LA ESTRATEGIA DE SEGURIDAD NACIONAL DE LOS ESTADOS UNIDOS

EN LA ADMINISTRACIÓN BUSH: UNA LECTURA DESDE AMERICA LATINA

Diego Cardona C∗∗∗∗

Ivonne Duarte P** Nathaly Jiménez***

Capítulo publicado en Cardona, Labatut, Lavaux, Sánchez, Encrucijadas de la seguridad en Europa y las Américas,

CEPI-Universidad del Rosario, Agosto de 2004

Introducción

Ante todo, cabe efectuar dos consideraciones básicas. Estamos hablando de una estrategia

de seguridad nacional, es decir, nos situamos en el nivel nacional de las Relaciones

Internacionales. El asunto sería sencillo si habláramos de otro país; las estrategias

nacionales (cuando existen o pueden ser detectadas) tienen vigencia para el país respectivo,

y respecto de sus vecinos o la región, cuando se trata de países de importancia regional.

Pero, tratándose de la mayor potencia económica, política y militar del mundo, una

estrategia “nacional”, tiene impacto en los demás niveles del sistema. En la medida en que

los intereses de los intereses de los Estados Unidos (EE.UU.) trascienden claramente sus

fronteras, y en la medida en que posee la capacidad militar y técnica, además de la

económica y mediática para desarrollarlos en vastas regiones del mundo, tenemos aquí un

caso particular: el de una estrategia “nacional” que tiene implicaciones directas en el nivel

sistémico global y en muchos sentidos en los niveles macro-regionales, trátese de América

Latina, Europa, Asia, África u Oceanía.

Lo anterior se ve reforzado por el hecho de que los Estados Unidos, quizás la única

potencia realmente global de nuestros días, al formular por la vía de su gobierno, la

∗ PhD, Profesor Titular, Facultad de Relaciones Internacionales y Centro de Estudios Políticos e Internacionales (CEPI), Universidad del Rosario, Bogotá. ** Internacionalista, Profesora auxiliar de Política Exterior Comparada, Universidad del Rosario. *** Politóloga, Joven investigadora y Profesora auxiliar de Relaciones Internacionales, Universidad del Rosario.

Estrategia comentada, efectúa ante todo una clasificación del mundo, de acuerdo a las

percepciones de las amenazas, los retos y tareas que esa misma seguridad asume como

necesarias para el futuro.

En ese sentido, cabe preguntarse quién o quienes son los Estados Unidos para el efecto de

este escrito. Los avances en los estudios sobre procedimientos de toma de decisiones en

política exterior, nos llevan a reconocer las enormes limitaciones de un discurso basado en

la lógica del Estado como un actor racional. Sabemos hoy día que difícilmente podemos

hablar con precisión de entes únicos como “los Estados Unidos”, o “Alemania” o

“Europa”, o “Japón”, o “América Latina”. En efecto, dentro de cada uno de esos países

existen Partidos políticos diversos, en ocasiones con posiciones divergentes en su política

externa o en su seguridad; existen mecanismos y grupos de interés y presión con

prioridades geográficas o temáticas diferentes; las nociones de interés nacional y seguridad

pueden cambiar parcialmente a través del tiempo, o dependiendo del color político en el

poder, o la naturaleza de las alianzas frente a los Congresos o Parlamentos, o incluso del

peso de los sectores de la economía y las regiones nacionales dentro de la política nacional.

Así, pese a algunas características constantes, la geopolítica no es invariable, la

geoeconomía es diferencial y en construcción, y el interés nacional se construye y de-

construye con mayor frecuencia de la que algunos seguidores del realismo1 quisieran

reconocer.

En ese sentido, cabe preguntarse si estamos hablando de la Estrategia de Seguridad

Nacional de los Estados Unidos, o si quizás sería preferible hablar de la estrategia de

Seguridad Nacional de los Estados en la administración Bush. En este artículo optamos por

la segunda opción, razón por la cual distinguiremos el documento por las siglas ESN-B

(Estrategia de Seguridad Nacional de la Administración Bush). A esta visión contribuye la

distinción que se puede establecer en la manera como esta Estrategia se elaboró, a

1 Los términos realismo y realista, hacen alusión a la Escuela del Realismo propia de la disciplina de las relaciones internacionales, consolidada como teoría después de la segunda guerra mundial. Sus postulados esenciales son el carácter central del Estado en un sistema internacional anárquico; el poder como el referente básico, definido en términos de interés nacional; la primacía del conflicto (que en ocasiones aparece como inevitable) sobre la cooperación; la división del mundo entre amigos y enemigos, propios y ajenos; y, la idea de que existe una alta política (“el diplomático y el soldado”), y una baja política que incluiría el resto de los temas de la Agenda internacional . Esta noción es diferente a la de RealPolitik, que hace relación al pragmatismo y apego al principio de realidad en la política internacional .

diferencia, por ejemplo, de la “Homeland Security” (mal llamada “seguridad interior”). En

el último caso, existieron insumos muy numerosos de los sitios mas diversos de los Estados

Unidos, y de autoridades también muy diversas, incluyendo las numerosas Agencias que

tradicionalmente se encargaban del tema. Mientras tanto, en la ESN-B, se trata de un

documento gubernamental con dos clases de insumos distinguibles: el de las nociones de

amenaza, y el de la parte dedicada a la promoción de las libertades en ciertos países del

mundo. Todo ello, alimentado por algunas nociones geopolíticas y geoeconómicas

diferenciables, pero con unidad de propósitos, garantizada seguramente por la actividad del

equipo de la Consejería de Seguridad Nacional, en cabeza de Condoleza Rice. Es decir

hablamos de un documento producto de instancias de muy alto nivel en el Ejecutivo, sin

que en su elaboración hubiera mediado alguna clase de negociación con las fuerzas

políticas del Congreso o con los grupos de interés o presión de los Estados Unidos.

Ante todo, es necesario insistir en que la estrategia contiene dos partes perfectamente

distinguibles:

La primera mitad, desde una aproximación conceptual realista y neorrealista, contiene una

división del mundo, se refiere en especial a las amenazas entre las cuales sobresale el

terrorismo, contiene una noción de acciones preventivas adelantadas (pre-emptive actions),

y habla de acciones que se podrían ubicar en el corto y mediano plazo. Los instrumentos de

esta clase de seguridad corresponden mas a estrategias militares y policiales. La nocion de

la seguridad se expresa de manera negativa, frente a las posibles amenazas. La idea central

tiende a una mezcla entre “containment”: y “deterrence”, y en esa medida tiende a

preservar un statu-quo presente en diversas partes del mundo.

La segunda parte de la Estrategia, contiene una interesante mezcla entre el neorrealismo y

algunos elementos de la interdependencia, habla de responsabilidades compartidas e insiste

en la importancia de la Agenda económica; además, las tareas planteadas son ante todo en

el mediano y largo plazo. Los instrumentos corresponden mas a estrategias económicas y

políticas. La noción de la seguridad se precisa de manera positiva, en la medida en que

depende de acciones que contribuyen a los consensos. Estaría mas cerca (aunque no

exclusivamente) de la utilización del llamado “soft power”. Contiene en fin, una noción de

futuro global distinto al actual, y por ende una noción de Utopía, e el mejor de los

sentidos.

Quién o quiénes son los Estados Unidos

Ahora bien, en cuanto a la noción de la seguridad para Estados Unidos, debemos considerar

que existen dos clases de factores: los persistentes o de larga duración; y los coyunturales,

que pueden obedecer a circunstancias del presente (terrorismo internacional, por ejemplo, u

orientaciones de la administración Bush desde sus comienzos). Veamos ante todo los

primeros, que se expresan en lo que desde los padres fundadores de la Unión Americana, se

denominaba como “el destino manifiesto”, es decir la idea de que el país tenia una misión

que cumplir en el escenario internacional, “llevando la antorcha de la libertad” por doquier.

La seguridad del país se concibió en sus comienzos con un carácter defensivo frente a las

potencias europeas2, pero el tema fue evolucionando hacia un área de influencia en

Centroamérica y el Caribe3, y luego con una concepción ampliada hacia el Pacífico. Para el

siglo XX, esa influencia se extendería a casi todos los mares del mundo, y la vocación de

potencia global se desarrolló claramente a partir de la segunda guerra. La época posterior a

la guerra fría ha traído consigo una transición hacia una concepción hegemónica, en la cual

la discusión interna es sobre si EE.UU. tiene posibilidades de una hegemonía impuesta, o

por el contrario, debe limitarse a una hegemonía consentida.

Es por este motivo que cuando se busca identificar los principios orientadores y elementos

operativos que constituyen la ESN-B, lo primero que habría que preguntarse es ¿quién es

realmente Estados Unidos? y luego sugerir otra serie de interrogantes como ¿cuál es la

percepción que este país tiene del mundo y de sí mismo?; y, ¿cómo busca mantener su

hegemonía en el sistema internacional?. En esa medida, es posible comenzar afirmando que

respecto a la estrategia de seguridad, Estados Unidos se concibe en este trabajo como el

agente representado por el gobierno de la administración Bush, el cual articula un conjunto

2 Incluso la formulación de la Teoría Monroe, fue en sus comienzos, un postulado defensivo; mas tarde, avanzado el siglo XIX, se convirtió en uno de los fundamentos de las intervenciones en América Central y el Caribe. Incluso sirvió como instrumento conceptual en la época de la guerra fría.

de principios soberanos como consigna de su más importante propósito: el mantenimiento,

y la eventual ampliación de la hegemonía estadounidense en el mundo.

Para tal efecto, principios como la democracia y el libre mercado han constituido uno de los

insumos más determinantes de la política exterior estadounidense que, como se manifiesta

en la estrategia, busca proteger los derechos humanos fundamentales y garantizar las

libertades políticas y económicas para impulsar el potencial de los pueblos y asegurar la

prosperidad futura4. Richard N. Haas de igual forma sugería desde 1997, que: “el objetivo

de la política exterior norteamericana es trabajar, con otros actores que compartan las

mismas ideas, para mejorar el funcionamiento del mercado y reforzar el respeto a las reglas

fundamentales”5.

Pese al reconocimiento de la relación directa entre la ESN-B y la administración que la

produjo, es claro que el documento es una “carta de navegación” que incluye una visión

clara de cómo Estados Unidos se reconoce y entiende al mundo y en consecuencia de cómo

el mundo debe actuar para lograr la paz y el bienestar.

Para David Campbell esta tendencia responde a la orientación hacia el peligro, hacia el

enemigo, hacia el otro, que se explica potenciado la herencia puritana en su forma de

Destino manifiesto6 o el forcejeo continuo entre lo bueno y lo malo pero sobretodo se

explica por la necesidad de construir una identidad nacional. Ese “destino manifiesto”

comenzó por concebir una extensión por todo el continente que se le había asignado por la

Providencia, para el desarrollo del gran experimento de libertad y gobierno7.

El destino manifiesto produjo un reconocimiento de los estadounidenses en cuanto a su

misión la cual consiste en inculcar en los demás las "fronteras de la libertad", impartiendo

su idealismo y su fe en las instituciones democráticas a aquellos que fueses capaces de

gobernarse a sí mismos.

3 En especial con las elaboraciones estratégicas del Almirante Mahan. 4 ESN-B. p. 1 5 Haas, Richard, “The reluctant sheriff”, Council of Foreign Relations, New York, 1997, p.148. 6 La frase “Destino Manifiesto” apareció por primera vez en un artículo que escribió el periodista John L. O’Sullivan, en 1845, en la revista Democratic Review de Nueva York; luego fue adoptada por distintos dirigentes norteamericanos como principio orientador de sus acciones.

De hecho, preceptos como la Doctrina Monroe también manifiestan ideas expansionistas en

las que EEUU asume el llamado de protección y control de las naciones débiles8, aunque es

preciso aclarar que la intención original de la doctrina estaba dirigida a la defensa del

continente americano.

Junto con el principio de libertad, la idea de generar una expansión económica permitió

construir en los Estados Unidos otro de los principios rectores para su reconocimiento y

consolidación en el mundo: “A medida que crecía la población de las 13 colonias originales

y se desarrollaba la economía estadounidense, también aumentaban el deseo y los intentos

de expansión hacia nuevas tierras. Para muchos colonos, las tierras representaban ingresos,

riqueza, autosuficiencia y libertad potenciales. La expansión hacia las fronteras

occidentales les ofrecía oportunidades para avanzar”9.

Con respecto al rol de EE.UU. en el mundo y la idea de preservación o ampliación de la

hegemonía, podría sugerirse que la conocida teoría de la paz democrática10 se convierte en

el referente. Teniendo en cuenta los principios orientadores de la Estrategia, EE.UU.

propende por una paz de este tipo, y en cuanto a la operatividad de la Estrategia misma se

vale en primera instancia del neorrealismo11 que caracteriza especialmente a la

administración Bush.

7 Crunden, Robert M., Introducción a la historia de la cultura norteamericana, (traducido al castellano por Clara Ronderos), Bogotá, El Ancora, 1994, p. 445. 8 Boersner, Demetrio, Relaciones Internacionales de América Latina. Breve Historia, Caracas, Nueva Sociedad, 1996. 9 Risse-Kappen, Thomas, “Paz democrática o democracias guerreras. Una interpretación constructivista del argumento liberal”, en European Journal of International Relations, Vol. 1, 1995, pp.491-517. Traducido al castellano por Carlos Hernández Ferreiro (Instituto Europeo de Florencia). 10 Uno de sus postulados entiende que la paz solo es posible si todos los Estados del mundo asumen como propias las reglas de la democracia (política y económica) imperante en Occidente. Se piensa que no es posible la guerra entre Estados democráticos. 11 Se hace referencia a la Escuela neorrealista de las relaciones internacionales surgida desde finales de la década de los 70. Retoma los fundamentos del realismo concibiendo los Estados en un sistema internacional en cuya estructura se posicionan como los actores por excelencia, los más fuertes de los cuales ocupan un lugar privilegiado en virtud de la distribución de los factores de poder, y en especial del incremento de las capacidades propias o de la disminución de las capacidades de los Estados adversarios. Prevalecen las relaciones de conflicto así como las interacciones de tipo estratégico y el equilibrio de poder. Una innovación de interés frente al realismo clásico es la introducción de los temas económicos (productivos, comerciales y financieros) como uno de los componentes del sistema, con lo cual dichos asuntos dejan de ser parte de la “baja política” de otrora. Waltz, Kenneth, “Reflections on Theory of International Politics: A response to my critics” en Keohane, Robert, (Ed.) Neorealism and its critics, New York, Columbia University Press,

Recordemos que Kant ya había expresado con la idea de “paz perpetua12” preceptos

similares a los de la “paz democrática”. Para Kant:

a. Los Estados deben ser democráticos

b. Debe existir una ley global que incorpore vínculos de comercio internacional y libre

comercio.

c. Debe existir una unión pacífica establecida a través de un tratado de derecho

internacional entre los Estados democráticos.

A primera vista se podría afirmar que EE.UU. ha buscado consolidar esta condición de paz

democrática especialmente en sus áreas de influencia, y actualmente valiéndose de la ESN-

B en otros estados como Rusia, China y la India, aunque la identificación de estos países

surge desde 1997 cuando el Institute for National Security Studies (INSS) consideró que

“los oponentes regionales potenciales constituyen una amenaza mucho más significativa

que los estados parias”13 identificando a los tres en esa caracterización. Sin embargo,

tomando como dadas las condiciones neorrealistas de anarquía y la inexistencia de

cooperación entre las unidades en el ámbito internacional, -en el sentido más pesimista-, los

Estados, si bien pueden ser tan pacíficos como quieran, tienen que mantener, en cualquier

caso, ciertos posicionamientos defensivos si quieren sobrevivir en el sistema. EEUU se

acerca más a esta lógica a pesar de que cumpla con los tres postulados de Kant.

Desde esta postura, y siguiendo a Risse-Kappen, es evidente que los estados democráticos

crean, en gran medida, sus amigos y sus enemigos (nosotros y ellos) mediante la inferencia

de motivaciones agresivas o defensivas de las estructuras domésticas de sus contrapartes.

Lo que no es tan evidente es que, para que exista una verdadera paz democrática sea

necesario que los sistemas políticos, se trate de democracias o autocracias, sean sistemas

estables. De hecho la posición mayoritaria en EE.UU. parte de la base de que la mejor

manera de combatir a los enemigos es promoviendo la democracia que permite establecer

1986, pp. 322-345. David, Charles Philippe, Roche, Jean Jaques, Theories de la Sécurité, Paris, CLEFS Politique, Montchrestien, 2002. 12 Kant, Immanuel, “Perpetual Peace. A Philosophical Sketch” en Hans, Reiss (ed.), Kant Political Writings, Cambridge, Cambridge University Press, 1795/1991. 13 Institute for National Security Studies, Strategic Assessment, Washington, D.C., National Defense University, 1997, p. 233.

un estado de paz y a su vez una escenario para lograr economías estables y asegurar así, de

paso, la hegemonía no sólo de su discurso sino de su poder material.

A partir de esa lógica sería posible enunciar que son los sistemas democráticos estables los

que configuran la mayor parte de la población de la “isla de paz democrática”; no obstante,

también se podría sostener, que si las democracias perciben una agresividad potencial de la

estructura interna de los sistemas autoritarios, se sentirán amenazadas y actuarán

estableciendo alianzas, participando en carreras de armamentos e incluso desarrollando una

política exterior agresiva. Esto es válido en especial si existe el interés por implementar

dichas medidas, como un medio para alcanzar fines hegemónicos. En cualquier caso, los

argumentos anclados en el “dilema de la seguridad”14 comparten una visión neorrealista del

ámbito internacional. El Realismo estructural en la tradición de Waltz no asume la

existencia de unidades maximizadoras de poder para explicar la existencia de guerras en el

sistema internacional y, la respuesta liberal a este modelo de análisis, basada en el carácter

eminentemente pacífico de las democracias, es, a este respecto, insuficiente.

Según Michael Doyle15 la idea de amistad y enemistad en el sistema internacional no es

resultado ni de las características del reparto de poder en el espacio internacional, como

asumirían algunos neorrealistas, ni de la estructura doméstica de los Estados, como algunos

autores ‘liberales’16 mencionan. En su lugar, es el resultado de una construcción social. La

paz democrática, así como la conducta habitualmente agresiva de los sistemas ‘liberales’

frente a los que no lo son, es consecuencia de las reglas aprendidas a través de procesos de

interacción; esto es, inferir pautas de comportamiento internacional (agresividad o no) a

partir del grado de violencia propia del sistema político interno del oponente. Esta

interpretación debe ser diferenciada de la interpretación liberal de la paz democrática

14 Existe la paradoja de que, cuando un gobierno desea incrementar al máximo la propia seguridad de su Estado, inevitablemente se convierte en un factor de inseguridad e incluso en una “amenaza” para otros Estados o actores internacionales. 15 Doyle, Michael, “Liberalism and World Politics” en American Political Science Review, Washington. D.C., 1986, pp. 1151-1159. 16 Se entiende por liberalismo, la doctrina por excelencia de la civilización occidental durante los últimos cuatro siglos. Fundada en sus orígenes en la noción de libertad, la propiedad privada, el privilegio de la razón, al predominio de la acción individual, y el reconocimiento de la dignidad inherente a la personas humana. En el ámbito económico, ésta doctrina se identifica con el espíritu capitalista, mientras en la esfera de lo político con un modelo de Estado que sigue los preceptos del constitucionalismo y el contractualismo. Laski, H.J. El liberalismo europeo, México, Fondo de Cultura Económica, 1987, pp. 11-75.

discutida más arriba, ya que en ésta última no se asume que exista ni un carácter

intrínsecamente ofensivo al hablar de sistemas dictatoriales, ni un carácter eminentemente

pacífico en el caso de los sistemas democráticos. Por el contrario, las percepciones

intersubjetivas cuentan, así como las reglas para inferir un comportamiento externo de

determinadas características políticas internas, y el grado de opresión y violencia. El

carácter pacífico, así como la tendencia al enfrentamiento, son cuestiones que se aprenden a

través de la interacción en el ámbito internacional.

De hecho, la percepción del conflicto en la estrategia se concibe como el resultado de

factores estructurales del sistema, más que situacionales, y como un conflicto de valores

fundamentales, más que de medios políticos, caso que produce que una regulación del

conflicto resulte muy difícil.

Cabe mencionar adicionalmente, que a pesar de que se perpetuaran los atentados del 11 de

septiembre de 2001en Estados Unidos y luego se presentara la estrategia, no cabe duda que

la intención estadounidense por asegurar su hegemonía responde a un ideal fundador que se

ha ido fortaleciendo en el imaginario colectivo de sus habitantes, y se ha expresado en

buena parte de las administraciones de las ultimas décadas; en ellas, han variado los

procedimientos y el orden de los factores, pero no los objetivos básicos.

De esta manera, el agente identificado como Estados Unidos en la Estrategia se define a

partir del reconocimiento que pueda generar en las distintas áreas de influencia, y la manera

cómo logre mantener o ampliar su status de hegemón en el Sistema Internacional. La

estrategia le permite a este agente manifestar su convicción y responsabilidad de ser “el

Estado gendarme” del mundo y le permite a su vez reforzar las herramientas con las que

cuenta para asegurar esa condición.

Los niveles de análisis.

Se ha dicho que se trata de una estrategia NACIONAL, con lo cual podría pensarse que el

nivel de análisis es el Estatal. Esto sería valido con la mayor parte de los países del mundo;

en otros casos, a lo sumo se puede asumir que una estrategia nacional tenga impacto en la

región circunvecina del país dado. Pero como se trata de la Estrategia Nacional de los

Estados Unidos, la principal potencia del mundo, con vocación global además, es obvio que

existen capacidades económicas, políticas, militares y de otro orden que hacen que la

misma tenga impacto global. Nos encontramos entonces aquí con una imbricación entre

niveles de análisis que normalmente deberían permanecer separados para que el análisis sea

riguroso.

Como instrumento metodológico que permite sistematizar variables e interrelacionar

actores y dinámicas para aproximarse a la realidad que esgrime la estrategia de seguridad

de EE.UU., el análisis de los niveles de las relaciones internacionales sugiere pues, una

mutua interacción entre lo nacional, lo internacional y lo regional17. Al respecto, es

evidente que la concepción de la seguridad que subyace a esta estrategia refiere al nivel

nacional, es decir que su elaboración respondería a dinámicas dentro de las fronteras del

Estado, privilegiando intereses e imperativos relacionados esencialmente con el sistema

político, y en segunda instancia con factores externos. No obstante que en el proceso

decisional se constata esta lógica, no ocurre lo mismo con la aplicación de la estrategia,

cuyo alcance es clara y primordialmente internacional, por los motivos expuestos

anteriormente.

Podemos identificar, así, seis niveles de análisis.

Nivel de análisis Ubicación espacial Algunas implicaciones en la ESN-B

Global

Sistema Internacional

Gendarme y garante de la seguridad Internacional

17 Buzan, Barry, “The level of analysis problem in International Relations Reconsidered” , en Booth et.al., International Relations Theory today, Penn State Press, 1984, pp. 198-216.

Supra-regional

Regiones geográficamente no

contiguas

Comparte responsabilidades con las grandes

potencias regionales bajo sus reglas de juego global,

evitando un potencial debilitamiento de su posición

hegemónica mundial

Subregional

Estados NAFTA

América Latina

Area de influencia por excelencia

Reciprocidad en materia de seguridad por

conveniencia mutua.

Asimetrías dado que la Estrategia estadounidense

tiende a condicionar la seguridad de los demás

países, en términos de percepción de amenazas,

factores de inseguridad, y formas de respuesta.

Estatal Seguridad Interna Homeland Security

Humana:

individuos

Nacional / global

Como artífice de la seguridad

global, EE.UU. podría acceder

a la aplicación de la seguridad

humana apelando al principio

de la “Responsabilidad de

proteger”18, forma de expresión

contemporánea del

denominado derecho de

intervención humanitaria.

Existen allí parámetros más

amplios asociados con los

derechos humanos y la

democracia. Ello no excluye

consideraciones estratégicas.

Garantías y defensa de protección de la vida y la

dignidad de las personas, así como las condiciones

para su bienestar , se dirigen fundamentalmente a:

a. Los nacionales estadounidenses dentro y fuera

del país. Solo totalmente en tiempos de paz.

b. Los nacionales de los países aliados y amigos.

La aplicación de esta noción de seguridad resulta

menos evidente para con los individuos que se

inscriben en el resto de países

18 Este concepto sugiere una acción de la comunidad internacional para proteger a individuos frente a catástrofes evitables, cuando el Estado que detenta la responsabilidad primaria de proteger a sus nacionales, no dispone de la capacidad o de la voluntad de hacerlo, o in extremis, cuando sea el propio Estado el actor que amenaza la vida y la integridad de sus nacionales. Evans, Gareth y Sahnoun, Mohamed, The Responsability to Protect. Report of the International Commission on Intervention and State Sovereignty, Ottawa, International Development Research Center Pub., December 2001, pp. 11-12

Societal:

grupos humanos

como minorías

étnicas, migrantes,

género.

Nacional

Comunitaria

No es muy específica en la Estrategia

Pero, habida cuenta que los niveles más amplios (regional e internacional) no son

exclusivamente la sumatoria de aquellos que son menos amplios (nacional, por ejemplo), se

reconoce que en la práctica, estos tres niveles no son mutuamente excluyentes o

necesariamente incompatibles, toda vez que en su articulación pueden presentarse diversos

tipos de intersecciones, entre otras:

a) Ambivalente: Cuando un mismo actor puede definirse en dos o más niveles de forma

diferencial. En relación con la Estrategia y los EE.UU., puede considerarse al país,

como el Estado que es , con lo cual nos movemos en el nivel nacional; o como parte de

una comunidad de seguridad, cuya naturaleza sería intrínsecamente regional19.; o bien

como una potencia hegemónica global.

b) Complementaria: Cuando dos o más niveles confluyen para explicar un fenómeno. Es el

caso de la actividad simultánea en a construcción de alianzas internacionales (OTAN,

ANZUS20, normas de OMC, v.gr) y al mismo tiempo, por ej., el proceso de

construcción de las Américas .

c) Causal: Cuando un fenómeno que ocurre en un nivel afecta a otro nivel, bien sea

reproduciendo la amenaza o factor de inseguridad original, intensificándola o

produciendo una nueva. En la práctica, puede apreciarse cierto debilitamiento de

consensos internacionales por acciones unilaterales, o incremento del fundamentalismo

islámico, o temas importantes internacionales no resueltos (como el conflicto del

Medio Oriente). Todos ellos pueden convertirse en factores de inseguridad

19 Buzan, Barry y Wœver, Ole, “North America: The sole superpower and its surroundings”, en Regions and Powers. The Structure of International Security, Cambridge, Cambridge University Press, December 2003, pp. 268- 302. 20 Alianza de seguridad entre Australia, Nueva Zelanda y EEUU, en vigor desde Abril de 1952.

internacional global, o en otras regiones, o dentro de los Estados Unidos y otros

Estados.

El Neorrealismo clásico

La ESN-B de septiembre de 2002, es, en su esencia epistemológica y factual, neorrealista;

en su formulación se corresponde con una lógica instrumental de cooperación

institucionalizada. Esta naturaleza híbrida de los fundamentos teóricos que sustentan la

Estrategia da cuenta de la complejidad y el alcance de las pretensiones del gobierno

estadounidense de consolidar su posición hegemónica como gendarme de la paz y la

seguridad internacionales planteando un modelo de hegemonía global. Es evidente que la

noción de seguridad neorrealista plasmada en la primera parte de la estrategia es relativa y

construida con relación tanto a la visión política de la actual administración, como a la

percepción que de sí misma tiene la nación estadounidense desde el tamiz de sus ideas

construidas en su contexto histórico-cultural. Así mismo, es una noción autorreferencial y

multidimensional toda vez que la definición de las amenazas, así como las tácticas y

mecanismos para prevenirlas, neutralizarlas o eliminarlas, surge a partir de un proceso de

construcción intersubjetiva entre los decisores políticos, (para el caso el Consejo Nacional

de Seguridad).

1) El objeto estatal de la seguridad: “Los Estados Unidos...”, es el primer término que

enuncia la Estrategia, y respecto del cual se trazan las coordenadas conceptuales y

operacionales de la misma. Es claro que concebir al Estado, así se le extienda a los

valores de la nación y a sus ciudadanos como el blanco por excelencia de amenazas), se

corresponde con uno de los postulados fundacionales neorrealistas: el

“estadocentrismo”. Esto es válido, se trate de amenazas tanto en el corto como en el

largo plazo, sean éstas materiales o intangibles, objetivas o construidas, monolíticas o

multidimensionales. Según éste supuesto, el Estado se instituye en un “actor unitario

que, como mínimo procura su autopreservación, y, como máximo, tiende al dominio

universal”21. Es evidente que esta aproximación estratégica al mundo, implica

subordinar o soslayar a actores y grupos de actores, internos o externos. En este sentido,

la estrategia tiene una naturaleza bidimensional: En una primera parte adopta una visión

unipolar y dicotómica del mundo, con amenazas que exigen no necesaria ni

exclusivamente una táctica de contención o disuasión, sino de eliminación del enemigo;

en una segunda parte las pretensiones de dominio universal cobran vigencia al invocar

el ánimo por difundir los valores ideológicos, políticos y económicos propios del

capitalismo liberal.

2) Los factores de poder: La alusión clara, al afirmar que EE.UU. dispone de recursos

políticos, económicos y militares finitos para alcanzar sus objetivos mundiales, pone de

relieve que los factores de poder nacional de EE.UU., son fuente de responsabilidad

internacional: a) En razón de su destino manifiesto tal como ha sido señalado antes; b)

Porque la asume bajo sus propias reglas de juego; y c) Porque está dispuesto a

compartir parte del poder global con las grandes potencias regionales, tal como se

observará más adelante. Por otra parte, y desde el punto de vista defensivo, estos

factores de poder le permiten proceder en defensa de sus intereses nacionales y de la

seguridad mundial toda vez que de la estabilidad de esta última depende su

preservación como hegemón. Por último, estos factores se erigen como pilares para

responder a amenazas de diversa naturaleza, (incluso con antelación a la agresión

percibida – preemptive).

El proceso de “securitización”

Por otra parte, es claro que el terrorismo, la proliferación de armas de destrucción masiva y

la vigencia de regímenes hostiles, constituyen en la actualidad amenazas reales y objetivas

a la seguridad de Estados Unidos. No obstante, los mecanismos por medio de los cuales

busca hacerles frente así como su vigencia en la posteridad bajo este calificativo, comporta

21 Waltz, Keneth, Teoría de la política internacional, Buenos Aires, Grupo Editorial Latinoamericano, 1988, p. 173.

una clara politización22 dando lugar a una estrategia que en gran parte podría no obedecer

sino de manera contingente a una realidad objetiva. Por el contrario prevalecen las

percepciones e intenciones subjetivas construyendo con destreza “una securitización

exitosa que tiene tres componentes (o etapas): amenazas existenciales, acción de urgencia,

y efectos sobre las relaciones entre instancias de toma de decisión rompiendo las reglas

convencionales de acción”23. Estos tres elementos podrían encontrarse en la ESN-B de la

siguiente manera:

a) El terrorismo se reitera como la amenaza existencial desde el punto de vista particular,

expreso y en cierta medida contingente. No obstante, es posible señalar que desde una

perspectiva general, tácita y estructural, la amenaza en la estrategia sería todo aquello

que desdeñe los factores de poder estadounidenses.

b) Las acciones de emergencia que trascienden los marcos regulares de la acción estatal

cobran su personalidad en la doctrina pre-emptive.

c) El discurso fundado en la defensa de los valores nacionales, en la asistencia a otros

países (por ejemplo, Estados que se encuentran bajo su área de influencia en

Latinoamérica y el Caribe) como “un imperativo moral”; se constituye en el

instrumento por medio del cual se legitima tal fractura en las reglas relativas a la

seguridad internacional con apego a los principios y propósitos de la Carta de las

Naciones Unidas y demás Instrumentos jurídicos internacionales, que regulen desde el

derecho a la legítima defensa hasta las reglas del derecho internacional humanitario.

Por su parte, en el caso de la securitización, la connotación negativa se derivaría de la

inscripción de temas en la agenda de seguridad como consecuencia de la incapacidad o

voluntad política de abordarlos dentro de los marcos políticos y jurídicos normales.

Habida cuenta que la relativización de la noción de seguridad pone de relieve que aquello

que es una amenaza para un agente que securitiza, puede no ser contemplado como una

22 Buzan, Barry, et.al., Security, A new Framework for Analysis, Boulder, Colorado, Lynne Rienner Publishers, 1998, p. 23. 23 Ibid., p. 26

amenaza para otro24, las relaciones de cooperación que intente construir el gobierno

estadounidense requieren de ingentes esfuerzos, tal como lo puso en evidencia la guerra

contra Irak en 2003. Si bien, no siempre la cooperación estaría subordinada al conflicto, es

claro que la primera se facilita cuando existen intereses comunes (amenazas) así como la

posibilidad de adquirir ganancias mutuas. En este sentido, es evidente que la coincidencia

en la definición de amenazas estaría lejos de ser una constante, desde la perspectiva

sistémica de intereses, amenazas y desafíos de carácter geopolítico; así como desde la

perspectiva nacional referida a amenazas y factores de inseguridad a la seguridad pública

interna que tienden a dominar en la mayor parte de los países de América Latina y el

Caribe.

Como bien afirman Buzan y los demás representantes de la Escuela de Copenhague en las

Relaciones Internacionales, uno de los temas sustanciales de la seguridad es el proceso de

“securitización”, mediante el cual un Gobierno considera que en un momento dado, un

tema se convierte en un asunto de seguridad para el Estado al que representa o para sus

asociados. Se trata aquí de la aparición del tema de las drogas como un tema de seguridad

(asunto desconocido antes de los años 60 del siglo XX), o de las migraciones como

atentatorias a la identidad de algunos países desarrollados (asunto relativamente nuevo, y

no visto así en todos los países receptores de migraciones); o la aparición de la delincuencia

transnacional (reconocido como problema de seguridad sólo en una época tardía, y aún

soslayado por algunos gobiernos); o la “securitización” de algunas amenazas o la visión de

ciertos hechos como amenaza a la seguridad, cuando en otras ocasiones se les trataba como

un tema policial más o menos importante.

En ese sentido, aparece en la primera parte de la estrategia un proceso de “securitización”

prioritaria en relación con el terrorismo. Así, el terrorismo internacional, o el terrorismo

interno con proyección internacionalmente dañina para los EE.UU. y los países amigos y

aliados, se aparece y luego se construye como la principal preocupación de la seguridad.

Esa “securitización” del tema no había sido expresada en estrategias anteriores, y

constituye una novedad de importancia.

24 Ibid., p. 45

Ahora bien, continuando con Buzan25, la determinación de una serie de problemas como

un tema de seguridad, y podríamos añadir, la jerarquización de los mismos, obedece a un

triple mecanismo:

1) La securitización objetiva, cuando las amenazas existen en la realidad. Por ejemplo,

la amenaza terrorista es real, como se ha visto por los ataques producidos por grupos

terroristas internacionales en casi todos los continentes. O, el proceso de calentamiento

global es una amenaza real en la medida en que afecta la supervivencia misma de amplios

grupos humanos; las drogas ilícitas son una amenaza real, en la medida en que producen

daños en ocasiones irreparables a la salud de los consumidores.

2) La securitización subjetiva, cuando un fenómeno se percibe como una amenaza, lo

sea o no. Esa puede ser por tanto, real o imaginaria. Por ejemplo, la percepción del

gobierno Aznar, sobre que el terrorismo internacional podría ser una amenaza directa para

España, llevó a su gobierno a asumir una posición activa en una alianza internacional con

Estados Unidos para intervenir en Irak; ello, puede haber conducido a una profecía auto-

cumplida, al ser víctima su país, al fin de su mandato, de atentados terroristas provocados al

parecer por la posición internacional asumida. Otro caso es de las “amenazas clásicas” en

las cuales los dirigentes de muchos países veían en sus vecinos una amenaza potencial, y

actuaban en consecuencia, incrementando con ello el potencial de conflicto.

3) En el sentido de Buzan, no bastaría simplemente con la clasificación entre lo

objetivo y lo subjetivo, en la medida en que “ la securitización , tiene que ser entendida

como un proceso esencialmente intersubjetivo” 26. En este sentido, lo importante es precisar

bajo qué circunstancias y en qué medida la securitización es una construcción social

efectuada por parte o la totalidad del grupo que asume el fenómeno dado como un asunto

de seguridad. Por ende, asumir que un sistema político o económico diferente constituye un

problema de seguridad para un país, implica una “construcción valorativa” que no

necesariamente corresponde a una amenaza real o a una amenaza simplemente subjetiva.

25 Ibid., p. 29.

También es pertinente en el proceso de securitización inter-subjetiva, la comunicación

exitosa que un gobierno (para el caso, el de la administración Bush en Estados Unidos)

efectúa a sus ciudadanos, sobre cuales son (de acuerdo a su visión) los peligros que su

sociedad atraviesa en el mundo contemporáneo. La aceptación de la Estrategia por una

buena parte de los estadounidenses, sería pues, parte de ese proceso de construcción

securitaria inter-subjetiva. Por supuesto, los ciudadanos rusos, o los chinos, o los habitantes

de la India, no creen que su sistema político o económico sea una amenaza a la seguridad

de occidente; de la misma manera que en su propio proceso inter-subjetivo, imaginan que el

sistema imperante en EEUU se constituye eventualmente en un peligro para otros sitios del

mundo y para su propia identidad. Los musulmanes, aún los moderados, pueden ver en las

políticas de la administración Bush, un peligro para el potencial del Islam; de la misma

manera que esta administración y una parte importante de su opinión publica ve al Islam

como un peligro potencial. En algunos casos, pueden existir condiciones objetivas que

justifiquen el temor. En otros, se trata de percepciones, apropiadas o no. En la generalidad

de los casos, encontramos en verdad un proceso de interacción entre las unidades sociales

(individuos y grupos) alrededor del mundo, que construyen una serie de visiones

(particulares y no universales) acerca de los grandes temas de la seguridad.

Es claro que “la securitización exitosa no es decidida por el securizador (los gobiernos, y

para el caso el de los EEUU), sino por la audiencia a la cual su acto se dirige”27 (el público

estadounidense y el mundo). Así, en la medida en que la población de los Estados Unidos

ha aceptado a grandes rasgos la existencia de la Estrategia como un derrotero legítimo, el

potencial del país puede dirigirse por un tiempo, por lo menos, hacia la aplicación de la

Estrategia en el mundo.

Las amenazas no tangibles, constituyen parte del tema intersubjetivo. Es por esto que en la

estrategia se pueden identificar fácilmente amenazas materiales, pero no es así con

amenazas que aparentemente no se manifiestan de manera tan expresa y que sin embargo

son construidas a priori dando como resultado algunas “amenazas” concentradas en la

eventual incapacidad para lograr los objetivos hegemónicos. Uno, constituido por el temor

26 Ibid., p. 30.

a perder el poder objetivo. Pero, otro, de carácter subjetivo, a partir de la posibilidad de que

surja un debilitamiento de la influencia discursiva respecto de los éxitos del sistema

democrático y de libre mercado, y que ello implique pérdida de control sobre el extremismo

radical, y la intensificación de sentimientos de odio hacia todo lo relacionado con el país.

Este escenario subjetivo permite exponer las principales amenazas encubiertas en la

estrategia.

Los grandes temas de la Estrategia

Veamos ahora algunos aspectos de la Estrategia en detalle:

Amenazas o Factores de inseguridad?

La discusión sobre la seguridad en relación con las amenazas es también muy importante en

las teorías contemporáneas sobre las relaciones internacionales. En efecto, la seguridad

puede ser definida en términos positivos, o negativos. En términos negativos, cuando

afirmamos que la seguridad es un “estado o situación libre de amenazas”, en la medida en

que la precisión sobre la seguridad nos lleva automáticamente al estudio mismo de las

“amenazas” contra la misma. Algunas son objetivas, pero otras son el resultado de un

proceso de construcción social del grupo “amenazado”, sin que ellas sean vistas de esa

manera por terceros.

Pero, existen factores de inseguridad, en especial en el mediano y largo plazo, los cuales

deben ser atendidos (siempre desde la perspectiva del Estado o Gobierno, y en este caso

desde la perspectiva del de los EE.UU.), si se quiere un mundo más seguro. En ese sentido,

no hablamos de amenazas, sino de factores de inseguridad, reales o eventuales. O si se

quiere, de una manera más futurista, de factores que en el caso de ser atendidos,

incrementarán sin duda la seguridad en la medida en que mejoran las condiciones de todos

los asociados. Este tema es de la mayor importancia, porque no se encuentra incluido en las

teorías clásicas neorrealistas. En esta dirección, cuando se plantea la necesidad de mejorar

27 Ibid., p. 31.

la situación económica de Rusia, China e India, por la vía de la economía de mercado y de

las libertades públicas, se está hablando de la seguridad de largo plazo, y sobre todo, se

habla de las condiciones positivas de la seguridad. Encontramos aquí una innovación

importante en las concepciones de los EE.UU., aproximando paradójicamente las ideas del

“roll-back”28 con las de la interdependencia y la construcción de un mundo nuevo, que se

pretende más seguro.

Noción restringida y amplia de la seguridad

Otro tema de discusión, en especial cuando se habla de estrategias impulsadas por el sino

del Realismo o del Neorrealismo, es lo amplio o no de la noción de la seguridad. Este

asunto merece una discusión a la luz de la estrategia, y aquí encontramos de nuevo

nociones mixtas.

a) En la primera parte de la Estrategia, se maneja una noción restringida de la seguridad,

por la naturaleza de la definición del objeto de la misma, por la fuente de inseguridad, por

los instrumentos a utilizar y por los efectos de la misma. En efecto, la seguridad se precisa

en términos de “situación libre de la amenaza principalmente del terrorismo, el cual se

convierte así en la fuente fundamental de inseguridad. Los instrumentos a utilizar son los de

la información y la acción eminentemente militar. El efecto es mantener la tranquilidad y el

statu-quo, que permiten el desarrollo de las actividades propias de la evolución de los

EE.UU. y los países aliados y amigos. El lenguaje es justamente ese, describiendo así un

mundo dividido entre lo propio y lo ajeno, los amigos y los adversarios, el terreno de las

amenazas y los amenazantes, y el territorio de los inseguros y en proceso de ser asegurados.

b) En la segunda parte de la Estrategia, en cambio, se habla de un mundo más seguro en la

medida en que tres países específicos “abran” sus economías y efectúan cambios

importantes en sus sistemas de libertades públicas, entre otros. Es decir, la seguridad se

define en términos positivos; no se habla de amenazas sino de oportunidades; no se trata del

28 El término se aplicó en la fase final del conflicto Este-Oeste. Desde la idea de la confrontación pura y simple en los cincuentas, se pasó a la noción de disuasión (deterrence), en especial en su forma nuclear, con algunos períodos de distensión o detente. Ya para la década de los ochenta, se comenzó a hablar de la posibilidad de volver atrás, a la situación anterior de la existencia de los países comunistas en Europa Oriental. Esta idea, que finalmente fue exitosa, se expresó como la estrategia de roll back.

territorio de la guerra sino del de los consensos globales; no se trata del imperio de los

EEUU y el statu-quo sobre el resto, sino de compartir situaciones de futuro; los

instrumentos son económicos y políticos; no se trata del “gran garrote” sino de la

“zanahoria” que estimula al Otro a comportarse de acuerdo a nuestras expectativas. El

efecto no es el statu-quo sino un mundo más abierto y próspero, supuestamente sin

conflictos (salvo en las nuevas zonas periféricas, que pueden ser precisadas en el resto de

Asia centro occidental, o en África, o quizás en América Latina). Mientras esos conflictos

regionales o en ocasiones internos, no se salgan de su órbita, poco pesarán en el orden

mundial y no alterarán el equilibrio que se persigue.

En este sentido, paradójicamente tenemos una noción restringida de la seguridad en la

primera parte de la Estrategia; y una noción amplia en la segunda parte, en la medida en

que introduce los elementos de la seguridad económica y social en sus consideraciones.

La noción del tiempo:

Pese a que la Estrategia no lo especifique, existe en la misma una clara noción del tiempo.

En el corto plazo, y quizás en el mediano, lo procedente es la defensa frente a las amenazas,

en especial el terrorismo. En el mediano plazo, también es fundamental ayudar a

desmontar las condiciones de los conflictos regionales, con la colaboración de otros países;

y hacer desaparecer otras condiciones de conflicto, como la no existencia del estado

palestino29 (una fuente fundamental de discordia en la región del Medio Oriente). De

manera particular en el largo plazo, lo más importante es la promoción de las economías de

empresa y las libertades y derechos individuales en Rusia, China e India.

Como se ve, no se trata sólo de una Estrategia puntual y de corto plazo. Si bien corresponde

a una administración especifica, aspiraría sin duda con sus consideraciones de largo plazo,

a crear y garantizar sostenibles consensos internos en los Estados Unidos, además de los

necesarios consensos internacionales. No en vano, el tema del largo plazo es menos

conflictivo, y podría ser compartido sin la menor duda con los miembros del Partido

Demócrata.

La Geografía y la noción del espacio:

Toda estrategia de un país imperial tiene que tener en mente, naturalmente, una división del

mundo. En este caso, el espacio global parece dividirse de una manera particular, que no

obedece necesariamente a la tradicional. Los grandes espacios de la estrategia pueden ser

identificados de la siguiente manera:

a) El territorio de los Estados Unidos, en el cual se aplica parcialmente la doctrina de la

“homeland security”30.

b) Los dos países prioritarios para la seguridad de los EE.UU., a saber México y Canadá.

Aquí se estaría solo siguiendo la tendencia estratégica que viene desde los años

anteriores a la segunda guerra mundial. Es decir, no existe una relación unívoca entre

este segundo espacio territorial y el NAFTA, el cual ha afirmado esa relación, pero no

la ha creado. A tal punto se llega, que en la “homeland security” se incluyen también

estos dos países en las consideraciones activas de “homeland”, y por ende de la

seguridad defensiva.31

c) Un tercer círculo, que incluye al Gran Caribe, entendiendo por esta denominación a

América Central y los países del Caribe insular y sus aguas adyacentes.32

d) Un cuarto círculo compuesto por los países aliados de los EE.UU. No se especifica

cuales son, pero por el contexto, se aplica sin duda a los miembros de la Alianza

Atlántica (OTAN), y por extensión a Australia (y al ANZUS).33

e) Un quinto espacio, compuesto por los países “amigos”, si bien en algunos casos se

hubiera podido esperar que fueran clasificados como “aliados”. Es el caso expreso de

Corea del Sur, Taiwan, o Japón; pero también quizás el de Egipto, pese a que no se le

menciona.

29 “America stands committed to an independent and democratic Palestine, living beside Israel in peace and security”. ESN-B, P. 9. (Work with others to defuse Regional Conflicts). 30 Expedida sólo unas semanas después de la Estrategia de Seguridad Nacional. ESN-B, pp. 5-7. 31 Mas que en la Estrategia de Seguridad Nacional, este círculo prioritario con Canadá y México aparece claramente definido en la “Homeland Security, como una especie de frontera extendida. 32 El Gran Caribe (que incluye a Centroamérica y el Caribe Insular), fue formulado como un imperativo de la seguridad nacional de los EEUU, por el Almirante Alfred Mahan, desde el siglo XIX. Incluso desde comienzos del siglo XX se mencionaba en EEUU que el país tenía 3 zonas limítrofes a defender con prioridad: Canadá, México y el Caribe. 33 ESN-B, pp. 11, 13 y 14.

f) Un sexto espacio (no circular o con un espacio físico atribuible claramente), compuesto

por los países y regiones en los cuales existen conflictos internos importantes o que

derivan en conflictos regionales eventuales. En esta clasificación entraría Colombia, si

bien algunas actuaciones de la política exterior de este país en el caso de Irak, harían

suponer que su gobierno preferiría incluirlo en el campo de los “aliados”, o de los

“amigos” y no solo el de los conflictos regionales.34

g) Un séptimo espacio, de enorme amplitud, situado en los países de mayor magnitud de

Eurasia (Rusia, China, India) . La referencia es interesante porque en este caso, se trata

de la introducción de una visión ligeramente multipolar del mundo (“compartir

responsabilidades”), e intentando “ganar” estos 3 gigantes hacia las concepciones de

libre mercado y libertades públicas y privadas imperantes en Occidente. Este no es un

espacio de exclusión ni de dominación, sino de “cohabitación” y esperanza de cambio.

h) Finalmente, un espacio restringido al mundo de la guerra: El de los “países” y

movimientos hospedados por ellos, que serían responsables de actividades o

posibilidades terroristas contra los intereses de los EE.UU. y sus “amigos” o “aliados”.

No se menciona, pero debe suponerse que se trata de una referencia a Corea del Norte,

el Afganistán de antes de la intervención occidental, a Irak, Siria, Irán y Libia. En el

último caso, los acuerdos obtenidos con EE.UU. y el Reino Unido a finales de 2003,

habrían hecho que este país cambiara hacia el espacio de un posible socio comercial;

que tan duradera sea esta reubicación de Libia, solo lo dirán los eventos de los próximos

años.

Existen zonas del planeta de difícil clasificación: Sin duda alguna que Israel debería

clasificar como país “aliado” o cuando menos “amigo” de los EE.UU. en Oriente Medio.

Sin embargo, como se ha indicado, la estrategia consigna claramente la necesidad de

impulsar la creación del Estado Palestino, quizás con el buen tino de quienes comprenden

que si bien es cierto que esta no es condición suficiente de la paz en la región y el mundo,

constituye sin duda una condición necesaria.

34 ESN-B, pp. 9-11.

• Dimensión Geográfica de la ESN-B: La aplicación de la ESN-B cobra vigencia respecto a diversos círculos con grados de impacto distintos y visiones geopolíticas disímiles, en virtud de su relevancia para los intereses nacionales estadounidenses, tal como se observa a continuación.

Canadá

Estados Unidos

México

El Gran Caribe

(Centroamérica y Caribe Insular)

Colombia y Venezuela

Europa

Occidental y Países OTAN

Irán Irak

Rusia

China

India

B

D

A

Corea del Norte

ANZUS

C

E

Posición de los Estados Nivel de amenaza y grado de vulnerabilidad de EE.UU.

Concepción dominante de seguridad proyectada por EE.UU.

Curso de Acción

A Estados amigos – aliados – problemáticos “In the Westhern Hemisphere we have formed flexible coalitions with countries that share our priorities, particularly Mexico, Brazil, Canada, Chile, and Colombia....Parts of Latin America confront regional conflict, especially arising from the violence of drug cartels and their accomplices...Therefore we have developed an active strategy to help the Andean nations adjust their economies, enforce their laws, defeat terrorist organizations, and cut off the supply of drugs, while- as important- we work to reduce the demand for drugs in our own country...”(p. 10)

Considerable Estados que comparten valores occidentales, reciben ayuda de EE.UU., con sistema políticos problemáticos, y estructuras económicas frágiles; o con temas considerados como de Seguridad nacional por EE.UU.

Elementos defensivos en virtud de maximizar la seguridad: V.gr. a través de condicionamientos de asistencia. Elementos ofensivos – justificativos a efectos de preservar su posición hegemónica en el área.

Área de influencia de EE.UU.: Cooperación y Asistencia económica y militar.

B Potencias y Estados Fuertes a quienes EE.UU. pretende considerar como socios “America will implement its strategies by organizing coalitions – as broad as practicable – of states able and willing to promote a balance of power that favors freedom” (p. 25)

Marginal Excepción del riesgo que puede ser percibido por desconfianza frente a potencias con valores no occidentales y antiguos enemigos

Elementos positivos en virtud de maximizar la seguridad: principios democráticos, libre mercado, libre comercio.

Disuasión positiva y constructiva. Alianzas diplomáticas.

C Estados terroristas o vinculados con redes y organizaciones terroristas “The enemy is terrorism... We make no distinction between terrorists and those who knowingly harbor or provide aid to them...” (p. 5)

Significativo Con regímenes hostiles y desarrollo de armas de destrucción masiva

Concepción negativa: eliminación de la amenaza. En efecto, “ terrorist groups can not be appeased or deterred, the administration believes, so they must be eliminated...” (Ikenberry, John, “America´s Imperial Ambition”, En: Foreign Affairs, NY, Sep. 2001.)

Imposición de medidas coercitivas, Uso de la fuerza bajo la táctica Pre-emptive. “We must be prepared to stop rogue states and their terrorist clients before they are able to threaten or use weapons of mass destruction against the United States and our allies and friends…The United States will, if necessary, act preemptively”. (p. 14-15)

D Estados Aliados y Amigos “There is little of lasting consequence that the United States can accomplish in the world without the sustained cooperation of its allies and friends in Canada and Europe. Europe is also the seat of the strongest and most able international institutions in the world: North Atlantic Treaty Organization (NATO), which has, since its inception, been the fukcrum of transatlantic and inter-European security, and the European Union (EU), our partner in opening world trade. (p. 25)

Bajo Comparten los valores liberales del sistema occidental Poseen sistemas políticos estables, y estructuras económicas capitalistas con vocación (en la mayoría de los casos) en sectores secundarios y terciarios

Elementos defensivos en virtud de su propia seguridad y de la seguridad de los aliados. Componentes de ofensiva en cooperación con sus aliados, respecto de no miembros.

Cooperación en materia militar, y respaldo en materia diplomática. Despliegue operativo conjunto.

E Estados Aliados y Amigos “Australia invoked the ANZUS Treaty to declare the September 11 was an attack on Australia itself...(and) we (have) received invaluable assitance from close friends like... New Zeland” (p. 26)

Bajo Comparten los valores liberales del sistema occidental Poseen sistemas políticos estables, y estructuras económicas capitalistas con vocación (en la mayoría de los casos) en sectores secundarios y terciarios

Elementos defensivos en virtud de su propia seguridad y de la seguridad de los aliados.

Cooperación en materia militar, y respaldo en materia diplomática. Despliegue operativo conjunto.

Las acciones pre-emptive

Una de las innovaciones más importantes de la Estrategia, consiste en llevar a su máxima

expresión la idea de la seguridad preventiva (preventive), hasta el nuevo concepto de

seguridad preventiva adelantada (pre-emptive). Veamos en detalle: La referencia a lo

preventivo, tiene dos vertientes clásicas en las regulaciones internacionales.

Por una parte, la idea de tomar medidas de defensa “pasiva”: monitorear las

comunicaciones del adversario, prevenir sus operaciones por medio de información satelital

e in-situ; examinar cuidadosamente el régimen de compras de las FF.AA. de otros países;

tomar medidas para no ser víctima de fuerzas extrañas en el mercado internacional;

diversificar los productos y los destinos de exportación; asumir alianzas defensivas con

otros países.

Por otra parte, la “defensa preventiva” asumía su forma más dramática mediante la

“legítima defensa” de los países, prevista en la Carta de la ONU, siguiendo en esta materia

las normas básicas del Derecho Penal. En efecto, la legítima defensa se considera

“legítima”, cuando se trata de una respuesta frente a un ataque actual o una amenaza

inminente, desproporcionada, que no podría evitarse de otra manera mas que mediante el

ejercicio de la fuerza defensiva.

En cambio la idea de las acciones “pre-emptive”, que es también desarrollada en la

Estrategia de la “Homeland Security”, es diferente. Implica acciones previas incluso a un

ataque o amenaza inminente de un ataque; y lo más importante, tales acciones pueden

emprenderse , por si mismo (EE.UU.) o en compañía de otros. Las implicaciones de tal

noción son múltiples:

En efecto, los Estados Unidos se atribuyen por este medio, la posibilidad del uso de la

fuerza contra otros países o en regiones del mundo a partir de las cuales creen o están

convencidos que pueden derivarse en el futuro mediato o inmediato (no se hace la

distinción), ataques contra su territorio, sus nacionales, su economía o sus intereses en el

mundo. Y lo pueden hacer aún de manera individual (si bien las alianzas son preferibles por

economía de recursos y por conveniencia política). En ese sentido, no se aprecia

deficiencia jurídica ni ética en el hecho de que el país pueda ir a la guerra de manera

unilateral o sin el aval del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, e incluso contra

los dictados de buen a parte de la comunidad internacional. De la misma manera, se vería

como exótico, el que sus nacionales pretendieran ser juzgados por una Corte Internacional

(como la Corte Penal de La Haya) por posibles abusos cometidos en el ejercicio de esa

acción “pre-emptive” o preventiva adelantada. En este sentido, se trata de la teoría Realista

del la supremacía del interés nacional, llevada a su máxima expresión.

El otro efecto es que esas acciones pueden ejercerse de manera “adelantada”. Cierto es que

las modalidades del terrorismo contemporáneo son tales que sería absurdo esperar a que los

ataques se produzcan para que se pueda ejercer la defensa frente a los mismos en los

diversos países que pueden ser blanco de sus acciones. Pero sin duda alguna, dejar al

criterio de sólo un país (por civilista y desarrollado que este sea), la definición de que tipo

de peligros son los que pueden afectarlo en el futuro y por ende que tipo de acciones cabe

efectuar para neutralizar dichos peligros antes de que se desarrollen, produce sin duda un

alto grado de incertidumbre internacional. En este sentido, se está llevando a su más alta

expresión, la vieja doctrina del “deterrence”, tan aplicada sin esta “innovación" en tiempos

de la guerra fría.

En cuanto se refiere al uso de la fuerza, vía la doctrina pre-emptive, es susceptible de ser

interpretado en virtud de sus repercusiones en corto y largo plazo. Así, en el corto plazo, al

referirse a los regímenes hostiles, a su posesión de armas de destrucción masiva y a sus

vínculos con grupos terroristas; EE.UU. establece referentes concretos, permitiendo

suponer la inminencia de futuras operaciones ofensivas (o defensivas) contra países como

Siria o Irán.

Paradójicamente, al acoger una noción de tiempo de largo plazo, tales posibilidades podrían

ser más previsibles, toda vez que bajo la égida de su hegemonía, EE.UU. no estaría

dispuesto a tolerar el riesgo que implica la existencia de potencias regionales que no

compartan sus reglas internacionales, desplegando planes operativos de la doctrina pre-

emptive. Es decir que ante la finitud de los factores de poder expresada en las “otras”

potencias que no aceptan tal hegemonía estadounidense, se aplica el rigor de un factor de

poder definitorio en términos de la seguridad clásica. En este sentido, cabe la posibilidad de

que aquellos a quienes EE.UU. considera como socios (Rusia, China e India) pasen a la

órbita de los enemigos. Lo que sucede es que en el caso de los dos primeros, una acción

pre-emptive implicaría automáticamente una guerra mundial; ello nos lleva a considerar

que las acciones de este tipo estarían llamadas a desarrollarse en sitios del planeta en los

cuales exista alguna clase de importante asimetría política o militar en relación con EE.UU.

o las alianzas en juego.

En cuanto a la modalidad de la acción, es evidente, pues, que la retaliación antecede al

ataque percibido como inminente, supone en principio un solo actor y no está sujeto a

decisiones de un órgano de seguridad colectiva que respalden su acción pre-emptive. Y en

cuanto a los medios, es claro el uso de la fuerza militar en este tipo de acciones, “no solo

como “razón última”, sino también como recurso primordial y constante”35, y constituye

uno de los centros vitales para la aplicación de la estrategia, cuyo primer escenario ha sido

Irak en el primer semestre de 2003. Empero, respecto a este uso preferente del poder duro,

es claro que “en muchos asuntos que hoy son fundamentales, como la estabilidad financiera

internacional, el narcotráfico, la propagación de enfermedades y sobre todo el nuevo

terrorismo; el poderío militar por sí solo no puede conducir al éxito, y su uso puede a veces

resultar contraproducente”36.

La seguridad Multilateral

El régimen de Coaliciones:

Es este otro tema en el cual debemos analizar con cuidado la Estrategia misma y sus

desarrollos. Por una parte, en relación el territorio de la guerra, lo procedente de acuerdo

con la Estrategia y las acciones que EEUU ha desarrollado en los últimos meses, es la serie

de acciones “pre-emptive”, es decir incluso individuales y por ende unilaterales, o por

35 Waltz, Keneth, Teoría de la política internacional, Op. Cit., p. 167. 36 Nye, Joseph, “Poder y Estrategia de Estados Unidos después de Irak”, en: Foreign Affairs en Español., ITAM, México D.F, ITAM, vol. 3, No. 3, Julio-Septiembre 2003, p. 12

medio de coaliciones ad-hoc. Es decir que la política multilateral en este sentido, ocupa un

lugar secundario dentro de las estrategias de la administración Bush. Así se vió en los

acontecimientos previos a la guerra de Irak, frente a la Comunidad internacional, en

especial frente al Consejo de Seguridad, pese a que la guerra se desataría contra un

gobierno dictatorial, corrupto y que no constituía sin duda una garantía para la paz mundial,

como lo era el gobierno de Saddan Hussein.

Sin embargo, en el territorio de los conflictos que pueden tener impacto regional, la

Estrategia prevé actuaciones multilaterales, “contribuyendo con otros países” a encontrar

las soluciones pertinentes. No existiría en estos países (es el caso de Colombia) , la

voluntad política de entrar en acciones unilaterales y exclusivas; pese a que los apoyos

puedan ser diferenciales (Colombia, Egipto, Indonesia, Malasia, Pakistán, Haití, Jordania,

caso Palestino), y a que EE.UU. pueda ser mas o menos protagónico en algunos de los

procesos en dichos países, lo ideal desde el punto de vista de la Estrategia, sería apoyar las

soluciones a los problemas, en conjunción con otros países. Existe aquí una clara

disposición multilateral.

Es también multilateral sin duda la referencia a países “aliados” y “amigos”. En caso de

eventuales conflictos, e incluso en caso de posibles ataques terroristas a dichos países, la

voluntad del gobierno de EE.UU. estaría impulsada a apoyar a dichos “países”. Es esta sin

duda una referencia a la identidad de voluntades que, no se explicaría sin una pretensión de

reciprocidad, con las consiguientes consecuencias de orden multilateral. Finalmente, si la

seguridad global no es posible sin la colaboración de los actores más importantes (y esto

incluye a Rusia, China e India), entonces esa seguridad global no es posible sin la

colaboración multilateral en el largo plazo.

Podríamos sintetizar afirmando que el multilateralismo es la norma, salvo cuando los

acontecimientos se desarrollan en el “territorio de la guerra y el conflicto”, caso en el cual

la política de los EE.UU. suele ser multilateral por excepción o conveniencia, pero

unilateral por convicción.

El rol de las organizaciones internacionales

Si bien la ESN-B privilegia las alianzas y coaliciones, así como los marcos bilaterales de

acción temporal y puntual, es claro que también hace alusión a las organizaciones

internacionales dentro de una concepción, que abstrayéndose sólo parcialmente de los

cánones neorrealistas, ha sido denominada como poder blando.

Definido como el poder de atraer y persuadir, más que de obligar a otros por la vía política

y económica sin apelar al uso de la fuerza, para hacer la voluntad de quien ostenta la

posición hegemónica37, el poder blando aunque no expreso en la estrategia de seguridad de

EE.UU., sustenta gran parte de sus coordenadas. A ello hace alusión el principio según el

cual “sin instituciones internacionales donde otros puedan tener la impresión de que

participan y son consultados, la imposición imperial de valores podría no atraer a los otros

ni generar poder blando”38. En efecto, esta aserción parece haber sido tenida en cuenta en la

formulación de la estrategia, dado que se trata de una concepción funcional de las

instituciones internacionales a instancias de las iniciativas de los Estados.

Tal funcionalidad estriba fundamentalmente en su correspondencia con los imperativos que

sugieran los intereses estadounidenses tal como se plantea a continuación: la utilización las

Naciones Unidas para legitimar acciones de fuerza con arreglo al derecho internacional y

cooperar en la gestión de crisis y conflictos trasnacionales. La Alianza Atlántica para

asegurar el apoyo militar, logístico, de inteligencia y de despliegue operacional, ya sea que

se trate de una acción defensiva, de una respuesta ofensiva o de una reacción pre-emptive.

La Organización Mundial del Comercio (OMC) para promover el capitalismo liberal y los

intercambios. La Organización de los Estados Americanos (OEA) para incidir de manera

determinante en las directrices de seguridad en las Américas y utilizar los mecanismos de

lucha contra el terrorismo propios de esta institución hemisférica. Por último, el Fondo

Monetario Internacional y el Banco Mundial para promover un sistema financiero

37Ibid., p. 6

internacional estable que posibilite la inversión en economías emergentes, y el

aprovisionamiento de proyectos para el desarrollo en países con problemas socio-

económicos como los que presentan los países latinoamericanos.

Los Efectos de la Estrategia

a) De orden teórico:

La “Des-securitización”

Otro asunto de la mayor importancia en una lectura de la ESN-B desde una perspectiva no

neorrealista, es que hemos de abordar el tema de la des-securitización como uno de los

elementos sustanciales para encontrar soluciones frente a amenazas, desafíos y factores de

inseguridad. En efecto, hemos de establecer aquí, como se ha hecho a lo largo de este

articulo, una distinción entre las dos grandes partes integrantes de la estrategia.

En la primera parte, la que corresponde a las amenazas y al corto plazo, es obvio que la

solución parece ser la de la vía de la fuerza, sobre cuya necesidad en ciertos procesos

históricos no cabe la menor duda, como por ejemplo cuando las potencias occidentales

decidieron entrar a la guerra contra la barbarie hitleriana; o cuando se decidió la

intervención en el Kosovo, sin la cual los kosovares habrían sido exterminados; o cuando

debería haberse intervenido para evitar que Pol-Pot masacrara a su pueblo en la vieja

Birmania. Pero, asumir solo soluciones por la vía de la fuerza, puede llevar a olvidar que

para que ciertos fenómenos dejen de ser una amenaza o un factor de inseguridad, es

necesario en ocasiones (si se trata de un caso objetivo, es decir realmente existente), acudir

a las causas profundas que pueden haber hecho que las circunstancias amenazadores existan

o se incrementen.

38 Ibid., p. 8.

En la segunda parte de la Estrategia, la de las acciones en el largo plazo, la des-

securitización tiene otras características; se trata de promover cambios importantes en

varios países del mundo, en especial en el terreno económico y el de las libertades públicas,

con la esperanza que el resultado esperado consolide la paz y disminuya o elimine las

condiciones de conflicto. Se trata sin duda de una forma de hacer desaparecer las fuentes de

inseguridad, no por las acciones pre-emptive o la guerra misma, sino por el “soft power”.

Por otra parte, en la Estrategia encontramos tres casos tratados de manera muy apropiada

que refieren a tres nociones distintas de seguridad: ampliada, mixta y restringida.

Por una parte, se establece como una de las tareas de la Estrategia, la configuración

finalmente de un Estado Palestino39 que como sabemos, se concibe dentro del mecanismo

de aceptación a su vez de la existencia del Estado de Israel dentro de fronteras seguras.

Pero esta tarea, que constituye condición necesaria de la paz de el Medio Oriente y en otras

regiones del mundo (por la extensión terrorista planteada por redes como Al-Qaeda),

constituiría una manera creativa e inteligente de desmontar las condiciones más dramáticas

de la inseguridad, no solo de Israel sino de otras regiones del mundo. Es decir, encontramos

aquí una propuesta de política exterior estadounidense, que en caso de llevarse a la practica,

estaría des-securitizando (por la vía ampliada) la parte substancial del conflicto mas

antiguo de Asia Occidental, con sus implicaciones globales.

El otro caso, es la concepción estratégica de fondo cuando se habla de promover el cambio

económico y político en las tres potencias emergentes de Eurasia. Este mecanismo, como

preludio de la paz Kantiana, es también una inteligente y hábil forma de intentar una des-

securitización de factores de inseguridad globales, por la vía de las reformas, no por la vía

de la fuerza. De la misma, forma se contempla un principio de solución de largo plazo en

países de extrema pobreza40

En el caso de los conflictos regionales o los internos con proyección regional (en sus causas

y consecuencias), la desaparición de las condiciones de inestabilidad también se concibe no

39 “… America stands committed to an independent and democratic Palestine, living beside Israel in peace and security.” , ESN-B, p. 9.

solo con la utilización de la fuerza, sino con la cooperación para “ayudar a la solución” que

puede provenir de fuentes diversas. En éste último caso, se trata pues, de una forma de la

des-securitización mixta. Se puede des-securitizar por el resultado y por los medios; no se

excluye la fuerza para solucionar ciertos casos críticos, pero no es esta la única vía. En este

sentido, la Estrategia constituye también una interesante innovación, al admitir la

cooperación como un elemento deseable y necesario con “otras potencias globales”.

Todo lo anterior no excluye por supuesto el planteamiento de las soluciones de fuerza o la

amenaza del uso de la misma en nuevos conflictos, y en ciertas condiciones: Frente al

terrorismo, o las drogas; en ciertas ocasiones en los conflictos regionales (con otros

actores); ampliando la OTAN; fortaleciendo el ANZUS, uno de los ejes de la estrategia del

Pacífico y en relación con Asia sud-oriental; fortaleciendo la propia capacidad militar y de

inteligencia de los EEUU; y por supuesto mediante las discutidas “pre-emptive actions”.

Este caso pondría de manifiesto una des-securitización restringida tendiente a hacer

desaparecer la amenaza por la vía militar, o por lo menos a controlarla.

Cabe mencionar que es indiscutible que el discurso de seguridad es una parte activa del

sistema internacional y se mantiene vigente en los procesos de decisión de los estadistas.

Bajo estas circunstancias, la desecuritización resulta ser casi imposible porque este discurso

se inserta todos los días en las prácticas internacionales dado que es constitutivo del sistema

internacional y sus unidades de conducta, como el realismo no sólo las concibe, sino

también las crea.

Sin embargo, pese a esta imposibilidad, es importante mencionar que lograr desecuritizar

un problema implica la politización de su tratamiento. Recuérdese que según Buzan et. al,

en la teoría, cualquier problema público puede localizarse en el espectro que va de lo no-

politizado, lo politizado y lo securitizado. De lo que se trata cuando se desecuritiza es de

hacer una transición de una estructura de seguridad a una politicizada, es decir, lograr darle

(si no devolverle) un carácter político al asunto que se securitizó en su momento.

40 “A world where some live in comfort and plenty, while half of the human race lives on less than $2 (dollars) a day, is neither just nor stable”, ESN-B, p. 21.

Permitiendo establecer consensos en los que se constituyan prácticas de construcción de

estrategias más allá que para eliminar al enemigo, para solucionar el problema estructural.

Las limitaciones a la sostenibilidad del modelo de la Estrategia

Sin duda alguna, el concepto central que alimenta la Estrategia, se refiere a las acciones

pre-emptive vistas anteriormente. Este concepto es útil para parte de los propósitos de la

ESN-B, en la medida en que quizás permite en ciertas circunstancias adelantar acciones

antes que ellas se produzcan, en especial por parte de grupos terroristas o que efectúan en

un momento dado acciones terroristas.

Sin embargo, el concepto contiene en si mismo un serio problema: puede implicar una

vuelta atrás, a las “épocas de bárbaras naciones”, en las cuales la sola utilización de la

fuerza indiscriminada, y la falta de reglas jurídicas atendibles, constituían el desideratum de

la “razón de Estado”. Que sea solo el Estado (y para el caso un Estado) quien puede juzgar

sobre las bondades o necesidad de este tipo de acciones, ya es una negación de las reglas de

consenso mínimo de la comunidad internacional. Que además, ello pueda hacerse para

dejar en manos de sectores armados, una serie de medidas (que pueden llegar a la muerte

misma de los posibles “pre-inculpados”), niega sin duda las reglas jurídicas de la no

aplicación de la pena de muerte en la mayor parte de los países occidentales, así como las

de la necesidad de que nadie pueda ser condenado (y mucho menos ejecutado) sin haber

sido oído y vencido en juicio. Toda la normatividad jurídica de las garantías individuales,

ideada e impulsada en buen momento por Occidente, podría ser soslayada e incluso

destruida, y con ello el avance de varios siglos de Derecho Internacional, y de los derechos

humanos fundamentales.

Ello explica posiblemente por que, el gobierno de los EE.UU. se ha negado hasta el

momento a ser parte integrante del campo de aplicación de la Corte Penal Internacional,

situación que posiblemente tenderá a desaparecer en el momento en que los miembros del

Partido Demócrata regresen al poder, cuando quiera que ese proceso se de en la práctica

política de los EE.UU. En esas condiciones, y por ser una norma violatoria de lo mejor de

la misma tradición jurídica occidental, es altamente probable que la vigencia del concepto

sea limitada en el tiempo y sobreviva poco tiempo a una transición en EE.UU.

Un complejo factor adicional es que existirán sin duda algunos Estados con gobiernos

radicales (de derecha o izquierda), en los cuales la idea de las acciones "pre-emptive" haga

curso y pueda llegar a aplicarse, en violación también a normas jurídicas internacionales

básicas. En lugar de efectuar con ello un avance en el Derecho Internacional, esos

gobiernos (que no Estados) pueden entrar a formar parte de una nueva categoría que la

historia juzgará como "gobiernos-parias" en el escenario internacional.

Una consideración diferente puede efectuarse sobre el doble modelo preconizado en la

Estrategia. Por una parte, el combate al terrorismo en todas sus formas, la restricción de las

armas de destrucción masiva a su posesión “en manos responsables”, y las restricciones

técnicas y políticas a su fabricación, almacenamiento y uso (ya que su eliminación no deja

de ser una ilusión, dadas las condiciones actuales), son temas que se imponen como una

tarea lógica para los Estados, la Comunidad internacional en su conjunto y las diversas

fuerzas sociales. Por otra parte, el proyecto estadounidense de contribuir a la solución de

los conflictos regionales y de impulsar por los medios a su alcance, la apertura económica y

política de ciertos países de importancia estratégica, tiene también cierta lógica y no

repugna a la razón o a la noción de justicia internacional, ni tampoco a los derechos

humanos.

En esa medida, el modelo preconizado en la Estrategia es inteligente y equilibrado:

armoniza el corto con el mediado y el largo plazos, incorpora elementos tradicionales y

nuevos de la seguridad, y define ésta no solo por el contenido negativo sino también por

tareas positivas a emprender. Se comparta o no el modelo estipulado en la Estrategia,

seguirá sin duda como un punto de partida para otras Estrategias nacionales, y para nuevas

nociones conceptuales de seguridad; el mismo puede expresarse fácilmente en políticas, lo

cual lo hace fácilmente operacional, y responde además a necesidades del mundo

contemporáneo. Así, este modelo dual y los conceptos que lo animan (salvo el de las

acciones “pre-emptive”), esta llamado a perdurar mas allá de la presencia de sus redactores

en el poder en los EE.UU., y hará seguramente una amplia y prolongada trayectoria en otras

regiones del mundo, no solo por la imposición imperial, como podría suponerse luego de

una lectura superficial de la Estrategia.

En el orden práctico, tenemos una clara expresión del clásico “dilema de seguridad”: el

incremento de la seguridad (o su búsqueda) por parte de uno de los actores del sistema (en

este caso el más importante de los actores estatales), puede ser visto por otros actores, aún

cercanos al mismo, como un problema para la propia seguridad mundial, cuando no para su

seguridad regional. Es el caso de la opinión general dentro de algunos países europeos, por

ej. Francia y Alemania que ven parte de la política exterior de EE.UU. y sus nociones sobre

el mundo, como un factor de inseguridad general y para sus propios intereses y

aspiraciones. Es decir, la aspiración a la seguridad de un actor, llevada a un límite máximo,

que es vista por los otros actores (Estados y Organizaciones internacionales para el caso),

como un problema para su propia seguridad o existencia, cuando no una amenaza a las

mismas.

b) Efectos regionales: El caso de América Latina

Cómo se inscribe América Latina en la ESN-B

Influencia, control, injerencia e interdependencia asimétrica, constituyen parte del espectro

conceptual definitorio de la aproximación y penetración estratégica de Estados Unidos en el

hemisferio, en particular respecto de los países latinoamericanos y del Caribe. El hemisferio

occidental se ha configurado en el área de influencia por excelencia de Estados Unidos

desde la culminación de su Guerra Civil (1861-1865), concentrando de manera casi

exclusiva la proyección de sus ambiciones desde entonces y hasta los albores de la segunda

guerra mundial, en el nivel regional41.

Durante la guerra fría, la estrategia de seguridad de EE.UU. se enfocó en la cooperación

(política, económica y militar), y a la postre en la intervención (v.gr., República

41 Buzan, Barry y Waever, Ole, Regions and Powers, Op. Cit., p. 273.

Dominicana en 1965 , Granada en 1983, Panamá en 1989), como tácticas que respondían a

tres imperativos estadounidenses: la defensa indirecta ante la amenaza comunista y su

posible “efecto dominó” en la región, el control de recursos geoestratégicos concebidos

como factores de poder en el sentido clásico realista42, y su afianzamiento como gendarme

legítimo de la seguridad en las Américas ejerciendo además una presencia hegemónica de

alcance global.

Dos consideraciones al respecto, permiten relacionar esta visión de antaño con la estrategia

de seguridad actual. Por una parte, si bien elementos doctrinarios y tácticos como la

“disuasión” y la “contención” ya no lideran en sus formas puras las formulas de respuesta o

anticipación frente a las amenazas percibidas, es evidente que la aplicación irrestricta de la

doctrina Johnson según la cual el presidente podía usar la fuerza militar cuando percibiera

al continente amenazado por el comunismo, podría tener su correlato en la doctrina de las

acciones Pre-emptive, enunciada como uno de los pilares de la ESN-B. En segunda

instancia, el carácter del enemigo parece no diferir para los propósitos de la estrategia,

atendiendo a que la desideologización comunista del peligro, ha dado paso a una forma de

lo que podría llamarse como terrorización43, dado que el terrorismo parece ocupar (en

verdad o en el imaginario colectivo) el primer lugar entre las prioridades internacionales.

Sin embargo, no podemos olvidar que la ideología y la historia del Otro juega en este

proceso un papel importante.

El paso de algunos de los países localizados en este círculo concéntrico, desde aliados

naturales a enemigos coyunturales, es potencial, pero también previsible, al establecer que:

“América está menos amenazada ahora por potenciales coloniales que por Estados

fallidos”44. Es el caso del Gran Caribe (es decir Centroamérica, el Caribe insular, Colombia

y Venezuela), con Estados históricamente inmersos en un escenario de seguridad

42 Morgenthau, Hans, Política entre las Naciones: La lucha por el poder y la paz, Buenos Aires, Grupo Editor Latinoamericano, 1986 (2º. Ed.) . p. 143-189. 43 Estas dos categorías han sido formuladas por expertos analistas colombianos para caracterizar etapas de la política exterior colombiana. No obstante se ha considerado su pertinencia para catalogar la estrategia en virtud de la coincidencia de las prioridades e intereses nacionales, contenidos tanto en la política exterior del país, como en la estrategia. Cardona, Diego, “Algunas características de la política exterior colombiana: Notas para la discusión”, en Colombia Internacional, Bogotá, Centro de Estudios Internacionales, No. 11, Julio – Septiembre 1990, pp. 3-9. Y Tickner B., Arlene, “Colombia es lo que los actores estatales hacen de ella: una (re)lectura de la política exterior colombiana hacia Estados Unidos”, en: Ardila Marta, et.al., (Ed), Prioridades y Desafíos de la política exterior colombiana, Bogotá, Fescol, 2002, p. 368.

incipiente como consecuencia de una construcción nacional incompleta o convulsionada,

altos niveles de pobreza, violencia política persistente, democracias débiles y dependencia

económica estructural que coloca a los países caribeños en situación de vulnerabilidad45.

Es evidente que la estrategia hace hincapié en amenazas transnacionales como el

terrorismo, las drogas ilícitas, el crimen, o las migraciones ilegales. Sin embargo, no

incluye en su órbita securitaria a los asuntos internos de los estados latinoamericanos, que

podrían ser percibidos en Washington como factores de inseguridad actuales o potenciales,

al considerarse como Estados frágiles respecto de los cuales EE.UU. se endilga la

responsabilidad de proteger46. Si bien, los denominados estados colapsados no tienen un

lugar en el estrategia como amenaza relevante, y comparable con el terrorismo y las armas

de destrucción masiva, lo cierto es que una de las eventuales causas de su colapso puede ser

precisamente este desconocimiento de los efectos colaterales que implica la exportación de

los valores y prácticas liberales y neoliberales.

El impacto de la Estrategia en los países latinoamericanos

En este caso, el impacto de la Estrategia es múltiple:

1) América Latina: No se trata como un todo, con lo cual es factible esperar un

tratamiento diferencial de los problemas diversos del sub-continente. Existen al

respecto fragmentaciones geográficas y temáticas. Entre las geográficas, la más

importante es la inclusión expresa de México en lo que podríamos llamar el primer

circulo de la seguridad estadounidense. La estabilidad y el progreso de México aparece

así como lo que siempre ha sido: un asunto crucial para la política exterior y la

seguridad de los EE.UU.

América Central y el Caribe ocupan un segundo lugar, seguido por los sitios en los

cuales existan conflictos tendientes a convertirse en problemas de orden regional, como

44 ESN-B, p.1. 45 Keohane, Robert y Nye, Joseph, Poder e Interdependencia: La política mundial en transición, Buenos Aires, Grupo Editor Latinoamericano, 1988. Capt. 2: Realismo e Interdependencia compleja, pp. 39-57.

es el caso de Colombia o Venezuela, o la inestabilidad de los otros tres países andinos.

Pero recordemos que tradicionalmente estos países se trataban de manera diferente a los

del Gran Caribe. Históricamente hablando, no se registran intervenciones directas de los

EE.UU. al Sur del Canal de Panamá es decir en Sudamérica propiamente dicha. (si bien

ello no excluye la presencia activa no militar directa en casos como el de Allende en

Chile o el de Goulart en Brasil, o mediante al apoyo a las dictaduras de Argentina o

Brasil mismo). En la ultima década, cambiando la tendencia tradicional, se han

encontrado tropas de los Estados Unidos en labores de monitoreo, entrenamiento y

manejo técnico, en países como Colombia, Ecuador y Perú. En el caso colombiano, esta

tendencia tendería a aumentar.

2) Las medidas que confrontan las amenazas directas: Parecen referirse a pocos pero

significativos fenómenos: el terrorismo es hasta el momento, mas importante para los

EE.UU. en Asia o África, que en América Latina. Las drogas parecen consistir en el

elemento de mayor inquietud para el gobierno de los EE.UU. en el continente

americano, con lo cual se reconoce que el tema continua y continuara “securitizado” por

un tiempo prolongado, con el consiguiente efecto que el mismo tiene en las relaciones

con los países andinos y México. Este tema merece una particular atención en el caso

colombiano: para el gobierno de este país, el problema fundamental es el de la

subversión (que se presenta en el argumento hacia el exterior como “terrorismo”

financiado y asociado con el narcotráfico: de ahí la expresión “narco-terrorismo”). Para

EE.UU., el aspecto subversivo del fenómeno es menos inquietante, mientras la

vinculación de algunos de dichos grupos con las drogas parecen constituir la principal

preocupación. De ahí que el enfoque sea diferente, pero exista la posibilidad de una

importante cooperación en zonas de contacto entre los dos temas. El gobierno de

EE.UU. se considera luchando contra el narcotráfico, para lo cual debe afectar también

a las agrupaciones al margen de la Ley. Y el gobierno colombiano se considera

luchando ante todo contra la subversión y la desestabilización del Estado, para lo cual

considera que debe luchar enérgicamente contra las drogas que financian a tales

actividades de una manera importante.

46 Evans Gareth y Sahnoun Mohamed, op.cit., p. 11-12

3) Apertura de las economías: Esta política se viene aplicando en el continente americano

desde los años 90, habiendo sido Chile y México los precursores en la materia. Hoy día,

se trata de una tendencia generalizada, pese a la necesidad de los países

latinoamericanos de proteger algunos sectores particularmente sensibles de sus

economías. Los múltiples acuerdos de libre comercio existentes en la región, y las

prospecciones del Acuerdo de Libre Comercio de las Américas (ALCA), pese a que

comenzará a existir de una manera muy ligera y solo se podrá fortalecer con el paso del

tiempo, constituyen una etapa avanzada de ese proceso. Por ello, esta tarea de la

Estrategia se aplica sin duda más claramente en la actualidad a las tareas pendientes en

África o Asia, a más de los grandes países de Eurasia que aun no la han iniciado.

4) Las aperturas de orden político: En el caso de América Latina, el tema parece

restringirse de momento a dos aspectos: Por una parte, la aplicación de la “Carta

Democrática interamericana” de la OEA, cada vez que algún país de la región sufra un

proceso político cuestionable por la negación de las libertades publicas, o el

desconocimiento de la voluntad popular en las urnas, o la ausencia de normas

democráticas. Y en segundo lugar, pese a que curiosamente no se menciona en la

Estrategia (al contrario de lo que hubiera sucedido en otras épocas), quizás se tenga

interés en la transición cubana. Sin embargo en esta materia, la aproximación al tema

no seria la típica de la escuela Realista de relaciones internacionales. En efecto, la

historia de las ultimas 3 décadas ha demostrado que la política fuerte del embargo a

Cuba, no ha dado mas resultados que el empobrecimiento de la población, pero ha

fortalecido al régimen, que incluso ha encontrado en el mismo, un argumento de control

y consenso interno. De ahí que, a falta de una clasificación del caso cubano, entre los

asuntos conflictivos de la Agenda, es dable esperar (por paradójico que parezca), unas

políticas mas enfocadas en la segunda clase de medidas de la Estrategia, que en las

primeras. A ello contribuye también el respeto que el gobierno cubano ha mostrado por

la juridicidad internacional en la ultima década.

5) La construcción de un mundo nuevo con otras potencias importantes: La Estrategia

menciona con nombre propio, como se ha indicado, solo a 3 países de Eurasia. Sin

embargo, la propuesta general es la de garantizar la convivencia y promover una

economía a la manera de los EE.UU. o en general de occidente, en tales países. En este

caso, existe un país americano, el Brasil, con indicadores macro que lo colocan entre los

10 países mas importantes del mundo. Si a ello sumamos que el Mercosur gira

alrededor del Brasil, y que si llega a existir un espacio de libre comercio sudamericano,

también girara alrededor del mismo país, es obvio que se esta hablando de la potencia

subregional latinoamericana por excelencia, además, con vocación global en la medida

de lo posible. Su política exterior tradicional y la económica, que tienden a proteger

muy activamente los intereses nacionales frente a la competencia exterior, hace que

también por este concepto el Brasil pueda considerarse como figurando en la

clasificación de las potencias con las cuales pueden compartirse tareas, si bien existirá

la tendencia a insistir en las condiciones asimétricas del juego de poder en el continente

americano. Brasil no es simplemente un amigo o aliado de los EE.UU.; no es tampoco

un país que represente una amenaza para la seguridad de la región o de los EE.UU.

mismos; tampoco tiene conflictos internos que no pueda manejar; no promueve ni tolera

grupos terroristas; pero, es una potencia regional con vocación mundial clara, lo cual la

puede impulsar en ocasiones a asumir posiciones divergentes a las de EE.UU. Así, es

posible ver una gran actividad diplomática de EE.UU. con relación al Brasil en el

futuro, así como una actividad de atracción o de lucha económica en relación con el

mismo.

6) La posterior inclusión de México, el Canal de Panamá y algunos importantes puertos de

exportación en la Estrategia de la “Homeland Security”, plantea una consideración

particular. Se trata de la protocolización en un documento oficial, de una tendencia

clara desde los escritos del Almirante Mahan en el siglo XIX, considerando al Caribe

como un “mare nostrum”, y a Panamá como un sitio crucial para los intereses de los

EE.UU. Ya no se trataría solo de la seguridad nacional en relación con fenómenos

internacionales, sino de la ampliación de otra noción, esta vez del escrito comentado (el

de la estrategia para “homeland security”), cual es la de las “fronteras inteligentes”. La

diferencia esta dada por el hecho de que estos territorios, pese a ser no estadounidenses,

se consideran como parte de la “frontera interna” para muchos efectos en relación con

la seguridad.

7) El tema de los conflictos locales o regionales: En América Latina solo podríamos hablar

en la actualidad de dos casos particularmente desestabilizadores, a saber Colombia y

Venezuela. En los dos casos, no parece poder hablarse del terrorismo internacional, o de

vinculación abierta o clara de un gobierno con tal fenómeno. De ahí que la

clasificación posible de estos casos (salvo un embargo venezolano sobre su petróleo de

exportación a Estados Unidos), es la que comentamos, es decir la de países con

conflictos locales que pueden eventualmente tener efectos regionales. La insistencia

colombiana respecto del terrorismo, obedece a una doble circunstancia: En primer

lugar, porque han existido acciones terroristas por parte de los grupos armados al

margen de la Ley (es decir, que existe una securitización sobre una base objetiva). Y en

segundo lugar, porque se trata de enviar un discurso compatible con la visión que el

gobierno y muchos pobladores de los EE.UU. tienen sobre el mundo, después de

Septiembre de 2001 , con lo cual se produce una utilización positiva del tema del

terrorismo en la agenda, muy semejante a la “narcotización positiva” de las

administraciones Barco, Pastrana y Uribe. Es decir, reconocer que un problema existe

en la Agenda internacional del país, y que el país respectivo puede constituir un

problema para otros por esta vía, salvo que se reciba ayuda internacional eficaz e

importante.

Actualmente, la política exterior de Colombia, en manos de la administración Uribe, ha

estado liderada en mayor parte por la Presidencia y se ha caracterizado por dirigir sus

intereses hacia Estados Unidos. Esta orientación, más allá de los factores históricos que

para algunos autores se han conjurado en la expresión respice polum47, responde a una

intensa adhesión por parte del gobierno colombiano al discurso norteamericano contra

el terrorismo (debido a la identificación de esta amenaza en las estrategias de seguridad

47 Expresión utilizada por el expresidente Marco Fidel Suárez en 1918 al reconocer a Estados Unidos como prioritario para la política exterior de Colombia.

trazadas por la administración de George W. Bush48 después de los atentados

perpetrados el 11 de septiembre del 2001) y a que en Colombia se identificaron tres de

los grupos terroristas del mundo en las listas de EE.UU. y Europa. Pero la intención del

gobierno colombiano no sólo deriva de la lucha antiterrorista, sino además de un alto

convencimiento de que la mejor alternativa para el país es desarrollar una campaña de

lo que se ha denominado “seguridad democrática”49 sustentada en la “ausencia de

riesgos y amenazas físicas para aquellos que componen la nación e implica la existencia

de condiciones mínimas de ingreso, vivienda, salud, educación y respeto por la

dignidad humana”50. Lo anterior da cuenta de dos elementos importantes: en un sentido,

Estados Unidos se identifica como la prioridad geográfica que elige el gobierno

colombiano para dirigir sus principales acciones y, por otro lado, la seguridad se

presenta como la prioridad temática que determina el resto de temas en la agenda de la

administración Uribe.

8) Finalmente, en el campo de la seguridad económica: En los escenarios de política

interna, imperantes en los países latinoamericanos, , no ha existido en general un tiempo

adecuado para el ajuste social y la asimilación progresiva de las políticas neoliberales.

Ello, y las políticas de ajuste macro-económico, han implicado problemas sociales en el

campo, y cinturones de miseria alrededor de las grandes ciudades de Latinoamérica.

Así, podría preverse respecto de la estrategia de seguridad frente a América Latina una

profundización de fisuras sociales y brechas de inequidad, seguidas de crisis de

gobernabilidad, ciclos recurrentes de depresión económica, y tasas crecientes de

inseguridad pública.

En este escenario, y desde la perspectiva internacional, tales imperativos económicos, han

acelerado (en lugar de disminuir) las inequidades económicas, las desventajas en los

48 Son tres: La Estrategia de Seguridad Nacional, la Homeland Security, y la Estrategia contra el Terrorismo. 49 Cabe señalar, que de alguna manera el presidente Uribe ha encontrado en el discurso de la seguridad y en la alianza con Estados Unidos una oportunidad de materializar su intención de proporcionar un estado de seguridad a la ciudadanía, propósito que se ha gestado desde que fuera Gobernador de Antioquia. 50 Sánchez, Rubén, “Seguridad Democrática y Estado Comunitario”, en Revista Municipios, Bogotá, Federación Colombiana de Municipios, No. 10, mayo de 2003, pp. 19-20.

términos de intercambio comercial, la frágil absorción de inversiones extranjeras, la

debilidad del ahorro nacional, la tradicional preeminencia monoproductora y

monoexportadora en productos del sector primario, y la persistencia de la deuda externa.

Por otra parte, es necesario prestar particular atención al hecho de que la apertura de

fronteras implica también abrir las puertas a amenazas transnacionales que a su vez, y

operando bajo la misma lógica tampoco reconocen fronteras.

En tal caso, el punto a subrayar respecto al hemisferio no reside fundamentalmente en el

conjunto de amenazas y desafíos que con antelación a la ESN-B han dejado su rúbrica en la

seguridad de la región, tales como: el problema de las drogas ilícitas, el tráfico ilícito de

armas pequeñas y ligeras, explosivos y municiones, así como de precursores químicos, y el

tráfico de seres humanos en todas sus dimensiones, entre otros. El asunto central, estriba en

que la segunda parte de la estrategia se inclina de manera significativa a la apertura de

fronteras comerciales y financieras, y en menor medida humanas. Asumir ingenua o

perversamente que las leyes del mercado pueden regular por si mismas las dramáticas

inequidades sociales de América Latina, sería cometer un error semejante al del Medio

Oriente y Asia centro-occidental: dejar que sean los fundamentalismos de todo orden los

que terminen canalizando el descontento y la frustración de masas importantes de la

población.

Así el mantenimiento del orden y la estabilidad en un escenario de economía política liberal

internacional51 (interés vital para EE.UU.) entrañaría en sí mismo un verdadero “dilema de

la securitización”, toda vez que al aumentar la seguridad del sistema económico per sé

como resultado de una estrategia más amplia de securitización, podría disminuir la

seguridad de EE.UU., debido a los efectos nefastos de corto y largo plazo, que podrían

generarse en los países de su principal área de influencia.

Hacia una lectura de la ESN-B desde América Latina. Conclusiones

51 Buzan, Barry, People, States and Fear, Boulder, Colorado, Lynne Rienner Publishers, 1991, (2nd ed), p. 97.

Algunas de las amenazas previstas en la Estrategia de Seguridad Nacional de la

administración Bush pueden resultar inasibles. No así, sus efectos para la posteridad de los

estudios y la práctica de la seguridad.

En efecto, el modelo preconizado en la Estrategia es inteligente y equilibrado: armoniza las

distintas nociones de seguridad con las dimensiones del espacio (círculos concéntricos) y

del tiempo (corto, mediano y largo plazo); incorpora elementos tradicionales y nuevos de la

seguridad definiéndola no solo por su contenido negativo sino también por tareas positivas

a emprender; interrelaciona táctica y simultáneamente múltiples niveles de análisis en su

división del mundo; contempla la des-securitización de manera más sistemática que

contingente; y se proyecta con su tradicional ímpetu hegemónico en su principal área de

influencia: América Latina.

Se comparta o no el modelo estipulado en la Estrategia, lo cierto es que dada su naturaleza

dual, así como los conceptos que la animan (salvo el de las acciones pre-emptive), está

llamado a perdurar mas allá de la presencia de sus redactores en el poder en los EE.UU., y

seguramente hará una amplia y prolongada trayectoria en otras regiones del mundo. Esto no

sólo por la posición hegemónica del actor que enuncia la estrategia, sino por sus

implicaciones para el sistema internacional desde la perspectiva práctica por un lado, y de

su comprensión académica desde los estudios de seguridad por el otro.

BIBLIOGRAFIA

Carta de la Organización de las Naciones Unidas

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