separados del Perú por el capricho de los mal llamados “libertadores”, y los territorios ganados por Chile en la Guerra del Pacifico. Sobre todo en la sierra quechuahablante del país, el etnocacerismo ha ganado un número de simpatizantes que con toda seguridad supera a las dos federaciones indígenas nacionales (CAOI y CONAIP). Hace poco su líder máximo, Antauro Humala, lanzó desde el penal de alta seguridad Piedras Gordas su candidatura a la presidencia para las elecciones del 2011.

Unión de Comunidades Aymaras (UNCA)

La primera organización aymara que se definió en términos étnicos fue la Unión de Comunidades Aymaras (UNCA), que se constituyó en 1984 en Juli, capital de la provincia de Chucuito, en el marco de la crisis que causó la sequía de 1983. Si bien tenía en su programa la recuperación de la producción agraria, la cual había caído dramáticamente debido al desastre climático, la UNCA no se sustentó en el discurso campesinista-clasista habitual de la época, sino recalcó la identidad indígena de las comunidades de la región; es decir, elaboró un discurso en el cual “la identidad étnica tenía un rol preponderante y eran comunes al interior de esta organización las conversaciones sobre la creación de un Estado aimara”.41

Sin embargo, en su quehacer diario la UNCA funcionaba más como “una asociación similar a una ONG” (ibíd.) e implementó, con financiamiento de la cooperación internacional, proyectos de desarrollo, lo cual le mereció reconocimiento y representatividad en las comunidades. En la medida que el apoyo financiero empezó a disminuirse a partir de los años noventa, hasta esfumarse por completo hacia fines de la década, la organización perdió también su influencia, de modo que hoy en día se encuentra sumamente debilitada. La UNCA se ha reducido principalmente a un círculo de lectura y discusión para jóvenes aymaras migrantes, con estudios superiores y en busca de su identidad. El hecho de que algunos de ellos formen parte del personal técnico en una municipalidad les otorga cierta presencia en el espacio público. El objetivo a mediano plazo de la UNCA es llegar al gobierno regional y conquistar municipalidades. La organización ha elaborado una “Ley Aymara” (Kamachinakasa), que en su Art. 2 reclama el derecho a la autonomía, definida como “el derecho del Pueblo aymara de administrar su territorio, derecho de propiedad, posesión y usufructo sobre ellos, elaborar su propio plan de vida y decidir sus propias prioridades”.

El asesinato del alcalde de Ilave en abril 2004 y la lectura étnica de los sucesos –es decir, el énfasis que los medios pusieron en el hecho de que los responsables eran aymaras, a pesar de que el conflicto no tenía connotaciones étnicas42– marcó el despegue de la politización aymara en el departamento. Por un lado, en las elecciones municipales del 2006 se presentó un buen número de candidatos a una alcaldía con un discurso etnopolítico que reivindicaba la “identidad aymara”. A nivel provincial, salieron elegidos dos de ellos: Fortunato Calli en Ilave (provincia El Collao), y Eugenio Barbaito en Juli (provincia Chucuito, vacado por el Concejo Municipal en enero 2008).

41 Paulo Vilca y Aldo Santos: “Aymara markasawinaypachawiñaya”, en Quehacer Nº 166, 2007, pág.:81.

42 Carlos Iván Degregori: Ilave: Desafío de la gobernabilidad, la democracia participativa y la descentralización. Lima: Grupo

Propuesta Ciudadana, 2004. Ramón Pajuelo: “No hay ley para nosotros…”. Gobierno local, sociedad y conflicto en el altiplano: el caso Ilave. Lima: IEP, SER, ProJur, 2009.


Por otro lado, se han formado algunas agrupaciones nuevas y otras han resucitado. Por lo general son liderados por caudillos como Isauro Fuentes, hermano del actual presidente regional y candidato al Congreso por el Movimiento Nueva Izquierda en las elecciones del 2006. Hace diez años, los hermanos Fuentes formaron el Frente Andino Revolucionario (FAR) como movimiento estudiantil contra el gobierno de Fujimori; según Isauro, “ahora [el FAR] es una organización del pueblo que integra a nacionalistas, reservistas, socialistas, sectores progresistas, obreros, campesinos, profesionales jóvenes. Lo que busca es la expresión del pueblo andino”. El FAR mantiene vínculos con el dirigente aymara boliviano Felipe Quispe, conocido por su radical posición anti-“qala”,43 y el objetivo es convertirlo en “una fuerza nacional, política, patriótica y revolucionaria, como un partido de los quechuas y los aymaras”, que tenga como inspiración “a los países socialistas y a nuestro imperio del Tahuantinsuyo”.44

La “conexión boliviana” es un factor importante en la politización de los aymaras puneños. Es frecuente la presencia de representantes del partido del presidente boliviano, Evo Morales, en los eventos políticos, como lo son también las visitas del “Mallku” Felipe Quispe, quien suele ser invitado por movimientos de corte chavista en la región y cuya propuesta de crear un Estado aimara ha calado en algunos dirigentes puneños, “sumándose al mosaico de discursos aimaras que existen en el altiplano peruano”.45

Entre las nuevas organizaciones destaca Sentimiento y Unidad del Mundo Andino (SUMA), dirigido por Hugo Llano –uno de los ideólogos de la identidad aymara que ha ganado cierta notoriedad en los últimos años– y conformado principalmente por jóvenes. No lograron su inscripción para participar de las elecciones del 2006, pero muchos ellos apoyaron las campañas de Barbaito en Juli y Calli en Ilave y algunos –entre ellos el mismo Llano, quien fue nombrado “asesor político” de Fortunato Calli– fueron “premiados” con un puesto en la administración municipal. Llano es quizás el dirigente que con mayor decisión juega la carta de la “nación” aymara, y en la realización de su proyecto se vale de un pasado glorificado y de una percepción del “ser” aymara basado en la reciprocidad y la armonía.

Otras de las agrupaciones que han surgido en estos últimos años son más bien de corte regional y utilizan la terminología étnica sólo con fines electoreros, como el Movimiento por la Autonomía Quechua y Aymara (MARQA) del anterior presidente regional, David Jiménez, o el Movimiento Andino Socialista (MAS) que dirige el catedrático universitario José GutíerrezAlberoni.

En suma, Puno presenta un panorama sumamente fragmentado de agrupaciones minúsculas cuyos ensayos de elaborar un discurso etnopolítico son todavía débiles y en muchos aspectos incipientes; hasta el momento ninguna de ellas logró constituir una base social sólida. Es más: existe una flagrante contradicción entre el supuesto despertar de la “nación aymara” y la altísima conflictividad social en Puno, que según los reportes mensuales de la Defensoría del Pueblo46 es el departamento con mayor número de conflictos sociales. Durante los últimos años, varias autoridades municipales puneñas sufrieron la reprobación, a veces violenta, de parte de la población; sin pretender que la lista sea completa, podemos señalar las provincias de Melgar, cuya capital es Ayaviri, y Yunguyo, así como los distritos de Tilali, Arapa, Pucará, Muñani o Llalli. Por lo general, el conflicto gira en torno a un cuestionamiento del alcalde por la falta de obras o de transparencia en el gasto público, y a menudo es promovido por uno o más de los candidatos que perdieron las elecciones.

43 “Qala”, palabra aymara para los “blancos”.

44 Entrevista con Isauro Fuentes en la revista Cabildo Abierto nº 22, abril 2007.

45 Aldo Santos: “Los aimaras en su laberinto”, en Cabildo Abierto nº 30, pág. 7.

46 http://www.defensoria.gob.pe/conflictos-sociales/


En suma, recurrir a la identidad aymara “se ha convertido en un patrón en la política puneña”. Sin embargo, “no existe una sola posición y es difícil afirmar que tengan una sólida base social, aunque compensan esto con activismo y sentido de la oportunidad para buscar liderar ciertas movilizaciones, como en el caso del conflicto limítrofe con Moquegua”.47 Al menos hasta el momento la identidad aymara no se ha establecido como un eje unificador en Puno, capaz de aglomerar diferentes posiciones sociales en un proyecto político común.

La Organización Nacional de Mujeres Indígenas Andinas y Amazónicas (ONAMIAP)

La Organización Nacional de Mujeres Indígenas Andinas y Amazónicas tiene su lugar de origen en el Taller Permanente de mujeres indígenas andinas y amazónicas que surge el 24 de junio del año 1995, después de culminar el tercer taller nacional, “Mujeres indígenas camino a Beijing, organizado por CHIRAPAQ – Centro de Culturas Indígenas del Perú. El Taller Permanente se creó como un espacio de encuentro, de intercambio y elaboración de propuesta desde y para las mujeres indígenas del Perú.

En noviembre del 2010 se realizó el I Congreso Nacional de Mujeres Indígenas Andinas y amazónicas. “Durante dicho Congreso, señala ONAMIAP en su página Web, se desarrollaron cuatro momentos importantes: el primero correspondiente al intercambio de las experiencias organizativas de mujeres indígenas a nivel internacional y nacional; el segundo momento relacionado a conferencias en temas como: salud sexual y reproductiva, censos y encuestas nacionales; el tercer momento concerniente a la construcción de la agenda política de las mujeres indígenas andinas y amazónicas. En el último momento se constituyó la Organización Nacional de Mujeres Indígenas Andinas y Amazónicas del Perú – ONAMIAP.”ONAMIAP considera que sus demandas específicas de género no están presentes ni en la agenda indígena, en las organizaciones, en las políticas públicas y en la sociedad en general, y en este sentido legitiman su organización como medio para canalizar las demandas y necesidades de las mujeres indígenas andinas y amazónicas del Perú.

Balance

En comparación con los países vecinos, Bolivia y Ecuador, la organización social en la sierra peruana sigue siendo una “excepción”. El movimiento masivo por recuperar la tierra en los años sesenta y setenta (en Puno hasta comienzos de los noventa) ha culminado no sólo en la fragmentación de la propiedad, sino también de la representación social y política. La Confederación Campesina del Perú (CCP) y la Confederación Nacional Agraria (CNA), que fueron los principales promotores de las tomas de tierra, han pasado por un proceso de debilitamiento que las llevó al margen de la incidencia política;48 los partidos de izquierda que las habían acompañado (o, en el caso de la CCP, dirigido), como el Partido Unificado Mariateguista (PUM), han desaparecido.49

Si bien en los últimos años hubo varios esfuerzos por llenar el vacío que ha dejado el derrumbe de las organizaciones clasistas después de las luchas por la tierra, estas iniciativas no han dado los resultados esperados. Las federaciones nacionales que reclaman representar a los indígenas de la sierra peruana pasan desapercibidas por la opinión pública y por la misma población originaria, y a nivel local se ha constituido un

47 Paulo Vilca en la página web de la Asociación SER (www.ser.org.pe), 4 de noviembre 2009.

48 Desde una posición sumamente debilitada, tanto la CCP como la CNA se han acercado a las organizaciones indígenas;

primero integraban la COPPIP y después participaban en la CAOI. Uno de los líderes más notorios del PUM, el otrora dirigente campesino y trotskista Hugo Blanco, se ha integrado plenamente al movimiento indígena (Blanco 2003) y publica desde hace algunos años la revista Lucha Indígena.49

La fragmentación política se expresa también en la pulverización del voto; la mayoría de los alcaldes en las zonas rurales ha ganado con a lo mucho el 20% de los votos emitidos.


http://www.ser.org.pe/

rosario de organizaciones minúsculas, a menudo peleadas entre ellas, con posiciones ideológicas confusas y sin capacidad de representación significativa siquiera en su jurisdicción. Algunas de ellas fueron constituidas por candidatos en las elecciones municipales que recurren al discurso étnico sólo como recurso para posicionarse en las luchas por el poder local,50 aprovechando una coyuntura global que favorece ciertas posiciones etnopolíticas. Eso vale tanto para las organizaciones quechuas como aymaras, si bien algunas de estas últimas han obtenido más atención mediática debido a su discurso etnopolítico radical.

Las expectativas sobre la representatividad de las organizaciones indígenas, entonces, por lo general no corresponden a la realidad. Por un lado, los campesinos de la sierra se caracterizan por un profundo localismo enfocado en su comunidad. Por otro lado, factores de la estructura social como la pobreza característica de las regiones con mayoría poblacional originaria, obstaculizan la consolidación de organizaciones sociales fuertes y autosostenidas. En el Perú, como bien dicen Figueroa y Barrón (2005: 19), “las poblaciones indígenas no tienen poder para expresar su desagrado con [su] situación. Por un lado, son ciudadanos de segunda categoría. Además, están cultural y geográficamente fragmentadas. … Una transformación real requiere derechos, y estas poblaciones no tienen el poder para generarlos en el juego electoral”. En una situación caracterizada por una debilidad estructural, un buen número de las organizaciones indígenas se mantiene con vida institucional sólo gracias a la presencia de entidades financieras externas.

La altísima conflictividad que ha caracterizado al Perú en los últimos años es una de las principales expresiones de este panorama sin instituciones representativas, pues la ausencia de organizaciones sociales fuertes es fatal para el desenvolvimiento de los conflictos (Hernández, Huber y Zuñiga 2009). Una organización fuerte, con capacidad de negociación, puede obligar a su adversario a sentarse para conversar antes de recurrir a medidas más drásticas; una organización débil, en cambio, tiene que recurrir al espectáculo para hacerse escuchar. Es así que en un contexto de fragmentación social, las medidas de fuerza que deberían ser el último recurso cuando se han agotado las negociaciones, se convierten en una estrategia habitual en los conflictos.

Mapeo de las organizaciones indígenas amazónicas

La población indígena de la amazonia peruana la conforman 65 grupos étnicos correspondientes a 14 familias lingüísticas (Ver Anexo: Cuadro 1). En el año 2007 el Estado Peruano realizó por primera vez en la historia del país un censo de la población indígena de la zona de selva el cual arrojó un total de 332,975 habitantes y aunque esta cifra suscita dudas acerca de si corresponden o no con la realidad, es el único dato oficial que existe al respecto. Dentro de la demarcación político-geográfica del país esta población se ubica en 11 regiones las que dentro de su ámbito tienen zonas de selva alta y selva baja. Cerca del 50% de la población se concentra en 3 grupos étnicos: Ashaninka, Awajum y Shipibo-Conibo, que son por lo tanto los tres más numerosos.

Desde que en 1974 fue promulgada la Ley Nº 2065351 que, entre otras cosas, reconocía la propiedad de los indígenas sobre sus tierras, se oficializó la denominación de “comunidades nativas” para referirse a la población indígena de la selva (diferenciándolas de esta manera de las “comunidades campesinas” de la zona andina) y esta denominación no cambió aunque cuatro años mas tarde esta ley fue reemplazada por otra (D.L. 22175)52.

50Quzás el ejemplo más notorio sea la coalición entre la agrupación Tarpuy y el movimiento cocalero en Ayacucho; véase

informe aparte.51

(D.L. Nº 20653 “Ley de Comunidades Nativas y de Promoción Agropecuaria de la regiones de Selva y Ceja de Selva, 1974. 52 D.L. 22175 Ley de Comunidades Nativas y Desarrollo Agrario de las regiones de Selva y Ceja de Selva. 1978. Esta ley ha sido considerada como una ”marcha atrás” del Estado en relación a la Ley de 1974 ya que se considera que fue modificada


Actualmente existen 1,345 comunidades nativas reconocidas, la mayoría de ellas localizadas en las regiones de Loreto, Junín, Amazonas y Ucayali (Ver Anexo: Cuadro 3).

La organización de los indígenas de la selva peruana, tal como se la reconoce actualmente, tiene como un hito significativo la dación de las leyes antedichas, no solo porque han sido los instrumentos legales a través de los cuales los pueblos indígenas se han organizado, sino también porque desde entonces el movimiento indígena ha avanzado en forma continua y ascendente.

Si algo caracteriza a las organizaciones indígenas de la amazonia, en comparación a las de la sierra o andinas es, de un lado, la existencia misma de las organizaciones, lo que se evidencia tanto por la existencia de organizaciones a nivel local y zonal, como por su progresiva articulación regional, nacional e incluso internacional. De otro lado, la presencia de la dimensión étnica, algo que para las organizaciones andinas es considerado como la “gran ausencia”53 y que para el caso de las organizaciones indígenas amazónicas es su identificación primordial.

La década de 1970 es clave en la historia de las organizaciones indígenas amazónicas, puesto que en ella se configuró una coyuntura política y social que hizo madurar lo que diez años antes se había sembrado en el Perené. Durante esa década se multiplicó el surgimiento de organizaciones indígenas identificadas alrededor de su identidad étnica54.

En efecto, en la década del setenta se produce un nuevo avance colonizador hacia la selva promovido por el gobierno, estimulando la toma de conciencia y el sentido de defensa de líderes indígenas. Cuando llegó al poder el general Juan Velasco Alvarado a través de un golpe de Estado, instauró un gobierno que trató de aminorar las diferencias entre los campesinos y la oligarquía; es en ese contexto de efervescencia social que los pueblos indígenas de la amazonía aparecieron por primera vez como preocupación del Estado, preocupación que se materializó en la aprobación en junio de 1974 de la Ley de Comunidades Nativas y de Promoción Agropecuaria de las Regiones de Selva y Ceja de Selva. Un tercer elemento explicativo de la coyuntura de ese entonces ha sido propuesto por Chirif y García (2009) y habla del surgimiento de un fuerte interés por la investigación antropológica amazónica que se dio en la Universidad Católica - PUCP y en la Universidad San Marcos - UNMSM por esa época55.

El interés de del gobierno militar por un trato directo con la población indígena creó el SINAMOS (Sistema Nacional de Movilización Social) cuyas actividades trajeron como consecuencia una mayor reflexión y análisis entre líderes indígenas; en tal sentido es también otro elemento explicativo de la actividad organizativa de la población indígena durante la segunda mitad de la década del 70.

para permitir el acceso del gran capital a los bosques nacionales, así como la concentración de tierras para dedicarlas a la agroindustria53

La ausencia de la dimensión étnica en las organizaciones andinas del Perú en comparación con el resto de países andinos, ha sido motivo de reflexión de lo que diferentes autores han llamado la “excepción peruana” , la “anomalía peruana” (Montoya 1988, Degregori , 1993, Albo,1991) 54

1969 aparece también en la selva central el Congreso Amuesha, cimiento de lo que en 1981 fue a Federación de Comunidades Nativas Yanesha (FECONAYA). En el río Napo, en la zona norte de la amazonia peruana, a mediados de la década de 1970 se constituyó la Organización KichwarunaWangurina (ORKIWAN).En 1977 surge el Consejo Aguaruna Huambisa (CAH). En 1976 surgió la Federación de Comunidades Nativas del Perené (FECONAPE). En 1978, la Central de Comunidades Nativas de la Selva Central (CECONSEC), que inicialmente abarcaba la zona de Satipo y las cuencas del Perené y Pichis. En 1981surge la Federación de Comunidades Nativas del Ucayali (FECONAU). (Chirif y García, 2009). Corresponde también a esta década el surgimiento en 1980 de la CECONAMA55

“… las ciencias sociales (antropología) volvía sus ojos hacia la población y culturas amazónicas, es el inicio del interés de la antropología en los pueblos indígenas amazónicos, que inaugura el antropólogo Stefano Varese con sus trabajos sobre los “campas” (nombre que entonces recibían los ashéninka) del Gran Pajonal. En efecto, su libro La Sal de los Cerros, publicado por primera vez en 1968” (Chirif y García , 2009).


Con el surgimiento y mutuo contacto de las federaciones étnicas, la identificación rebasó los límites de la etnia específica. Además surgieron grupos de actores nacionales y extranjeros a favor de un proyecto indígena que se relacionaron con estas federaciones, “y surge una Identidad indígena genérica, diferente de aquella definida por Darcy Ribeiro, en la medida en que no es producto de carencias, de la pérdida de carácter cultural específico, sino del descubrimiento de las semejanzas a pesar de las diferencias” (Chirif 1990). Se estaban dando las condiciones para asumir un nuevo nivel organizativo, el nivel nacional.

Parte del impulso para el salto organizativo al plano nacional lo dio el mismo Estado pero no como en la década anterior creando una ley a favor, sino por el contrario modificando las leyes que estaban a favor de la población indígena. En efecto a partir de 1975, el Estado había comenzado a dar marcha atrás en sus reformas favorables al movimiento popular y, de hecho, en 1978 la “ley de comunidades nativas” fue modificada para permitir el acceso del gran capital a los bosques nacionales, así como la concentración de tierras para dedicarlas a la agroindustria.

Frente a esta nueva amenaza se dan espacios de coordinación, análisis y reflexión en los que participaban no solamente los líderes indígenas sino también profesionales tanto independientes como los que trabajaban en el Estado, estudiantes, coordinadores de agencias. Como resultado se asume que la situación constituía un problema común a todas las organizaciones indígenas y surge la necesidad de una organización que asuma la defensa y representación a nivel nacional.

En la siguiente década, 1980, las federaciones formaron la confederaciones. La primera en surgir fue la AIDESEP; años después surgió la CONAP.

Asociación Inter-étnica de Desarrollo de la Amazonía (AIDESEP)

En el contexto social antedicho se creó, en 1978, la Coordinadora de Comunidades Nativas de la Selva Peruana (COCONASEP), que pocos años más tarde, 1980, cambió su nombre por el de Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP). En 1985 adquirió personería jurídica como asociación civil sin fines de lucro, ya que no existe hasta hoy en la legislación peruana ninguna figura jurídica para reconocer organizaciones indígenas.

A partir de 1989, AIDESEP se descentralizó creando oficinas regionales en San Lorenzo, Iquitos, Pucallpa y Satipo que, juntamente con otras dos sedes creadas posteriormente en Madre de Dios y Bagua (nororiente), se formalizarían con personería jurídica propia y un mayor margen de autonomía respecto a la sede central.

AIDESEP es una organización vigente. Desde sus inicios centró sus planteamientos en la reivindicación territorial y en la lucha por la autodeterminación. Esta perspectiva no la ha variado a lo largo de sus 30 años de existencia. Tiene la representación a nivel nacional de más del 50% de las federaciones indígenas amazónicas.

Sin embargo en su proceso de conformación y desarrollo se han dado momentos de crisis y enfrentamientos internos por liderazgos, pero también por influencia de partidos políticos e instituciones de desarrollo. En la primera y más significativa de estas crisis se produjo una escisión que dio origen al CONAP.

Confederación de Nacionalidades de la Amazonía Peruana

La Confederación de Nacionalidades de la Amazonía Peruana (CONAP) nació en 1987, es decir, pocos años después de AIDESEP. Surgió producto de una escisión al interior de


AIDESEP debido entre otras cosas a divergencias en la manera de conducir la lucha reivindicativa de las comunidades.

Las causas de esta escisión, tal como han sido relatadas por Chirif y García (2009), dan cuenta de una mirada inclusiva hacia los colonos en el enfrentamiento a la explotación por parte de CONAP, a diferencia de AIDESEP que en ese entonces se concentraba en la población indígena amazónica. También son señaladas por estos autores las discrepancias en la reivindicación territorial y en la lucha por la autodeterminación; así CONAP declaró desde un inicio que la tierra no era un derecho exclusivo de los indígenas, sino también de los colonos, y que la autodeterminación indígena implicaba riesgos separatistas. Otra explicación de esta escisión fue la presencia o influencia de partidos políticos e instituciones de desarrollo (Benavides 1992). A partir de la conformación de ambas centrales las discrepancias y las disputas por los espacios de representación fueron permanentes.CONAP es también una asociaron civil sin fines del lucro, con federaciones afiliadas a las que representa, que plantea la “defensa de los derechos y el desarrollo sostenible de los pueblos indígenas amazónicos, preservando su identidad, cultura y biodiversidad” y que entre sus principios se declara con un “rol mediador ante los organismos estatales y privados”56.

Tanto AIDESEP como CONAP aseguran detentar la representación nacional de las organizaciones indígenas amazónicas. Las divergencias en su respectivo posicionamiento frente al proyecto indígena hacen que la relación entre ambas se haya caracterizado por ser débil o simplemente nula y cargada de discrepancias y disputas. Sin embargo luego de la reciente movilizaciones indígena amazónica57 se ha producido un reposicionamiento de los actores sociales vinculados al tema indígena, y una de sus consecuencias es el surgimiento de algunas formas de acercamiento entre estas dos organizaciones alrededor de mesas de diálogo promovidas por el Estado, pero que no permiten asegurar el establecimiento de coordinaciones, alianzas o sinergias entre ellas.

Las federaciones afiliadas

Ya que CONAP y AIDESEP son organizaciones que representan a las federaciones, el número de afiliaciones potencia la representatividad y por lo tanto la capacidad de influencia y de poder. AIDESEP tiene más afiliaciones que CONAP. Al optar por afiliarse a una o a otra organización nacional, las federaciones les otorgan poder. La competencia de AIDESEP y CONAP por lograr afiliaciones puede llegar a ser dura.

La forma en que surgen estas federaciones responde, en términos generales, al formato siguiente: unas bases organizadas a partir de las comunidades nativas (la figura legal a la que el ordenamiento reconoce personería jurídica), cuyos representantes constituyen la asamblea general como máxima autoridad. Esta asamblea además de definir sus estatutos, elige a una directiva para regir durante periodos que varían entre dos y cuatro años. Esta directiva está encabezada por un presidente, y un número variable de secretarios, quienes asumen la responsabilidad de temas específicos (territorio, educación, salud, economía, mujer y otros).

No siempre estas organizaciones regionales que representan a las comunidades nativas de una zona o una cuenca, asumen la denominación de Federación, también existen las Centrales, los Consejos, las Coordinadoras. Actualmente existen aproximadamente 60 organizaciones amazónicas de segundo nivel o regionales. Debido al contacto más directo que tienen con las comunidades nativas (mayor que el que tienen las organizaciones de

56 Confederación de Nacionalidades Amazónicas del Perú (tríptico de presentación)

57 En agosto 2008, y luego Junio 2009, lideradas por AIDESEP que consiguió entre otras cosas la derogatoria de decretos

legislativos considerados atentatorios contra los derechos de las comunidades nativas


nivel nacional), poseen un mejor y mayor conocimiento de los problemas de las comunidades y de las instituciones estatales y privadas de la región. No obstante no todas las federaciones logran representar a sus comunidades afiliadas exitosamente.

Las federaciones tienen su propia dinámica y relativa autonomía con respecto a las centrales. Esto puede llegar a ser crítico cuando la organización nacional no tiene suficiente capacidad para representarlas por su débil conexión con los problemas de la federación, o porque la federación es más fuerte en cuanto a cohesión y organización. Entonces suele suceder que las federaciones se oponen a lo que dictamina la central logrando inclusive que ésta asuma la iniciativa federativa58. Su dinamismo también se expresa en que son capaces de convocarse entre ellas mismas para analizar problemas de su región, sin que sea imperativo el impulso o intermediación de la central59. Las federaciones pueden llegar también a extinguirse cuando por diferentes razones se considera que han cumplido su rol o surgen otros nuevos productos del proceso de descentralización.

58 Uno de estos ejemplos para el caso de AIDESEP es la publica reconvención que sus organizaciones afiliadas ORAU y ORAI

le hicieran acerca de una opinión vertida sobre la delimitación de la zona llamada “Sierra de Divisor” por considerarla equivocada (www. servindi .org/actualidad/560/560 ). Puede suceder que las federaciones tengan contactos o relaciones de trabajo con instituciones o personas sin mayor participación de su central. Otro ejemplo se dio en la reciente movilización (Bagua, junio 2009), si bien las huelgas amazónicas contra los decretos legislativos que afectaban los derechos de los pueblos amazónicos fueron organizadas y lideradas por AIDESEP, la salida al conflicto y la negociación con el gobierno se ha hecho por la presión de sus líderes comunales y de federaciones de la zona.59

Es el caso del Primer Encuentro Macro Regional de Organizaciones Indígenas del Perú en la ciudad de San Lorenzo, Provincia de Datem del Marañón, de la Región Loreto 21 días del mes de Abril de 2008 reunió a representantes de los pueblos indígenas Shawi, Shiwilo, Cocama – Cocamilla, Shapra, Candozi, Quechua, Wampis, Achuar y Awajún de los departamentos de Loreto, Amazonas, Cajamarca y San Martín.


http://www.servindi.org/actualidad/560/560

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