LA INSTITUCIONALIZACIN DE SISTEMAS ADMINISTRATIVOS Y …siare.clad.org/fulltext/0059815.pdf · los sistemas de contrataciones y a los sistemas de control interno y externo de la gestión

XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Buenos Aires, Argentina, 4 - 7 nov. 2008

La institucionalización de sistemas administrativos y el incremento de la capacidad de gobierno democrático

Guillermo Fernando Félix Schweinheim

Introducción En los últimos treinta años, Ibero América ha logrado consolidar el régimen democrático. Esta consolidación del régimen democrático luego de décadas de inestabilidad y autoritarismo se han originado, principalmente, en la consolidación de los componentes básicos del funcionamiento de los regímenes pluralistas: sistemas de partidos, elecciones libres regulares, libertad de prensa, respeto por los derechos humanos y las libertades básicas, funcionamiento de los poderes legislativo y judicial. Constituye un lugar común sostener que la consolidación de diversos sistemas administrativos del sector público ha jugado también un papel fundamental en la consolidación de las democracias y en el incremento de sus capacidades de gobierno. En particular, las reformas a los sistemas de servicio civil y capacitación de personal público, de administración financiera del sector pública, de contrataciones del estado, de ética pública y transparencia y de control interno y externo del sector público. Por ejemplo, la experiencia argentina en materia de reforma administrativa y de los sistemas de gestión pública ofrece una enorme evidencia empírica sobre tales reformas de los sistemas administrativos transversales. Desde la primera mitad de la década del 90 y hasta el presente, el sector público nacional de la República Argentina asistió a una implementación de todo el recetario de reformas a los sistemas administrativos y de gestión pública. El sistema integrado de administración financiera, el sistema de control interno y auditoría interna y externa, el sistema de profesión administrativa, el sistema de compras y contrataciones, los sistemas de ética pública y transparencia, los sistemas y tecnologías de información y comunicación para el sector público, las tecnologías de gestión orientadas a resultados (planeamiento estratégico, formulación de programas, indicadores de gestión, diseño de procesos, calidad de servicios, carta compromiso, acuerdos programa) y la evaluación de programas y políticas (sistema de evaluación y monitoreo de programas sociales, evaluación de la calidad educativa, evaluación y acreditación universitaria, evaluación de impacto en salud y epidemiología) son solo algunos de elementos de un menú amplio de experiencias de implantación de nuevos sistemas y tecnologías. Sin embargo, la evidencia práctica y la evaluación fundada de los funcionarios públicos, los expertos, los cuadros políticos superiores o intermedios que lideraron tales cambios y los expertos internacionales de la banca multilateral que financió en gran medida los mismos, es que resta aún un importante camino por recorrer. No sólo muchos de los cambios impulsados tuvieron escasos avances, sino que ha habido retrocesos notorios en sistemas que se suponía consolidados en el sector público nacional. La reforma administrativa fue casi marginal a nivel subnacional, tanto en provincias como en municipios, ya sea en áreas de menor grado de desarrollo económico social como en el distrito económico y socialmente más avanzado como lo es la Ciudad de Buenos Aires. En los últimos quince años, ha renacido el interés por el problema de la naturaleza de las instituciones y sus efectos sobre el desempeño de las economías, las sociedades y los sistemas políticos (North, 1993). La economía, la ciencia política y la sociología han debido incorporar la explicación institucional a sus análisis frente a enigmas y paradojas que sistemáticamente aparecieron en problemas vinculados con el crecimiento económico, el desarrollo humano o el funcionamiento de la democracia. En este posicionamiento del análisis institucional, fue fundamental el reconocimiento parcial realizado por los

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organismos multilaterales de crédito sobre la necesidad de incorporar la problemática institucional a la perspectiva de abordaje de las reformas (Banco Mundial, 1997; BID, 1998). De hecho, luego de quince años de iniciadas unas tendencias concomitantes de reforma democrática y de reformas económica y del Estado orientadas al mercado, tanto en América Latina como Europa Oriental, claramente influenciadas por la teoría económica neoclásica, los resultados distaron en una enorme proporción de ser los esperados. Aunque el enfoque de los organismos multilaterales no deja todavía de estar centralmente influido por el enfoque neoclásico, ya son notorios algunos resultados que permiten arrojar unas explicaciones más completas sobre la influencia de las instituciones sobre las políticas públicas en general y sobre la economía política de las reformas en particular. De la misma manera, las ciencias aplicadas del Estado tales como la economía del sector público, la administración pública, la administración financiera y la teoría de la gestión pública, con más atraso ciertamente pero no por ello con menos necesidad, han comenzado progresivamente a incorporar a sus análisis el enfoque institucional (Prats i Catalá, 1998). Esta historia reciente de aplicación del análisis institucional a las perspectivas vinculadas a las ciencias aplicadas del Estado se origina en los lentos avances y aún en los notorios retrocesos que en muchos casos se han observado en los procesos de reforma de los sistemas administrativos iniciados hacia fines de los años 80. Del mismo modo que en la reforma económica y del Estado primó un enfoque neoclásico que suponía que el método consistía en adoptar las normas formales necesarias que corrigieran la asignación de recursos distorsionada por el tamaño del Estado y sus distintos modos de intervenir en los mercados, las reformas administrativas tuvieron una perspectiva de sistemas que suponía que el método reformista consistía en adoptar las normas formales necesarias que introdujeran un modelo de insumo producto en los sistemas y tecnologías de gestión. Y así como el enfoque neoclásico puro se reveló incorrecto en sus supuestos sobre el método de reforma económica conduciendo a notorios fracasos a lo largo de los años 90, el enfoque de sistemas se ha evidenciado como claramente limitado si se evalúan las marchas y contramarchas en los procesos de reforma administrativa y de los sistemas de gestión pública. Esta ponencia es entonces un intento por vincular la importancia de la institucionalización de sistemas administrativos para el incremento de la capacidad de gobierno democrático. En particular, se hará referencia a dos sistemas donde los avances han sido particularmente escasos, tales como las reformas a los sistemas de contrataciones y a los sistemas de control interno y externo de la gestión pública. Asimismo, intenta identificar algunos conceptos, hipótesis y modelos que nos permitan tener una comprensión más acabada de los procesos de reforma administrativa desde un enfoque institucional. Intenta reflejar algunos resultados de desarrollo teórico, investigación y práctica de los últimos dos años sobre la institucionalidad administrativa. Y si bien tiene pretensión de generalidad para los países que atravesaron de modo concomitante procesos de reforma democrática, de reforma económica y del Estado y de reforma administrativa desde la década del 80, en particular para América Latina, su referencia empírica es principalmente el caso argentino. El enfoque de sistemas en la reforma de los sistemas administrativos en América Latina Desde fines de los años 70 y aún hasta el presente, el principal enfoque de reforma administrativa ha sido el enfoque de sistemas. Las principales características de este enfoque son los siguientes: 1. La gestión pública puede ser entendida como un conjunto de sistemas integrados. 2. Cada uno de tales sistemas pueden ser entendidos como un conjunto de procesos, actividades y

tareas orientados a producir ciertos resultados y garantizar funciones estatales básicas. 3. El correcto funcionamiento de los sistemas depende de un adecuado diseño de los procesos de

gestión.

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4. El correcto funcionamiento de los gobiernos depende de una adecuada interrelación entre los sistemas.

5. La implantación e interrelación entre los distintos sistemas administrativos supone una secuencia típica consistente en la adopción de las normas legales y reglamentarias, el diseño de los procesos incluidos su soporte informático, la fase de sensibilización y capacitación de autoridades, gerencia pública y operadores de los sistemas, el ajuste, mantenimiento y mejora de los mismos y finalmente el logro de los resultados esperados.

Los diversos sistemas administrativos y de gestión que bajo este enfoque han intentado ser implantados total o parcialmente para incrementar la capacidad de gobierno en América Latina en los últimos treinta años han sido: 1. El Sistema Nacional de Planificación. 2. El Sistema de Programación Administrativa. 3. El Sistema de Organización Administrativa. 4. El Sistema de Recursos Humanos. 5. El Sistema de Abastecimiento. 6. El Sistema de Contrataciones. 7. El Sistema de Inversión Pública. 8. El Sistema de Presupuesto. 9. El Sistema de Crédito Público. 10. El Sistema de Tesorería. 11. El Sistema de Contabilidad. 12. El Sistema de Patrimonio. 13. El Sistema de Capacitación. 14. El Sistema de Ética Pública. 15. El Sistema de Evaluación de Metas. 16. El Sistema de Control Interno. 17. El Sistema de Control Externo. Los intentos por implantar cada uno de estos sistemas en los estados latinoamericanos ha respondido a distintas olas tecnológicas, a diversas circunstancias políticas y de situación fiscal de cada estado, a los paradigmas profesionales de los expertos intervinientes, a las recomendaciones de la cooperación multilateral. Por ejemplo, el caso chileno muestra escasos avances en la reforma de los sistemas de administración financiera (presupuesto, contabilidad, tesorería) y de control interno y externo de la hacienda pública. Sin embargo, es probablemente el caso más notorio de avances en materia de sistema de inversión pública, sistema de evaluación de metas programáticas y del sistema de compras y contrataciones. El modelo de banco de proyectos de inversión, la implantación de sistemas de evaluación de desempeño y metas programáticas y el sistema de compras públicas por convenio marco y por catálogo electrónico constituyen claros procesos de modernización e implantación de los sistemas administrativos. En el área andina, desde mediados de los años 80 tuvo un fuerte impulso los sistemas nacionales de planificación, para articularlos luego con los sistemas de programación operativa y formulación presupuestaria. La denominada Ley SAFCO en Bolivia es un claro ejemplo, de intento de integrar el sistema nacional de planificación, el sistema de programación operativa, el sistema de organización, el sistema de recursos humanos y los sistemas de administración financiera y control.

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En el caso peruano, los intentos de aplicación de un enfoque de sistemas se remontan a fines de la década del 70, incluidos intentos de aplicación no solo de los sistemas anteriormente mencionados, sino también el sistema nacional de abastecimiento. En este último caso, no solo se intenta articularlo con el sistema de contrataciones sino con sistemas de catalogación, patrimonio, almacenes, stocks, etc. En los primeros seis meses de 2008, el gobierno peruano se encuentra en pleno proceso de modernización de diversos sistemas: recursos humanos, capacitación, compras y contrataciones, planificación y programación operativa, etc. En el caso argentino, el mayor avance de las reformas se ha verificado en los sistemas de administración financiera (presupuesto, contabilidad, tesorería, deuda pública), los avances en el Sistema de Información Financiera Local Unificado, el presupuesto plurianual, el presupuesto por resultados, el Sistema de Información Financiera en Internet. Por el contrario, no ha habido significativos avances en la implantación del sistema de inversión pública y de contrataciones del Estado. En los últimos cinco años, sin duda ha sido el sistema de recursos humanos es el que ha tenido mayores impulsos a consonancia con la mejora de las reglas de empleo público y convenciones colectivas de trabajo para el sector público. Mientras que los sistemas de ética pública implantados hacia fines de los años 90 y principios de la presente han experimentado avances significativos aunque escasos resultados en materia de regulación de conflictos de intereses. Existe asimismo fuerte evidencia de los problemas que ha verificado la implantación de los sistemas de control interno y externo de la gestión gubernamental. Durante la presenta década, se ha asistido también a una fuerte influencia del modelo de sistemas argentino (administración financiera, presupuesto, programación y evaluación de resultados, inversión pública, recursos humanos) en países tales como Paraguay y República Dominicana. En México, se ha asistido los últimos diez años a transformaciones importante en el sistema de recursos humanos con la nueva Ley de Servicio Civil y la reforma a los sistemas de control interno y externo, con las reformas a la Contraloría. En el caso brasileño, los avances más significativos estuvieron dados por la implantación del nuevo sistema de tesorería (cuenta única), con la implantación de sistemas de metas de para la planificación y programación operativa, y con las reformas a los sistemas de presupuesto, contabilidad y control interno y externo derivados de la Ley de Responsabilidad Fiscal. A su vez, el régimen constitucional unitario de la mayor parte de América se encuentra empeñado desde fines de los 90 en que la implantación de los distintos sistemas administrativos de modo descentralizado en regiones, gobernaciones, departamentos, provincias, municipios y comunas. La implantación del enfoque de sistemas en la reforma de la administración pública latinoamericana reconoce la influencia de dos grandes grupos de instituciones de la cooperación multilateral. Por un lado, las organizaciones dependientes del sistema interamericano o de Naciones Unidas. OEA, CEPAL, ILPES, OPS, y el PNUD, que contribuyeron a formar y financiar diversos núcleos tecnocráticos durante los años 70 y 80 hacia la finalización del período de los regímenes burocrático autoritarios. Por otro lado, desde fines de los años 80 y hasta principios del 2000, la influencia estuvo dada fundamentalmente por la banca multilateral, FMI, BID y BIRF (que financiaron una parte significativa de las reformas económicas y del Estado orientadas por el mercado) o por agencias norteamericanas (USAID) que financiaron parte de las reformas de los sistemas de administración financiera y contribuyeron a sostener las reformas a otros sistemas administrativos y de gestión. Mientras que en el primer caso, la matriz teórica respondió fuertemente al paradigma desarrollista tanto en lo referente al

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rol del Estado como al pensamiento económico, en el segundo caso, se verificó una fuerte influencia del pensamiento neoclásico en lo económico y neoliberal en lo ideológico. Podría sostenerse que la primero ola de programas de reforma de la administración pública orientadas por el enfoque de sistemas encontró fuertes limitaciones en la crisis del crecimiento latinoamericano de los años 70. Y, si bien, los regímenes burocrático autoritarios de la época impulsaron la aplicación de reformas de los sistemas administrativos, su propia crisis (política, económica, y finalmente fiscal y de deuda pública) no supuso finalmente un contexto institucional adecuado para el logro de resultados significativos en las reformas administrativas de la época. Paradójicamente, las reformas económicas y del Estado de los años 90 orientadas por la banca multilateral, impulsaron una vez más los intentos por implantación de reformas a los sistemas administrativos en todos lo países latinoamericanos. Y, en gran medida, este nuevo impulso al enfoque de sistemas, se resignificó como reformas de segunda generación. Es decir, aquellas que, una vez realizadas las reformas económica y del Estado orientadas por el mercado, buscaban aumentar la capacidad de gobierno en América Latina, por vía del fortalecimiento, implantación o integración de los sistemas administrativos y de gestión pública. La reforma de los sistemas administrativos y el incremento de la capacidad de gobierno. Tesis y supuestos del enfoque de sistemas ¿Cómo se vinculan, desde el enfoque de sistemas, la reforma de los sistemas administrativos con las denominadas reformas de segunda generación, el incremento de la capacidad de gobierno y la gobernanza? Algunos de los supuestos son los siguientes. En primer lugar se sostiene que la implantación de sistemas de planificación nacional, regional y local articulados con sistemas de inversión pública, programación, organización y evaluación de metas programáticas, incrementan los niveles de responsabilización de los gobiernos. Esto significa, que la ciudadanía está informada de los objetivos de largo, mediano y corto plazo, que pueden identificarse los planes operativos anuales, y que estos se corresponden con metas operativas claramente evaluables, para los cuales las organizaciones, programas, procesos, actividades y tareas se encuentran en correspondencia. La tesis es que a mayor planificación, programación, organización y evaluación mayores niveles de responsabilización de los gobernantes, mayor “accountability” y mayor capacidad de control por parte del Poder Legislativo, la opinión pública y la ciudadanía, creando mayores condiciones de gobernanza (Matus, 1987). En segundo lugar, se sostiene que la implantación de sistemas de administración financiera (presupuestos plurianuales por resultados, contabilidad, tesorería, deuda pública) convenientemente articulados con los sistemas de inversión pública, organización y recursos humanos aumentan los niveles de responsabilidad fiscal. Esto implica, que la responsabilización por objetivos de gobierno y de inversión pública pueden articularse con la formulación y la ejecución presupuestaria, garantizando su registración reflejada en estados contables del sector público y son sustentables niveles de endeudamiento. La tesis es que una presupuestación por resultados incluidos los proyectos de inversión, una contabilidad financiera y gerencial, una gestión de la deuda pública y una ejecución del presupuesto de caja de mayor calidad, aumentan la responsabilidad fiscal de los gobernantes, mejoran la relación entre administración financiera y objetivos de gobierno, evitan la deuda contingente, permiten un cash flow adecuado a la ejecución de los programas de gobierno, habilitan a una gestión estratégica sustentable del endeudamiento público y garantizan la solvencia fiscal (Makón, 2006).

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En tercer lugar, se afirma que la implementación de sistemas de recursos humanos y sistemas de capacitación permite vincular el gasto corriente en personal con adecuados niveles de calidad de servicio público, garantizando la relación entre los programas, las actividades, las tareas, los puestos de trabajo del sector pública con la selección, carrera, remuneración, capacitación y evaluación del desempeño del personal público. La tesis es que sistemas de recursos humanos y capacitación adecuados mejoran la gestión por resultados, habilitan la constitución de un servicio civil de funcionarios públicos idóneos seleccionados por mérito, aumenta la responsabilización de los servidores públicos, da garantía de aplicación igualitaria de la ley, y evita el clientelismo y el patronazgo en el empleo público, garantizando al mismo tiempo la sustentabilidad del gasto en personal y la calidad de servicio en un estado social de derecho (Bonifacio, 2005). En cuarto lugar, se sostiene que el desarrollo de sistemas de abastecimiento, de patrimonio y de compras y contrataciones (incluyendo las obras públicas y la consultoría) permite una vinculación de los sistemas de planificación, programación, organización y administración financiera con la gestión de bienes de consumo, servicios y bienes de uso durables en el sector público. La tesis es que sistemas de abastecimiento, contrataciones y patrimonio adecuados aumentan la responsabilización de los gobernantes y servidores públicos en términos de eficacia, calidad, eficiencia, productividad, eficiencia y transparencia, fomentan la concurrencia, la competencia y la publicidad de la gestión de adquisiciones, impulsan el desarrollo empresarial y el empleo privado, garantizan el cuidado de bienes de capital y patrimonio estatal y permiten una implementación de políticas y programas donde la función productiva (recursos humanos, insumos, y capital físico) maximice la producción de bienes públicos (Makón, 2000). En quinto lugar, se afirma que el desenvolvimiento de los sistemas de ética pública, mediante mecanismos vinculados al control del patrimonio de gobernantes, funcionarios y alta gerencia pública y el control de conflicto de intereses, no solo aumenta la transparencia de la gestión pública sino que, en consecuencia, aumenta la confianza de la ciudadanía en gobernantes y servidores públicos, mejorando el consenso y la gobernanza. La tesis es que el desarrollo de sistemas de ética pública mejora la capacidad de gobierno por incremento del capital social e institucional, la confianza, la credibilidad, evitando la corrupción y el desvío de recursos públicos (Baragli y Raigordosky, 2004). En sexto lugar, se sostiene que la implantación de sistemas de control interno y externo de la gestión gubernamental, no solo permite a gobernantes y servidores públicos contar con sistemas de información financiera y gerencial adecuados para la toma de decisiones, seguridad en la legalidad de los actos administrativos y control de gestión de metas operativas que garanticen el logro de los objetivos de los programas públicos en el marco de ciertos mandatos constitucionales y legislativos. También, permiten que los Gobiernos cuenten con juicios de auditoría interna o auditoría o control externo que permitan corregir desvíos. Y, en el caso del control externo, el sistema democrático cuenta con juicios independientes del Poder Ejecutivo o acciones coactivas fiscales que garanticen una ejecución regular, legal, eficaz y eficiente de los programas de gobierno y los controles parlamentarios, de la opinión pública y la ciudadanía. La tesis es que adecuados sistemas de control interno y externo de la gestión gubernamental generan un ambiente de control democrático que aumenta la responsabilización de los gobernantes y servidores públicos, incrementa su responsabilidad política, administrativa y patrimonial, mejora el control parlamentario y aumenta, igualmente, los niveles de transparencia y confianza de la ciudadanía en el Estado y el sistema democrático de gobierno (Schweinheim, 2004). Finalmente, se afirma que la implantación de sistemas de planificación, administración financiera, gestión de recursos, de ética pública y de control interno y externo de la hacienda pública a nivel

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descentralizado (regiones, provincias, municipios, comunas) aumentarían las capacidades de gobierno a nivel local. La tesis es que la implantación descentralizada de los sistemas administrativos aumenta la capacidad de gobierno, la capacidad de producción de bienes y servicios públicos y los niveles de gobernanza en los niveles intermedios y locales del Estado latinoamericano (Cabrero Mendoza, 2006). El contexto histórico institucional de las reformas administrativas orientadas por el enfoque de sistemas La principal paradoja que ha venido enfrentando el enfoque de sistemas ha sido la ausencia de condiciones institucionales en la democracia latinoamericana que favorezcan su adecuada implantación y desarrollo. Un enfoque surgido en un entorno “cepaliano” y desarrollista al momento de la entrada en crisis política, económica y social de las democracias latinoamericanas en los años 70. Una primer intento de implantación de reformas administrativas de la mano de regímenes burocrático autoritarios de los 70 que agravaron la situación socioeconómica, fiscal, de endeudamiento y de respeto por los derechos humanos y sociales en toda América Latina. Un segundo intento, en los años 90, de la mano de procesos de reforma orientados por el mercado y en contextos institucionales de democracia delegativa. Y, actualmente, en la década del 2000 fuertes contradicciones con modelos de institucionalización administrativa neopopulistas en una parte significativa de América Latina. En otros escritos (Schweinheim, 2005), he señalado como principal contradicción de los núcleos tecnocráticos y tecnoburocráticos que han impulsado las reformas de los sistemas administrativos como intentos de mejorar la capacidad de los gobiernos, es la falta de incorporación del enfoque institucional. El supuesto básico ha sido que, en las democracias avanzadas, los sectores públicos funcionan de modo eficaz, eficiente, económico, equitativo, sustentable, transparente y participativo, porque en ellos se verifican procesos y sistemas de gestión que lo garantizan. Y, este enfoque impidió observar que tales sistemas funcionan adecuadamente solo en un contexto institucional republicano. Cabe destacar, que con diferencias de grado o detalle, con distintos momentos y ritmos de implementación o con un mayor o menor grado de formalización legal, estas reglas institucionales caracterizan a los países democráticos del capitalismo central, ya sea su régimen presidencialista (v.gr. EEUU), semipresidencialista (v.gr. Francia) o parlamentario (v.gr. Reino Unido, España, Alemania, Canadá, Australia). No es momento aquí para exponer la historia del desarrollo de estas instituciones. Baste señalar, que resultaron del largo y complejo proceso de la modernización occidental que combinó el despliegue concomitante del capitalismo, la democracia y la sociedad civil occidentales. Y, en relación a las democracias modernas avanzadas, que las mismas son el resultado de una compleja articulación de tradiciones liberales (respeto a los derechos individuales), republicanas (acción activa gubernamental para garantizar el bien común, con controles horizontales legislativos y administrativos) y democráticas (principio de la representación política) (O’Donnell, 1998), consecuencia de la historia política y social de dichas democracias. Por el contrario, América Latina desde la recuperación de la democracia en los años 80 se ha debatido entre modos delegativos y modos neopopulistas de institucionalización democrática. Hace aproximadamente diez años Guillermo O’Donnell llamó la atención sobre la aparición de un tipo nuevo de institucionalización democrática a la que llamó democracia delegativa (O’Donnell, 1994). No es este el momento para exponer acabadamente la postura de O’Donnell. Pero, a los efectos de esta ponencia, baste señalar que caracterizó este tipo democrático con una poliarquía donde la tradición democrática en sentido estricto era más fuerte que las tradiciones liberal o republicana.

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Particularmente, en esta última dimensión, O’Donnell vinculó la democracia delegativa con importantes déficit en materia de “accountability horizontal” (O’Donnell, 1998). Este último ejercido por las instituciones de balance constitucional clásico (Poder Legislativo, Poder Judicial) o por instituciones para el control asignado (Contralorías, Defensorías, etc.), está débilmente desarrollado. Por tanto, sostiene O’Donnell se refuerza la delegación de poderes al Ejecutivo, justificado además en las crisis recurrentes. En otra oportunidad (Schweinheim, 2003-b), he sostenido que al tipo de democracia delegativa corresponde una institucionalidad administrativa para la gestión de las decisiones públicas también de naturaleza delegativa1. Estas instituciones administrativas, en tanto reglas formal o informalmente estatuidas, han caracterizado no sólo a la República Argentina entre 1989 y 2003, sino a otros países de América Latina (Bolivia y Ecuador hasta 2005, Paraguay y Perú hasta el presente). Cabe señalar que las democracias delegativas estuvieron fuertemente asociadas a las reformas económicas y del Estado orientadas por el mercado y fuertemente orientadas por el pensamiento neoclásico en lo económico y neoliberal en lo ideológico. Constituyeron una relativa excepción a este patrón de institucionalización política entre las naciones latinoamericanas recientemente democratizadas: Chile como caso más notorio, Brasil con algunos cambios republicanos a partir de la gestión Cardoso/Bresser y el Uruguay. Sin embargo, a partir de la inicios de la presente década, una ola de críticas políticas y sociales hacia a las reformas económica y del Estado de los años 90, está recorriendo la mayor parte de América Latina (Schweinheim, 2007). La asociación teórica y, aún más, entre la percepción popular y de actores políticos y sociales sobre la relación entre tales reformas y las situaciones de pobreza, desigualdad, desnacionalización de la economía y crisis del desarrollo económico y social, encuentran fuertes fundamentos empíricos y, más importante aún, en las condiciones de vida de la población. Una nueva mayoría política y social ha determinado una importante revalorización teórica de los movimientos y la ideología de los denominados movimientos nacional populares o populistas (Laclau, 2005). Estas ideas interpelan especialmente a los efectos de desestructuración social de las reformas estatales orientadas por el mercado, la aparición de nuevos movimientos sociales y la aparición de nuevos actores políticos que intentan canalizar demandas insatisfechas de múltiples actores populares la construcción de una nueva acción colectiva. El concepto de populismo ha sido una categoría teórica fuertemente difundida y controvertida en el campo de las ciencias sociales. Como es sabido, el populismo se utiliza de modo genérico para hacer alusión a distintos tipos de movimientos políticos y sociales caracterizados por plantear una situación de conflicto con las elites económicas privilegiadas y aún las minorías intelectuales, que encuentra en tales privilegios el origen de la desigualdad y de los conflictos.

1 Podría argumentarse en contra de la tesis de la existencia de un tipo específico de “institucionalidad administrativa delegativa”, que en realidad se trata de la “institucionalidad administrativa preburocrática”, que las reformas de los años 90 contribuyeron a reforzar o reeditar. Ver, por ejemplo, Ramió Matas (2001). Sin embargo, sostengo que se trata de un tipo nuevo donde no sólo actúan políticos y burócratas orientados por valores prebendarios y patrimonialistas sino también tecnócratas reformistas. Esta coalición de poder contribuyó no sólo a la implementación de las reformas de mercado sino también la institucionalidad política y administrativa delegativa. En todo caso, se trata de situaciones de “neopatrimonialismo” asociado a la nueva institucionalidad política y administrativa delegativa y no de “patrimonialismo tradicional” asociado a formas de “institucionalidad administrativa preburocráticas”.

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Se suele sostener que dichos movimientos se estructuran en torno a la construcción discursiva del sujeto “pueblo” y suelen caracterizarse por la presencia de liderazgos carismáticos. También es conocido que la connotación de dicho concepto ha estado siempre vinculada a una consideración peyorativa de tales movimientos políticos. Asimismo, el concepto ha sido muchas veces criticado no sólo por su naturaleza peyorativa sino también por su vaguedad. De tal modo, que sus usos hacen alusión a múltiples experiencias empíricas, muchas veces escasamente vinculadas entre sí. Sin embargo, en los últimos años la obra de Ernesto Laclau ha renovado el interés teórico por este concepto, a partir de una revalorización positiva del mismo. No es objeto de este escrito, realizar una síntesis crítica del nuevo uso positivo que se está realizando del concepto de populismo. Basta señalar aquí algunos aspectos significativos relativos a los objetivos de esta ponencia La actual reivindicación del populismo señala que “el populismo es la vía real para comprender algo relativo a la constitución ontológica de lo político como tal”2. En relación a la explicación del fenómeno populista se expresa que “cuando la gente se enfrenta una situación de anomia radical, la necesidad de alguna clase de orden se vuelve más importante que el orden óntico que permita superarla”3

Finalmente, estas nuevas interpretaciones señalan que “por “populismo” no entendemos un tipo de movimiento – identificable con una base social especial o con una determinada orientación ideológica-, sino una lógica política”4. ¿Qué tipo de lógica política? Aquella que reconoce que en política siempre existe confrontación y conflicto por la presencia de excluidos: “Lo que define lo político es la confrontación. En todo sistema surgen conflictos y hay confrontación porque hay un “otro” que siempre queda excluido”5. En este sentido, el pensamiento que podríamos denominar neo populista se reconoce distante tanto de la tradición liberal (que entiende a la política como una agregación de intereses individuales) como de la tradición del republicanismo cívico (que entiende a la política como práctica de la deliberación. “Este modelo lo propongo como alternativa a los dos que hoy son dominantes en la teoría política. Me refiero a la teoría agregativa, que considera que en el campo de la vida democrática uno tiene actores individuales que sólo se mueven en función de intereses propios y que la función del sistema se limita a encontrar maneras de negociar entre dichos intereses. Y el modelo deliberativo de Habermas, según el cual lo central en la democracia es la deliberación, en donde todo el mundo puede participar y se puede llegar a un acuerdo racional, en función del bien común. Según mi opinión, todas estas concepciones se olvidan de un elemento centro: los conflictos”6

Esta reivindicación del populismo como necesaria lógica política propia de la construcción del orden político que reconoce una política agonal permanente dada la presencia del “otro” excluido (Laclau y 2 Laclau (2005), pag. 91. 3 Ibidem, pag. 116. 4 Ibidem, pag. 150. 5 Reportaje a Chantal Mouffe, Página 12, Buenos Aires, 29/072007. 6 Ibidem, nota 4.

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Mouffe, 2004), ha coincidido con una nueva realidad política en América Latina. De hecho, desde Nicaragua a la Argentina, de Venezuela a Bolivia y Ecuador, y en menor medida el Paraguay, nuevos gobiernos desde 2003 en adelante parecen reconocerse en gran medida en su experiencia práctica en estas explicaciones teóricas. Como consecuencia de ello, se ha tendido a instaurar nuevos modos de institucionalización de las reglas de juego de la administración y de la gestión pública que podríamos denominar “institucionalidad administrativa neopopulista”7. La discrecionalidad administrativa y de gestión es entonces la regla institucional básica de estos dos tipos institucionales. La resultante de la historia institucional económica, social y política, ha sido la consagración del principio de la discrecionalidad, consagrado jurídicamente como principio doctrinario de la zona de reserva de la administración o constitucionalmente con la incorporación de la legislación de emergencia, la legislación de delegación de facultades o de los decretos de necesidad y urgencia como procedimientos aceptados por la norma fundamental. Ciertamente, todo gobernante ejecutivo en democracia, e incluso las autoridades del Legislativo, del Judicial y de los órganos de control del sector público y aún de las agencias, empresas y organismos, deben contar con un alto grado de capacidad para la toma de decisiones. Esta característica es lo que habitualmente se conoce como discrecionalidad en las funciones ejecutivas, decisorias, administrativas y de gestión. Pero, cuando la necesaria discrecionalidad política ejecutiva no está asociada a una institucionalización administrativa republicana sino a una democracia y a una institucionalización administrativa de carácter delegativo o neopopulista y a una cultura y liderazgo político de naturaleza autoritaria, entonces la toma de decisiones se convierte de discrecional en arbitraria o deriva en transgresiones (O’Donnell, 2001). La arbitrariedad política o la trasgresión tiene gravísimas consecuencias negativas en términos de la dimensión liberal de la democracia (libertades y condiciones de vida de los ciudadanos) y del ejercicio republicano del gobierno. En particular en esta última dimensión, puede afirmarse que a mayor arbitrariedad en la gestión pública menor responsabilización de los gobernantes, menor responsabilidad fiscal, menor orientación a la gestión de resultados, menor continuidad y coordinación de programas y políticas públicas, menor transparencia, menor participación y control ciudadanos de la gestión pública y menor auditabilidad. En verdad, la arbitrariedad, derivada de la ausencia de instituciones administrativas y de gestión republicanas, conspira en la práctica con respecto a la mayoría de las políticas de equilibrio fiscal, manejo ordenado del endeudamiento y reforma del sector público que los núcleos reformistas y los organismos multilaterales impulsaron de la mano de las democracias de corte delegativo. No es de extrañar entonces que si se realiza un balance del estado de las instituciones y las reformas de los sistemas administrativos de los últimos treinta años podría identificarse claramente la siguiente evidencia: 7 La institucionalidad estatal neo populista se diferencia de la institucionalidad estatal delegativa, aunque a primera vista pueden parecerse. La institucionalidad neo populista resulta de una coalición de políticos neo populistas, cuadros de nuevos movimientos sociales y cuadros técnicos estatales y de movimientos políticos de carácter neodesarrollista. La institucionalidad estatal delegativa surge de una coalición de políticos, tecnócratas vinculados a los organismos multilaterales e ideólogos neoliberales.

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• Las políticas públicas, en particular aquellas vinculadas a los procesos de privatización/reestatización, reestructuración, transferencia de servicios a las provincias y desregulación/reregulación, implicaron hacia fines de los 90, durante y luego de la crisis de fines del 2001, una fuerte inestabilidad en los órganos de formulación de políticas públicas, la inestabilidad y aún en muchos casos el debilitamiento de la gestión y de los controles internos y externos de los órganos de ejecución (direcciones, gerencias, programas, agencias, entes públicos no estatales, fondos de inversión y fiduciarios, empresas públicas, banca pública, órganos de recaudación) y de los órganos de regulación y control de servicios públicos de gestión privada o pública, regulación de mercados y de actividades económico sociales. En particular, las leyes de emergencia han contenido invariablemente facultades para modificar el patrón de intervención estatal y el tamaño y la morfología (reestructuraciones organizacionales), aún de los organismos creados por ley. Este patrón de comportamiento ha impedido un adecuado desarrollo de los sistemas de planificación, de programación, de organización. de inversión pública y de evaluación de metas y resultados.

• Las leyes de presupuesto han contenido invariablemente autorizaciones amplias a los Poderes

Ejecutivos para la reasignación de partidas entre programas presupuestarios y sus jurisdicciones. Este patrón institucional ha conspirado con una adecuada institucionalización de los sistemas de administración financiera, en particular, el sistema de presupuesto.

• La selección abierta reglamentada que pudiera existir para el nombramiento de directivos de

agencias autónomas contrasta en la práctica con la designación discrecional bajo el principio del necesario alineamiento de los mismos con el Poder Ejecutivo. Cuando se instauran reglas que establecen la intervención del Poder Legislativo en la selección de tales directivos, el propio Parlamento, aún con la misma composición partidaria y aún de legisladores, ha acompañado las remociones impulsadas por el Ejecutivo cuando este ha requerido alineamiento de tales agencias.

• Las designaciones transitorias de los niveles de dirección o gerencia previstas necesariamente ante

vacancias posibles, son en verdad la regla. • Las reglas de conformación de jurados o comités de selección omiten deliberadamente que el

funcionario político de turno pueda elegir discrecionalmente a los integrantes de tales instancias de evaluación.

• El impulso a la contractualización (flexibilización de las condiciones de empleo) del personal

público impulsado por los reformistas y los organismos internacionales derivó en una planta de personal, profesionales y consultores contratados que conspiraron contra las escasas reformas orientadas hacia la conformación de un servicio civil. Una coalición de reformistas y políticos con vocación delegativa, y aún clientelar y prebendaria, derivó en un crecimiento sistemático de las plantas de personal contratado, de designación discrecional. En los últimos años, el impulso a la instauración de sistemas de servicio civil han tenido escasos avances. Estos patrones de comportamiento han afectado una adecuada implantación de los sistemas de recursos humanos y de capacitación.

• La designación en posiciones de auditoría, contraloría o sindicatura no se han basado en el principio

de merito y de independencia del auditor generalmente aceptados sino en la discrecionalidad política. Estas tendencias han conspirado con respecto a resultados eficaces en las reformas a los sistemas de control interno y externo.

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• Las leyes de responsabilidad fiscal han carecido de aplicación en sus objetivos de equilibrio y solvencia fiscal y en la instrumentación de sanciones a los responsables. Ello derivó en desequilibrios fiscales crecientes y aumento sistemático del endeudamiento interno y externo del sector público. Estos patrones de institucionalización han conspirado con respecto a una correcta implantación de los sistemas de crédito público.

• Las políticas de modernización de instrumentos de gestión, o de contrataciones han responsabilizado

por la implementación de las máximas autoridades políticas de las entidades públicas, lo cual ha derivado en fracasos, interrupciones o retrasos reiterados en los procesos de implementación. Estas circunstancias han afectado gravemente la adecuada implementación de las reformas a los sistemas de programación operativa, abastecimiento, contrataciones y patrimonio.

Este inventario de conjuntos genéricos de modos en que la institucionalidad administrativa delegativa o neopopulista han afectado los objetivos de los procesos de reforma de sistemas administrativos y de gestión pública permite ilustrar el significativo peso de la influencia de los patrones institucionales sobre las políticas públicas de modernización o innovación administrativa. Por tanto, no es casual que tras treinta años de esfuerzos orientados a implantar sistemas administrativos y de gestión pública que aumenten la capacidad de los gobiernos se hayan visto severamente afectados, carezcan de integración sistémica y que en muchos casos constituyan reglas formales cuya aplicación práctica se encuentra fuertemente afectada por el comportamiento discrecional de gobernantes y funcionarios. El caso argentino: algunos indicadores en los casos de los sistemas de contrataciones y de control El caso argentino no ha sido una excepción a esta tendencia de escaso avance relativo y aún fracasos en las reformas a los sistemas administrativos y de gestión pública. Aquí analizaremos en particular el caso de los sistemas de compras y contrataciones y el sistema de control8. La reforma al sistema de contrataciones El actual Sistema Nacional de Contrataciones de la Administración Nacional en la República Argentina tiene su origen en 1994, cuando se dispuso su creación mediante el Decreto 1545. De este modo, se intentó dar cumplimiento parcial a lo establecido en la Ley 24.156 de Administración Financiera y Sistemas de Control, que determinó a fines de 1992 que el Poder Ejecutivo Nacional enviaría al Congreso en un lapso de 90 días un proyecto de reforma al régimen de compras y contrataciones establecido por la anterior Ley de Contabilidad. Esta situación inicial constituyó un primer indicador de que la modernización del sistema de compras se caracterizaría a lo largo de más de una década por lentos progresos en su proceso de modernización. El Decreto 1545/94 estableció el principio general de centralización normativa y descentralización operativa, creando la Oficina Nacional de Contrataciones (ONC) en el ámbito de la Secretaría de Hacienda. La ONC debía proponer políticas en la materia, establecer las normas y organizar los sistemas tendientes a lograr que el Sector Público Nacional realizara sus contrataciones con eficacia, eficiencia y economía.

8 Estas notas empíricas deben mucho a mi participación en el IGR Argentina realizado por el Banco Mundial durante 2004, en el CFFA de la República Argentina, dirigidas por el Banco Mundial y el BID, durante los años 2005 y en el Proyecto FO/ARG/06/011 de Evaluación del Sistema de Compras y Contrataciones Gubernamentales, en Argentina, realizado por el PNUD, durante 2006 y 2007.

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Sin embargo, no sería sino hasta el año 2000, en que mediante el Decreto 436, se modificó la antigua reglamentación del capítulo de contrataciones de la Ley de Contabilidad que databa de 1972. Con la creación de la Secretaría de Modernización del Estado en 2001 en el ámbito de la Jefatura de Gabinete de Ministros, la ONC pasó a depender de dicha jurisdicción. Con posterioridad, mediante el Decreto Delegado 1023/2001, se derogó el antiguo régimen legal de contrataciones de la Ley de Contabilidad, estableciéndose el que rige actualmente. Sin embargo, hasta la fecha continúa vigente el Decreto 436/2000. De tal modo que, la reglamentación no corresponde a la norma legal actual (Decreto 1023/2001), sino al anterior orden normativo. Sin perjuicio de dicha inconsistencia jurídica, el Decreto 1023/2001 consolidó la misión de la ONC como órgano rector del Sistema de Contrataciones. La ONC tiene actualmente por funciones proponer políticas de contrataciones y de organización del sistema, proyectar normas legales y reglamentarias, dictar normas aclaratorias, interpretativas y complementarias, elaborar el pliego único de bases y condiciones generales, diseñar e implementar un sistema de información, ejercer la supervisión y la evaluación del diseño y operatividad del sistema de contrataciones y aplicar las sanciones previstas en el régimen normativo. El Sistema de Contrataciones de la Administración Pública Nacional se aplica en la Administración Central, en los Organismos Descentralizados, en las Universidades Nacionales y en las Fuerzas Armadas y de Seguridad. Su ámbito de aplicación no alcanza, en cambio, a Provincias, Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Municipios, ni a otros organismos como el PAMI y la AFIP. También se encuentran excluidos Empresas y Sociedades del Estado, Fondos Fiduciarios con participación estatal, Entidades Financieras del Sector Público Nacional, tales como Banco Nación, Banco Hipotecario y Banco Central y a los programas con financiamiento de entidades multilaterales de crédito como el BID y el Banco Mundial. Las entidades no comprendidas, sin embargo, pueden voluntariamente aplicar el Sistema y participar de su operatoria. En el Sistema de Contrataciones se hallan comprendidos los contratos de compraventa, suministros, servicios, locaciones, alquileres con opción a compra, permutas, concesiones de uso y consultoría. Están excluidos, en cambio, los contratos de empleo público, las compras por caja chica y los contratos celebrados con estados extranjeros, así como los comprendidos en operaciones de crédito público. Actualmente, la Oficina Nacional de Contrataciones depende de la Secretaría de la Gestión Pública de la Jefatura de Gabinete de Ministros. A pesar de los esfuerzos realizados por el gobierno argentino para modernizar el Sistema Nacional de Contrataciones, existe una percepción generalizada de que el funcionamiento del régimen y su articulación con los otros sistemas de administración financiera se caracteriza por una serie de obstáculos que impiden una gestión eficaz, eficiente, oportuna y económica de las adquisiciones de bienes y servicios. De hecho, se ha verificado que el monto total devengado del presupuesto nacional en el ejercicio 2003, correspondiente a adquisiciones ascendió a $ 1.004.344.129. Sin embargo se registran órdenes de

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compra emitidas en el mismo ejercicio por $ 438.000.000. Cabe inferir, en consecuencia, que tal diferencia se origina en gran medida en compras efectuadas por reconocimiento de legítimo abono o pagadas con fondos rotatorios. Para el mismo año, solo se estimaba en un 11% de los montos devengados originados en compras realizadas mediante licitaciones públicas. La escasa aplicación del principio de la licitación pública constituye un diagnóstico compartido. De acuerdo a información suministrada por la Oficina Nacional de Contrataciones y recogida por Sindicatura General de la Nación en los Lineamientos para el Planeamiento 2006, durante 2004 fueron informados a esa Oficina un total de 27.640 procedimientos de compra por un monto total de $963.138.351,83. De los 27.640 procedimientos en cuestión, 17.934 correspondieron a contrataciones directas. A su vez, el primer semestre de 2005 fueron informados 10.135 procedimientos por $512.000.640,05, de los cuales 8.702 fueron contrataciones directas. La modernización de los Sistemas de Compras y Contrataciones en las jurisdicciones provinciales y municipales y la adopción del marco jurídico y tecnológico implementado en el gobierno nacional a partir del Decreto N° 1023/2001 o similares, ha sido virtualmente inexistente. En general, aún cuando muchas provincias han adoptado formalmente leyes de administración financiera, en todas continúan vigentes regímenes de compras y contrataciones originadas en las antiguas leyes de contabilidad. Por ejemplo, el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires aún se sigue rigiendo por el Decreto N° 5720/72. El sistema de control de las contrataciones públicas en el Gobierno de la Provincia de Buenos supone seis intervenciones previas de la Contaduría General de la Provincia, de la Fiscalía de Estado y de la Asesoría General de Gobierno: tres al momento de la aprobación de los pliegos y tres al momento de la adjudicación de la compra. Existen actualmente dos visiones del nivel de cobertura que está alcanzando el Sistema Nacional de Contrataciones, de aplicación del marco normativo establecido por los Decretos No. 023/01 y No.36/00 y de utilización de los sistemas desarrollados por la Oficina Nacional de Contrataciones. Por una parte, la Oficina Nacional de Contrataciones evalúa que, a partir de una tasa de utilización muy baja hacia el año 2002 coincidente con la crisis institucional, se está asistiendo a un sensible crecimiento de la cobertura del sistema. Esto es, que las jurisdicciones a través de las Unidades Operativas de Compras vienen incrementando la cantidad de procedimientos de compras de tal modo que las adquisiciones de bienes y servicios del sector público se vienen realizando de modo cada vez más generalizado a través del marco normativo y los diversos instrumentos del sistema. Por otro parte, existe también una percepción generalizada de que una porción significativa de las adquisiciones del sector público se realizan mediante procedimientos alternativos a lo establecido por el Sistema Nacional de Contrataciones. Es efectivamente cierto que a partir de 2003 se ha asistido a un crecimiento continuo de la cantidad de procedimientos de compras. Las estadísticas de la Oficina Nacional de Contrataciones registran 8.005 procedimientos de compra en el año 2003, 10.026 en el año 2004 y 12.041 en el año 2005, con una tasa de crecimiento interanual del 25 % y del 20 % respectivamente. Esta tendencia tiende a comprobarse si se compara el presupuesto devengado de la Administración Nacional para las partidas presupuestarias que debieran ser ejecutadas mediante los procedimientos previstos por el sistema con respecto al gasto comprometido por las órdenes de compra informadas por las distintas jurisdicciones a la Oficina Nacional de Contrataciones.

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Para el año 2004, aproximadamente el 39 % del presupuesto devengado del inciso 2 Bienes de Consumo podía ser explicado por las órdenes de compra informadas a la Oficina Nacional de Contrataciones, contra el 58 % en el año 2005. Del mismo modo, el 28 % del presupuesto devengado del inciso 3 Servicios No Personales podía ser explicado por las órdenes de compra informadas a la Oficina Nacional de Contrataciones, contra el 53 % en el año 2005. Finalmente, el 42 % del presupuesto devengado de las partidas correspondientes del inciso 4 Servicios No Personales podía ser explicado por las órdenes de compra informadas a la Oficina Nacional de Contrataciones, contra el 50 % en el año 2005. Sin embargo, a pesar de este mejor desempeño, para el año 2005 sólo el 54.50 % del presupuesto devengado de las partidas de los incisos 2, 3 y 4 que debiera haber sido ejecutado principalmente a través de la normativa y los instrumentos del Sistema Nacional de Contrataciones era explicado por la sumatoria de las órdenes de compra informadas por las jurisdicciones a la Oficina Nacional de Contrataciones. El indicador seleccionado (presupuesto devengado / sumatoria de órdenes de compra informadas) tiene límites de validez. Bien podría suceder que muchas jurisdicciones estén aplicando el régimen sin estar informando a la ONC las órdenes de compra emitidas, aún en las Universidades Nacionales y en las compras secretas. De hecho, de las 37 Universidades Nacionales 27 han difundido algunos de sus procedimientos de compra directa o licitaciones comunicando los mismos a la Oficina Nacional de Contrataciones en los últimos años, aunque luego solo 5, y en escasa proporción con respecto al devengado, hayan luego transmitido las órdenes de compra a la Oficina. Del mismo modo, podrían existir problemas en la confiabilidad de la información, como por ejemplo, problemas en la compilación estadística de la ONC. Sin embargo, la comunicación de las órdenes de compra a la ONC cumple significativas funciones vinculadas, por un lado, a garantizar la transparencia de las contrataciones, y, por otro, a proveer de información al sistema de precios de referencia. Ambas funciones son centrales para el cumplimiento de los principios y objetivos del sistema de contrataciones. Por tanto, su utilización encuentra validez conceptual. Al mismo tiempo, su aplicación sistemática permite contar con una medida homogénea de la evolución del sistema. En tal sentido, la medición efectuada para los años 2004 y 2005 tiende a ser consistente con la información cuantitativa relevada en la ONC respecto a que es posible estimar una mayor actividad en la aplicación del régimen desde 2003 hasta el presente. Teniendo en cuenta aún los posibles problemas del indicador seleccionado, cabe entonces formularse dos preguntas. La primera: ¿mediante qué otros procedimientos se devenga entonces el presupuesto correspondiente a adquisiciones en las distintas jurisdicciones? La segunda: ¿cuáles podrían ser las principales causas explicativas de por qué no se utiliza el régimen de compras en las proporciones a las que se aspira?

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Cuatro son los procedimientos habituales. Una proporción de la adquisiciones (seguramente no muy significativa, dado el escaso límite de $ 500 por compra) se ejecuta mediante compras por caja chica. Un porcentaje significativo de las adquisiciones se realiza mediante reconocimientos de legítimo abono o reconocimientos de pago, fundados en razones de mérito, oportunidad y conveniencia. Luego, los fondos rotatorios operan como un sistema de compras. Los fondos rotatorios constituyen un mecanismo de pago. Pero, en la práctica, la aprobación de las rendiciones de cuenta de los fondos rotatorios implican de hecho reconocimientos de pago que convalidan adquisiciones por fuera del régimen de contrataciones. Finalmente, si bien no ha sido motivo de estudio, una parte importante de las adquisiciones del sector público que no puede ser estimada se realizan mediante transferencias (Inciso 5 del presupuesto nacional) a Instituciones Privadas sin fines de lucro (fundaciones, asociaciones civiles) o a Organismos Internacionales (como el PNUD). Nótese que la Sindicatura General de la Nación identificaba como situación de riesgo el hecho de que en el presupuesto 2005 un total de $ 1.182 millones estaban asignados a transferencia a Instituciones Privadas sin fines de lucro. Estas situaciones muestran una paradoja. El marco normativo establecido a partir de los Decretos N ° 436/00 y N ° 1023/01 colocó al objetivo de la transparencia como uno de los principales valores y propósitos del sistema, introduciendo procedimientos distintos a los establecidos en la anterior Ley de Contabilidad y su decreto reglamentario. Paradójicamente, las dificultades observadas a la hora de aplicar los procedimientos de compras inaugurados a partir del año 2000, han incentivado la utilización de procedimientos de compras alternativos, cuyos niveles de transparencia son en muchos casos menores y aún cuestionados por los órganos de control y la opinión pública. Generalmente se explican estos modos de ejecución de los presupuestos asignados a la adquisición de bienes y servicios por diversas razones concurrentes. Algunas de las cuales son las siguientes: • Las inconsistencias entre el Decreto No. 1023/01 y el Decreto No. 436/00. • Los problemas derivados de la asignación de cuotas de compromiso y devengados a las distintas

jurisdicciones por parte de la Oficina Nacional de Presupuesto (ONP). • La desactualización de los montos máximos para contratar mediante distintos procedimientos de

compras, establecidos en el Decreto No. 436/00. • Los procedimientos de compras que implican tiempos de ejecución excesivamente largos • Los déficits de capacidad institucional de las Unidades Operativas de Compras para programar y

gestionar las adquisiciones. • Los problemas a los que se enfrentan las Unidades Operativas de Compras en la gestión de los

instrumentos del Sistema de Contrataciones. • Los problemas específicos en la gestión de las compras de tecnología informática. • La escasa eficacia de los sistemas de precios testigo y de precios de referencia.

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• El déficit de capacidad institucional de la Oficina Nacional de Contrataciones para operar como organismo rector.

• En general, la desactualización normativa, organizacional y tecnológica del sistema de

contrataciones.

Este conjunto de situaciones señalan la necesidad de un enfoque integral que no ha sido favorecido por el contexto institucional. Un enfoque integral requiere: 1. La revisión del marco normativo que se asiente en las buenas prácticas introducidas por los

Decretos No. 1023/01 y No. 436/00, introduzca mejoras en la eficiencia e incorpore nuevos institutos.

2. El establecimiento de una nueva política y nuevos procedimientos más flexibles para la ejecución

presupuestaria de las partidas correspondientes a compras y contrataciones. 3. La reforma de los tiempos mínimos y máximos de los procedimientos y el establecimiento de

plazos de anticipación escalonado según montos estimados. 4. El establecimiento de un sistema de actualización de los montos máximos para los distintos

procedimientos de contratación acorde con la evolución de los precios. 5. La revisión integral de los sistemas de precios testigo y de referencia. 6. Una reingeniería de los procedimientos, sistemas e instrumentos del sistema de contrataciones y su

interfaz con los sistemas de administración financiera. 7. Una política de contrataciones de tecnología informática orientada a mejorar la calidad de la

tecnología adquirida que incluya un fortalecimiento institucional de las unidades responsables de tecnología de información de las jurisdicciones y una articulación de políticas y procedimientos entre la Oficina Nacional de Tecnología de Información y la Oficina Nacional de Contrataciones.

8. El fortalecimiento institucional de las Unidades Operativas de Compras en sus dimensiones

organizacionales, tecnológicas y de recursos humanos. 9. El fortalecimiento de la Oficina Nacional de Contrataciones en sus dimensiones institucional,

organizacional, tecnológica y de recursos humanos. 10. Una redefinición de políticas y procedimientos de control interno de las contrataciones orientado a

la economía, eficiencia y eficacia de las adquisiciones, por parte de la Sindicatura General de la Nación y las Unidades de Auditoría Interna.

11. La incorporación de modalidades de contratación en la normativa de contrataciones incluido la

compra electrónica, basadas en la experiencia comparada (Convenios Marco, subasta reversa, supuestos más amplios de contratación directa), que combine resultados en términos de economía, eficacia, eficiencia, transparencia y concurrencia.

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La reforma al sistema de control La reforma impulsada en los sistemas de control de 1993 partía del siguiente diagnóstico (Banco Mundial, 2006): 1. Los cambios promovidos por el Programa de Reforma de la Administración Financiera requerían el

desarrollo de un nuevo sistema de control funcional con el Sistema Integrado de Información Financiera (SIDIF).

2. El desarrollo de un sistema de control integrado al SIDIF implicaba principios de

responsabilización de las autoridades jurisdiccionales y de la alta dirección pública que debían ser garantizados por nuevos principios de control interno.

3. En consecuencia, la existencia de los controles previos ejercidos por el Tribunal de Cuentas de la

Nación debía ser eliminada. Tanto su característica de controles ejercidos por una Entidad Fiscalizadora Superior externa como su naturaleza previa, no sólo eran contradictorias con una lógica de la responsabilización sino que conspiraban contra los principios de eficacia y eficiencia promovidos por la reforma.

4. La reforma de la contabilidad gubernamental promovida por la reforma requería asimismo la

modificación de las normas de control externo. Las reformas a los balances jurisdiccionales y la elaboración de la Cuenta General del Ejercicio requerían un nuevo modelo de control externo basado en normas de auditoría que reemplazaran el análisis y el juicio de las cuentas ejercido por el Tribunal de Cuentas. Del mismo modo, las normas de auditoría debían ser igualmente aplicadas a la elaboración del informe sobre la Cuenta de Inversión.

5. El reemplazo de principios de juicio de cuentas por los de auditoría gubernamental requerían

modificar la naturaleza jurisdiccional administrativa del organismo de control externo, eliminando el juicio administrativo de responsabilidad. Se opta de este modo por el reemplazo del Tribunal de Cuentas por un modelo de Auditoría General.

6. Era necesario que se unificaran las funciones de contralor de la administración nacional y de las

empresas del estado. Carecía de sentido el esquema institucional vigente que comprendía al Tribunal de Cuentas de la Nación y a la Sindicatura General de Empresas Públicas, que a su vez no distinguía claramente entre control interno y externo. Se promovió en cambio una distinción clara entre un sistema de control interno y uno de control externo, disolviendo los dos organismos preexistentes.

7. Se identificó al modelo de control del Dominio del Canadá como un buen modelo a adaptar, con

una Auditoría General, unidades de auditoría interna y un órgano técnico de coordinación del control interno.

8. Se fijó el objetivo de desarrollar un modelo institucional y de procesos y resultados del control,

basado en principios de responsabilización, accountability, auditoría y retroalimentación Este diagnóstico, que tal como se señaló anteriormente fue consistente con el Programa de Mejoramiento de la Administración Financiera para América Latina y sus estándares (SIMAFAL)9 9 Para una síntesis del SIMAFAL consultar www.respondanet.com.

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impulsado por la Agencia para el Desarrollo Internacional del gobierno federal de los Estados Unidos de América, y supuso un fuerte cambio en el paradigma de control público, impulsó un conjunto de medidas que se reflejaron el proyecto de ley de administración financiera y sistemas de control enviado en abril de 1991 por el Poder Ejecutivo al Congreso y en el debate parlamentario verificado hasta fines de 1992. Asimismo, este ambiente de reforma del sistema de control continuó posteriormente en la Convención Constituyente de Santa Fe en 1994, que incluyó como uno de los capítulos de reforma la creación constitucional de la Auditoría General de la Nación. El modelo de control promovido por la reforma puede ser esquematizado en las siguientes medidas: 1– Desaliento al control previo por agencias externas a la jurisdicción, reemplazándolo por el control ex post. 2– Ampliación de la cobertura del sistema de control. 3– Diseño de un sistema de control vinculado con el sistema integrado de información financiera (SIDIF). 4– Implementación de controles internos concomitantes o ex-ante integrados a la gestión y al SIDIF. Controles ex-post asignados a Unidades de Auditoría Interna (UAIs) o a agencias superiores de auditoría. 5– Agencias de auditoria superior diseñadas para fortalecer su independencia. 6– Unidades de Auditoría Interna creadas y o fortalecidas. 7– Cobertura de cargos de los órganos de control con personal profesional multidisciplinario. 8– Cambios legales para definir responsabilidades por violación a las disposiciones legales y fortalecimiento de sanciones. Mediante la adopción de los marcos legales y reglamentarios necesarios y la adopción de medidas de implementación de nuevos sistemas de control (basados en normas de control interno y auditoría interna y externa) se esperaban los siguientes cambios en los procesos internos: 1– Los controles ex ante vigentes (revisión ex ante de todas las transacciones) serían reemplazados por un énfasis en la responsabilización de los funcionarios por el cumplimiento de los procedimientos legales y por controles de cumplimiento ex post al azar. 2– El control estaría enfocado tanto a los resultados como a los procesos. 3– Aumentaría del número de hallazgos y recomendaciones resultantes de los procesos de control. 4- Los controles serían ejercidos sobre la base de la definición estratégica y prioritación previa de objetivos y el diseño acorde de los sistemas 5– Habría menor cantidad de controles redundantes.

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6– Los resultados de las auditorías y de las investigaciones especiales serían difundidos en tiempo real. 7– Los resultados de las auditorías y de las investigaciones administrativas serían comunicados a las agencias con competencia para su seguimiento. Finalmente, estos cambios de proceso esperados se vinculaban con un conjunto esperado de resultados, a saber: 1– Los controles serían ejercidos en tiempo real y las excepciones a las auditorías serían reducidas. 2- Se reducirían las demoras provocados por los procesos de control. 3- Los hallazgos de las agencias de control obtendrían una rápida respuesta de los entes auditados y una mejora en sus prácticas. 4– Aumentaría el contenido técnico de los controles y disminuiría el contenido político de los mismos. 5– Aumentaría el cumplimiento espontáneo de las normas legales. 6– Las investigaciones administrativas o penales serían conducidas más rápidamente y se aplicarían de sanciones en casos relevantes. Sin embargo, los déficit de diseño institucional que se señalaron anteriormente conspiraron contra la mayoría de los cambios esperados en los procesos y en los resultados. Los cambios y los resultados reales fueron significativamente distintos y existe una sensación generalizada de que tanto el sistema de control interno y externo no funcionan adecuadamente en la Argentina. Algunas de las cuestiones más notorias son: 1. Baja respuesta y receptividad de los responsables de las jurisdicciones para corregir las

observaciones formuladas por las UAI’s y la SIGEN 2. Débil control interno de los Fondos Fiduciarios 3. Débil regulación de los procedimientos de rendición de cuentas de las transferencias a Provincias y

Municipios y a Empresas y Organizaciones de la Sociedad Civil (incluidas Obligaciones a Cargo del Tesoro y Adelantos del Tesoro Nacional)

4. Débil explotación de la información financiera generada por el Sistema de Información Financiera

Local Unificado para programas de auditoría 5. Débil Independencia relativa de los auditores internos 6. Baja respuesta y receptividad de los responsables de las jurisdicciones para corregir las

observaciones formuladas por la Auditoría General de la Nación 7. Ausencia de Planificación de Auditoría Externa sobre la base de criterios de riesgo 8. Inconsistencias entre la planificación de auditoría de AGN, el presupuesto de recursos y gastos y la

ejecución presupuestaria para garantizar una adecuada cobertura de la auditoría externa del Sector Público Nacional

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9. Atrasos en el tratamiento de la Cuenta de Inversión 10. Débil Independencia relativa de los auditores externos y política de recursos humanos de AGN 11. Debilidad de las regulaciones sobre la responsabilidad de los funcionarios públicos Conclusiones: la necesidad de complementar el enfoque de sistemas con el enfoque institucional para el aumento de la capacidad de gobierno En esta ponencia he tratado de plantear los siguientes argumentos:

1. Que el enfoque de sistemas para la reforma administrativa en la administración pública ha sido el paradigma dominante en los últimos treinta años en América Latina.

2. Que existen fuerte argumentos teóricos que permiten vincular el diseño, implementación e integración de los diversos sistemas administrativos y de gestión pública con el incremento de la capacidad de los gobiernos.

3. Que existe una primera paradoja en la historia de las reformas administrativas orientadas por el enfoque de sistemas: un origen desarrollista y democrático del enfoque cuya primera implementación se ha verificado en contextos de crisis y reestructuración económica y social con regímenes burocrático autoritarios (circa 1970-80), cuya segunda etapa de implementación más amplia se ha verificado en contexto de reformas orientadas por el mercado y democracia delegativa (circa 1990) y que intenta continuar en un contexto neodesarrollista signado por una difusión del neopopulismo (década del 2000).

4. Que existe una segunda paradoja en el enfoque de sistemas para la reforma administrativa: un adecuado funcionamiento de sistemas administrativos orientados por la eficacia, la eficiencia, la economía, la transparencia, la sustentabilidad, la participación y la responsabilización solo se verifican en contextos de institucionalidad administrativa republicana.

5. Que el caso argentino no escapa a la tendencia general de falta de adecuado contexto institucional para el funcionamiento de sistemas administrativos y de gestión para el buen gobierno, tal como se ha expuesto en particular para los casos de las reformas a los sistemas de contrataciones y los sistemas de control interno y externo de la gestión gubernamental.

En otras oportunidades he sostenido la limitación al enfoque de sistemas y la necesidad de complementarlo con un enfoque institucional, que nos permita avanzar en una adecuada implantación de las distintas tecnologías con la finalidad de alcanzar los propósitos de reforma (Schweinheim, 2005). En este caso, de la implantación de sistemas administrativos y de gestión. ¿Qué sabemos sobre las instituciones de las democracias avanzadas que han logrado avanzar significativamente en el desarrollo e implantación de sistemas administrativos como Canadá, Países Bajos, Nueva Zelandia, Australia, Gran Bretaña, Irlanda, etc.? A continuación se enumeran algunos de tales factores:

• La institucionalización de principios y prácticas (premios y sanciones) de responsabilidad política y gerencial (patrimonial, de resultados, administrativa).

• La autonomía relativa de las estructuras permanentes de la administración frente a los gobiernos

democráticos, incluidas agencias autónomas, banca central, órganos de recaudación, órganos de regulación y control de servicios públicos.

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• La estabilidad relativa de la alta dirección o gerencia pública.

• La consagración del principio de mérito y carrera institucionalizado en el funcionamiento de un servicio civil autónomo.

• La activa participación del parlamento en la formulación y la evaluación presupuestaria y en la

evaluación de los resultados de gobierno.

• La consagración de la independencia de las Entidades Fiscalizadoras Superiores y de los principios de independencia del cuerpo de auditores del Estado.

• La consagración de principios de responsabilidad fiscal.

• La progresiva implantación de modelos de gestión por resultados.

Estos factores constituyen algunas de las notas distintivas de lo que vengo denominando como institucionalidad administrativa republicana (Schweinheim, 2003-a)10. Estas reglas de juego del diseño institucional provocan:

1. Una mayor propensión de los gobernantes, alta gerencia pública y funcionariado de carrera al accountability, la auditabilidad y la evaluabilidad de la gestión pública.

2. Una mayor propensión a los controles horizontales de balance y asignado.

3. Una mayor orientación a resultados.

4. Una menor discrecionalidad y arbitrariedad en la toma de decisiones.

5. Una mayor democratización de los estilos de liderazgo.

6. Una cultura política y administrativa propensa al debate sobre la base de información producida

en procesos de evaluación y control.

7. Una mayor orientación a fomentar la información a la ciudadanía y a la participación ciudadana.

8. Un contexto de orientación a la ética pública y la transparencia.

9. Una mayor responsabilidad fiscal.

Por el contrario, cuando el contexto institucional no es republicano sino de naturaleza delegativa (O’Donnell, 1994), la baja responsabilización y accountability general determinan un ambiente de reglas de juego escasamente propicio para la institucionalización de la evaluación, el control y la auditoría por resultados. Aún más. Es posible que en el contexto delegativo, sucedan algunos de las siguientes prácticas:

1. Una implantación de sistemas administrativos en manos de consultores, expertos contratados, y programas con financiamiento externo que solo contribuyan a un aumento del gasto y del

10 Para una aplicación del nuevo republicanismo a los estudios sobre administración pública ver, Bresser-Pereira (2001a, 2001b 2002).

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endeudamiento, pero que no logren implantarse como prácticas permanentes del proceso decisorio de gobierno.

2. Una alta rotación de los responsables de las reformas.

3. La “fatiga” de reforma como consecuencia de que los resultados no mejoren el la capacidad de

gobierno, la eficiencia, la transparencia y la información a la ciudadanía.

4. La adopción formal de sistemas administrativos con rutinas formales y burocráticas de escaso impacto.

5. La decepción de ciudadanos y funcionarios públicos con respecto a la utilidad de las reformas a

los sistemas administrativos. Incluso podríamos sostener que la actual situación de proliferación incompleta y superpuesta, de escasos logros, en materia de sistemas administrativos, se haya originado en la ausencia de las condiciones institucionales expuestas anteriormente. A continuación esbozo algunas ideas para avanzar en la actual situación, en particular referenciadas en el caso argentino. En primer lugar, deberíamos rever los distintos institutos vinculados con la responsabilidad de autoridades y funcionarios. ¿Debería estar Ministros y Secretarios responsabilizados administrativamente y por resultados? En otros términos, ¿no deberían estar responsabililizados la alta gerencia, los responsables de programas o las autoridades de agencias, cuando existen procedimientos de selección por mérito y antecedentes y con un contrato de gestión u objetivos de la función? O de otro modo, ¿qué sentido tiene, dada la experiencia de los últimos años, que autoridades de libre designación cuyo horizonte de gestión es relativamente escaso y que están sometidas a las reglas del proceso político, se responsabilicen por resultados para el cual no tienen horizonte cierto en su desempeño?. Aún más. En la medida en que la responsabilidad y la responsabilización no estén asociados a un sistema de premios y castigos, es difícil imaginar un funcionamiento adecuado de los sistemas administrativos. En segundo lugar, ¿cómo podemos logar una adecuada implementación de los sistemas administrativos, cuando estamos asistiendo a condiciones de debilitamiento de las competencias y expertez del funcionariado por ausencia de carrera administrativa, estabilidad, capacitación, etc.? Finalmente, la implantación de sistemas administrativos y de gestión solo tienen sentido en la medida en que también retroalimenten el control del Parlamento sobre el Poder Ejecutivo. La escasa propensión al control y la debilidad técnica de las comisiones parlamentarias, no solo las de Presupuesto y Hacienda y la Parlamentaria Mixta, sino las comisiones responsables por distintas políticas públicas, conspira contra la utilización de la información aportada por los sistemas administrativos en el proceso parlamentario. A continuación se señalan algunas precondiciones cuya implantación contribuiría a mejorar las condiciones institucionales para la institucionalización de sistemas administrativos y de gestión: 1. Mejorar las capacidades de control y evaluación de comisiones clave de los parlamentos,

dotándolas de capacidades tecnológicas y personal permanente de carrera y mérito especializado.

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Por ejemplo, en comisiones de finanzas públicas, presupuesto, hacienda, control hacendal, educación y salud.

2. Profesionalizar el servicio civil en unidades organizativas de formulación de políticas públicas y de gestión administrativa financiera en Ministerios y Agencias del Ejecutivo.

3. Dotar a agencias clave de autonomía y estabilidad directiva, implantando planes estratégicos y acuerdos de gestión.

4. Institucionalizar el servicio civil y la alta dirección pública meritocrática.

5. Mejorar la independencia de entidades fiscalizadoras superiores y de los cuerpos de auditores.

6. Implantar claros sistemas de premios y sanciones y procedimientos consistentes en materia de responsabilidad fiscal y de responsabilidad política, administrativa, civil y penal para funcionarios políticos y alta dirección pública (autoridades de agencias y alta gerencia).

La implantación de sistemas administrativos para la mejora de la capacidad de los gobiernos no constituyen un tema nuevo. De hecho, constituye un componente básico de las reformas a las administraciones financieras y de los paradigmas de gestión orientados a resultados vigentes desde hace tres lustros. Las dificultades para avanzar en su implantación han estados asociados a dos problemas fundamentales. En primer lugar, a una desarticulación y una superposición de esfuerzos que ha conducido a escasos logros y a un desaprovechamiento de recursos e información de gestión. La necesidad de un enfoque integrado de los diversos sistemas administrativos podría significar un avance en la mejora de los sistemas administrativos y de gestión. En segundo lugar, a una débil propensión institucional a la gestión y al control por resultados. Unos nuevos consensos sobre responsabilización en la administración pública y una mejora del funcionamiento institucional del servicio civil, de los órganos de control y del Parlamento parecen constituir una precondición necesaria. Una política orientada al mejoramiento de los sistemas administrativos y a una mejor calidad institucional aparece así como tarea de los próximos años para implantar mejores prácticas de gobierno orientadas al desarrollo de la ciudadanía latinoamericana. Bibliografía BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO (1998) Instituciones Políticas e Instituciones

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Guillermo Schweinheim Licenciado en Relaciones Internacionales, Universidad del Salvador. Actualmente es el Secretario General de la Universidad Nacional de General San Martín (UNSAM). Es también el Director Ejecutivo de la Maestría en Auditoría Gubernamental de la Escuela de Política y Gobierno de la UNSAM. Ha sido Coordinador del Gabinete de Modernización y Reforma del Estado (2002-03), Auditor General de la Dirección de Escuelas de la Provincia de Buenos Aires (2000-2002), Vocal del Directorio del INAP (1999) y Jefe de Gabinete de la Secretaría de la Función Pública (1998). Fue Representante de la República Argentina en la I y II Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado (1998-99) y Representante Alterno de la República Argentina en el Consejo Directivo del CLAD (1998-99 y 2002-2003). Actualmente, es además profesor de la Maestría en Administración Pública de la Universidad de Buenos Aires, de la Maestría en Desarrollo Local de la UNSAM y Universidad Autónoma de Madrid y de la Maestría en Políticas Pública y Gerenciamiento del Desarrollo de la UNSAM y Georgetown University. Guillermo Schweinheim, Secretario General, Universidad Nacional de General San Martín, Av. 25 de Mayo y Francia, San Martín, Buenos Aires, Argentina (CP 1650) Teléfono/Fax: 54 11 4 006 1500, [email protected], http://www.unsam.edu.ar.

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mailto:[email protected]

http://www.unsam.edu.ar/

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LA INSTITUCIONALIZACIN DE SISTEMAS ADMINISTRATIVOS Y …siare.clad.org/fulltext/0059815.pdf · los sistemas de contrataciones y a los sistemas de control interno y externo de la gestión