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NOTA DE COYUNTURA- 10-2017

Centroamérica, noviembre 2017

SupervisiónJonathanMenkosZeissig—Directorejecutivo,IcefiCoordinaciónyredacciónAbelardoMedina–Economistasénior,IcefiTambiéncolaboraronHugoRoldán–Economistainvestigador,IcefiProduccióneditorialDianaDeLeónDardón—Coordinadoradecomunicación,IcefiAdministraciónIlianaPeñadeBarrientos—Coordinadoraadministrativayfinanciera,IcefiConelapoyode:

EnIceficonsideramosqueelconocimientosiempreestáenconstrucción,porloquecualquiercomentariouobservaciónesbienvenidoenelcorreoelectrónicoinfo@icefi.org.Este documento ha sido elaborado por el Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi). Elcontenidodeldocumentoes responsabilidadexclusivade Icefi;enningúncasodebeconsiderarsequereflejalospuntosdevistadelaEmbajadadeSuecia.Cualquierpartedeestevolumenpuedereproducirsetotaloparcial,sinpermisoexpresodelosautoresoeditores, siempre y cuando se dé crédito a la publicación y las copias se distribuyan gratuitamente.Reproduccióncomercial requierepermisoporescritopreviodel Icefi a: comunicacion.icefi@icefi.orgeinfo@icefi.org.Puededescargarselaversiónelectrónicaenwww.icefi.org.

ELPRESUPUESTODECOSTARICA:ENTRELAFALTADEACUERDOSPOLÍTICOSYYLAESCASEZDERECURSOSPÚBLICOSPARAPROMOVERELDESARROLLO

CostaRicasehaperfiladodesdemediadosdeladécadadeloscuarentadelsiglopasadocomounpaísque,enciertamedia,puedeconsiderarsecomounreferentedeéxitoeconómicoysociala nivel mundial, basado en un esquema de desarrollo inclusivo y participativo, el cual, sinembargo,parecenoser sostenibleenel largoplazoamenosque las fuerzaspolíticasdenungirosignificativoydejendepensarmenosensusinteresesparticulares.

Loséxitosde lasociedadcostarricense,adiferenciadesuscontrapartescentroamericanas,sefundamentaronenlatempranaeliminacióndelejército,enelcaminoaconsiderarsecomounasociedad pacífica y estable en la búsqueda de una protección social más universalista y laconstruccióndepilaresindispensablesparaeldesarrollohumanogeneral.Laimplementacióndelaeducacióngratuitayobligatoriaconincorporacióndealtatecnología;lainversiónpúblicaen la generación de energía renovable; la provisión de bienes públicos de buena calidad ycobertura,yelfomentodeunacapamediavigorosaparecieronsercondicionessuficientesparagarantizarelprogresosocialulterior.

AlafechaCostaRicaseubicaenlaposición63de180paísesenelÍndicedeLibertadEconómica(The Heritage Foundation, 2017), considerándolo como una nación moderadamente libre, apesardelafuertepresenciadeinversiónpúblicaensectoreseconómicosclave,loquecontrastaconlaretóricaneoclásicadequelapresenciapúblicadificultalosnegociosyesunsíntomadeintervencionismoycarenciadelibertad.Además,laencuestaDoingBusiness2017(WorldBankGroup,2017)laubicaenlaposición62de190países,situándolacomounadelasnacionesdelaregión con mayor facilidad para hacer negocios. Complementariamente, el Índice deCompetitividad Global 2017-2018 (World Economic Forum, 2017) también posiciona a estanacióncentroamericanaenlaposición47de137,posiciónquehamejoradoenformasostenidadesde2012-2013,cuandoseubicóenlaposición57,locualimplicaqueesunodelospaísesconalta competitividad, pero también con el compromiso de mejorarlo en forma permanente.Finalmente,TransparencyInternational(2017)colocaaCostaRicaenelÍndicedePercepcióndelaCorrupciónenlaposición41de176países.

Los elementos mencionados previamente se concretan en una economía dinámica que hareportado un crecimiento económico real promedio del 4.6% para el período 1990-2016(Cepalstat, 2017), en donde predominan principalmente los sectores de intermediaciónfinanciera y actividades inmobiliarias con 25.2% del PIB; administración pública, defensa,seguridadsocialyenseñanzacon19.1%;laindustriamanufactureracon13.0%,elcomerciocon11.0% del PIB y el transporte, almacenamiento y comunicaciones con 8.0%. Es pertinentecomentarquelossectoresmásgrandesdelaactividadeconómicadeCostaRicatienenfuerteparticipaciónpública,debidoalapropiedadestataldelosbancosyalaparticipaciónactivaenlaseguridadsocialyenlaeducación.

LamayorpartedelcrecimientodeCostaRica,ademásdelvínculoinnegableconlaparticipaciónpública, descansa es una estrategia de crecimiento orientada hacia el exterior, tratando depromoverlaincorporacióndeinversiónextranjeradirectaasueconomíaylaprofundizacióndesuaperturacomercial,quesemanifiestaenuníndicedeaperturaexternadel46.4%(IceficondatosdeWEO,2017)

No obstante los buenos resultadosmostrados anteriormente, enmateria social las cifras noofrecenbuenasnoticiasensutrayectoriareciente.DeacuerdoalÍndicedeDesarrolloHumano2016(PNUD,2017)CostaRicaseubicaenlaposición66de188paísesyesconsideradocomounanacióndedesarrollohumanoalto. EnlacomposicióndedichoíndiceCostaRicapresentaunaexpectativadevidade79.6años,14.2añosdeexpectativaescolaryuningresopercápita(ajustado a valores en dólares de Estados Unidos en 2011) equivalente a S14,006 anuales.Lamentablemente dicha posición ha empeorado sistemáticamente desde 2003 cuandopresentaba la posición 43, para luego ocupar la 48 en 2006, la 54 en 2009 y la 62 en 2012(EstadodelaNación,2015).

Además, conforme a datos de la encuesta nacional de hogares, el Instituto Nacional deEstadísticas yCensos (INEC)deCostaRicamuestraqueel ÍndicedeGini, comomedidade laconcentración de la riqueza y consecuentemente de la desigualdad, se ha deteriorado en sumedidadedesigualdadporpersonahastaalcanzar0.521en2016, luegodereportar0.507en2010; como medida de la desigualdad por hogar, dicho coeficiente también se deteriorópasando de 0.503 en 2010 a 0.515 en 2016. Afortunadamente, según el INEC la pobreza,siguiendoelmétododela líneadeingreso,seredujodel21.7%en2015al20.5%en2016deltotaldelapoblación,mientrasquelapobrezaextrematambiénseredujodel7.2%en2015al6.3%en2016.SobreesteindicadorespertinenterecordarqueelíndicedeGiniparaCostaRicaen1989era0.438(Cepalstat,2017)porloqueenmenosdetresdécadas,laconcentracióndelariqueza se ha incrementado en casi diez puntos, lo que claramente indica que algo no estáfuncionandobien conelmodeloeconómico y social del país, que lentamente seacercaa losestándaresdelrestodesuscontrapartescentroamericanas.

Granpartedelretrocesoenlaatencióndelasnecesidadesdeloscostarricensesyporendedeldeteriorodemuchosde los indicadoressociales, seencuentraen ladifícil situación fiscalqueatraviesa el país desde hace varios años, como consecuencia de un nivel de gasto públicocrecienteylaimposibilidadderealizarunajustealosingresostributarios.Elresultadoobviohasidouncrecientedéficitpúblicoyunadeudaquesehaprácticamenteduplicadoenlosúltimosnueveaños. Noobstante, lasituaciónfiscalaunqueesconocidaentérminosgenerales,solotomóciertarelevanciasignificativaenelpaíscuandoelPresidentedeCostaRica,LuisGuillermoSolís,anunciaraqueelgobiernopresentabadificultadesparagarantizarserviciosesenciales;sinembargo, no existieron respuestas concretas en el aparato legislativo para avanzar en laaprobacióndeunanuevalegislacióntributariaquetiendaalasolucióndelosproblemasfiscalesvigentes.

Sinatenderconcontundencia laproblemáticadelsistemafiscaldelpaís,elgobiernodeCostaRicasededicóconmásentusiasmoa impulsar la ideadequeestanacióncentroamericanaseincorporealsenode laOCDE,sinembargo,a lafechadichaorganizaciónnohaavaladodichoproceso,entreotrosaspectos,comoconsecuenciadelosdesafíosqueseenfrentanenmateriafiscal,por loquedefinitivamenteesuntemaquedebeseratendido,auncuandoa losgrupospolíticosparecenomotivarsutratamiento,especialmenteenlacoyunturaelectoralactual.

EnsuinformeAnálisisdepolíticasfiscalesdelaOCDE:CostaRica2017(OCDE,2017),sedestacalanecesidaddeacometerunareformatributariaparalogrargarantizarlasostenibilidadfiscalenel largo plazo. Dentro de las recomendaciones clave dicho estudio incluye, entre muchosaspectos: a) reequilibrar lacombinaciónde los impuestosorientándosemása la recaudacióndel IVA, ISR y otros relacionados conelmedio ambiente, b) transformacióndel IGVaun IVAmoderno con base amplia, c) reforzar el papel de los sistemas tributarios y de transferenciareduciendoladesigualdadpormediodelaampliacióndelabasegravabledelISRparapersonasfísicas y una elevación de la alícuota de este impuesto, d) reducir las exenciones fiscalesrelacionadasconelmedioambiente,ye)Combatirlaevasiónylaelusióntributariapormediodelfortalecimientodelaadministracióntributaria.

El informe se refiere adicionalmente a la necesidad de alcanzar una sociedad más inclusivadestacandoque,auncuandoelsistemasocialhalogradoreducirlasdesigualdadeseconómicas,los costos elevados de las contribuciones hacen muy cara la contratación de trabajadoresformales. Adicionalmente,eldirectordelCentrodePolíticasyAdministraciónTributariadelaOCDE,PascalSaint-AmansdestacóqueCostaRicadebeavanzarhaciareformarlaleydezonasfrancasexistentes,afindeevitarquelamismapropicieunrefugiodegananciasobtenidasenelexterior,conelpropósitoexpresodeevitarelpagodeimpuestos,comorequisitofundamentalparasuadhesión,lacualseráevaluadaenlosmesesvenideros.

También laOCDEen suEstudiodeGobernanzaPúblicadeCostaRica-AspectosClaves (OCDE,2015) señaló como indispensables para mejorar la gobernanza presupuestaria, entre otrosaspectos: a) la gestión del presupuesto dentro de límites, claros, creíbles y predecibles, b)alinearelpresupuestoconlasprioridadesestratégicasdemedianoplazo,c)garantizarquelosresultados, la evaluación y la relación coste/prestación forman parte del procesopresupuestario, d) asegurar que los documentos y datos presupuestarios son abiertos,transparentesyaccesibles,ye)identificar,evaluarygestionarconprudencialasostenibilidadalargoplazo.

Enelámbitopolítico,CostaRicaenfrentaunadelasmásprofundascrisisdesuhistoriareciente,caracterizada por la falta de unmínimo de acuerdos políticos, no solo para sacar al país delproblema fiscal reciente, sino para reencausarlo en la preservación y profundización delbienestarsocial.TambiénexisteunnuevorealineamientoenlasdecisionespúblicasproductodelacrecienteimportanciadelaSaladeloConstitucionalquehaimpulsadoelrespetodelnivelde ciertos gastos sociales contenidos en el presupuesto público, conforme a las regulaciones

definidas en términosde la actividadeconómica y del nivel de ingresospúblicos, comoen larestricciónalavigenciadealgunasreformastributariasimpulsadasenañosrecientes.

Lacrecientedesconfianzahaciaelsectorpúblicoylosseñalamientoscadavezmásconstantessobre corrupción en el uso de los recursos públicos (de acuerdo al reporte Barómetro deCorrupciónGlobaldeTransparenciaInternacional2017,el65%deloscostarricensescreequelacorrupciónhaaumentadoenlosúltimosmeses),asícomolavigenciadelprocesoelectoralquedesembocará en elecciones generales en febrero de 2018, parecen ser los temas de mayorinterésmediáticoy social, por loque la soluciónde losproblemas realesestructuralesde lasfinanzaspúblicashancedidoelimportantelugarquedebieranocupar,sinquealafechaexistanplanteamientosyacuerdospolíticosconcretosquepermitanavizorarunamejoraenlasituaciónfiscaldecortoplazo.

Enelentornodeimpassepolíticodescritoenlospárrafosprevios,elMinisteriodeHaciendaporinstancia del Organismo Ejecutivo presentó el proyecto de presupuesto de ingresos y gastospara 2018 el cual, conforme el propioMinisterio, obedece a una realidad fiscal compleja y ariesgos de crisis debido a la conjunción de los problemas estructurales y coyunturales y a laaplicación del concepto de Estado de Necesidad e Imposibilidad Material en el que se hanseleccionado lasmedidas que generen unmalmenor a la sociedad, haciendo referencia a ladecisión entre continuar con un nivel creciente de endeudamiento ante la alternativa de nofinanciarlosproyectosdeinteréssocial.

I. ENTORNOMACROECONÓMICODELAPROPUESTADEPRESUPUESTO

Luegodeunperíododebajocrecimientoeconómicoaliniciodeladécadaactual,CostaRicaharecuperadociertadinámicaensuactividadeconómica,alreportaruncrecimientopromediode4.3% del PIB durante el período 2014-2016. Esta situación, hizo pensar a la población y amuchospolíticos,queseestabarepitiendoloobservadoalprincipiodelpresentesigloendondeelaltocrecimientoeconómicohizoquefueraninnecesarioslosajustesfiscalesparaatenderlasdemandaspoblacionalesplanteadasenelPresupuestodelGobiernoCentral.

No obstante al relativo dinamismo del período comentado, 2017 muestra una ciertadesaceleracióncomoconsecuenciadelareduccióndelingresodisponiblerealdeloshogares,loqueimplicaunacontraccióndelconsumonacional(BancoCentraldeCostaRica,2017)productodeldeteriorode los términosde intercambioyunareducciónen lavelocidaddelcrecimientodelcréditointernoentérminosreales.

Laperspectivadelpresupuestopara2018sugiereunaredinamizacióndelPIBrealhastaalcanzar4.1%decrecimiento,elcualaunquemenoralpromedioobservadoentre2014-2016,implicaunposiciónsuperiora2017.Conformelasestimaciones,lanuevadinámicadelPIBobedeceaunaumentodelademandadelosprincipalessocioscomercialesdeCostaRica,entreellosEstadosUnidos, China y algunas naciones de la zona euro, que permitirá una elevación de lasexportacionesdel5.1%,mientrasquelas importacionesencolonesreportaránuncrecimiento

del 10.5%, aspecto vinculado con la recuperación de la capacidad de compra de loscostarricenses.

Por suparte, el niveldeprecios,queen losúltimosañosha tenidoun comportamientomuyestable,alextremodepresentardeflaciónen2015yuncrecimientodeúnicamenteel0.8%en2016,mantendrá dicha característica, sin embargo, el aumento del crédito esperado para elsiguiente período empujará ligeramente los precios, sin afectar la toma de decisiones de losagentes económicos. El Banco Central estima que el crecimiento de precios oscilará enalrededorde3%conunadesviaciónmáximadel1%.

Tabla1. ComportamientodelasprincipalesvariablesmacroeconómicasutilizadasenelPresupuestodeIngresosyGastosdelEstado,período2013-2018proy

Porcentajesdevariaciónanual 2013 2014 2015 2016 2017 2018

PIBnominal 6.4% 9.5% 7.5% 6.4% 6.3% 8.7%PIBreal 2.3% 3.7% 4.7% 4.5% 3.8% 4.1%Precios(inflación) 3.7% 5.1% -0.8% 0.8% 3.0% 3.0%Importaciones 1.2% 3.1% -2.8% 7.5% 6.9% 10.5%Exportaciones -1.1% 5.6% 0.7% 9.8% 4.5% 5.1%Var.Tipodecambio -0.6% 7.7% -0.7% 1.7% 4.7% 3.6%Fuente: Banco Central de Costa Rica y Ministerio de Hacienda Nota: Datos del 2013 al 2015 son observados. Cifras del 2016-2018 en Proyecto de Presupuesto 2018 y presentación de Revisión Programa Macroeconómico 2017-2018 Banco Central de Costa Rica

Dichocomportamientodelainflaciónsugiereunadepreciacióndeltipodecambio,sinembargolosvaloresestimadosparaestavariablesonligeramentesuperioresalcrecimientodelniveldeprecios,loquepodríahacerintuirunaligeradisminucióndeltipodecambioefectivorealyunamejoraenlacompetitividadcambiariadelpaís,queinclusopodríaserunodelosdetonantesdelaumento de las exportaciones esperadas y la recuperación del dinamismo del comerciointernacional.

II. ELPRESUPUESTODEINGRESOSYGASTOSDECOSTARICA2018

ElpresupuestototaldeCostaRicaasciendea₡9,313.9millardos(25.9%delPIB)ysuperioren3.2% al presupuesto aprobado en 2017 que representó 27.3% del PIB. Dicha trayectoriamuestra un esfuerzo, aún insuficiente, por parte del gobierno de Costa Rica para alcanzar lasostenibilidaddelaparatofiscalenunentornodeimposibilidadaparentedelograraumentoenlarecaudaciónfiscal,crecientesdemandasdelapoblación,yrigidezdelosprincipalesgastosdelpresupuesto,muchosdeellosasociadosalaumentodelPIBnominal.

El presupuesto se financia escasamente en un 55.7% con ingresos corrientes y de capital,mientrasqueelrestante44.3%provienefundamentalmentedeendeudamiento,loquedenotacon claridad la debilidad estructural de las finanzas públicas costarricenses, en las que elendeudamiento se ha convertido en una herramienta fundamental para financiar no solo la

renegociacióndeladeuda,sinoinclusoparaatendergastosdefuncionamientoytransferenciasregulareshaciaotrasentidades.

Losingresostributariosrepresentanel93.2%delosingresoscorrientes,acordealarealidaddelos países centroamericanos que carecen de fuentes alternativas de ingresos para elfinanciamiento público, sin embargo, en el caso de Costa Rica representan únicamente elfinanciamientodel51.9%delpresupuesto.

La recaudación tributaria esperada para 2018 asciende a ₡4,833.8millardos (13.4% del PIB),reportandoun incrementodel 7.1% respecto a lo planteadoen el presupuestode ingresos ygastospara2017. Lacarga tributariaplanificadaes similara loplanteadoenelpresupuesto2017yen laejecuciónde2016, loquedealgunaformacomprueba lacarenciadeestrategiasreales para mejorar la recaudación tributaria en el corto plazo, al margen del intento delgobiernodereformarestructuralmenteelimpuestosobreventasyelimpuestosobrelarenta.

Gráfico1.CostaRica:comportamientodelacargatributariadelgobiernocentral2015-2018,ejecutadasypresupuestadas

Fuente:Iceficonbaseainformaciónoficial

Enlarealidad,losgobiernosdelospaísespuedenmejorarlacargatributariasiguiendounadetres estrategias para el efecto: a) aumentando las alícuotas de los impuestos vigentes, b)aumentando la base tributaria, dentro de lo se incluye la reducciónde los privilegios fiscalesexistentescomoincentivostributariosalainversión,yc)combatiendolaevasiónfiscal.

Sobreelprimerpunto,esmenesterindicarqueCostaRicahaatravesadounamplioperíododecarenciadereformasrealesasusistematributario,convirtiéndoloenunpaísquedisponedeunalegislacióntributariaanticuadaquepermiteampliosespectrosdeelusiónfiscalqueabarcandesde la no sujeción al pago de impuestos a ciertos segmentos o actividades económicasespecíficas,dentrodelasquedestacaelramodeservicios;comolaimposibilidaddegravarlasgananciasobtenidaspor residentesdeestanaciónenotros territoriosyquehadado lugaralusomasivodemecanismosdeelusiónpormediodeparaísosfiscales,comofuedadoaconocerrecientemente con lapublicidaddel casodenominadoThePanamaPapers. En lapráctica,

13.2% 13.4% 13.4% 13.4%

0.0%

2.0%

4.0%

6.0%

8.0%

10.0%

12.0%

14.0%

Ejecutado2015 Ejecutado2016 Presupuesto2017 Presupuesto2018

Costa Rica no ha logrado reformar, incluso por acciones interpuestas ante la Sala de loConstitucional, pero principalmente por la incapacidad de alcanzar los acuerdos políticosnecesariospara impulsarunareformatributaria, la legislaciónvigente,yconelloobtenerunaelevacióndealícuotasylamodernizacióndelosimpuestosexistentes.

Enelrubrodeaumentoalabasetributaria,aligualqueelrestodelospaísesdelaregión,auncuando con un ritmomenor y en una dimensiónmás controlada, el porcentaje de personasocupadasenlossectoresdebajaproductividad(sectorinformal)deCostaRica,conformecifrasdeCepal(2017)aumentóde35.7%en2010al37.8%en2014;tambiénelniveldedesempleoabiertoaumentóduranteelperíododeobservacióndel7.1%al9.7%,porloqueprácticamenteesimposiblepensarenunaumentodelnúmerodetributantesporestavía.

Colateralmente, la utilización de privilegios fiscales a la inversión aumentó en formaconsiderableduranteelperíodode2015a2016, conformecifrasdelMinisteriodeHacienda.Dichoente reportóqueen2015elgasto tributarioasociadoalotorgamientode tratamientostributariosdiferenciadosascendióal4.9%delPIB,mientrasqueen2016elvalorseincrementóal5.3%comoconsecuenciaprincipaldelaexpansióndelotorgadoenmateriadeISRapersonasjurídicasquepasódel0.8%delPIBal1.2%delPIB.

Esteaspectoanotadoesparticularmenteimportanteporquenosolonosehalogradoimpulsarunareformaefectivaalsistematributario,sinoqueelmismoeslosuficientementeporosoparaprofundizar el uso de privilegios fiscales para el sector empresarial que contradicen losprincipiostributariosdegeneralidadydecapacidaddepago,ytambiénlospasosquedebedarCostaRicaenformaobligatoria,sirealmenteestáinteresadaeningresaralaOCDE.

Finalmente,enmateriade combatea laevasión tributariahanexistidopocosavances,de talforma que el Ministerio de Hacienda reporta, aunque con datos un poco atrasados para laimportanciade la temática,queelnivelde incumplimientoen2013parael impuestogeneralsobreventasalcanzael33.1%delpotencial,mientrasqueenelimpuestosobrelarentaenlaspersonas jurídicas reporta el 70.0% de su potencial. Ambos valores demuestra que existemucho espacio para mejorar la capacidad recaudatoria de estos impuestos, sin que existaningúnelementopúblicoquepermitaidentificarqueexistealgúninterésefectivoporlograrunacontraccióndeesosvalores.

Gráfico 2. Costa Rica. Productividad aparente del Impuesto Sobre Ventas 2009-2018

Fuente:Iceficonbaseacifrasoficiales.

Comopruebade loanterior,puedeanalizarse la trayectoriade laproductividadaparentedelimpuesto sobre ventas durante el período 2009-2018, en donde se puede observar que elrendimiento que obtienen las autoridades tributarias por cada colón del PIB, ha venidoreduciéndose sostenidamenteapartir de2011, cuandoalcanzó38.9%del PIBhasta35.8%alcierrede2017(estimacióndeIcefi).Esteresultado,auncuandoplanteaenelpresupuestounamejora hasta 36.0% del PIB en 2018, cuestiona realmente la inquietud, las intenciones y lavoluntadpolíticadelasautoridadestributariaspormejorarlarecaudacióntributaria.

El presupuesto de egresos que también asciende a ₡9,313.9 millardos (25.9% del PIB)contemplalaatenciónalserviciodeladeudapor₡2,973.8millardos(8.3%delPIB)equivalenteal 32.0%del totalpresupuestadopara2018,por loque representauna rigidezextraordinariaparalaaplicacióndegastoparaeldesarrollodelasociedadcostarricense.

Excluyendolasamortizacionesacapitalporlaatencióndeladeuda,elmontodelgastoprevistoasciendea₡7,717.7millardosequivalenteal21.4%elPIB, loquedejaentreverunareduccióndeltamañodelgobiernoen0.3%delopresupuestadoen2017aloprevistoparaelaño2018yquedeacuerdoalaexposicióndemotivosdevienedelapolíticadeausteridadpública.

37.9%

38.9% 38.8%

38.2%

37.5%

36.7%36.4%

35.8% 36.0%

34.0%34.5%35.0%35.5%36.0%36.5%37.0%37.5%38.0%38.5%39.0%39.5%

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Est.2017 Pres.2018

Gráfico 3. Costa Rica: gasto público ejecutado y presupuesto, período 2015-2018. Cifras comoporcentajedelPIB

Fuente:Iceficonbaseacifrasoficiales

En laexposicióndemotivosdelproyectodepresupuestopara2018, sedestacael intentodealcanzarcerocrecimientoenelniveldegastospúblicos,sinembargo,yapesardereducirlosgastosconsideradoscomo institucionales y las transferencias sujetas a límite, la atención a las Obligaciones legales yconstitucionales presionaron el aumento planteado. Como consecuencia, elMinisterio deHaciendadestacalanecesidaddecontinuarincrementandoelendeudamientodelpaís,antelacarenciadenuevosflujosdeingresoscorrientesquepermitanunfinanciamientosanodelpresupuesto.

Del gasto considerado, el 38.1% representa gasto de funcionamiento del aparato estatal central,mientras36.5%implicantransferenciasparaelfuncionamientodeotrosentespúblicosquedisfrutandeuna asignación del gobierno central; por su parte, los gastos de capital y las transferencias de capitalrepresentanúnicamenteel7.5%delgastoprevisto, loque implica,queelprincipal factordeajusteseorientaráhacialareduccióndelaprofundizacióndelasfuncionespúblicas.

Conforme informacióndelMinisteriodeHacienda, las principales transferenciales implicanasignaciónderecursospor8.8%delPIB,siendolasmásimportanteslasdirigidasalaporteafinanciarlosregímenesespecialesdepensionesdelpaíscon2.7%delPIB,elpagodelascuotasalaCajadelSeguroSocialporpartedelgobiernoquerepresenta1.9%delPIB,lastransferenciasauniversidadescon1.5%delPIByelaporteparaelfuncionamientodelasjuntasdeeducaciónyadministrativascon0.8%delPIB.

20.0% 19.9%21.7% 21.4%

0.0%2.0%4.0%6.0%8.0%10.0%12.0%14.0%16.0%18.0%20.0%22.0%

Ejecutado2015 Ejecutado2016 Presupuesto2017 Presupuesto2018

Gráfico 4. Costa Rica: Composición del gasto público presupuestado para el ejercicio 2018. Comoporcentajedeltotal

Fuente:IceficonbasealproyectodePresupuestodeIngresosyGastosdelEstado2018

El destinomás importante para el uso de los recursos previsto en el Presupuesto continúa siendo laatención al servicio de la deuda que comprende el 32.0% de los recursos públicos, mientras que laeducaciónyasolorepresentael28.6%deltotal.Esimportantedenotarqueentreestosdosfactoresseconcentrael60.6%delpresupuesto,porloqueelespaciodemaniobraparafinanciarotrosproyectosdeinteréssocialsehalimitadosignificativamente.

La rigidez presupuestaria, conforme lo planteado, alcanza al 95.5% del presupuesto, debido a que el51.6% corresponde a obligaciones ineludibles; 33.9% a financiar destinos constitucionales y 10.1% adestinosespecíficoslegales,loquehacequeprácticamentesoloel4.5%puedadestinarseaotrosgastos.

El Ministerio de Hacienda plantea que una de las causales de la rigidez y consecuentemente de laimposibilidaddeajustareltamañodelgasto,paraqueesterespondaaladisponibilidaddeingresos,seencuentra en el hecho que existen obligaciones presupuestarias que crecen conforme elcomportamiento de variables económicas, como la asignación al poder judicial, a la educación, a lasmunicipalidadesyalProgramadeAtenciónalaNiñez. LoplanteadoporelMinisterioconfirmaquesuintención es lograr un ajuste por medio del gasto, ante la imposibilidad de incrementar los ingresosfiscales, que como fueramostrado previamente no obedece solamente a la imposibilidad de alcanzaracuerdos en materia política, sino también a la falta de efectividad del trabajo de la administracióntributariaydelMinisteriodeHaciendaenmateriadecobrotributario.

EsimportantecomentarqueelpresupuestodeCostaRica,tieneungradodedetallemuyporencimadelasotrasnacionesdelaregiónyauncuandosiempreesposiblemejorarlapresentaciónderesultados,sitieneunrazonabledetalledeldestinodelosrecursos,auncuando,especialmenteparalosotrosentes,noseclarificantotalmentelosresultadosobtenidos.

38.1%

17.8%

36.5%

1.5% 6.0%

Funcionamiento Interesess/deuda Transferenciascorrientes deCapital Transferenciasdecapital

Tabla 2. Costa Rica. Porcentaje de los egresos presupuestados para 2018, clasificado por destinoespecífico

Ejecutado2015

Ejecutado2016

Presupuesto2017

Presupuesto2018

ServiciodelaDeuda 32.8% 32.2% 32.5% 32.0%Educación 28.2% 28.8% 28.4% 28.6%

RégimenesEspecialesdePensiones 10.6% 10.7% 9.8% 10.2%Salud 3.5% 3.6% 3.4% 3.5%Seguridad,Justicia,gobernaciónypolicía 4.9% 4.6% 4.4% 4.9%OtrosPoderesdelaRepública 6.2% 6.3% 6.1% 6.4%Restodedependencias 13.7% 13.9% 15.4% 14.4%Total 100.0% 100.0% 100.0% 100.0%Fuente:Iceficonbaseacifrasoficiales

El déficit planteado en el presupuesto para 2018 representa el 7.0% del PIB, por encima del 6.7%planteado en la formulación presupuestaria para 2017 y que implica una profundización de lasdeficiencias estructurales fiscales de Costa Rica y que muestran claramente el camino hacia lainsostenibilidadfiscalenelmedianoplazo.

EsimportantedenotarquelaprofundidaddelproblemafiscaldeCostaRicasehaintensificadoconformeel pasode los años. La gráficaposteriormuestraque lasdeficiencias fiscales rondabanalrededordel4.0%al iniciode ladécada,para luegoreportarenpromedio5.5%dedéficitduranteelperíodo2013-2016, e incrementarse a niveles cercanos al 7.0% durante el período 2017-2018. La trayectoria queobedece indiscutiblemente a una falta estructural de recursos, también puede esconder el usoinapropiado de los mismos, especialmente en los asignados a otros entes con menor obligación aatenderrigidecespresupuestariasoconmenorexigenciasocialparalapresentaciónderesultadosenlaasignacióndelosrecursos.

Porello,laprofundidaddelasdeficienciasfiscalesdeCostaRicahacennecesarialadiscusiónnosolodela urgencia de aumentar los ingresos fiscales, sino de fortalecer el control del uso de los recursos,exigiendo a todos los entes que reciben recursos, la presentación con claridad de los resultadosobtenidosyeldestinoparalosrecursosincrementales.

Gráfico 5. Costa Rica: trayectoria del déficit fiscal del gobierno central, período 2010-2018. EntérminosdelPIB

Comoconsecuenciade ladeficiencia fiscalestructuraldeCostaRica,elsaldode ladeudadelgobiernocentralsehaincrementadosignificativamenteenlosúltimosañoshastareportaralrededorde49.3%delPIBen2017ydecumplirsecon lospronósticosdelPresupuesto2018, lamismarepresentaráel52.3%delPIB,porencimade los límites recomendadospor las InstitucionesFinancieras Internacionalesparaunaeconomíadeltamañodelacostarricense.

Gráfico 6. Costa Rica: saldo de la deuda pública 2009-2018, comoporcentaje del PIB. 2009-2016,valorobservados;2017-2018valoresproyectadosenelPresupuesto

Fuente:Iceficonbaseacifrasoficiales

EsimportantedenotarquelamayorpartedeladeudadeCostaRicaseencuentraenmanosdelsectorbancario,muchodelmismodepropiedadpública,sinembargo,latasadeinterés,auncuandogranparteobedeceamontosfijos,esbastantealta.Laexposicióndemotivosdelpresupuestodestacaquelatasaimplícitadeinteréssobreladeudasubiráde7.5%a8.3%de2017a2018,loqueimplicaunaelevacióndelacargafinancieraporelserviciodelamisma.EsoportunoparaCostaRicaevaluarlanecesidadde

-5.0%

-4.0% -4.3%

-5.4% -5.6% -5.7%-5.2%

-6.7% -7.0%-8.0%

-7.0%

-6.0%

-5.0%

-4.0%

-3.0%

-2.0%

-1.0%

0.0%2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Pres2017 Pres2018

26.2% 28.4% 29.9%34.3% 35.9%

38.5%40.9%

44.9%49.3%

52.3%

0.0%

10.0%

20.0%

30.0%

40.0%

50.0%

60.0%

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

realizar roll-over de la deuda hacia entesmultinacionales con tasasmás bajas, o revisar la política decolocacióndebonosconelsectorbancariopúblico.

III. ALGUNASRECOMENDACIONES

3.1 ESTRUCTURALESa. Los ciudadanos costarricenses deben comprender que el problema fiscal de su país no es un

problema de sostenibilidad de deuda, ni es un problema estricto de exceso de gasto… es unproblema de falta de suficiencia fiscal causado por una deficiencia estructural de ingresos,producto del hecho que los ingresos fiscales no han crecido al mismo ritmo que la demandassocialesylosgastosderivados.ElprimerpasoesrecomendablequeprocedadelCongresodelaRepública que no deberá aprobar ningún programa de gasto que no disponga de su fuentedefinidaderecursos.Sinembargo,laúnicaformaderesolverenformadefinitivadichasituaciónes por medio del alcance de un gran Acuerdo Fiscal Nacional que vaya más allá de la simpledefinición de reglas fiscales; del control de gastos o del aumento de impuestos. Debe ser unAcuerdocomprensivo,participativoeintegralendondeseregulentodoslosaspectosfiscales,dederechosdelosciudadanosyporsupuestotambiéndesusobligacionesenestamateria.

b. Esimprescindiblequeelpaísavancerápidamentehacialamodernizacióndesusistematributario,elcualdeberáincluir,peronolimitativamente:a)unareformadelimpuestogeneralsobreventasparaconvertirloenimpuestoalvaloragregadodebaseamplia,preferiblementesinexcepcionesyexenciones; b) una reforma del Impuesto Sobre la Renta general de renta mundial con baseglobal,quefortalezcalaequidadhorizontalyvertical,ysobretodoquepermitaalasautoridadesgravar todos los capitales que han estado alejándose del país sin el pago de impuestos, y quepertenecenapersonasquesiexigenydemandanserviciospúblicos,peroquenopaganporellos;c) la eliminación sistemática de los privilegios fiscales injustificados, especialmente de aquellosquenoexistanresultadostangiblesdesuaplicación;d)mecanismosrealeslegalesparaeliminarelcontrabando,ladefraudacióntributaria,lasimulaciónfiscalylaopacidadfinanciera.

c. DebeserinterésdetodoslosentesdelEstadofortalecerelanálisisdebeneficio-costoenelusoderecursospúblicos. Porellodebenpromoversequetodas lasentidadesquerecibenrecursosporparte del Estado, publiquen los resultados obtenidos y los costos involucrados con losmismos.Paraelloesimperativoelfortalecimientodelaplanificacióndelargoymedianoplazo,inclusodelosentesautónomosydescentralizados,detalformaqueelusoderecursospúblicos,tengaunacontraparteconlosresultadosobtenidos.

3.2 DECORTOPLAZOa. Debeexigirsealaadministracióntributariauncompromisorealydefinicióndemetasclarasde

reduccióndelaevasióndeimpuestosexistente;ydelaumentodelaproductividadtributaria,lacualespecialmenteenelIGVsereducidosistemáticamente.Enesteaspectoesparticularmenteimportante que se dé a conocer en forma periódica los planes de combate a la evasión,defraudación y contrabando y que se establezcan lasmetas que deberán ser cumplidas en elcortoplazo. Por supuestoqueenestadimensiónesparticularmente importanteel apoyodelMinisterio de Hacienda en el suministro de los recursos necesarios, pero también en la

evaluaciónpermanentedeltrabajode laadministracióntributaria, fortaleciendo loselementostécnicosydejandodeladolosaspectospolíticos.

b. Esimprescindiblerealizarunrolloverdeladeuda,quetiendaenformainmediataalareducciónde lacargasobreelpresupuesto,especialmentede la tasa implícitaqueresultadenegociar ladeuda con los bancos del sistema. Es cierto que la contratación de deuda interna con losbancos, muchos de ellos con participación pública, le ha dado agilidad a la ejecuciónpresupuestaria,perotambiénhapermitidoelabusoenelcobrodetasasde interés, lascualespormucho sonmayores a las que se podrían obtener si Costa Rica realiza negociaciones conagentesextranjerosyconentesmultilaterales.Entodocaso,elrolloverpodríarealizarseconelmismosectorbancario,siempreycuandoéstetomeunaactitudactivaenbeneficiodelanacióny se reduzcan diametralmente las tasas de interés, cuyo nivel termina reduciendo ladisponibilidadefectivaderecursospúblicosenelpresupuesto.

c. EspertinenteabandonarlaprácticadeunapolíticadeausteridadamediotérminoporpartedelGobierno, que anuncia reducir los gastos considerados superfluos y que únicamente resultansiendo un parche a una situación estructural. Si los gastos son superfluos no debieron serconsideradosoriginalmenteenelPresupuestoynodebieronseraprobadosporelCongresodelaRepública.ComotaldebieraserexigenciadelCongresoNacionalparaelOrganismoEjecutivoqueúnicamenteseconsiderenaquellosgastosquesonimprescindiblesparalograrlosresultadostendientesalfortalecimientodelbienestardeloscostarricenses.

d. Es indispensable exigir a las autoridades del Organismo Ejecutivo el fortalecimiento de laplanificacióndecortoplazoanivelnacional,detalformaquesefortalezcaenelPresupuestoladefinición de los insumos monetarios utilizados para cada programa, como de los resultadosobtenidos; incluso si los entes sondescentralizados. En general, el Congresodebieraevaluarmecanismosdecontrolquepermitanlaregulacióndelaentregaderecursossilosentespúblicosno responden a la eliminación de la opacidad funcional y el combate a la corrupción en susacciones.