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Red de Revistas Cientficas de Amrica Latina, el Caribe, Espaa y Portugal

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Jos Arocena

Descentralizacin e iniciativa, una discusin necesaria

Nmadas (Col), nm. 3, 1995

Universidad Central

Colombia

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Nmadas (Col),

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Colombia

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DESCENTRALIZACIONE INICIATIVA

UNA DISCUSIONNECESARIA*

Jos Arocena**

Dos son los objetivos de este artculo. El primero es precisar los ejes conceptuales e

Ideolgicos que estn presentes en el debate sobre la descentralizacin. En los cua-

tro ejes propuestos, las posiciones enfrentadas se refieren respectivamente al modelo

de acumulacin, a los agentes del desarrollo, al sistema de decisin y a la organiza-

cin poltico-administrativa del territorio. El segundo objetivo del artculo es plan-

tear los procesos locales cuya existencia es condicin necesaria para la eficacia de

la descentralizacin. La condicin general es la presencia de un tejido social local

denso y activo en tanto generador de iniciativas. Como conclusin se sostiene que

tanto el debate como la investigacin futura debern prestar mayor atencin al tema

de los actores locales, sus condiciones de emergencia y su articulacin concreta con

las polticas descentralizadoras.

* Artculo tomado de la revista Cuadernos del Claeh (Centro Latinoamericano de Economa Humana). No. 51Montevideo, dic. de 1989. A pesar de la fecha en la que fue publicado el escrito, NOMADAS consider pertinentesu reproduccin ya que tiene perfecta vigencia y presenta un panorama muy completo de la discusin conceptualbsica de la descentralizacin.

** Uruguayo. Doctor en Sociologa (Pars)

espus de un perodo en el que las propuestas des-centralizadoras aparecan como indiscutiblemente porta-doras de mensajes de democratizacin y desarrollo, en losltimos aos se han elevado algunas voces para prevenircontra los efectos perversos o contra los posiblespeligros de la descentralizacin 1 . Por un lado, los proce-sos descentralizadores no tendran otro efecto que abriran ms las puertas a la penetracin del gran capital mul-tinacional, frente al cual las sociedades locales no serancapaces de oponer mecanismos de defensa del interslocal. Por otro lado, sera totalmente ingenuo creer en losefectos igualitarios de las polticas descentralizadoras; su-cedera ms bien lo contrario, estas polticas no haran msque aumentar las desigualdades entre los grupos y las re-

giones al suprimir mecanismos centrales de compensacin.Finalmente, la descentralizacin, al aumentar las autono-mas locales, producira un efecto de explosin de lasociedad y del Estado; el debilitamiento del control centraltraera aparejada la constitucin de un poder local arbitra-rio, frente al cual el ciudadano no tendra posibilidades dedefensa.

Existen tambin otras observaciones crticas denaturaleza distinta, que se refieren fundamentalmente alos intereses que estaran jugando tras las polticas descen-tralizadoras 2 . Constatar que ciertos organismos interna-cionales, algunos gobiernos de los pases centrales, ascomo los voceros del pensamiento neo-liberal se han vuel-to entusiastas partidarios de la descentralizacin, estaramostrando que estas polticas no benefician precisamentea las partes ms dbiles del sistema.

El hecho de que prestigiosos autores hayan desa-rrollado estas y otras tesis que ponen en guardia contra losprocesos descentralizadores, es suficientemente importantecomo para tratar de llevar adelante un esfuerzo de reflexinque permita situar esta temtica en trminos tales que eldebate se vuelva posible y til. En este artculo nos propo-nemos, en primer lugar, precisar los distintos ejes concep-tuales en los que se ubica el debate sobre descentraliza-cin y en segundo lugar, plantear los procesos locales que,a nuestro juicio, son la condicin necesaria de una autnti-ca descentralizacin.

D

1. Los ejes conceptuales deldebate sobredescentralizacin

El centralismo tradicional de los Estados latinoa-mericanos aparece hoy puesto en cuestin. La descentra-lizacin pemitira la ampliacin de los derechos y liberta-des, una progresiva incorporacin de los sectores exclui-dos o marginales a las instituciones representativas y unmayor control y participacin populares en la actuacin delas Administraciones pblicas 3 . De alguna manera sevuelve a las tesis sobre la democracia de Tocqueville en lasque existe una relacin estrecha entre autonomas locales,libertades individuales y capacidad de cambio4.Las propuestas descentralizadoras plantean una gran can-tidad de interrogantes en distintas dimensiones: se habla almismo tiempo de descentralizacin poltica territorial quede descentralizacin del aparato del Estado. Un sinnme-ro de preguntas se orientan hacia formas alternativas deorganizacin social, hacia posibles nuevas modalidades deplanificacin y de desarrollo o hacia las relaciones entre elEstado y la sociedad civil.

El estado del debate, que evocamos al comienzode este artculo, obliga a un esfuerzo de clarificacin con-ceptual. Frecuentemente, la discusin se sita simultnea-mente y en forma confusa en varios niveles. Para lograruna mayor precisin, es necesario realizar una doble dis-tincin:

a) por un lado distinguir los niveles de anlisis:

- nivel de los referentes culturales- nivel del anlisis sociolgico y econmico- nivel de las propuestas tcnico-polticas

b) por otro lado distinguir los ejes conceptuales:

- caracterizacin del modelo de acumulacin- definicin del agente de desarrollo- caracterizacin del sistema de decisiones

- definicin del modo de organizacin del territorio.

Con respecto a la primera distincin, la primeraparte de este artculo se sita en el nivel de los referentesculturales, para intentar definir las posiciones que se danen esta temtica y sus contenidos conceptuales. A estenivel, la descentralizacin es objeto de juicios de valor y

los argumentos utilizados estn impregnados de referen-tes ideolgicos. Los conceptos sirven para defender unaposicin que se considera correcta y atacar la contrariaque se califica de equivocada. Intentaremos sintetizarlos argumentos generalmente esgrimidos por partidarios yadversarios de la descentralizacin, en cada uno de loscuatro ejes conceptuales mencionados.

La segunda y tercera parte de este artculo se ubi-can en el nivel del anlisis sociolgico, es decir en la defi-nicin de las condiciones en las cuales la descentraliza-cin podr tener efectos sistmicos. La existencia de pro-cesos de constitucin de actores de la descentralizacines, en nuestra hiptesis, la condicin suficiente para quelas reformas institucionales poltico-administrativas tenden-tes a descentralizar, tengan resultados efectivos. De allque dediquemos la segunda parte de este trabajo a researlos tipos de iniciativa que sealan la presencia de actorescapaces de protagonizar procesos descentralizadores.

El nivel propositivo (no tratado en este artculo)se debe analizar en trminos de viabilidad tcnico-polticade las reformas descentralizadoras. Las propuestas se acer-carn a alguna de las posiciones opuestas que researe-mos a continuacin, sin identificarse con los extremos. Di-fcilmente se elaboran reformas concretas que reproduz-can en estado-puro los contenidos discursivos de las dis-tintas posiciones. Por otro lado, estas propuestas debernpartir del anlisis de la realidad sociolgica y econmicaen la que van a ser aplicadas. Para ello, ser fundamentalun diagnstico de la potencialidad de iniciativas de la so-ciedad en cuestin.

En cuanto a la segunda distincin mencionada, laprecisin de los ejes conceptuales en torno a los cualesgira el debate sobre descentralizacin, contribuye a deslin-dar las diferentes problemticas que estn presentes en ladiscusin. Cada uno de estos ejes conceptuales permiteplantear posiciones opuestas que constituyen los extremosde la reflexin. El siguiente cuadro muestra esas posicio-nes:

Desarrollaremos el cuadro explicitando los conte-nidos de estas posiciones polarizadas sobre centralizaciny descentralizacin. Esta opcin metodolgica tiene lavirtud de precisar y clarificar las distintas concepciones yel riesgo de presentar extremos que vuelvan la discusinimposible. Sin embargo, optamos por este camino por-que, ms all de que las soluciones tcnico-polticas debannecesariamente superar este tipo de planteos dicotmicos,consideramos importante un esfuerzo de explicitacin delos discursos que expresan referentes culturales opuestos.Nuestra intencin es mostrar que en los cuatro ejes con-ceptuales, todas las soluciones que se propongan estarnmarcadas por una tendencia hacia una u otra de las posi-ciones extremas. Dicho de otro modo, el debate sobre estatemtica tiene un componente cultural fundamental quealimenta las diferentes propuestas.

Caracterizacin del modelo de acumulacin

En este primer debate, existen dos posiciones ex-tremas que llamamos estructuralista y micro-desarrollista. La respuesta estructuralista afirma la repro-duccin de las lgicas dominantes en la macro-estructura,hasta los niveles ms micro. En consecuencia, los pro-cesos de descentralizacin no harn ms que aumentar ladebilidad y la dependencia de las sociedades locales, alanular barreras y mecanismos de control propios del cen-tro del sistema. Una hiptesis subyace a esta concep-cin: para los actores locales, las bases econmicas y so-ciales en las cuales se encuentran son incontrolables. Lareproduccin de las lgicas del modelo de acumulacinno permite la constitucin de actores capaces de imponerel inters local; por lo tanto, se est hablando de un pre-tendido proceso de desarrollo sin sujeto.

EJE CONCEPTUAL CULTURA DE LA CULTURA DE LACENTRALIZACION DESCENTRALIZACION

Modelo de acumulacin Estructuralista Micro desarrollista

Agente de desarrollo Estatista Privatista

Sistema de decisin Elitista Basista

Organizacin del territorio Centralista Localista

Oponindose a esta concepcin, aquellos que de-nominamos micro-desarrollistas parten de la afirmacinde la posibilidad de un desarrollo local, que si no se produ-ce, se debe fundamentalmente a los frenos originados enel centralismo. La descentralizacin se vuelve entoncesuna condicin del desarrollo, pemitiendo procesos de cons-titucin de actores locales, liberando la capacidad de ini-ciativa y dinamizando el tejido social local. La hiptesisque subyace a esta concepcin es la afirmacin de la posi-bilidad de la existencia de actores capaces de imponer elinters local y, por lo tanto, de limitar los efectos de laslgicas macro-estructurales. Esta posibilidad supone que,dentro de ciertas condiciones, se produce la emergencia deactores locales en el rea econmica, social o cultural, per-mitiendo as la consolidacin de iniciativas en esas reas,que harn viable un proceso de desarrollo local.

Parece claro que en esta primera pareja de opues-tos se discute la viabilidad de los procesos de desarrollolocal en el modelo de acumulacin dominante. Es este undebate de primera importancia para un continente que nopuede descuidar ninguna alternativa de desarrollo y queno debe tampoco embarcarse tras simples espejismos.

Definicin del agente de desarrollo

Para quienes llamamos estatistas, el Estado esel nico agente de desarrollo que puede garantizar, graciasa una planificacin central, un modo de desarrollo iguali-tario. Es ingenuo pensar que una poltica descentralizado-ra produce un desarrollo equitativo. Por el contrario, des-centralizar significa perder la posibilidad de llevar adelantepolticas niveladoras de las desigualdades, al dar mayor li-bertad de accin a los intereses privados. La hiptesis quesubyace a estas afirmaciones es que el Estado es la expre-sin por excelencia de la Nacin en oposicin a los intere-ses particulares. Dar mayor autonoma a lo local es be-neficiar lo particular y restar fuerza al Estado central,nica expresin de la voluntad general. Fortalecerlo, encambio, es la nica garanta de un desarrollo justo, quecorrija, gracias a polticas especficas, las desigualdadesentre grupos sociales y entre regiones.

En la posicin opuesta se encuentran aquellos quehemos denominado privatistas. En los ltimos aos seha desarrollado con mucha fuerza un discurso que afirmala necesidad de privatizar grandes reas ocupadas actual-

mente por el Estado. En esta concepcin, la constitucinde una fuerte sociedad civil es la condicin del desarrollo.La expresin sociedad civil se utiliza de modo no siem-pre unvoco. Para las posiciones neo-liberales, se trata defortalecer la iniciativa privada en todas sus formas. Laempresa privada debe actuar no solamente en las reasproductiva o comercial, sino tambin en la salud, la segu-ridad social, la educacin. Para el neoliberalismo, la ini-ciativa privada es la nica solucin a la crisis del Estadobenefactor. Por otro lado, ciertas posiciones de izquierdahablan de la iniciativa tambin privada de los llamadossectores populares (organizaciones barriales, micro-em-presas, cooperativas, etc.). En este caso, lo privado expre-sa una bsqueda de formas alternativas de desarrollo fren-te a la crisis del Estado, pero tambin frente a la propuestaneo-liberal. En ambas posiciones, la hiptesis aceptada esla crisis del Estado-benefactor y la necesidad de fortalecerla sociedad civil.

En este segundo debate sobre la descentralizacin,lo que est en juego es de gran actualidad. En efecto, lacrisis de los estados benefactores e intervencionistas y elauge de las posturas neo-liberales plantea la bsqueda deuna nueva articulacin entre Estado y sociedad civil. Lacrtica del neo-liberalismo no se puede refugiar ms en elseno del Estado-providencia. Pero al mismo tiempo, lasconsecuencias sociales de la aplicacin de las recetas neo-liberales obligan a la bsqueda de una nueva articulacin,en la que el debate sobre la descentralizacin constituyeuna de las expresiones ms pertinentes.

Caracterizacin del sistema de decisiones

Todo sistema de decisiones supone la existenciade una lite, es decir de un grupo relativamente reducidode personas o de grupos, que tiene un peso decisivo en elsistema. Para quienes hemos denominado elitistas, lastendencias descentralizadoras intentan aumentar intilmen-te el nmero de individuos y de grupos que intervienen enla decisin, produciendo una prdida de eficacia y de co-herencia del conjunto y volviendo imposible todo esfuer-zo de planificacin racional. Las polticas descentraliza-doras corren el riesgo de producir caos y anarqua debido auna excesiva multiplicacin de los centros de decisin. Laorganizacin de la sociedad exige una estructura jerrqui-ca vertical que asegure el orden y el aprovechamiento ra-cional y coherente de los recursos, dentro de una planifi-cacin centralizada.

En las antpodas de esta concepcin, aquellos que hemosllamado basistas o participacionistas proponen la aper-tura ms amplia posible del sistema de decisiones. La hi-ptesis que subyace en esta concepcin es la afirmacinde la capacidad del actor de base de crear mejores condi-ciones de produccin y distribucin de la riqueza gracias ala constitucin de organizaciones que los expresen en elmarco de una planificacin local. Las polticas descentra-lizadoras provocarn una apertura del sistema de decisio-nes que liberar todo ese potencial organizativo. La plani-ficacin debe partir de lo local, de tal forma que se expre-sen todas las especificidades. Para esta concepcin, no estan importante asegurar el orden, como permitir el movi-miento. De hecho, los cambios sociales son lentos, casisiempre incoherentes; lo que realmente importa es permi-tir que los individuos y los grupos pesen sobre el acontecerhistrico. Cuanto ms amplia sea la participacin, mschances habr de movilizar y capitalizar los recursos dis-ponibles.

Tambin en este caso estamos frente a un debate funda-mental. La revitalizacin contempornea del concepto dedemocracia plantea la cuestin de las formas de la demo-cracia y, por lo tanto, de los posibles sistemas de decisin.Orden y movimiento, autoritarismo y participacin,verticalismo y basismo son expresiones contrastadas y ex-tremas del debate contemporneo sobre la democracia. Ladiscusin sobre descentralizacin expresa en este sentidouna de las dimensiones principales de ese debate.

Definicin del modo de organizacindel territorio

Los centralistas estiman que la nica forma deasegurar la integridad del territorio es mediante una orga-nizacin en la que exista un fuerte poder poltico-adminis-trativo geogrficamente concentrado. La unidad territo-rial est asegurada si existe una capital desde la cual segobierne y se administre todo el territorio. Las polticasdescentralizadoras llevan a la desintegracin y a la crea-cin de baronas, frente a las cuales el ciudadano quedainerme y librado a la arbitrariedad de autoridades locales.Debido al debilitamiento del poder central, no existe unaautoridad de alzada ante la cual el ciudadano pueda ape-lar si es vctima de injusticia. La descomposicin de launidad territorial provoca adems un incremento de las des-

igualdades regionales. En efecto, al debilitarse los meca-nismos de regulacin central, se reproducen libremente losdesequilibrios regionales, perdiendo toda posibilidad de lle-var adelante una poltica racional de ordenamiento territo-rial.

En la posicin contraria se encuentran loslocalistas, que podran denominarse tambin autono-mistas. Para esta concepcin, la descentralizacin es elinstrumento idneo para desarrollar las autonomas de laspequeas patrias dentro de la patria. En esta manerade concebir el ordenamiento territorial hay un fuerte senti-miento nacionalista que no se expresa solo a la escala dela nacin sino tambin a la escala de la localidad. La nece-sidad de afirmar una identidad local especfica lleva a plan-tear reivindicaciones localistas anlogas a las clsicas rei-vindicaciones nacionalistas. Los localistas reclaman la

descentralizacin del sistema poltico-administrativo paradevolverle a cada uno de sus componentes territoriales sucapacidad de auto-determinacin. No se trata tanto de or-denar el territorio desde el centro, como de crear formaspoltico-administrativas que reconozcan y se adapten a laexistencia de sociedades locales capaces de auto-gobernar-se.

El cuarto debate sobre la descentralizacin plan-tea el tema de las autonomas regionales. Como en loscasos anteriores, estamos frente a una discusin de granactualidad. En Amrica Latina, los procesos de constitu-cin de los estados fueron imponiendo concepciones cen-tralistas de ordenamiento territorial. Hoy da, muchos pa-ses se enfrentan a situaciones de concentracin tales quelos obligan a decidir procesos descentralizadores de distin-ta ndole y a plantearse el tema de las autonomas regiona-les y locales.

La explicitacin de estos cuatro ejes conceptualesen torno a los cuales gira la discusin sobre la descentrali-zacin, permite ubicar mejor los diferentes componentesde una compleja problemtica. En rigor, solo el cuarto ejeconceptual da cuenta del debate especfico sobre la des-centralizacin. Estrictamente hablando, la descentraliza-cin se refiere a un modo de organizacin poltico-admi-nistrativa del territorio. Sin embargo, en todos los foros,coloquios, jornadas de estudio, libros, artculos, etc., cuandose trata el tema de la descentralizacin, se lo vincula al deldesarrollo local, al de la relacin estado-sociedad civil y alde la democracia. Descentralizar supone no solamentetomar posicin sobre una forma de organizacin del terri-torio, sino tambin sobre esas otras tres dimensionesindisolublemente ligadas al debate. Descentralizar supo-ne definir una estrategia de desarrollo, significa plantearuna forma de articulacin estado-sociedad civil y obliga aabordar la cuestin de las formas de la democracia.

Orden vs. iniciativa como referentes globales?

Si estas cuatro dimensiones estn estrechamenteligadas, es necesario preguntarse sobre la naturaleza delclivaje fundamental que divide el cuadro propuesto en dosmitades. Se puede afirmar que existe una cultura de lacentralizacin constituida por estructuralismo, estatismo,elitismo y centralismo, y que en el extremo opuesto, existeuna cultura de la descentralizacin formada por micro-desarrollismo, privatismo, basismo y localismo?

Si para responder a estas preguntas tomamos comoreferencia discursos concretos, encontraremos mezcladoselementos de ambas mitades del cuadro en el mismo dis-curso. Tratndose adems de posiciones extremas,modelizadas, difcilmente se verificarn en estado puro enlos discursos de individuos o grupos. Ms bien encontra-remos toda una gama de posiciones intermedias y de mati-ces que reflejarn las diversas formas de situarse en estaproblemtica.

Si consideramos en cambio las posiciones resea-das en trminos de referentes culturales globales, pode-mos afirmar que cada mitad del cuadro corresponde a dossistemas de valores netamente diferenciados. En este caso,nuestra hiptesis es que existen dos grandes familias cul-turales que se alimentan de normas y valores opuestos.

Por un lado, la iniciativa es sacralizada como elinstrumento privilegiado de todo proceso de cambio. Lamicro-iniciativa, la iniciativa privada, la iniciativa de base,la iniciativa local, son valorizadas como herramientas parapromover la creatividad, para fortalecer la sociedad civil,para instaurar una democracia ms participacionista, paraconstituir fuertes identidades locales. En esta cultura, quepodramos llamar de la descentralizacin y la iniciativa, seprivilegia el movimiento sobre el orden, lo mltiple sobrelo nico, lo singular sobre lo general.

Por otro lado, la bsqueda de principiosracionalizadores caracteriza lo que podramos llamar unacultura de la centralizacin y del orden. Las lgicas es-tructurales permiten una clara inteligibilidad de los proce-sos socio-econmicos, los estados unificadores aseguransociedades ms homogneas, las lites son garanta decoherencia y eficacia, los sistemas centralistas de organi-zacin producen conjuntos humanos integrados. En estacultura se privilegia lo general, el orden, la unidad 5 .

Estos cuatro debates sobre la descentralizacin seestructuran entonces sobre dos supuestos bsicos: el pri-mero es la necesidad de un orden racional, el segundo, lanecesidad de la iniciativa creadora. Una vez ms habraque recordar que estamos refirindonos a modelos cultu-rales puros construidos en torno al valor orden o al valoriniciativa. En la prctica, la organizacin social combi-na orden e iniciativa, poniendo ms nfasis en uno o enotro, segn el modelo cultural que predomine.

2. La iniciativa, condicin de la descentralizacin

Tomar posicin por la conveniencia de estimularciertos procesos descentralizadores, exige explicitar el po-tencial real de iniciativas que darn contenido a esos pro-cesos. Descentralizar supone necesariamente mostrar laposibilidad de desarrollo de iniciativas que den respuestaen los cuatro ejes conceptuales mencionados.

En el primer eje conceptual se planteaba el debatesobre la viabilidad de los procesos de desarrollo local. Estoequivale a interrogarse sobre la existencia de iniciativascapaces de tener un impacto sobre los procesos de desa-rrollo, superando lo que sera una simple reproduccin delos condicionantes macro-estructurales a los cuales estsometida la sociedad local. En la hiptesis de la existenciade estas iniciativas, los procesos de desarrollo local esta-ran mostrando una dimensin especfica que no puedereducirse a un simple efecto de reproduccin de los deter-minantes globales. Habra realmente, en este caso, unaporte al desarrollo de naturaleza local; o dicho de otramanera, habra acciones locales con un impacto real sobrelos procesos de desarrollo.

Existe una doble relacin entre estas iniciativas de carc-ter local y las polticas descentralizadoras:

-por un lado, la descentralizacin es una condicin nece-saria para el desarrollo del potencial de iniciativas;

- por otro lado, no habr una autntica descentralizacin sino existe una sociedad civil densa, rica en iniciativas.

Las reformas del sistema poltico-administrativoterritorial se orientan generalmente a lograr una estructuradescentralizada. Se menciona con frecuencia la necesidadde conceder a los distintos niveles territoriales grados deautonoma suficientes como para que puedan volverse ad-ministradores eficaces de sus recursos. Esas propuestasdescentralizadoras buscan crear sistemas alternativos a lasburocracias centralizadas, partiendo del principio de la ne-cesidad de liberar la capacidad creadora de las sociedadeslocales. En este sentido, la descentralizacin poltico-ad-ministrativa es considerada como una condicin necesariapara el desarrollo de iniciativas.

Pero al mismo tiempo, las reformas descentraliza-doras que ya han sido llevadas a la prctica en varios pa-ses, estn mostrando la necesidad de articular esas refor-mas con procesos que se originan en las sociedades loca-les mismas. La descentralizacin poltico-administrativaes una condicin necesaria pero no suficiente para lograrefectos reales de descentralizacin del sistema. Si no exis-te una sociedad civil rica en iniciativas, capaz de ser recep-tora de las tranferencias operadas por la reforma poltico-administrativa, existir un proceso de cambio institucionalsin consecuencias importantes sobre el sistema centraliza-do de poder. Para que se produzca efectivamente una mo-dificacin del sistema, ser necesario articular las refor-mas poltico-adrninistrativas generadas en el centro conlas acciones originadas en la periferia. Es en este sentidoque la existencia de actores locales capaces de iniciativa esuna condicin del xito de las polticas descentralizadoras.

Para que las reformas poltico-administrativasmodifiquen realmente el sistema centralizado de poder,debe existir entonces un tejido social denso a nivel local.Segn un conjunto de investigaciones realizadas en diver-sos pases y en distintos contextos de desarrollo6 , la con-formacin de ese tejido social supone la existencia de unamultiplicidad de pequeas iniciativas que se originan en elterreno social, econmico o cultural y que frecuentementese desarrollan en varios terrenos al mismo tiempo.

Estas pequeas iniciativas toman diversas formas, queptieden reducirse a los tipos siguientes:

- iniciativa econmica (pequeas y microempresas)- iniciativa social territorial (auto-organizacin de pobla-ciones)- iniciativa institucional (la accin inter-institucional local)

La iniciativa econmica

Uno de los efectos del crecimiento desequilibradode Amrica Latina ha sido el importante desarrollo del sec-tor infomal de la economa 7 . En el caso de Colombia, porejemplo, se habla de un sector informal que emplea el 55%de la poblacin activa. Cifras anlogas se manejan paraotros pases como Per, Bolivia, Ecuador, Guatemala, etc.Pero incluso para pases como Uruguay, que no se habacaracterizado en el pasado por tener un sector informalimportante, datos del ltimo Censo Econmico muestranuna gran dispersin de la poblacin ocupada en pequeasunidades econmicas 8 .

La crisis del Estado benefactor y las polticas deajuste de las grandes empresas han obligado a estimular elpequeo emprendimiento privado que deber generar lospuestos de trabajo que se necesitan para absorber la pobla-cin desocupada. Desde la microempresa unipersonalhasta la pequea unidad productiva de menos de veinteasalariados, hay toda una gama de empresas industriales,artesanales, de servicios, comerciales, que son en la actua-lidad proveedoras de empleo. Se tienen pocos datos sobrela significacin de este universo relativamente desconoci-do en trminos macroeconmicos y macrosociales. Sinembargo, las estimaciones, encuestas y censos realizadosen los ltimos aos tienden a mostrar un aumento cons-tante de algunos indicadores (poblacin empleada, partici-pacin en la ampliacin del mercado interno, produccinde insumos para la industria, participacin en las exporta-ciones) que estaran sealando un crecimiento de la in-fluencia de la pequea empresa en el conjunto del siste-ma.

La creacin de pequeas y microempresas se haconvertido as en una realidad de primera importancia quedebe ser tenida en cuenta por las polticas de desarrollo.Varios pases de Amrica Latina han llevado adelante ac-ciones destinadas a encontrar soluciones a los problemasde la pequea empresa (completamente informal ms omenos formal). En una primera etapa, las institucionesencargadas de conducir estas acciones, se centraron en loque pareca ms urgente: capacitacin, asesoramiento ycrdito. Colombia ha sido lder en este tipo de programa.Desde 1977, algunas fundaciones privadas llevaron a caboacciones en varias localidades del pas. En 1984, el Go-bierno decide intervenir en la elaboracin y coordinacinde un Plan Nacional de desarrollo de la microempresa. En1988, un segundo Plan Nacional ampla las reas de ac-cin, interesndose tambin en los problemas decomercializacin, de introduccin de nuevas tecnologasy de reforma del marco jurdico.

En otros pases estas polticas se han desarrolladoms recientemente, como en Guatemala o Per, y en otros,como Uruguay o Ecuador, se estn dando actualmente lospasos necesarios para instrumentar planes nacionales deapoyo a la pequea y microempresa. El tema est plantea-do en casi todos los pases de Amrica Latina, con un dis-tinto grado de desarrollo y segn las caractersticas pro-pias de cada pas. En general, se trata de encontrar solu-ciones a los problemas del empleo y del ingreso, pero tam-bin es una forma de promover la innovacin y capitalizarmejor los recursos materiales y humanos.

Desde el punto de vista del desarrollo, estospequeos emprendimientos tienden naturalmente aconsolidar los tejidos socio-econmicos locales. Sudimensin les da la posibilidad de establecer una rela-cin fcil con realidades micro-locales y de tener encuenta sus necesidades especficas. Estas pequeasunidades econmicas son adems una fuente local degeneracin de empleo y de produccin de riqueza, forta-leciendo as la sociedad civil. En este sentido, el estmu-lo de la pequea iniciativa privada se ver favoreci-do por polticas descentralizadoras que aumen-ten las autonomas locales. De esa forma, elmarco institucional facilitar el proceso de cons-titucin de actores-empresarios, que defende-rn efectivamente el inters local. Y al mis-mo tiempo, cuanto mayor sea la densidad empre-sarial de las sociedades locales, ms viables sern las pro-puestas descentralizadoras. Descentralizacin y creacinde pequeas empresas son dos procesos que se alimentanmutuamente y que confluyen en el fortalecimiento de lasociedad civil.

La iniciativa social territorial

En la ltima dcada, varios pases de AmricaLatina asistieron a la emergencia de un fenmeno que seha llamado a veces nuevos movimientos sociales 9 . Setrata ms bien de formas de auto-organizacin en funcinde reivindicaciones colectivas en el rea de la vivienda, lasalud, la alimentacin, el medio ambiente, los serviciospblicos o el consumo en general. El barrio o la pequeaciudad constituyen el lugar natural de expresin colectivaa causa de las relaciones directas entre los individuos fren-te a las exigencias de la vida cotidiana10.

La gnesis de estas organizaciones ha sido marca-da por el autoritarismo. En este sentido, las causas de suemergencia no son solamente socio-econmicas (degra-dacin del nivel de vida), sino tambin polticas y cultura-les. Ha habido al mismo tiempo reivindicaciones en rela-cin al nivel de vida, bsqueda de formas de participacinsocio-poltica y afirmacin de ciertos valores como la soli-daridad y la libertad.

Estas experiencias de auto-organizacin han pro-ducido un efecto de valorizacin del espacio local comoun medio apto para el desarrollo de prcticas democrti-cas. Cuando los gobiernos autoritarios haban prohibido

el funcionamiento de partidos polticos y sindicatos, lo lo-cal emergi como el nico lugar donde la participacinera posible. En ciertos pases, el desarrollo de estas orga-nizaciones alcanz un grado de madurez importante.

Cuando se produjeron los procesos de trnsito de las dicta-duras a la democracia, este nuevo actor se posicion en elsistema, tratando de encontrar una forma de articulacincon los partidos, los sindicatos, el Estado central, las mu-nicipalidades. Esta problemtica de la articulacin a partirdel retorno a la democracia ha sido objeto de estudios, en-cuentros, seminarios durante los ltimos aos. Se tratafundamentalmente de saber si las formas actuales de lademocracia pemiten la participacin de estos actores debase en el sistema de decisiones.

Al instalarse los nuevos regmenes democrticos se crea-ron condiciones para que estas organizaciones pudierandesarrollarse libremente. Pero por otro lado, el fin de la

represin poltica y sindical permiti la reapertura de lasvas de participacin clsicas, quitando a las nuevasorganizaciones el carcter de nicos canales de expresindemocrtica. Una cierta desmovilizacin de estas ltimasfue la consecuencia. Esto ha llevado a plantearse la cues-tin de la verdadera naturaleza de estas formas de auto-organizacin y de las posibilidades reales de articularlas alsistema democrtico, con la finalidad de enriquecer losmecanismos de participacin.

Como en todo proceso de gnesis de actor, la arti-culacin entre el nuevo actor y otros ya fuertemente cons-tituidos no es evidente. Los dirigentes polticos tienen unagran dificultad para reconocer y aceptar estas nuevas for-mas de auto-organizacin como interlocutores vlidos.Frente a esto, las nuevas organizaciones deben desarrollaral mismo tiempo estrategias de presin sobre la sociedadpoltica y sobre el Estado y estrategias de gestin de losproblemas que se le presentan en su propio espacio aut-nomo y de participacin 11. Estas dos estrategias no sonincompatibles.

Estudios recientes muestran que, para estos nue-vos actores, alcanzar la madurez significa superar el carc-ter simplemente instrumental de la accin. No se trata depresionar solamente sobre otro actor para hacerlo ceder,sino de ir ms all y constituir instancias permanentes denegociacin 12 . Solo as se logra acceder al reconocimientopor parte del sistema poltico y del Estado.

Estamos claramente frente a un proceso de apren-dizaje democrtico, que concieme tanto a los actores pol-ticos y su capacidad de apertura, como a las nuevas orga-nizaciones y su capacidad de aceptar el desafo de la cons-truccin comn. En este sentido, las polticas descentrali-zadoras debern contribuir a crear mecanismos de deci-sin ms adecuados para lograr la integracin de estasnuevas experiencias renovadoras de la democracia. Almismo tiempo, la existencia de estos actores sociales estmostrando un tejido social rico en capacidad de organiza-cin e iniciativa. Cuanto mayor sea esta densidad social,ms posibilidades habr de que las reformas descentraliza-doras modifiquen realmente el sistema centralizado depoder. Tambin en este caso, descentralizacin y genera-cin de organizaciones sociales son dos procesos que sealimentan mutuamente y que confluyen en el fortalecimien-to de la democracia.

La iniciativa institucionalEl ordenamiento territorial en Amrica Latina ha

estado marcado por las concepciones centralistas que seimpusieron durante los procesos de constitucin de losEstados. Un estudio reciente del caso argentino muestraque las instituciones locales no constituan la res publi-ca y fueron consideradas durante el siglo XIX y parte delsiglo XX como consejos de administracin de los intere-ses de las lites locales. El concepto de ciudadano no seaplicaba ms que a nivel nacional; a nivel local haba sola-mente contribuyentes, el voto era calificado y podan vo-tar los extranjeros que tuvieran bienes. Lo local no te-na expresin en el sistema poltico. Los partidos polticosno actuaban a nivel local. Las instituciones locales no pe-saban en las decisiones nacionales, eran simples regulado-res de intereses locales 13. Cuando lo local comienza aser integrado al sistema poltico, este proceso se har en lasubordinacin y la dependencia. El centralismo ser elinstrumento de afirmacin de los estados-nacin contralos particularismos locales.

El centralismo histrico ha tenido como efecto ladisgregacin de la dimensin local gracias a la prolifera-cin de las vas de relacin vertical-sectorial. No existenen la mayora de los casos vas de integracin horizontal-territorial. Las instituciones locales, endmicamente dbi-les, no logran contrapesar el centralismo que se expresadesde los distintos centros sectoriales.

Frente a esta realidad, la iniciativa localinstitucional trata de recomponer la dimensin local, crean-do lugares y acciones de carcter interinstitucional en losque se fortalezca lo horizontal-territorial. Para ello se in-tentar una movilizacin inter-institucional e inter-categorial, tendente a superar las eventuales oposicionesentre diferentes racionalidades. Al menos sobre ciertostemas de capital importancia, se tratar de obtener un am-plio consenso de actores pertenecientes a distintas institu-ciones (pblicas y privadas) y a diferentes categoras so-ciales. Este consenso no significa la desaparicin deracionalidades e intereses divergentes. Se trata de una po-sicin comn para lograr un determinado objetivo. Estoquiere decir que cada socio mantiene sus propios intere-ses, su lgica de accin y sus objetivos especficos. Encada instante, durante la accin inter-institucional, las di-ferencias pueden aparecer, los conflictos pueden manifes-tarse. El consenso no es la unanimidad, es frgil, se cons-truye y se reconstruye, reposa sobre relaciones de negocia-cin permanentes 14.

Esta lgica de la inter-institucionalidad es actual-mente aplicada en varios pases de Amrica Latina. Fren-te a la necesidad de encontrar soluciones a problemas ur-gentes y vitales para la comunidad, se crean estructuraslocales ad-hoc que renen organizaciones sociales territo-riales, empresarios locales, la institucin municipal, parti-dos polticos, organizaciones sindicales. Esta forma deaccin inter-institucional tiene la virtud de tratar un pro-blema (de salud, educacin, habitat, empleo, cultura, etc.)intentando solucionarlo mediante el aporte de un variadoconjunto de actores locales. De esa forma, se instala unadinmica horizontal-territorial para tratar problemas sec-toriales, que limitar los tradicionales mecanismos de rela-cin vertical centralista. La multiplicacin de estas expe-riencias de naturaleza inter-institucional deber tener comoresultado una recomposicin progresiva de la dimensinlocal.

Las polticas descentralizadoras tendrn efectosreales sobre el modo de ordenamiento del territorio si lo-gran articularse con estas iniciativas locales de carcterinter-institucional. La descentralizacin vertical, reali-zada desde el centro del sistema, necesita de los pro-cesos localmente generados de reconstitucin de la dimen-sin local. A su vez, las iniciativas horizontales tienenms posibilidades de desarrollo si se modifica el marcogeneral del sistema poltico-administrativo territorial. Tam-bin en este caso, la interaccin entre ambas dinmicas esla nica garanta de xito de un proceso descentralizadorque pretenda efectivamente aumentar las autonomas re-gionales y locales.

3. Los actores de la descentralizacin

Uno de los argumentos centrales que se han desa-rrollado para poner en duda la conveniencia de los proce-sos descentralizadores es la eventual falta de un sujeto re-ceptor y actor de esos procesos. En las pginas anterioreshemos recordado rpidamente tres actores locales que exis-ten realmente en varios pases de Amrica Latina y quepueden convertirse en sujetos de los procesos de descen-tralizacin: los pequeos y microempresarios, las nuevasorganizaciones reivindicativas y los actoresinterinstitucionales.

Los pequeos y microempresarios son agentesprivados de desarrollo, cuya accin creadora de riquezafortalece el tejido socio-econmico local. Las nuevas or-ganizaciones, reivindicativas son actores que plantean unlugar en el sistema de decisiones, proponiendo as unaampliacin de los canales de participacin democrtica.Los actores interinstitucionales locales ponen en cuestinel ordenamiento centralista del territorio y orientan su ac-cin a una recomposicin de la dimensin local.

Es cierto que en muchos casos no existe ningunode estos actores y que entonces la sociedad local no es msque un apndice de otras estructuras sociales, sin capaci-dad para convertirse en receptora de un proceso de des-centralizacin. Pero tambin es cierto que cada vez conmayor frecuencia las sociedades locales generan algunas otodas las formas de iniciativa definidas en estas pginas yque entonces la ausencia de polticas descentralizadorasperjudica o bloquea su desarrollo.

Cuando estos actores existen, la descentralizacinno tendr los efectos temidos por muchos analistas con-temporneos. Habr posibilidades de defensa del interslocal contra la penetracin indiscriminada de agentes ex-ternos. Las polticas descentralizadoras no producirnnuevas desigualdades entre grupos sociales y entre regio-nes, sino que permitirn un mejor aprovechamiento de losrecursos naturales gracias a la presencia de actores capa-ces de iniciativa. En fin, la descentralizacin no terminaren una desintegracin, en la medida en que los distintosparticularismos sean expresados por actores locales fuer-tes negociando dentro de una sociedad capaz de articularlas diferencias.

Los debates sobre la conveniencia y sobre la via-bilidad de los procesos descentralizadores deberan cen-trarse en la definicin de los actores. La hiptesis de unadescentralizacin viable reposa totalmente sobre la hip-tesis de la existencia de actores que la hagan no solamenteposible y efectiva, sino necesaria. En esa medida, la inves-tigacin sobre las condiciones de constitucin de actoreslocales se vuelve prioritaria. Es necesario evidentementereflexionar sobre las mecnicas y las estructuras posiblesde un proceso de descentralizacin, pero de todas mane-ras, ellas debern adaptarse a las caractersticas de los ac-tores protagonistas del proceso. En tanto condicin nece-

saria, la descentralizacin poltico-administrativa debe sercuidadosamente analizada, en tanto condicin no sufi-ciente para una efectiva descentralizacin del sistema,debe ser confrontada con la existencia de actores capacesde iniciativa.

CITAS

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