LA GESTIÓN DE LA CAPACITACIÓN EN LA LEY DEL SERVICIO CIVIL

Elementos esenciales que deben tener en cuenta las autoridades administrativas

RESUMEN

T?n este articulo se muestran los elementos esenciales que deben de I J tomar en cuenta las autoridades administrativas respecto de los pro­cesos de capacitación en el servicio civil previstos en la Ley del Servi­cio Civil - Ley N° 30057; se hace mención a legislación extranjera para comprender de mejor manera nuestra legislación, como es el caso de los principios de la capacitación que por ser universales son aplicables a cualquier proceso de capacitación.

José María PACORI CARI

Catedrático de Derecho Administrativo en la Universidad José Carlos Mariátegui. Miembro de la Asociación Argentina de Derecho Admi­nistrativo.

I. INTRODUCCIÓN

Uno de los principios del servicio c iv i l es la capacitación y perfec­cionamiento de los servidores pú­blicos (cfr. artículo 1, g, de la Ley N° 2027; Bolivia). En los Estados Unidos Mexicanos la capacitación es parte de la estructura del siste­ma de servicio profesional de ca­rrera y se denomina Subsistema de Capacitación y Certificación de Ca­pacidades (cfr. artículo 13 Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal, México). Este subsistema estable­ce los modelos de profesionaliza-ción para los servidores públicos que les permitan adquirir: a) los co­nocimientos básicos acerca de la dependencia en la que labora y la administración pública en su con­junto; b) la especialización, actua­lización y educación formal en el cargo desempeñado; c) las aptitu­des y actitudes necesarias para ocu­par otros cargos de igual o mayor responsabilidad; d) la posibilidad de superarse institucional, profe­sional y personalmente dentro de la dependencia; e) las habilidades necesarias para certificar las ca­pacidades profesionales adquiri­das; y, í) las condiciones objetivas para propiciar igualdad de oportu­nidades de capacitación para muje­res y hombres (cfr. artículo 13, I V de la Ley del Servicio Profesional

de Carrera en la Adminis t rac ión Pública Federal, México). De esta manera, la capacitación en el ser­vicio civil se convierte en un tema fundamental para las relaciones la­borales entre los servidores públi­cos y el Estado; la prestación de servicios a favor del Estado debe implicar un beneficio para los ser­vidores públ icos , quienes al ver mejoradas sus capacidades podrán prestar un mejor servicio público: además de exigirseles, bajo respon­sabilidad, un mejor servicio.

II. DEFINICIÓN DE CAPACITACIÓN

La capacitación es parte del Sub­sistema de Gestión de Desarrollo y la Capacitación (cfr. artículo 9 D. S. N° 040-2014-PCM, Perú), es

el proceso que busca la mejora del desempeño de los servidores civi­les, a través del desarrollo o cierre de brechas0' de competencias o co­nocimientos (numeral 5.1.1. de la Directiva que desarrolla la gestión de la capacitación en las entidades públicas, Perú). "La implementa-ción de programas de capacitación tomará en cuenta la disponibilidad de recursos económicos de cada entidad, la selectividad y pertinen­cia de los beneficiarios y la men­surabilidad en las evaluaciones de desempeño" (cfr. artículo 35 de la Ley N° 2027, Bolivia).

III. PRINCIPIOS RECTORES DE LA CAPACITACIÓN' 2 '

Son principios rectores de la capa­citación los siguientes:

(1) Brecha es la diferencia entre el desempeño que tiene el servidor que ocupa un puesto y la expectativa de desempeño que se tiene de dicho puesto; el cierre de brechas es la disminución o eliminación de una brecha a partir de una acción de capacitación (cfr. numeral 5.1 de la Directiva que desarrolla la gestión de la capa­citación en las entidades públicas, Perú).

(2) Los principios que se mencionan a continuación no son contemplados en la legislación peruana pero bien pueden ser observados por las autoridades a cargo del sistema; la fuente de estos principios la hallamos en el artículo 6 del Decreto N° 1567, Colombia. Recuerde que los principios son universales.

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1. Complementariedad. La ca­pacitación se concibe como un proceso complementario de la planeación , por lo cual debe consultarla y orientar sus pro­pios objetivos en función de los propósitos institucionales.

2. Integralidad. La capacitación debe contribuir al desarrollo del potencial de los empleados en su sentir, pensar y actuar, articu­lando el aprendizaje individual con el aprendizaje en equipo y el aprendizaje organizacional.

3. Objetividad. La formulación de polí t icas, planes y progra­mas de capacitación debe ser la respuesta a diagnósticos de ne­cesidades de capacitación pre­viamente realizados utilizando procedimientos e instrumentos técnicos propios de las ciencias sociales y administrativas. "El acceso a la capacitación en el sector público se basa en crite­rios objetivos que garanticen la productividad de los recursos asignados, la imparcialidad y la equidad" (cfr. artículo 11 b) de la Ley N° 30057, Perú).

4. Participación. Todos los pro­cesos que hacen parte de la ges­tión de la capacitación deben contar con la participación acti­va de los empleados.

5. Integración a la carrera admi­nistrativa. La capacitación re­cibida por los empleados debe ser valorada como antecedente en los procesos de selección.

6. Economía. Se buscará el mane­jo óptimo de los recursos desti­nados a la capacitación median­te acciones que pueden incluir el apoyo interinstitucional. "Los recursos destinados a capacita­ción están orientados a mejorar la productividad de las entida­des públicas" (cfr. artículo 11 a) d é l a Ley N° 30057. Perú).

7. Énfasis en la práctica. La ca­pacitación se impartirá privile­giando el uso de metodologías que hagan énfasis en la práctica, en el análisis de casos concretos y en la solución de problemas específicos de la entidad.

La prestación de servicios a favor del Estado debe implicar un beneficio para los servidores públicos, quienes al ver mejoradas sus capacidades podrán prestar un mejor servicio público; además de exigirseles, bajo responsabilidad, un mejor servicio.

IV. FINALIDAD DEL PROCESO DE CAPACITACION

La finalidad del proceso de con­citación es: a) buscar la mejora del desempeño de los servidores c h i ­les para brindar servicios de cali­dad a los ciudadanos: b) busca for­talecer y mejorar las capacidades de los servidores civiles para el buen desempeño: y. c) es una estrategia fundamental para alcanzar el logro de objetivos institucionales (cfr. ar­tículo 10 de la Ley N° 30057. Perú i. La capacitación tiene como finali­dad cerrar las brechas identificadas en los servidores civiles, fortalecien­do sus competencias y capacidades para contribuir a la mejora de la ca­lidad de los servicios brindados a km ciudadanos y las acciones del Esta­do, y alcanzar el logro de los obje­tivos institucionales (cfr. artículo 9 del D. S. N° 040-2014-PCM. Perú).

Estando a que la finalidad es a largo plazo, a corto plazo podemos ha­blar de objetivos. La capacitación tendrá los siguientes objetivos: a) desarrollar, complementar, per­feccionar o actualizar los conoci­mientos y habilidades necesarios para el eficiente desempeño de los servidores públicos de carrera en sus cargos; b) preparar a los servi­dores públicos para funciones de mayor responsabilidad o de natu­raleza diversa; y, c) certificar a los servidores profesionales de carrera

en las capacidades profesionales adquiridas (cfr. artículo 46 de la Ley del Servicio Profesional de Ca­rrera en la Administración Pública Federal, México).

Puesta la finalidad y objetivos de la capacitación, es importante esta­blecer su propósito. "El programa de capacitación tiene como propó­sito que los servidores públicos de carrera dominen los conocimien­tos y competencias necesarios para el desarrollo de sus funciones" (cfr. artículo 47 de la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Admi-: ;T . Pública Federal, México).

V. ACTORES DE LA CAPACITACIÓN

Los actores de la capacitación son .: > í.:.-n e-> temos e internos'3'.

1. Actores externos

1.1. Autoridad Nacional del Ser­vicio Civil - S E R V I R . Es el ente rector de la capaci tación para el sector p ú b l i c o . Corresponde a SERVIR planificar, priorizar, de­sarrollar, asi como gestionar y eva­luar la política de capac itación para el sector público (cfr. artículo 12 de la Ley V 30057. Perú).

1.2. Entes rectores de los sistemas administrativos y funcionales. Los entes rectores, en su condición de autoridad técnico-normat iva , promueven y desarrollan capacita-

; ción en el ámbito de su competen­cia: para ello aprueban sus planes de capacitación debiendo informar a SERVIR su programación, así como su ejecución.

1.3. Proveedores de capacita­ción. Son las universidades, insti­tutos, escuelas o cualquier otra per­sona jurídica o natural, pública o privada, con sede en el territorio nacional o extranjero, que brindan o gestionan capacitación; también comprende a los servidores c iv i ­les (actores internos) ( 4 ) que al ser

(3) Estos actores externos e internos los encontramos desarrollados en el Proyecto de Directiva que desarrolla la gestión de la capacitacióin en las entidades públicas, Perú.

(4) Solo corresponde compensar horas de la jomada a los servidores designados como proveedores de acciones de capacitación de formación laboral siempre que esta se realice fuera de su jornada de servicios.

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expertos en una materia brindan ca­pacitación al interior de su entidad.

2. Actores internos

2.1. Comité de Planificación de la Capacitación. Es el responsable de asegurar que la planificación de la capacitación responda a los objeti­vos estratégicos de la entidad y de generar condiciones favorables para la adecuada implementación de las acciones de capacitación. "Los Co­mités, con base en la detección de las necesidades de cada dependen­cia establecerán programas de ca­pacitación para el puesto y en desa­rrollo administrativo y calidad, para los servidores públicos" (cfr. artícu­lo 45 de la Ley del Servicio Profe­sional de Carrera en la Administra­ción Pública Federal, México).

2.2. Oficinas de Recursos Huma­nos - O R H . Unidad orgánica que se encarga de ejecutar e implementar las normas y lineamientos dictados por SERVIR, conducen la planifi­cación, ejecución y evaluación de la capacitación y emite lineamientos y políticas internas en concordan­cia con lo establecido por SERVIR.^

2.3. Titular de la entidad. Para el Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos, se entien­de que el titular de la entidad es la máxima autoridad administrativa de una entidad pública; en el caso de los gobiernos regionales y lo­cales, la máxima autoridad admi­nistrativa es el gerente general del gobierno regional y el gerente mu­nicipal, respectivamente*5'. El titu­lar de la entidad es el responsable de aprobar el Plan de Desarrollo de las Personas de su entidad y asegu­rar los recursos presupuéstales para su financiamiento.

2.4. Áreas de la entidad. Los órga­nos y unidades orgánicas de la en­tidad completan la Matriz de Re­querimientos de Capacitación de acuerdo al asesoramiento que brin­de la ORH; el directivo del área es responsable de la información con­tenida en dicha matriz.

2.5. Servidores civiles. La capa­citación y el perfeccionamiento en la carrera administrativa tiene por objeto la especialización, forma­ción y mejoramiento de los recursos

La capacitación en el Perú comprende a los servidores del régimen de la ley organizados en los siguientes grupos: funcionario público, directivo público, servidor civil de carrera y servidor de actividades complementarias; también a los servidores de todas las entidades, independientemente de su nivel de gobierno.

humanos y el desarrollo de la con­dición personal, profesional y ad­ministrativa de los funcionarios de carrera, vinculada al logro de los objetivos establecidos en cada en­tidad (cfr. artículo 34 de la Lev N° 2027, Bolivia). El personal del Servicio Civ i l puede acceder a la formación laboral con cargo a los re­cursos de la entidad (cfr. artículo 17 de la Ley N° 30057, Perú). Por otro lado, solo los servidores civiles de carrera pueden ser sujetos de forma­ción profesional. Excepcionalmen-te, los directivos públicos que no sean de confianza pueden acceder a maestrías (cfr. artículo 18 de la Ley N° 30057; Perú). La capacitación en el Perú comprende a los servidores del régimen de la ley organizados en los siguientes grupos: funciona­rio público, directivo público, ser­vidor civil de carrera y servidor de actividades complementarias; com­prende, también a los servidores de todas las entidades, independiente­mente de su nivel de gobierno, cu­yos derechos se regulan por el De­creto Legislativo N° 276 - Ley de Bases de la Carrera Administrati­va y de Remuneraciones del Sec­tor Público, el Decreto Legislativo N° 728 - Ley de Productividad y Competitividad Laboral, de carre­ras especiales de acuerdo con la ley, a los contratados bajo el régimen del Decreto Legislativo N° 1057.

Dentro de estos actores es importan­te realizar las siguientes precisiones:

a. Derecho a licencia y comisión de servicios. La entidad está obli­gada a otorgar la licencia corres­pondiente cuando la capacitación es financiada o canalizada total o parcialmente por el Estado o asig­nar la comisión de servicios según corresponda (cfr. artículo 20 del D. S. N° 040-2014-PCM, Perú). La legislación boliviana indica que los servidores públicos tendrán derecho al goce y uso de licencias, con de­recho a percibir el 100 % de sus re­muneraciones y sin cargo a vacacio­nes en el caso de asistencia a becas y cursos de capacitación (cfr. artícu­lo 48, a) de la Ley N° 2027, Bolivia). " A l Servidor Público de Carrera que haya obtenido una beca para reali­zar estudios de capacitación especial o educación formal, se le otorgarán las facilidades necesarias para su aprovechamiento"' (cfr. artículo 51. primero párrafo, Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Admi­nistración Pública Federal, México).

b. Excluidos. No están comprendi­dos dentro de los programas de ca­pacitación los servidores públicos contratados temporalmente (cfr. artículo 14, segundo párrafo, Ley N° 30057, Perú).

VI. SITUACIONES QUE NO CONFIGURAN CAPACITACIÓN

En la legislación peruana se indica que no son consideradas como ac­tividades de capacitación los estu­dios primarios y secundarios ni los estudios de pregrado que conlleven la obtención de un título profesio­nal (cfr. artículo 14, primer párra­fo, Ley N° 30057, Perú). La induc­ción tampoco es considerada como capacitación.

La legislación colombiana esta­blece que se entiende por capaci­tación el conjunto de procesos or­ganizados, relativos tanto a la educación no formal como a la in­formal, dirigidos a prolongar y a

(5) Nótese que a efectos del sistema administrativo de gestión de recursos humanos la máxima autoridad admi­nistrativa no es el gobernador regional o el alcalde, sino los gerentes generales correspondientes.

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complementar la educación inicial mediante la generación de conoci­mientos (cfr. artículo 4 del Decre­to N° 1567, Colombia). La educa­ción definida como formal no se incluye dentro de los procesos de­finidos como capacitación; el apo­yo de las entidades a programas de este tipo hace parte de los progra­mas de bienestar social e incenti­vos y se regirá por las normas que regulan el sistema de estímulos (ar­tículo 4, Decreto-N° 1567, Colom­bia). En la normativa mexicana la capacitación es un proceso median­te el cual los servidores públicos de carrera son inducidos, prepa­rados, actualizados y certificados para desempeñar un cargo en la ad­ministración pública (cfr. artícu­lo 44 de la Ley del Servicio Profe­sional de Carrera en la Administra­ción Pública Federal, México).

VII.TIPOS DE CAPACITACIÓN

1. Formación laboral. Tiene por objeto capacitar a los servidores ci­viles en estudios que no conduzcan a grado académico o título profesio­nal y que permitan, en el corto pla­zo, mejorar la calidad de su trabajo y de los servicios que prestan a la ciu­dadanía (cfr. artículo 16, a) de la Lev N° 30057, Perú). Estos pueden ser16»:

1.1. Curso. Es una estrategia de en­señanza-aprendizaje que compren­de una secuencia de sesiones arti­culadas y orientadas al logro de los objetivos de aprendizaje previstos.

1.2. Taller. Es una estrategia de en­señanza-aprendizaje para el desa­rrollo de una tarea, a partir de la puesta en práctica de los conoci­mientos adquiridos por parte de los participantes, de manera individual o grupal.

1.3. Seminarios. Junta especializa­da para el estudio profundo de asun­tos que facilita la interactividad en­tre especialistas y participantes.

1.4. Diplomado o programa de especialización. Es una estrategia de enseñanza-aprendizaje que com­prende un conjunto de cursos o mó­dulos organizados para profundizar en una temática específica que tie­ne como propósito el perfecciona­miento de conocimientos.

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Como condición previa al goce del beneficio de acciones de formación laboral o profesional, los servidores civiles suscribirán un acuerdo con la entidad formalizando los compromisos mínimos y los específicos requeridos por la entidad.

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1.5. Capacitación interinstitucio­nal. Es una activ idad teórica-prác­tica que se realiza en una entidad pública diferente a donde laboran los servidores civiles: se realiza du­rante la jornada laboral.

1.6. Pasantias. Es una actividad teórica práctica que se realiza en una entidad pública o privada dife­rente a donde laboran los serv ido-res civiles: se realiza directamente en un entorno laboral.

2. Formación profesional. Está destinada a preparar a los servido­res públicos en universidades, ins­titutos y otros centros de formación profesional y técnica de primer ni­vel, atendiendo a la naturaleza de las funciones que desempeñan y a su formación profesional (artículo 16, b) de la Ley N° 30057, Perú). Conlleva la obtención, en áreas re­queridas por las entidades en ( 7 ):

2.1. Maestrías . Son estudios de profundización profesional o de ca­rácter académico basado en la in­vestigación que conllevan la ob­tención del grado académico de maestro.

2.2. Doctorados. Son estudios de carácter académico basados en la investigación que conllevan el gra­do académico de doctor, tiene por propós i to desarrollar el conoci­miento al más alto nivel.

3. Beca. Es la subvención total o parcial otorgada a servidores civiles

para la capacitación en el país o en el extranjero; será becario el ser­vidor c iv i l que ha sido beneficia­do con una beca total o parcial para participar en cursos, talleres, se­minarios, diplomados, congresos, maestrías, doctorados, pasantías u otros de carácter académico (nume­ral 6.4 de la Directiva que desarro­lla la gestión de la capacitación en las entidades públicas, Perú). "Si la beca es otorgada por la propia de­pendencia, el servidor público de carrera quedará obligado a prestar sus servicios en ella por un perio­do igual al de la duración de la beca o de los estudios financiados. En caso de separación, antes de cum­plir este periodo, deberá reintegrar en forma proporcional a los servi­cios prestados, los gastos erogados por ese concepto a la dependencia" (cfr. artículo 51, segundo párrafo, Ley del Servicio Profesional de Ca­rrera en la Administración Pública Federal, México).

VIII. COMPROMISOS

Es importante establecer un control de capacitación por el cual la in­versión de recursos económicos en programas y actividades de capa­citación, las decisiones ejecutivas que las autorizan y el aprovecha­miento de los beneficiarios serán objeto de control y evaluación por los resultados obtenidos (cfr. ar­tículo 36 de la Ley N° 2027, Bo­livia). El servidor civi l que recibe una capacitación financiada por el Estado está obligado a permanecer, al menos, el doble del tiempo que duró la capacitación (cfr. artículo l l . e ) Ley N° 30057, Perú).

Como condición previa al goce del beneficio de acciones de formación laboral o profesional, los servidores civiles suscribirán un acuerdo con la entidad formalizando los com­promisos mínimos y los específi­cos requeridos por la entidad (cfr. artículo 19, tercer párrafo del D. S. N° 040-2014-PCM, Perú). Los ser­vidores beneficiados deberán como

(6) Cfr. Numeral 6.1.1. Directiva que desarrolla la gestión de la capacitación en las entidades públicas, Perú. (7) Cfr. Numeral 6.1.2. Directiva que desarrolla la gestión de la capacitación en las entidades públicas, Perú.

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mínimo que: a) comprometerse a permanecer en la entidad o devol­ver el íntegro del valor de la capa­citación, o en su defecto el rema­nente; b) aprobar o cumplir con la cal if icación mín ima establecida por la entidad cuando corresponda; c) sujetarse a las penalidades esta­blecidas en caso de incumplimien­to; d) cumplir con los requerimien­tos de evaluación de la capacitación que le seart solicitados; y, e) trans­mitir, a solicitud de la entidad, los conocimientos adquiridos con los demás servidores civiles de la ins­titución (cfr. artículo 19 del D. S. N° 040-2014-PCM, Perú).

IX. PLAN DE DESARROLLO DE LAS PERSONAS - PDP<8>

Un sistema nacional de capacita­ción es definido como el conjunto coherente de políticas, planes, dis­posiciones legales, organismos, es­cuelas de capacitación, dependen­cias y recursos organizados con el propósito común de generar en las entidades y en los empleados del Estado una mayor capacidad de aprendizaje y de acción, en funció» de lograr la eficiencia y la eficacia de la administración, actuando para ello de manera coordinada y con unidad de criterios (cfr. artículo 2 del Decreto N° 1567, Colombia). Las entidades públicas deben pla­nificar su capacitación tomando en cuenta la demanda en aquellos te­mas que contribuyan efectivamente al cierre de brechas de conocimien­to o competencias de los servido­res para el mejor cumplimiento de sus funciones o que contribuyan al cumplimiento de determinado ob­jetivo institucional (cfr. artículo 13 de la Ley N° 30057, Perú).

En la legislación colombiana se tie­ne un Plan Nacional de Formación y Capacitación por el cual el Go­bierno nacional orienta la formu­lación de los planes institucionales que deben de elaborar las entida­des públicas: este plan tiene por ob­jeto formular la política en la ma­teria, señalar las prioridades que deberán atender las entidades pú­blicas y establecer los mecanismos de coordinación, de cooperación,

de asesoría, de seguimiento y de control necesarios; por su pane, se indica que con el propósito de or­ganizar la capacitación internamen­te, cada entidad formulará con una periodicidad mínima de un año su plan institucional de capacitación, este deberá tener concordancia con los parámetros impartidos por el Gobierno nacional a través del Plan Nacional de Formación y Capaci­tación (cfr. artículo 3 del Decreto N° 1567, Colombia).

En la legislación peruana, el Plan de Desarrollo de las Personas es el instrumento de gestión para la pla­nificación de las acciones de capa­citación de cada entidad. Se elabora a partir del Diagnóstico de Necesi­dades de Capacitación, es de vigen­cia anual y se aprueba mediante re­solución del titular de la entidad.

X. CONCLUSIONES

Nuestra legislación, acorde con la legislación comparada de la región, ha previsto dos formas de capacita­ción: la formación laboral y la for­mación profesional. Esta capacita­ción tiene dos propósitos: mejorar a los servidores públicos y mejorar el servicio público que se presta. Los actores de la capacitación son ex­ternos e internos, siendo que SER­V I R es el órgano rector del siste­ma; cada entidad pública tendrá la obligación de emitir un Plan de De­sarrollo de las Personas; un servi­dor público con experiencia puede ser proveedor de formación labo­ral. La normativa del servicio civi l prevista en la Ley N° 30057 resul­tará de aplicación a todos los regí­menes laborales a los que pertene­cen los servidores del Estado.

Referencias

• Decreto N° 1567 (1998). Por el cual se crean el Sistema Nacio­nal de Capacitación y el Siste­ma de Estímulos para los emplea­dos del Estado. 5 de agosto de 1998. Colombia: Presidente de la República.

• Decreto Supremo N° 040-2014-PCM (2014). Aprueban Re­glamento General de la Ley N° 30057, Ley del Servicio Ci­v i l . 11 de junio de 2014. Perú: Presidente Constitucional de la República.

• Ley N° 2027 (1999). Estatuto del Funcionario Público. 27 de octu­bre de 1999. Bolivia: Congreso Nacional.

• Ley N° 30057 (2013). Ley del Servicio Civil. 4 de julio de 2013. Perú: Congreso de la República.

• Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal (2003). Se expide la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pú­blica Federal; se reforman la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y la Ley de Pre­supuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal; y se adiciona la Ley de Planeación. 10 de abril de 2003. México: Congreso de los Estados Unidos Mexicanos.

• Resolución de Presidencia Eje­cutiva N° 030-2016-SERVIR-PE (2016). Disponer a partir de la fe­cha la publicación del proyecto de "Directiva que desarrolla la gestión de la capacitación en las entidades públicas". 12 de febre­ro de 2016. Perú: Autoridad Na­cional del Servicio C iv i l . •

(8) Un problema de la planificación de la capacitación es que no se cuenta con un marco normativo que regule los procedimientos e instrumentos para la ejecución y evaluación de la capacitación (cfr. Directiva que desa­rrolla la gestión de la capacitación en las entidades públicas. Perú). De esta manera, la nueva regulación del SERVIR tiene por objetivo crear el marco normativo para la ejecución y evaluación de la capacitación.

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