El Fondo Mink’a de Chorlaví es un instru-m e n t o d e l G r u p o C h o r l a v í(www.grupochorlavi.org), para estimulary facilitar procesos de aprendizaje sociala partir de la reflexión crítica sobre expe-riencias innovadoras en materia de desar-rollo sustentable en los sectores ruralesde América Latina y el Caribe. El FondoMink’a de Chorlaví y el Grupo Chorlavícuentan con el generoso auspicio de laOrganización Intereclesiástica deCooperación al Desarrollo (ICCO, Holan-da, www.icco.nl) y del Centro Internacionalde Investigaciones para el Desarrollo(IDRC, Canadá, www.idrc.ca).

El Consejo del Grupo Chorlaví está inte-grado por: Anthony Bebbington, LauraBecerra, Maarten Borres (ICCO), SimonCarter (IDRC), Fernando Eguren, IleanaGómez, Sally Humphries, Iliana Monte-rroso, Daniel M. Robinson y Lourdes Tiban.

Rimisp-Centro Latinoamericano para elDesarrollo Rural (www.rimisp.org) actúacomo Secretariado del Fondo.

Fondo Mink’a de Chorlaví

Primera edición: Noviembre 2007

Autores:Carlos Hugo Molina, ManuelDammert Ego Aguirre, Manuel Chiriboga,Vladimir Ameller Terrazas

Diseño: Marcia Miranda

Está permitido el uso y reproducción deesta publicación para uso personal oactividades de capacitación, educacióne investigación. En estos casos, solicita-mos la inclusión de una nota de recono-cimiento de autoría al Fondo Mink’a deChorlaví. Las opiniones vertidas en estedocumento son de exclusiva responsabi-lidad del autor.

1 Mancomunidad de gobiernos locales, presupuestos partici-pativos y gestión de obra pública de las juntas parroquialesrurales del cantón Cuenca – Ecuador.Servicio para un Desarrollo Alternativo del Sur-SENDA, Ecuador.Patricia Idrovo.

2 Aprendizaje en torno a la integración territorial y el fortalecimientode niveles complementarios de gobernanza local y regional,desde la experiencia asociativa de gobiernos locales en elcontexto de pobreza rural y aislamiento crítico en el extremoaustral de Chile.Fundación para la Superación de la Pobreza (FSP), ProgramaServicio País (PSP), Chile. Marcelo Becerra.

3 El asociativismo municipal como innovación institucional yestrategia para la gobernabilidad democrática y la planificaciónconcertada del desarrollo en áreas rurales: experiencias enPerú, Ecuador y Bolivia.Soluciones Prácticas-ITDG, Oficina Regional para AméricaLatina, Perú. Max Watanabe.

4 Análisis comparativo de dos mancomunidades municipales enCentroamérica basado en Guatemala y Nicaragua: Origen yefecto.Universidad Rafael Landívar, Guatemala. René Mendoza.

5 El potencial de las asociaciones y mancomunidades de muni-cipios en la promoción de la gobernabilidad democrática: laexperiencia del hermanamiento interfronterizo binacionalHonduras-Nicaragua.Comisión Interuniversitaria de Estudios de Género (CIEG),Nicaragua. Rebeca Centeno.

6 Sistematización de una experiencia de gestión alternativa delagua potable: el centro de apoyo a la gestión rural del aguapotable del Cañar, Ecuador.Fundación Ambiente y Sociedad, Ecuador. Carlos Chamorro.

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Recuadro 1

El proceso de descentralización, co-mo expresión del nuevo rol de losórganos locales de poder, se veacentuado por la expansión de lademocracia como régimen político,y la necesidad de acercar gobiernoy ciudadanos. En estas condicioneslos territorios rurales, especialmentelos pobres y marginados de AméricaLatina, se enfrentan a nuevos de-safíos, diversas oportunidades y alimitaciones para la gestión territorial.Es por esto que la asociatividad entrelos gobiernos locales se ha transfor-mado en una de las innovacionesinstitucionales que se está general-izando en el continente. Estas agru-paciones, ofrecen una vía descen-tralizada de desarrollo, que buscaacercar las circunscripciones político-administrativas a la geografía de losterritorios y a la dinámica de suconstrucción social.

En general, es posible distinguirdos grandes tipos de asociativismosegún sus objetivos:

· Asociativismo Gremial, relaciona-do a las tradicionales Asociacioneso Federaciones de Municipios, con

énfasis reivindicativos y demanda-ntes de recursos e interlocuciónpolítica ante los gobiernos nacion-ales.

· Asociativismo Mancomunitario, vin-culado al desarrollo, a la gestiónasociada de servicios y territorios, y al establecimiento de alianzaspara lograrlo.

La segunda categoría organizativaconstituye el eje articulador de estetrabajo, en virtud de la innovaciónque representa y las posibilidadesque ofrece frente al reto de dar re-spuesta a las dificultades que enfren-tan los territorios rurales pobres.

Las mancomunidades ofrecen unaopción a dos categorías políticas queno han encontrado hasta ahora unarespuesta armónica: las necesidadessociales de los territorios y las moda-lidades de la administración espacialdel Estado. Las dinámicas socialesse expresan con movilizaciones ydemandas de vida digna, desarrolloy producción; las preocupaciones dela administración del territorio, en

cambio, giran en torno a funciones ycompetencias administrativas.

Es de interés conocer experienciasconcretas de mancomunidades degobiernos locales en territorios pobresy marginados que han logrado, poruna parte, una adecuada coordinacióny participación ciudadana y, por otra, procesos de desarrollo económico-local no excluyentes.

Este documento integra y sintetiza elconjunto de actividades de aprendizajeimplementados durante un año y me-dio de trabajo. Parte importante sebasa en los informes de las seissistematizaciones que fueron el núcleode este proyecto de aprendizaje so-cial, cuyo resumen se presenta en elRecuadro 1. Sin embargo, tambiénrecoge los aportes de otro tipo deactividades - como discusiones ele-ctrónicas, revisión de literatura yelaboración de documentos de apoyo- que permitieron enriquecer la dis-cusión y lecciones que se han identi-ficado.

Las experiencias en estudio. Mancomunidad de gobiernos locales, presupuestos participativos y gestión

de obra pública de las juntas parroquiales rurales del cantón Cuenca –Ecuador.

. Aprendizaje en torno a la integración territorial y el fortalecimiento deniveles complementarios de gobernanza local y regional, desde la experienciaasociativa de gobiernos locales en el contexto de pobreza rural y aislamientocrítico en el extremo austral de Chile.

. El asociativismo municipal como innovación institucional y estrategia parala gobernabilidad democrática y la planificación concertada del desarrolloen áreas rurales: experiencias en Perú, Ecuador y Bolivia.

. Análisis comparativo de dos mancomunidades municipales en Centroaméricabasado en Guatemala y Nicaragua: Origen y efecto.

. El potencial de las asociaciones y mancomunidades de municipios en lapromoción de la gobernabilidad democrática: la experiencia delhermanamiento interfronterizo binacional Honduras-Nicaragua.

. Sistematización de una experiencia de gestión alternativa del agua potable:el centro de apoyo a la gestión rural del agua potable del Cañar, Ecuador.

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En los últimos 20 años, AméricaLatina ha pasado del estado-centralista a una dinámica que sedesplaza a los diversos territorios ypoderes sociales. Éste es el sentidode las crecientes y distintas au-tonomías reclamadas, diseñadas oen progresivo ejercicio, en los pro-cesos de reforma descentralizadora.En tal escenario, las mancomu-nidades surgidas de la unión deesfuerzos locales, para cumplir ob-jetivos de limitadas competencias,empiezan a abrirse y constituirseen un espacio propicio para gestio-nar nuevos desafíos de las local-idades, regiones y sus territorios.En todo caso, se puede afirmar quelas mancomunidades son el resulta-do de la voluntad y visión de lasautoridades locales frente al orde-namiento legal vigente, más queuna respuesta desde los nivelescentrales1.

Las mancomunidades municipales asumen diversas formas organiza-tivas, pero en general se trata deasociaciones voluntarias, que seunen con el propósito de coordinaracciones en campos de interés com-partido, o donde la asociatividadpermite asumir competencias demanera más efectiva. Como mues-tran las experiencias sistematizadas,en el mundo global las nuevascondiciones en el ámbito local, plan-tean perspectivas inéditas a estetipo de asociaciones. De hecho,las exigencias del desarrollo de losterritorios y su gestión con au-tonomía, al pasar a un primer plano, abren un nuevo rol a las mancomu-nidades municipales.

“Luego, en el marco de democratización y paz, surgieron en los años ´90las asociaciones municipales departamentales con peso político-partidario,que desaparecieron en la medida en que la tolerancia política creció.Finalmente, las mancomunidades emergen desde mediados de los años´90 y especialmente desde el 2000, en un contexto de globalización,reducción del papel del Estado, privatización y liberalización; son manco-munidades con una mirada no gremial-nacional ni político-partidaria aunqueterritorial, y en un mundo donde se sitúa no solamente el Estado, sinomúltiples actores. (René Mendoza).

Análisis comparativo de dos mancomunidades municipales enCentroamérica basado en Guatemala y Nicaragua: origen y efecto.Universidad Rafael Landívar, Guatemala, 2007;

Las experiencias estudiadas en laregión, muestran un panoramahete-rogéneo. Las diferencias dicenrelación con el marco jurídico, lasatribuciones de las mancomu-nidades, incluyendo también larelación con el entorno local, nacio-nal e internacional. A continuaciónse destacan cinco ejes a partir delos cuales es factible caracterizarla heterogeneidad regional:

Densidad nacional: las mancomu-nidades municipales son instanciasque se presentan en la mayoría delos países en forma dispersa y ais-lada; sólo en Bolivia tienen unapresencia masiva.

Régimen jurídico: las mancomu-nidades tiene un régimen jurídicopropio y relativamente desarrolladoen Bolivia. Como lo demuestra lasis-tematización comparada de loscasos de Bolivia, Perú y Ecuador, en la mayoría de las legislacioneshay apenas una referencia genéricaen la Ley de Municipalidades. Elaumento de esta modalidad aso-ciativa, ha llevado a que en Perúse establezca una ley específicay en Chile se preparen mo-dificaciones legales para fortalecer-las. En Nicaragua, para aprobar suconformación se necesita una Leyde la República, expresa. En gen-eral, la tendencia más extendidaes la de una ausencia de normativaespecífica, con la consiguientecarencia de políticas públicas y deincentivos para su fortalecimiento.

Competencias y atribuciones: nues-tros países viven procesos de reformaadministrativa, en los cuales no existeun adecuado mapa acerca de las com-petencias de cada uno de los diferentesestamentos gubernamentales, en losque todavía está en debate laformación, características y atribucionesde los niveles intermedios de gobiernosubnacionales. En tal contexto dedescentralización, las mancomunidadesse unen en base a competencias impre-cisas y con atribuciones en pugna entrelos distintos niveles de gobierno.Estadificultad es a la vez una de sus poten-cialidades, al dejar un espacio ampliode creatividad e innovación. En la región,es común la formación de mancomu-nidades para ejecutar un proyecto, paraadministrar una cuenca, un parque na-cional o un corredor agrobiológico.

Relación con la cooperación interna-cional: las mancomunidades tienen unarelación distinta con la cooperación in-ternacional, generándose una mayorautonomía, como sucede por ejemploen Bolivia, donde se integra a la dinámi-ca marcada por los gobiernos munici-pales. En otras zonas, como en Cen-troamérica, generalmente la cooperacióninternacional sustenta y afianza lasdinámicas mancomunitarias para im-plementar sus propias agendas, lo cuallas hace vulnerables y con dificultadesde sostenibilidad en el tiempo.

Estrategias de integración: algunasde las sistematizaciones permiten iden-tificar a las mancomunidades munici-pales como actoras territoriales quefortalecen procesos de integración fron-teriza, por las relaciones que se es-tablecen entre este tipo de municipiosy las alianzas en materias económicasque se desarrollan entre ellos.

Las exigencias del desarrollo delos territorios y su gestión conautonomía abren un nuevo rol alas mancomunidadesmunicipales.

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Desarrollo económicoLas experiencias sistematizadasmuestran un instrumento de gestiónterritorial que, a pesar de no tener lasmismas características administrati-vas en todos los países 2, están ge-nerando acciones y debates similares.

Las mancomunidades tienen una di-versidad de expresiones organizati-vas, escalas y alcances, pero en todoslos casos presentan potencialidadesy desafíos a los procesos de des-centralización. De acuerdo a las siste-matizaciones efectuadas, es posibleestablecer las modalidades generalesa través de las cuales se manifiestany el potencial escenario de gestiónterritorial que tienen por delante. Si aello le sumamos las lecciones básicasaprendidas, tendremos la posibilidadde visualizar una estrategia de gestiónde las mancomunidades, como unnuevo y adecuado sujeto promotordel cambio en los territorios.

Los territorios de pobreza tienden aser marginados y excluidos del pro-ceso global de desarrollo. Las condi-ciones de pobreza “dura”, similar entérminos de alta dispersión poblacio-nal y ausencia de medios decomunicación y de acceso, nos colo-can en territorios con problemas queson más de capacidades, que devoluntades.

En estricto sentido, ningún territorio,por más pobre o marginado que sea,carece de opciones potenciales dedesarrollo que lo condenen a ser unperdedor estructural “natural”. Lasmúltiples posibles relaciones entre lolocal y lo global, y los constantescambios en las sociedades de cono-cimiento y su paradigma tecnopro-ductivo, abren un abanico de opcionesy oportunidades a los territorios. Pero,como ha sido señalado, estas posibi-

lidades se enfrentan con una clara einequívoca desventaja inicial: la deser un territorio rural y pobre, al mar-gen de los procesos globales.

La estrategia de desarrollo de estosterritorios, debe considerar y resolveresta compleja trama. Una clara opciónde gestión territorial para el desarrollo,son las alianzas entre GobiernosMunicipales/Locales asumidos comomancomunidades, las que se es-tablecen sobre bases prácticas deinclusión, participación y acceso a launiversalidad de los servicios públicos.

Las mancomunidades de municipiostienen la posibilidad de generarproyectos articuladores que ayudana superar la tendencia localista y ato-mizadora de la inversión administrativamunicipal 3 . En Bolivia, la experienciade la Mancomunidad de la Chiquitaniaimpulsada por el CEPAD, da cuentajustamente de la posibilidad de quemancomunidades potencien recursosidentitarios locales para un desarrollobasado en el turismo, pero con visiónterritorial 4.

En las experiencias sistematizadas,es ilustrativo el proceso de in-tervención. La Mancomunidad Bina-cional Transfronteriza Nicaragua-Honduras, al enfocar el desarrollo

territorial, muestra el siguiente itinerariode apertura a las políticas públicasdesde lo local:· Una primera etapa, consistente en

la “identificación y pro-moción”de contactos entre los municipios,con apoyo de la cooperación exter-na, para el manejo de la Cordillerade Dipilto y Jalapa, dado que enellos nace la subcuenca del río Di-pilto, principal fuente de abaste-cimiento de agua de Ocotal, la ca-becera departamental de NuevaSegovia.

· Una segunda etapa, de “insti-tucionalización”. Se suscribe unconvenio, se crea una unidad técnicabinacional, se constituye una JuntaDirectiva y se aprueba un plan es-tratégico.

· Una tercera etapa, de cons-titución de los actores políticos,donde se hace el reconocimientopúblico del hermanamiento binacio-nal y se posiciona con el tema delPlan Puebla Panamá. Se avanzanlos proyectos para la gestión delbosque.

· En la cuarta etapa, ya posicionadoel hermanamiento, se procede a laplanificación concertada del de-sarrollo regional desde la manco-munidad 5 .

Dentro de los territorios, las man-comunidades pueden ser instrumen-tos de desarrollo en los ámbitoseconómicos, de gobernanza y departicipación ciudadana. En las ex-periencias sistematizadas, se hanpodido identificar elementos relacio-nados con cada uno de estos as-pectos. Ningún territorio, por más pobre o marginado que sea, carece de opciones potenciales

de desarrollo que lo condenen a ser un perdedor estructural "natural".

“En este período también la UTIB (Unidad Técnica Interfronteriza Bina-cional) gestiona ante la Organización de Estados Americanos (OEA), elproyecto Expoventa en el puesto fronterizo “Las manos”. Éste es concebidocomo “proyecto vitrina”, porque evidencia los esfuerzos del hermanamientobinacional. En esta iniciativa, pequeños y medianos productores/a de losmunicipios hermanados pueden exponer y mercadear sus productos ypor ende mejorar la calidad de vida de la población en general”(Rebeca Centeno).

El potencial de las asociaciones y mancomunidades de municipios en lapromoción de la gobernabilidad democrática: La experiencia del hermanamientointerfronterizo binacional Honduras-Nicaragua, Comisión Interuniversitaria deEstudios de Género (CIEG), Nicaragua, 2007; 30.

4Esta trayectoria también se apreciaen la Mancomunidad de Aysén(Chile Austral), frontera de po-blamiento en Chile y el cono sur deAmérica Latina. En esa experiencia,tras una primera etapa dereivindicación respecto a ladistribución de las inversionespúblicas locales, orientadas en laintegración física y superación depobreza, se pasa a otra de alcanceregional, que busca generar un es-pacio de desarrollo del conjunto delterritorio, con un proyecto detraspaso de capacidades e instan-cias de decisiones a actores y nive-les locales de gobierno, como vo-cería regional y autonomías políticasante megaproyectos nacionales enel territorio. Actualmente, el procesose encuentra en una tercera etapa,que consiste en sumar las experi-encias asociativas de ambos mo-mentos, sobre la base de redefinir

Instrumento degobernanzaLos desafíos de la gestión territorial-izada, le abren una importante per-spectiva a la nueva forma de gestiónde las mancomunidades para sugobernanza; ésta se sustenta en acu-erdos entre actores diversos para llevaradelante un proyecto común de desa-rrollo local-regional, lo cual representauna nueva relación entre la sociedaddemocrática, el Estado descentralizadoy el mercado competitivo.

Esta nueva relación de gobernabilidadtiene sustento en la condición deciudadanía, como integrante de lacomunidad política de derechos y de-beres que expresa la calidad derelación entre la sociedad y el Estado,donde es clave la estrategia deconstrucción de capacidades. Éste esuno de los aportes sustantivos delhermanamiento interfronterizo de lasMancomunidades El Paraíso, destina-do a crear capacidades en los gobier-nos locales a fin de generar respuestasa las demandas ciudadanas 9.

En otra experiencia sistematizada seindica, asimismo, que “el asociativismomunicipal representa una forma entránsito de institucionalidad relacionadacon una nueva división del trabajopolítico y gerencial, fruto de lamodernización del Estado y los proce-sos de descentralización”10.

“Se ha institucionalizado el proceso de presupuesto participativo,rendición de cuentas y las acciones de vigilancia ciudadana mediantela instalación de los comités de gestión y vigilancia en cada una delas asociadas, siendo un paso importante para fortalecer la gobern-abilidad democrática, en base a la transparencia del gasto público”.(Max Watanabe)

El asociativismo municipal como innovación institucional y estrategia parala gobernabilidad democrática y la planificación concertada del desarrolloen áreas rurales: Experiencias en Perú, Ecuador y Bolivia, Perú, SolucionesPrácticas-ITDG, Oficina Regional para América Latina, Perú, 2007;20.

un proyecto territorial, con unaCorporación de Desarrollo 6.Los estudios sistematizados per-miten constatar que en general lasexperiencias mancomunitarias sebasan en acuerdos para la provisiónde servicios, o administrar y gestio-nar competencias o sistemas admin-istrativos; la aparición de la variable“desarrollo” - entendida comogeneración de capacidades produc-tivas y de excedente - aún cuandotodavía limitada, es una variante queabre una nueva dimensión. Estoimplica, sin embargo, definir estrate-gias de desarrollo, identificar recur-sos con potencial movilizable y elim-inar las desventajas que los territo-rios pobres tradicionalmente tienen:mala infraestructura de comunica-ciones, poca o ninguna conectividad,capacidades humanas limitadas,entre otros factores.

Las mancomunidades deberían en-frentar estas limitaciones estructurales,concentrar esfuerzos, conectar fortale-zas de diversas localidades y municip-ios. Ello requiere alejar la tentación desubdividir los recursos limitados enfunción de las demandas dispersas ypuntuales, como contradictoriamentedestaca la experiencia sobre aguapotable en Cañar, Ecuador. Sólo enla mancomunidad hay posibilidad desolucionar de manera integral la es-casez de agua, pero ello requiere venc-er la dispersión 7. Igualmente - comose señala en la experiencia de her-manamiento entre Honduras y Nicara-gua - producto de la pobreza, los go-biernos locales se ven enfrascadosen la búsqueda de respuestas inme-diatas, dispersando los recursos enmuchos proyectos pequeños, en det-rimento de las intervenciones decarácter estratégico 8.

Las mancomunidades deberían enfrentarlas limitaciones estructurales, concentraresfuerzos, conectar fortalezas de diversaslocalidades y municipios.

5De las experiencias sistematiza-das, se desprenden una seriecondiciones para que las manco-munidades aporten positivamentea procesos de gobernanza noexcluyente al interior de los terri-torios:

· Mancomunidades sustentadasen esquemas amplios departicipación. La mancomu-n idad neces i ta basa r sudespegue en la identidad socio-comunal y en los lugares quecorrespondan, desde un en-foque pluriétnico intercultural,abriendo diversos espacios parala participación de sus actores.

· La autonomía como base dela colaboración. La mancomu-nidad, al tener a los municipioscomo actor de su creación, tieneque respetar la autonomía insti-tucional de los gobiernos munic-ipales que la conforman. Estose expresa en varios aspectosde las experiencias.ÊPuedemencionarse el que sus inte-grantes tienen igual peso en lasdecisiones, aunque sus aportessean proporcionales a sus po-blaciones y/o capacidad de in-gresos. También, que el conve-nio mancomunado sea aproba-do por decisión de sus ConcejosMunicipales. El que los Alcaldesin tegren su Di rector io deGestión, garantiza el respeto ala autonomía municipal 11.

· Las mancomunidades tienenque definir sus roles y objeti-vos. La mancomunidad debe es-tablecer claramente el objetivoal que aspira con su asociativ-idad, y las competencias que lasmunicipalidades delegan a lamancomunidad para capturar losbeneficios de escala, generarahorros y buscar la apropiaciónde externalidades económicaspositivas en la gestión manco-munada. De esta forma, la man-comunidad no funciona comouna dependencia de la admi-nistración municipal, sino comoun socio estratégico para gene-rar capacidades, que individual-mente carecería.

· La estrategia de financiamien-to para la sostenibilidad. Elfuncionamiento de la mancomu-nidad municipal está subordina-do al esquema de su finan-ciamiento. Los aportes de lasmunicipalidades de acuerdo alconvenio mancomunitario, sonuna cuestión esencial para es-tablecer una administración mí-nima que gestione la mancomu-nidad y que principalmente abor-de dos ámbitos de la gestión: laplanificación intermunicipal, y elapoyo a emprendimientos de de-sarrollo económico local y re-gional, incorporando a los ac-tores económicos de la manco-munidad en estos procesos.

· La mancomunidad comogestor de redes. Las mancomu-nidades deberían facilitar la

conexión entre niveles de gobier-no en función de territorios. Enlos diversos países, las reformasdescentralizadoras están en pro-ceso de articular sus mapas com-petenciales, los que tienen nosólo diversos ritmos, sino tambiénmarchas y contramarchas. Al a-brirse las políticas públicas a lagestión de los territorios, se re-quiere que la mancomunidad fun-cione con flexibilidad para serlugar de encuentro y articulaciónde los diversos niveles de gobier-no del Estado, en función del ob-jetivo y territorio de la mancomu-nidad.

Como se muestra en las experien-cias sistematizadas, estos aspectoscontribuyen a la construcción decapacidades institucionales decisi-vas para el desarrollo local territo-rial, y van más allá del período derecambio electoral municipal,posibilitando una visión institucionalpluripartidista de su instituciona-lidad y capacidad en los funcionariospúblicos.

La mancomunidad necesita basar su despegue en la identidad sociocomunal, desde unenfoque pluriétnico intercultural, abriendo diversos espacios para la participación desus actores.

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Instrumento departicipación ciudadanaLas transferencias directas de recur-sos para la prestación de serviciospúblicos, la promoción con incentivosfiscales y el enfoque territorial de lagestión pública, contribuye a lograrla sostenibilidad de las mancomu-nidades municipales, con lo cual seabre la posibilidad de la participaciónciudadana responsable. Como hasido señalado, el concepto más im-portante del financiamiento, es el deapro-piación de la mancomunidadcomo instrumento de poder y gestiónsupramunicipal asociada, y el desostenibilidad fiscal como evidenciade la voluntad de aporte ycontribución que soporte una estruc-tura de gestión territorial.

La mancomunidad se nutre y a lavez fortalece la gobernabilidaddemocrática, al establecer, a travésde la participación, mecanismos para:a) alimentar, dar seguimiento y con-trolar el cumplimiento de los compro-misos y aspiraciones de quienes laconforman, y b) para generar volun-tad para enfrentar materias poster-gadas y de complejo tratamientocomo la generación de empleo, me-jora en los ingresos y dinamismo delas redes y mercados locales, quela relacionan directamente con losmecanismos de participación popular.

Idealmente, los actores centrales departicipación en la mancomunidaddeben ser los agentes económicos,expresados en sindicatos de produc-

tores, asociaciones, pequeños em-presar ios y organizacioneseconómicas rurales, generalmentesoslayadas por organizaciones demayor peso social y capacidad demovilización en el ámbito regional onacional -naturales conquistadoresde los espacios de decisión- conoci-das ampliamente por la captura deun presupuesto local a cargo de lasminorías movilizadas. Por ello, laparticipación en las mancomunidadescambia de énfasis, privilegiando ac-tores con intereses de un ámbitoespacial que va más allá del localis-mo, como lo reflejan las actividadeseconómicas del te-rritorio que repre-senta la mancomunidad. No duplicanni crean actores, sino que incluyena aquéllos que generan la dinámicaeconómica y fortalecen laseconomías domés-ticas.

Si la construcción del territorio pasapor un complejo mecanismo de rela-c iones pol í t icas, humanas,económicas, culturales y sociales, elempoderamiento territorial de loshabitantes rurales es uno de los req-uisitos básicos para la construcciónde la gestión mancomunitaria. Y elconocimiento de los instrumentosque le facilitarán su relación, es otrode ellos. Se trata de pasar de larelación de oferta/demanda de laplanificación participativa, con susesgo admi-nistrativista y de servicios,a otra que prioriza lo productivo yque incorpora en la dinámica de lagestión, las demandas de una so-ciedad productora y una poblaciónque requiere compartir excedentesde su capacidad productiva12.

La unión de las categorías ciudadanasde responsabilidad fiscal, con el ejer-cicio del derecho a la participaciónciudadana, expresa una síntesis virtu-osa que relaciona demanda de gestióncon eficacia administrativa y desarrollode capacidades productivas. En esaperspectiva, la mancomunidad puedeconvertirse en un espacio / instrumentoque jerarquice la participación en uncontexto productivo y de gobernanza,haciendo efectiva categorías comosustentabilidad, desarrollo productivo,inclusión productiva, sociedad de lainformación y nuevas tecnologías, paraque la contraloría social sea algo másque fiscalización de la gestión de lasautoridades locales.

“En esta fase, adquieren especial valor los elementos de identidad quereafirman la cohesión de las comunidades y actores políticos involu-crados. El nivel siguiente lo constituye la apertura de una plataformainclusiva de actores respecto de un territorio. En este caso se constituyeun espacio para que actores diversos puedan expresar y articularlabores respecto de un proyecto territorial previo o en construcción”.(Marcelo Becerra).

Aprendizaje en torno a la integración territorial y el fortalecimientode niveles complementarios de gobernanza local y regional, desdela experiencia asociativa de gobiernos locales en el contexto depobreza rural y aislamiento crítico en el extremo austral de Chile,Fundación para la Superación de la Pobreza (FSP), ProgramaServicio País (PSP), Chile, 2007; 59.

La mancomunidad se nutre y a la vezfortalece la gobernabilidad democrática.

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No hay recetas ni condenas eter-nas; es preciso descubrir lo es-pecífico y sus potencialidades,para superar la pobreza y gener-ar desarrollo. La gestión del te-rritorio y sus instrumentos man-comunados, deben responder arealidades concretas y objetivas.

En el medio rural nos encontramoscon territorios diversos. El posicio-namiento de ellos en las interrela-ciones de los Estados-Nación, yen el mundo, es la clave local-global para sus opciones de desa-rrollo. Para lograrlo es indispen-sable - por más subordinada, mar-ginada, excluida o pobre que seauna localidad- que se identifiquey despierte la singularidad del ter-ritorio para lograr las sinergias desus recursos y valores. De estaforma, la nueva gestión local sereposicionará en el mundo, cons-truyéndose socialmente en el ter-ritorio la comunidad de ciudadanosque desarrollan proyectos paravivir en justicia y con libertad.

Las mancomunidades son ins-trumentos para una gestión des-de lo local-territorial, con ámbi-tos territoriales diversos y am-plios; no reemplazan a otras en-tidades de gobierno, ni tampocose limitan al ámbito de una mu-nicipalidad, en cuya voluntadasociativa reposan.

La mancomunidad se desvirtúacuando duplica y compite por re-producir las funciones propias delos Gobiernos Municipales o elGobierno Nacional. Sin embargo,la mancomunidad puede sin pro-ponérselo, suplir transitoriamentelas fragilidades de los niveles in-termedios de administración delEstado, cuando éstos son débilesinstitucionalmente.

Las mancomunidades han surgidodesde lo local, pese a que inicial-mente estaban reducidas a laprestación y administración de ser-vicios, para abrirse a lo local terri-torial y el desarrollo. Parten desdelas municipalidades, con gestióndesde lo local, afianzadas en lavoluntad y la legitimidad social desus poblaciones. Su objeto va am-pliándose hacia ámbitos territorialesdiversos, al unir a municipalidadescon vocaciones comunes. Sus

proyectos se institucionalizan y am-plían en términos de dimensionesy de los actores de la actividad delGobierno local. Esta afirmación delo local, como territorial, suponeproyectar lo agrícola y no agrícola,lo rural y lo urbano como urbano-regional, los recursos en espaciosgeo-económico-culturales; las ac-tividades y los circuitos, en unidadesde sinergia integral.

Las mancomunidades surgen dela voluntad local, y no se formanpor mandato de ley13, pero re-quieren de políticas públicas quelas incentiven, especialmentepara las zonas rurales y en po-breza, para afirmar el cambioterritorial e institucional quepueden hacer posible su viabil-idad. En los países donde exis-ten normas de apoyo, las man-comunidades logran mejores re-sultados para los territoriosdonde se encuentran.

La mancomunidad municipal re-quiere ser sujeto de un proceso dereconocimiento, más que decreación. La conformación es elhecho formal y posterior a su re-descubrimiento como nueva formade administración del espacio.

Formadas desde las localidades,la atención a los asuntos del terri-torio, y en especial, al desarrolloeconómico territorial, requiere unpaso de calidad estratégica degestión para tener sostenibilidaden el largo plazo. No son un actoburocrático administrativo. No de-rivan del texto de la ley. Sonexpresión social de una nuevagestión del territorio, balbuceante,limitada, exigente, esperanzada,siempre afincada desde lo local,que interpela a su nación. Por estacondición, requiere la existenciade una política pública promotora,de una condición jurídica apropia-da, que establezca sus marcos

legales de desempeño, promuevamodalidades diversas, incentive susactividades y facilite sus alianzas.Con una política pública promotora,la mancomunidad puede afianzar ygeneralizar pasos estratégicos decalidad en la gestión territorial.

Las mancomunidades expresanun espacio social de reunión devoluntades para la mejor gestión,superando la rei-vindicación ais-lada, el faccionalismo, la pola-rización étnica excluyente, y elaislamiento en sus proyectos.

Al incorporar progresivamente a losdiversos actores del territorio y asum-ir los desafíos en sus distintas dimen-siones (físico-geográfico-técnico, deintegración social, de identidad cul-tural, de vinculación pluriétnica y dela demarcación política administrati-va), la mancomunidad se constituyeen un espacio social de concertaciónpara la acción conjunta y el adecuadotratamiento de intereses. Puede re-conocer la legitimidad de la políticay al mismo tiempo superar las dife-rencias político-partidarias, y tambiénvincularse con diversas entidadesinternas y externas sin limitarse a suafiliación política, sino poniendo pordelante asuntos comunes orientadoshacia el desarrollo.

Al ser los fenómenos económicosm á s e s p a c i a l e s q u e d ecircunscripción territorial, las man-comunidades generan una granoportunidad de abordar procesosde desarrollo económico desde unaperspectiva no l imitativa a lademarcación administrativa de ser-vicios de los gobiernos locales, re-ducida a la “obra” y dejando lasperspectivas del proyecto para eldesarrollo. Las mancomunidadesde municipios tienen la posibilidadde generar proyectos articuladoresque ayudan a superar la tendencialocalista y ato-mizadora de lainversión administrativa municipal.

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1 Hemos encontrado que esto explica la razón porla que en Bolivia, donde existe norma legal, régimenjurídico y recursos públicos, las mancomunidadesque nacen desde la voluntad local como una expe-riencia amplia y masiva, pueden consolidarse ycrecer en el ejercicio de competencias, con au-tonomías. En otros países del continente, no existenpolíticas públicas al respecto, por lo que las man-comunidades quedan libradas a esfuerzos aislados,algunas veces con sólo respaldo de entidades dela cooperación internacional.

2 Con relación al Gobierno Local, por ejemplo, existendiferentes nomenclaturas, pero todas confluyen enun instrumento de gestión del Estado a cargo deuna instancia de la división político-administrativa.

3 La categoría que se expresa en este criterio es ladenominada “inversión concurrente”, y tiene quever con el acuerdo entre diversos actores públicosy privados para llevar adelante un emprendimientocofinanciado de inversión. Naturalmente, se expresaesta articulación, en el aporte de recursos y en laejecución de proyectos sobre los que concurrendiferentes intereses.

4 CEPAD, Desarrollo Humano Sostenible en lasMisiones Jesuíticas de Chiquitos de Bolivia. El casodel municipio de Concepción. Territorios con Iden-tidad, proyecto RIMISP.

5 El potencial de las asociaciones y mancomunidadesde municipios en la promoción de la gobernabilidaddemocrática: La experiencia del hermanamientointerfronterizo binacional Honduras- Nicaragua.Comisión Ínteruniversitaria de Estudios de Genero-CIEG Nicaragua y Honduras.

6 Aprendizaje en torno a la integración territorial y elfortalecimiento de niveles complementarios degobernanza local y regional, desde la experienciaasociativa de gobiernos locales en el contexto depobreza rural y aislamiento crítico en el extremoaustral de Chile. Fundación para la superación dela Pobreza, Programa Servicio País - Chile.

7 Sistematización de una experiencia de gestiónalternativa del agua potable: El centro de apoyo ala gestión rural del agua potable del Cañar, Ecuador.

8 El potencial de las asociaciones y mancomunidadesde municipios en la promoción de la gobernabilidaddemocrática: La experiencia del hermanamientointerfronterizo binacional Honduras-Nicaragua.Comisión Ínteruniversitaria de Estudios de Genero-CIEG Nicaragua y Honduras.

9 El potencial de las asociaciones y mancomunidadesde municipios en la promoción de la gobernabilidaddemocrática: La experiencia del hermanamientointerfronterizo binacional Honduras-Nicaragua.Comisión Ínteruniversitaria de Estudios de Genero-CIEG Nicaragua y Honduras.

10 El asociativismo municipal como innovación insti-tucional y estrategia para la gobernabilidaddemocrática y la planificación concertada del de-sarrollo en áreas rurales: Experiencias en Perú,Ecuador y Bolivia. Soluciones Prácticas – ITDG,Oficina Regional para América Latina, - Perú,Ecuador y Bolivia.

11 Contrariamente a las críticas contra la posibilidadde que las mancomunidades se superpongan alos gobiernos locales/municipales, la existencia deuna directiva integrada por autoridades municipales,deja en evidencia la relación de autoridad sobrelos técnicos.

12 La participación ciudadana en la gestión de lasmancomunidades se encuentra en pleno desarrolloy se pueden encontrar diferentes formas parabuscar las mejores estrategias para hacer efectivadicha participación.

13 Excepción de la Ley de Participación Popularboliviana, que obligaba el asociativismo a los mu-nicipios con población menor a 5.000 habitantes,para ser receptores de recursos de transferencia.

Las mancomunidades, al acotarsu espacio de acción y agendasde trabajo en aquellos temas enque es razonable esperar bene-ficios dada las economías deescala, establecen un campo dejuego en que es factible esperarresultados positivos en un plazoprudente a una escala territorial.

La mancomunidad, cuando se con-centra en una agenda económicay ambiental desde una perspectiva territorial, da cuenta de aspectosque por razones de escala nopermiten ser atendidos adecuada-mente por el nivel municipal. Sufortaleza como mancomunidad,rad icará en su ámbi to deespecialización respecto de losotros niveles de ad-ministracióndel Estado. Quizá cons-truyendouna identidad sobre el territorio,reconociendo y haciendo visibleaquello que parece invisible. Almismo tiempo y para asegurar rel-evancia, la mancomunidad debecentrar esfuerzos en temas es-tratégicos para el desarrollo terri-torial, y no dejarse tentar por ladispersión de pequeñas acciones.

La mancomunidad de municipiostiene mejores oportunidades queel municipio individualmente comoagente de procesos de desarrollo.Enfrentar procesos de desarrolloeconómico territorial en zonas po-bres y marginales no es una asig-natura sólo de voluntades, sinotambién de desarrollo de ca-pacidades.

Las mancomunidades requierenuna política que garantice su sos-tenibilidad, con recursos propiosy con medidas que incentiven suconsolidación.

Dos elementos son centrales paragenerar sostenibilidad en las man-comunidades: la sostenibilidad políti-ca y la sostenibilidad fiscal. La pri-mera, está determinada por la ca-pacidad de representar y respondera las necesidades y aspiraciones delos actores de la mancomunidad. Lasegunda, es expresión tangible dela importancia y funcionalidad de lamancomunidad como instancia degestión útil a los municipios repre-sentados.

Una política pública promotora dela gestión asociada, una transferen-cia condicionada a proyectos denaturaleza intermunicipal, un estímu-lo fiscal para la consolidación de unacultura de esfuerzo local o supralocal- generalmente ausente de las finan-zas públicas locales- pueden serelementos detonadores para aseg-urar su rol y renovado desempeñoen la gestión del territorio.

Las mancomunidades pueden serreorientadoras de la inversión yel desarrollo de los recursos na-cionales y de cooperación.

Los recursos provistos por el Estadoo la cooperación en cualquiera desus modalidades, pueden tener enlas mancomunidades un actor es-tratégico que oriente la inversiónpública hacia áreas definidas por elEstado y/o por los actores del terri-torio. Esta situación, disminuiría losámbitos de discrecionalidad o deinfluencia externa sin base ennecesidades concretas.