Cooperacion policial en la UE

COOPERACIÓN POLICIAL INTERNACIONAL

COOPERACIÓN POLICIAL ANTITERRORISTA EN LA UNIÓN EUROPEA

Trabajo correspondiente a la tercera prueba de la asignatura Cooperación Policial Internacional del Máster en Seguridad de la UNED Alumno: Juan Manuel Puya Navarro Profesora: Dª Mª Carmen Quesada Alcalá


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El terrorismo es una forma específica de delincuencia muy grave que demanda prioridad en

su prevención y represión y exige esfuerzos globales para combatirlo. Se ha hecho preciso

luchar con congruencia contra el fenómeno terrorista que en este siglo se manifiesta de

manera transnacional e internacionalizada.

La Unión Europea ha tomado numerosas medidas específicas para combatir el terrorismo y

la delincuencia organizada, teniendo una relevancia especial la coordinación policial y

judicial en el ámbito comunitario y la cooperación internacional. El Tratado de Ámsterdam

sentó las bases de la actuación de la Unión, que posteriormente se vio intensificada con los

atentados que sufrieron los Estados Unidos en 2001, Madrid en 2004 y Londres en 2005.

A partir de tales acontecimientos, tales premisas adquirieron una especial relevancia y los

Estados miembros han centrado sus esfuerzos en potenciar la cooperación en las

investigaciones criminales, en la lucha contra la delincuencia organizada y, en especial, en la

lucha contra el terrorismo.

El presente trabajo se dedica al análisis de los distintos mecanismos con los que cuenta los

países de la Unión, con especial atención a los últimos establecidos en el Tratado de Prüm, y

en concreto a las medidas relativas a la transmisión de información, a la asistencia policial

recíproca, el establecimiento de equipos de investigación o patrullas conjuntas y las

autorizaciones para cruzar las fronteras.

Ámbito de actuación. Definiciones

El artículo 29 del Tratado de la Unión Europea determina que para lograr el objetivo de un

alto grado de seguridad dentro de un espacio de libertad, seguridad y justicia, es preciso una

mayor cooperación entre las fuerzas policiales, las autoridades aduaneras y otras

autoridades competentes de los Estados miembros, ya sea directamente o a través de

Europol. Por su parte, el artículo 31.e del mismo texto, establece que la acción común

contendrá también las normas mínimas relativas a los elementos constitutivos de los delitos

y las penas en el ámbito, entre otros, de los delitos de terrorismo.

En este sentido, la Posición común 2001/931/ PESC del Consejo, de 27 de diciembre de

2001, relativa a la aplicación de medidas específicas con el fin de luchar contra el

terrorismo, establece una lista de personas, grupos y entidades implicados en actos de

terrorismo a los cuales es necesario aplicar la medida de congelación preventiva de


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fondos y otros haberes financieros en el marco de la lucha contra la financiación del

terrorismo.

Tanto en dicha norma como en la Decisión Marco del Consejo de 13 de junio de 2002,

sobre la lucha contra el terrorismo, se determina que las «personas, grupos y entidades

implicadas en actos de terrorismo» son aquellos de quienes se ha probado, sobre la base

de información precisa, que cometieron, intentan cometer o facilitan la preparación de

actos terroristas.

Por su parte, los «actos terroristas» se definen como actos intencionados que pueden

dañar seriamente a un país u organización internacional intimidando a su población,

imponiendo toda clase de dificultades, y desestabilizando o destruyendo sus estructuras

fundamentales, constitucionales, sociales y económicas. En esta lista se incluyen los

siguientes actos:

– atentado contra la vida o la integridad física de una persona;

– secuestro y toma de rehenes;

– destrucción masiva de una instalación pública o privada, incluido el sistema

informático;

– captura de los medios de transporte colectivo (aeronaves o buques);

– fabricación, posesión, adquisición, transporte y utilización de armas de fuego,

explosivos, armas nucleares, biológicas o químicas;

– liberación en el aire de sustancias peligrosas, provocación de inundación,

explosión o incendios;

– perturbación o interrupción del suministro de agua, electricidad u otro recurso

natural fundamental;

– dirección de un grupo terrorista o participación en estas actividades, incluida la

financiación o el suministro de medios logísticos.

Según el artículo 2 de dicha Decisión Marco, se entiende por «grupo terrorista» la

organización estructurada de más de dos personas, establecida durante cierto periodo de

tiempo, que actúa de manera concertada con el fin de cometer delitos de terrorismo.

La lista que figura en el anexo de la Posición común se ha elaborado sobre la base de las

investigaciones realizadas por las autoridades competentes, judiciales o policiales de los

Estados miembros, y suele completarse y revisarse semestralmente para su actualización.

La lista contiene los nombres de entidades como ETA (País Vasco y Libertad), IRA (Ejército

Republicano Irlandés), GRAPO (Grupo de Resistencia Antifascista 1º de Octubre), la rama

terrorista del Hamas, la Yihad islámica palestina y otros grupos revolucionarios activistas,

así como los nombres de las personas que forman parte de los mismos.


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En cualquier caso, los Estados miembros deberán prestarse mutuamente asistencia, por

medio de una cooperación policial y judicial adecuada, para combatir y prevenir los actos

de terrorismo1. Con el fin de investigar las personas y las entidades que figuran en la lista,

podrán utilizar plenamente los poderes que les son conferidos por los actos de la Unión y

por todos los demás acuerdos bilaterales o internacionales.

Medidas relativas al intercambio de información

De conformidad con el artículo 4 de la Posición Común 2001/931/PESC, el Consejo aprobó

la Decisión 2003/48/JAI, de 19 de diciembre de 2002, relativa a la aplicación de medidas

específicas de cooperación policial y judicial en la lucha contra el terrorismo, si bien, la

persistencia de la amenaza de este tipo de criminalidad y la complejidad del fenómeno

terrorista hicieron necesarios mayores intercambios de información.

A tal fin se aprobó la Decisión 2005/671/JAI del Consejo, de 20 de septiembre de 2005,

relativa al intercambio de información y a la cooperación sobre delitos de terrorismo, que

amplía el intercambio de información a todas las etapas del proceso penal, incluidas las

condenas penales, y a todas las personas físicas y jurídicas, grupos y entidades que son

objeto de investigación, procesamiento o condena por delitos de terrorismo.

Tal como establece su artículo 2, cada Estado miembro designará entre sus servicios

policiales un servicio especializado que tendrá acceso a toda la información pertinente

relativa a las investigaciones criminales por delitos de terrorismo y que una vez la recabe

la deberá remitir a Europol.

Asimismo, cada Estado adoptará las medidas necesarias para velar por que se transmita,

al menos, la siguiente información:

– datos que permitan identificar a la persona física o jurídica, grupo o entidad en

cuestión.

– actividades objeto de investigaciones o procedimientos judiciales, así como sus

circunstancias específicas.

– la tipificación del delito imputado.

– los vínculos con otros asuntos conexos.

– la utilización de tecnologías de comunicación.

– y la amenaza que representa la eventual posesión de armas de destrucción

masiva.

1 Art. 4 de la Posición Común 2001/931/PESC del Consejo, de 27 de diciembre de 2001


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Actualmente el Servicio de Información de Europol está operativo y el sistema de Oficiales

de Enlace de los países miembros de Europol efectúa plenamente el intercambio de

información.

Junto a este Servicio, coexiste el Servicio de Información Schengen, consecuencia del

Convenio de Aplicación del Acuerdo de Schengen, que supone una importante mejora en

el intercambio de información. De conformidad con el Programa de La Haya, la

interoperabilidad de ambos sistemas sirvió para que a partir del 1 de enero de 2008, el

intercambio de información funcione con sujeción al principio de disponibilidad, según el

cual, en todo el territorio de la Unión, un funcionario de policía de un Estado miembro

que necesite información para llevar a cabo sus obligaciones pueda obtenerla de otro

Estado miembro y que el organismo policial del Estado que posea dicha información la

facilitará para el propósito indicado.

- Sistema de información Schengen y oficinas SIRENE

Ya sea en el marco de una petición de extradición o de entrega por emisión de una orden

de detención, a través del sistema de información Schengen (SIS) se podrá comunicar al

Estado de ejecución del mandamiento toda la información prevista en el articulo 95 de

Convenio de Aplicación de Schengen, o del articulo 8.1 de la Decisión marco sobre la

orden europea de detención y entrega, que resulta más completa que la anterior.

El Sistema de información Schengen es la red informática de intercambio de señas de

personas y de objetos para el uso de autoridades de cada Estado, competentes para los

controles de policías y de aduanas en las fronteras exteriores e interiores de los países.

La configuración física del Sistema de información está constituida por una parte nacional

(NSIS) que está obligada a mantener por cuenta propia y a su propio riesgo la parte

nacional que le corresponda del Sistema de información, una unidad de apoyo técnico

situado en Estrasburgo que recoge y distribuye la información que generan los sistemas

nacionales, enlazados con él mediante líneas de transmisión de datos, y un medio de

interrelación entre los Estados miembros denominado SIRENE.

Las oficinas SIRENE existen en cada uno de los países Schengen y tienen por finalidad

poner a disposición de las demás partes un punto de contacto único y permanente

durante las veinticuatro horas del día. Su función principal es gestionar los expedientes

correspondientes a las personas buscadas para extradición, validar los remitidos por otros

países y establecer los contactos precisos con el resto de las oficinas SIRENE de los

Estados miembro.

Los datos que deben introducirse en el sistema corresponden a las siguientes áreas:

- Peticiones de detención a efectos de extradición.


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- Petición de detención a efectos de una orden europea de detención y entrega.

- Datos relativos a personas desaparecidas o a las que por razones de amenazas se

debe prestar una protección especial.

- Datos relativos a personas que deben comparecer ante los tribunales de algún

Estado miembro.

- Datos relativos a extranjeros no admisibles y a personas o a vehículos a efectos de

“vigilancia discreta” o a un “control especifico”, cuando existan indicios reales que

hagan presumir que la persona de que se trata piensa cometer o comete hechos

delictivos numerosos y sumamente graves, o cuando es necesaria para la

prevención de una amenaza grave que proceda del interesado o de otras

amenazas graves para la seguridad interior o exterior del Estado.

- Y datos relativos a objetos.

Según el articulo 99.4 del Convenio de Schengen la “vigilancia discreta” supone que los

agentes de un Estado pueden recoger y transmitir información a otro Estado con ocasión

de los controles en frontera y en el interior del país respecto al modo en que la persona o

el vehículo descrito hayan sido encontrados, al lugar, el momento o el motivo de la

verificación, al itinerario y destino del viaje, a las personas que acompañan al interesado o

los ocupantes o a los objetos transportados.

Por otra parte, con la adhesión al Convenio de Prüm, también denominado Schengen III,

se ha profundizado en la cooperación transfronteriza y en particular en materia de lucha

contra el terrorismo. A través del Tratado Prüm, España, Francia, Alemania, Países Bajos,

Luxemburgo, Austria y Bélgica se comprometen inicialmente, en el ámbito del terrorismo,

a intercambiar información para la prevención de atentados terroristas, incluyendo la

relativa a personas relacionadas con estas actividades, por ejemplo, aquellas que hayan

pasado por campos de entrenamiento.

El artículo 16 de este Tratado Prüm faculta a los países signatarios para que, en casos

concretos y sin necesidad de petición previa puedan transmitirse determinados datos de

carácter personal e informaciones en la medida en que se den hechos que permitan

justificar la presunción de que las personas afectadas por la medida van a cometer un

atentado terrorista. Los datos e informaciones que podrán ser transmitidos son el

nombre y apellido, la fecha y lugar de nacimiento y la descripción de los hechos que

justifican la presunción.

Se entiende por tanto, que se trata de una transmisión de información que complementa

a la prevista en la Decisión 2005/671 JAI del Consejo, de 20 de Septiembre de 2005,

relativa al intercambio de información y a la cooperación sobre delitos del terrorismo,

analizada con anterioridad.


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Asistencia policial

Un instrumento fundamental de intercambio de información, consiste en el contacto

directo entre las autoridades policiales de un Estado, con las correspondientes de otro

Estado miembro que puedan prestarle algún tipo de asistencia de cara a la persecución

de organizaciones criminales o delincuentes individuales.

Esta modalidad es la prevista en el Convenio de Aplicación de los Acuerdos de Schengen,

que se extiende tanto a la prevención de delitos como a la investigación de hechos

delictivos. A este propósito dispone el artículo 39.1 que “las partes contratantes se

comprometen a que sus servicios de policía, respetando la legislación nacional y dentro de

los límites de su competencia, se presten asistencia para prevenir e investigar hechos

delictivos, siempre, que el derecho nacional no reserve la solicitud a las autoridades

judiciales y que la solicitud misma o su ejecución no supongan la aplicación de medidas

coactivas por la Parte requerida”.

La solicitud de asistencia habrá de provenir lógicamente de la policía de investigación

criminal, de la policía judicial. En España, la solicitud deberá partir de las Unidades

Orgánicas de Policía Judicial, que son quienes constitucional y legalmente tienen

encomendada la labor de averiguación del delito y el descubrimiento y aseguramiento del

delincuente.

Esta actividad de asistencia policial se articula en tres tipos de medidas concretas, la

asistencia entre los servicios nacionales de policía, el ejercicio transfronterizo de la

técnica policial y el establecimiento de medios materiales para el ejercicio de la acción

policial. A estos efectos han de ponerse a disposición de los cuerpos policiales medidas

técnicas y organizativas destinadas a mejorar la comunicación entre las autoridades

policiales, entre las que destaca la de establecer líneas telefónicas, radio, telex y otros

enlaces directos, así como analizar medidas para hacerlas más eficaces. Con ellas se

facilita la cooperación policial y aduanera, especialmente para transmitir a tiempo

informaciones en el marco de la vigilancia y la persecución transfronteriza, así como las

medidas concernientes al registro de extranjeros en establecimientos de hospedaje.

La solicitud de asistencia se remite por conducto de los servicios centrales de cooperación

policial internacional, salvo que razones de urgencia exijan la remisión directa a las

autoridades policiales que hayan de prestarla, comunicándolo posteriormente a dicho

servicio central. Cuando la solicitud policial de asistencia esté fundada en la investigación

de un hecho que es delictivo en el Estado requirente, las autoridades policiales requeridas

deben, por tanto, cumplimentarla de conformidad con lo preceptuado en el citado

artículo 39 del Convenio.


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La policía requirente podrá manejar toda la información que se le proporcione por la

cooperación de los servicios extranjeros, no obstante, las informaciones escritas como

medio de prueba en el proceso penal sólo se podrán utilizar con el previo consentimiento

de las autoridades judiciales del Estado que las facilitó.

Evidentemente, este sistema de cooperación resulta lento en la tramitación de solicitudes

y en la obtención de información, lo que, de conformidad con el artículo 47 del Convenio

de Aplicación de los Acuerdos Schengen, determinó la creación de la figura del

funcionario de Enlace, que implica la presencia permanente de un funcionario policial en

el territorio de otro Estado miembro. Así, cuando un Estado requiere la colaboración de

otro lo hace a través de su funcionario de Enlace que conoce el idioma y las autoridades a

las que debe solicitar la cooperación, con lo cual se logra agilizar el proceso de

información.

Por su parte, el Tratado de Prüm, en su artículo 27, también regula la cooperación policial

previa petición, facultando a los Estados para que dentro de sus competencias y de

conformidad con su derecho interno se presten asistencia recíproca en el marco de lo

establecido en el artículo 39.1 del citado Convenio Schengen.

Esta asistencia policial está dirigida a establecer formas de cooperación entre los distintos

cuerpos policiales que permiten la averiguación de la identidad del propietario y el

usuario y la investigación sobre los conductores de vehículos terrestres, acuáticos y

aéreos; obtener la información sobre permiso de conducción, patente de navegación y

habilitaciones semejantes; la averiguación de la residencia y del lugar de domicilio; la

averiguación de los titulares de conexiones de teléfono y de otros medios de

comunicación; la averiguación de la identidad; la investigación sobre la procedencia de

objetos, por ejemplo armas o vehículos de motor; brindar informaciones obrantes en

bases de datos policiales y documentos policiales, así como información procedente de

recopilaciones de datos oficiales de acceso público; remitir avisos urgentes relativos a

armas o explosivos y avisos relativos a falsificaciones de monedas o efectos timbrados; y

dar información sobre la ejecución práctica de medidas de observación transfronteriza,

persecuciones transfronterizas y entregas controladas y la notificación de la disposición

de una persona a prestar declaración.

También en este sentido ha de señalarse que lo dispuesto en el Tratado de Prüm en

relación con la asistencia policial recíproca viene a complementar y a ampliar las

disposiciones que ya se contenían en el Convenio de Schengen, y en especial en lo

relativo al sistema de información.


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Equipos conjuntos de investigación

Uno de los instrumentos fundamentales en la lucha contra el terrorismo es la creación de

los equipos conjuntos de investigación, que aparecen recogidos tanto en el propio

Tratado de la Unión Europea como en el Convenio relativo a la asistencia judicial en

materia penal de 29 de mayo de 2000.

En cumplimiento de estas previsiones, en nuestro país se aprobó la ley 11/2003, de 21 de

mayo, reguladora de los equipos conjuntos de investigación penal en el ámbito de la

Unión Europea, que regula en tres capítulos las disposiciones generales, la constitución de

un equipo conjunto de investigación que vaya a actuar en España y la constitución de

equipos conjuntos de investigación que vayan a actuar fuera de nuestro país.

De conformidad con dicha norma, el «equipo conjunto de investigación» es el constituido

por el acuerdo de las autoridades competentes de dos o más Estados miembros de la

Unión Europea para llevar a cabo investigaciones penales en el territorio de alguno o de

todos ellos, que requieran una actuación coordinada, con un fin determinado y por un

período limitado.

El fin principal de estos equipos es mejorar los mecanismos de cooperación policial y su

constitución se debe a la necesidad del contacto directo y cara a cara de agentes de

policía, tan necesario para lograr la transnacionalización de la cooperación, ya que éste es

el único modo de obtener un verdadero intercambio de información policial.

En todo caso, la constitución de un equipo conjunto requiere la solicitud del Estado

miembro en cuyo territorio se prevea que habrán de practicarse los actos de

investigación. Una vez constituido funcionará por un tiempo determinado, que será

susceptible de prórroga, y también con un fin determinado, aunque la información

obtenida en el seno del equipo conjunto además de para dicho fin, podrá ser utilizada

para el descubrimiento, investigación y enjuiciamiento de otras investigaciones penales,

siempre previa autorización del Estado en cuyo territorio se haya obtenido la

información.

En lo que respecta a las patrullas conjuntas, el artículo 24 del Tratado de Prüm establece,

como mecanismo para intensificar la cooperación policial, la posibilidad de que los

Estados puedan organizar patrullas comunes y otras formas de intervención conjunta en

las que los funcionarios u otros empleados públicos previamente designados participen

en intervenciones en el territorio de los demás Estados con la finalidad de prevenir

amenazas para la seguridad y el orden público y prevenir delitos. Obviamente, estas

patrullas conjuntas, pueden ser claramente utilizadas como una herramienta más en la

lucha contra el terrorismo.


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Es destacable que los Estados del territorio donde se realiza la actuación conjunta podrán

encargar a los agentes de otros países el desempeño de facultades soberanas, no

obstante sólo podrán ejercerse bajo la dirección y como norma en presencia de agentes

del Estado del territorio, y en todo caso los agentes actuantes estarán sujetos al derecho

del Estado del territorio y vinculados a las instrucciones recibidas por las autoridades de

éste.

Por otro lado también resulta relevante la habilitación que el Tratado de Prüm otorga a

los agentes que participan en estas intervenciones para que puedan utilizar su

armamento fuera de los casos de legítima defensa y el auxilio necesario. Así, el artículo 28

establece que los agentes del Estado que se encuentren en otro país en el marco de una

intervención conjunta podrán llevar consigo las armas de servicio, municiones y equipos

permitidos por el derecho interno del Estado de su origen, y que no sean prohibidas por

el Estado del territorio donde actúan.

El Anexo 2 del Tratado de Prüm determina las armas, municiones y equipos autorizados

para cada Estado que se podrán utilizar en el marco de las intervenciones conjuntas. Para

el Reino de España se permiten las armas de fuego autorizadas y las armas de defensa

autorizadas en función de la dotación reglamentaria de la unidad a la que pertenezca el

servicio policial participante en la intervención conjunta, tales como defensa, sprays,

gases lacrimógenos y otras autorizadas.

Persecución transfronteriza sin autorización previa

Por último, el Tratado de Prüm contempla otras medidas aplicables a la lucha contra el

terrorismo contenidas en el capítulo cinco entre las que se incluye la posibilidad de cruzar la

frontera y adoptar las medidas necesarias en caso de peligro inminente.

Estas medidas ya se contenían en el Convenio de Schengen, donde se regulan las

persecuciones transfronterizas que permiten a los agentes de un Estado que hayan iniciado

en su país de origen la persecución de una persona hallada en flagrante delito, a continuar

con la persecución en los Estados miembros contiguos sin contar con la autorización previa

de las autoridades competente del Estado del territorio, cuando debido a la especial

urgencia, no hayan podido ser advertidas previamente de la entrada.

Este Convenio de Aplicación del Acuerdo de Schengen diferencia dos supuestos para

continuar la vigilancia de una persona en otro país. De una parte, en circunstancias

ordinarias, dispone que los agentes que en el marco de la investigación judicial, estén

vigilando a una persona que presuntamente haya participado en un hecho delictivo, que

pueda dar lugar a una extradición, estarán autorizados a proseguir tal vigilancia en el

territorio de otro Estado cuando éste haya autorizado la vigilancia transfronteriza a raíz de

una solicitud de asistencia judicial presentada previamente. En la misma autorización se


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podrán imponer condiciones obligatorias que necesariamente deberán seguir los agentes

policiales.

El segundo de los supuestos está referido a la existencia de circunstancias de urgencia que

no permitan solicitar la autorización previa del otro Estado, en cuyo caso los agentes

encargados de la vigilancia estarán autorizados a proseguir más allá de la frontera

observando determinadas condiciones. Entre ellas, los agentes deberán someterse al

derecho del otro Estado en cuyo territorio estén desarrollando la vigilancia, podrán llevar sus

armas de servicio salvo que el Estado del territorio decida expresamente lo contrario, no

podrán interrogar ni detener a la persona vigilada y tendrán prohibida la entrada en los

domicilios y lugares donde el público no tenga acceso.

Tanto la continuación de la vigilancia en otro país, como la persecución transfronteriza de

personas halladas en flagrante delito sólo pueden aplicarse en determinados supuestos

delictivos y en lo que respecta a España, cuando los agentes policiales o de aduanas se

introduzcan en Francia no podrán proceder a interrogar a las personas y la persecución sólo

está permitida en un radio de diez kilómetros. En lo que respecta a Portugal, la persecución

puede extenderse hasta cincuenta kilómetros de la frontera o tener una duración de dos

horas. En ambos casos, los servicios con los que habrán de ponerse en contacto al cruzar la

frontera son las comisarias policiales más próximas.

El Tratado de Prüm vino a complementar y a ampliar dichas medidas disponiendo en su

artículo 25 la habilitación para que en caso de urgente necesidad, los agentes de los Estados

partícipes puedan cruzar la frontera común con otro de los Estados y, una vez dentro de

dicho territorio, adoptar en la zona próxima a la frontera las medidas provisionales

necesarias para evitar un peligro inminente para la vida o la integridad física de las personas.

En este sentido se considera que existe una urgente necesidad cuando el peligro pueda

materializarse si se espera a que intervengan los agentes del Estado del territorio como

puede suceder ante un ataque terrorista.

Como establece el número 3 de este artículo 25, en estos casos los agentes que intervengan

también deberán informar inmediatamente al Estado del territorio en el que hayan realizado

la intervención debiendo éste confirmar la recepción de la información y adoptar

inmediatamente las medidas necesarias para evitar el peligro y hacerse caso de la situación.

En Sevilla, a 12 de febrero de 2008

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