OBSERVACIONES Y RECOMENDACIONES SOBRE LA PROPUESTA DE MODIFICACIÓN EXCEPCIONAL DE NORMAS DEL PLAN DE ORDENAMIENTO

TERRITORIAL DE BOGOTÁ

Adriana Córdoba Alvarado Veedora Distrital

Junio de 2013

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VEEDURÍA DISTRITAL

Adriana Córdoba Alvarado Veedora Distrital

Alexandra Rodríguez Del Castillo Viceveedora Distrital

Carmenza Saldías Barreneche Veedora Delegada para la Eficiencia

Administrativa y Presupuestal

Martha Lucia De La Cruz Federici Veedora Delegada para la participación y

Programas Especiales

María Catalina Parra Osorio Veedora Delegada para la Atención de Quejas y

Reclamos

Carlos Julio Piedra Zamora Veedor Delegado para la Contratación

REDACCIÓN

Gabriela Niño Sicard Arquitecta urbanista, coordinadora del Grupo

de Análisis de Coyuntura Urbana

APOYO EN INVESTIGACION Y TEXTOS

María Daniela Rosillo Estudiante Universidad del Rosario, Grupo de

Análisis de Coyuntura Urbana

Paula Alfonso Estudiante Universidad del Rosario, Grupo de

Análisis de Coyuntura Urbana

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CONTENIDO

1 Alcance de la propuesta de modificación excepcional de normas urbanísticas frente al POT vigente en el marco de la excepcionalidad. ............................................................................. 6

1.1 La estrategia de ordenamiento del POT vigente frente a la estrategia de ordenamiento contenida en la propuesta de MEPOT ........................................................................................... 6

1.1.1 Modificaciones frente a las políticas del POT en los tres componentes .......................... 6

1.1.2 Modificaciones sobre los contenidos de largo plazo que superan las modificaciones sobre norma urbanística ................................................................................................... 9

1.1.3 Modificación de contenidos de mediano plazo mediante inclusión de nuevas políticas y estrategias en el componente urbano .......................................................... 16

1.1.4 Asimilación del plan de inversiones del plan de desarrollo al programa de ejecución del POT ............................................................................................................................ 18

1.2 Riesgo jurídico por la modificación excepcional de normas urbanísticas del POT ..................... 22

1.2.1 La propuesta de modificación excepcional de norma urbanística no se ajusta a las previsiones de Ley sobre el alcance de este mecanismo de ajuste a las previsiones del ordenamiento territorial ........................................................................................... 22

1.2.2 Irregularidades en el procedimiento de estudio, concertación y consulta, que vulneran la transparencia del proceso y ponen en riesgo la legalidad de una eventual adopción .......................................................................................................... 25

1.2.3 Posibles resultados del procedimiento de consideración de la propuesta de MEPOT ante el Concejo Distrital ................................................................................................. 28

2 Pertinencia de las modificaciones en relación con las justificaciones que sustentan la modificación excepcional ..................................................................................................... 30

2.1 Cambios en la dinámica poblacional ........................................................................................... 31

2.2 Necesidad de ajustar proyectos de impacto en la movilidad. ..................................................... 32

2.3 Integración de la gestión del riesgo y la adaptación al cambio climático al ordenamiento territorial como determinante ambiental del ordenamiento territorial. ................................... 33

2.3.1 Modificación de elementos de la estructura ecológica principal ................................... 34

2.3.2 Modificación de algunos elementos del suelo de protección ........................................ 35

2.3.3 Pertinencia de la modificación de elementos referidos a la gestión del riesgo ............. 36

2.4 Armonización del ordenamiento rural con la legislación nacional ............................................. 37

2.5 Simplificación de normas relacionadas con los usos del suelo, claridad en la aplicación de los tratamientos urbanísticos, reconfiguración de la edificabilidad en función de la capacidad de soporte urbano de cada zona de la ciudad. ........................................................................... 38

3 Evaluación del proceso de participación en la construcción de la propuesta de Modificación del POT ................................................................................................................................ 40

3.1 Contexto informativo dispuesto para la ciudadanía sobre la modificación excepcional de normas urbanísticas del POT ....................................................................................................... 40

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3.2 Discurso oficial frente a un posible cambio estructural .............................................................. 41

3.3 Participación ciudadana en el proceso de modificación excepcional de normas urbanísticas del POT ........................................................................................................................................ 41

3.4 Involucrados y temáticas ............................................................................................................. 44

4 Conclusión y recomendaciones finales .................................................................................. 44

4.1 Conclusión ................................................................................................................................... 44

4.2 Recomendaciones ....................................................................................................................... 50

5 Anexo. Temáticas sobre el POT discutidas en prensa y comunicaciones oficiales.................... 53

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OBSERVACIONES Y RECOMENDACIONES SOBRE LA PROPUESTA DE MODIFICACIÓN EXCEPCIONAL DE NORMAS DEL PLAN DE ORDENAMIENTO

TERRITORIAL DE BOGOTÁ

Los planes de ordenamiento territorial son un instrumento de construcción de ciudad a largo plazo, producto de procesos técnicos, legales y políticos complejos y continuos producidos mediante deliberaciones políticas, técnicas, gremiales y comunitarias que conforman un acuerdo urbano.

Este acuerdo representa la diversidad de intereses y las tensiones propias de una ciudad como Bogotá, donde coexisten variadas formas de uso del territorio, pero que han consensuado mediante los POT visiones, estrategias, normas, instrumentos y programas para cumplir la función social del urbanismo.

El POT y los instrumentos que lo desarrollan son un capital social e institucional que la ciudad ha consolidado mediante 13 años de discusión, análisis, ajustes y aprendizajes que dan cuenta de la capacidad de una ciudad para construir acuerdos e ir perfeccionándolos en las instancias previstas por la ley. Este instrumento es susceptible de ser perfeccionado, adecuado y corregido permanentemente, para lo cual la ley 388 de 1997, la ley 802 de 2003 y el decreto nacional 4002 de 2004 establecen los alcances, mecanismos y procedimientos para dichos ajustes.

La valoración de los alcances de la propuesta presentada por la administración distrital demanda considerar los siguientes aspectos:

¿La propuesta de modificación cumple lo dispuesto por la legislación respecto a revisión y modificación de los POT?

¿La propuesta mejora, perfecciona o actualiza el POT existente?

¿La propuesta es viable en términos de consistencia, coherencia y legitimidad?

¿La revisión propuesta respeta y los contenidos y acuerdos estructurales de largo plazo?

¿La propuesta tiene fundamentos técnicos e información suficiente para justificar los ajustes a realizar?

¿La propuesta de revisión cumple las disposiciones en materia de ajuste de programas y proyectos para el corto plazo?

El presente análisis se realiza sobre el proyecto de acuerdo “Por el cual se modifican excepcionalmente las normas urbanísticas del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá D.C., y se dictan otras disposiciones”, radicado por la Administración el pasado 2 de mayo al honorable Concejo Distrital. En tal sentido, examina el articulado y documentos complementarios que hacen parte del proyecto, y revisa los contenidos de la versión radicada, entendiendo que aunque el proceso de modificación de la norma urbanística del POT se inició desde la anterior administración, en la presente se introdujeron cambios que produjeron un documento con nuevos enfoques y contenidos que lo diferencian claramente de la propuesta de modificación que se dejó elaborada en 2011.

Se empleó entonces la información oficial de proyecto de Acuerdo, Documento Técnico de Soporte, Memoria Justificativa, cartografía y presentaciones entregadas al Honorable Concejo. El análisis se complementó con la realización de varios talleres de trabajo con actores de diversos

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sectores, quienes transmitieron sus impresiones sobre la propuesta de modificación, y se estudiaron actas, conceptos y comunicados de prensa del proceso de participación disponibles en la página web de la SDP y en memorias de las Alianzas por Bogotá.

1 Alcance de la propuesta de modificación excepcional de normas urbanísticas frente al POT vigente en el marco de la excepcionalidad.

En el análisis de la propuesta de modificación excepcional de normas urbanísticas el POT (llamada MEPOT por la SDP) presentada se realiza en primera instancia una revisión para determinar si el alcance de los ajustes se acoge a las condiciones de la ley 388 de 1997 y constituye una modificación excepcional de norma urbanística o implica mayores ajustes, más de tipo estructural.

Según se muestra a continuación, es posible señalar que el proyecto de acuerdo de la modificación tiene un carácter estructural. Si bien una modificación excepcional permite cambiar alguna o algunas normas urbanísticas estructurales y generales, la forma en que las modifica y como se expresan en la cartografía alteran sustancialmente los propósitos generales del POT vigente. Adicionalmente, cambia elementos e introduce nuevos los objetivos y estrategias de mediano y largo plazo.

Si los propósitos que se persiguen con la propuesta presentada exceden el alcance de la modificación, no sería viable adelantar su adopción en este momento sino que debería tramitarse de manera ordinaria, cuando la oportunidad de revisión esté dada por la ley. Consideramos entonces que es inconveniente la adopción de la propuesta de modificación excepcional de norma urbanística del POT de Bogotá en este momento, puesto que los aspectos modificados sobrepasan el alcance que permite la ley.

1.1 La estrategia de ordenamiento del POT vigente frente a la estrategia de ordenamiento contenida en la propuesta de MEPOT

Mediante el ejercicio de revisión detallada de la propuesta de modificación y la contrastación con diversos actores una vez conocida la propuesta definitiva del proyecto de modificación de la norma urbanística del plan de Ordenamiento Territorial, puede concluirse que existen cambios estructurales que se reflejan, expresamente, en modificaciones en la estrategia de ordenamiento y los componentes general y urbano.

A continuación se observan las modificaciones que implican una revisión de alcance estructural, en cuanto a las políticas de largo y mediano plazo, los contenidos del componente general, los contenidos del componente urbano y la eliminación del programa de ejecución.

1.1.1 Modificaciones frente a las políticas del POT en los tres componentes

Decreto 190 de 2004 MEPOT 2013

Título II, Capítulo I Políticas Generales para el Distrito Capital

Título I, Capítulo II Políticas Generales para el Distrito Capital

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Art. 6. Política sobre Uso y Expansión del Suelo Urbano y de Expansión

Art. 6. Política sobre Uso y Expansión del Suelo Urbano y de Expansión

Art. 7. Políticas Ambientales Art. 7. Políticas Ambientales

Art. 8. Política de Competitividad Art. 8. Política de Competitividad

Art. 9. Política de Hábitat y Seguridad Humana Art. 9. Política de Hábitat y Seguridad Humana

Art. 10. Política de Movilidad Art. 10. Política de Movilidad

Art. 11. Política de Dotación de Equipamientos Art. 11. Política de Dotación de Equipamientos

Art. 12. Política de Dotación de Servicios Públicos Domiciliarios

Art. 12. Política de Dotación de Servicios Públicos Domiciliarios

Art. 13. Política sobre Recuperación y Manejo del Espacio Público

Art. 13. Política sobre Recuperación y Manejo del Espacio Público

Art. 14. Política de Información para la planeación y el ordenamiento

Art. 14. Política de Información para la planeación y el ordenamiento

Art. 15. Política para el área rural Art. 15. Política para el área rural

Título II Componente Urbano Subtítulo 1. Políticas sobre uso y ocupación del suelo urbano y del suelo de expansión

Título II Componente Urbano Capítulo 1. Políticas de Ordenamiento Territorial en el Suelo Urbano

Capítulo 1, Art. 157. Políticas sobre medio ambiente y recursos naturales

Art. 151. Políticas de Ordenamiento Territorial en el Suelo Urbano

1. Política de Sostenibilidad Ambiental 2. Política de Gestión del Riesgo y Adaptación

al Cambio Climático 3. Política de Hábitat Urbano 4. Política de Enfoque de Género y Diferencial 5. Política de Productividad 6. Política de Revitalización 7. Política de Patrimonio 8. Política de Movilidad 9. Política de Servicios Públicos 10. Política de Espacio Público 11. Política de Equipamientos Urbanos

Cap. 3 Políticas sobre Programas, Actuaciones y Operaciones Urbanísticas Art. 158. Política Habitacional Art. 159. Política de Renovación Urbana Art. 160. Política sobre Patrimonio Construido

No

Título III Capítulo 1. Políticas para el Componente Rural

Art. 401. Políticas asociadas al componente rural 1. Política de Sostenibilidad Ambiental 2. Política de Gestión de Riesgos y adaptación

al Cambio Climático 3. Política de Hábitat Rural 4. Política de Enfoque de Género y diferencial 5. Política de Productividad 6. Política de Movilidad Rural 7. Política de Servicios Públicos 8. Política de Espacio Público Construido 9. Política de Equipamientos Rurales 10. Política de Gestión y Manejo de Bordes

Rurales-Urbanos

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En la propuesta de modificación excepcional se mantienen las mismas políticas del componente general para el Distrito Capital, aunque se modifica la estrategia de ordenamiento del Distrito Capital. Sin embargo, las políticas que pertenecen al componente urbano son modificadas ampliamente. El Decreto 190 de 2004 proponía en el Título II y subtítulo I las políticas para el uso y ocupación del suelo urbano y de expansión, contenidas en políticas sobre el medio ambiente y recursos naturales y sobre programas, actuaciones y operaciones urbanísticas. A su interior, las políticas son tres según los artículos 158, 159 y 160: habitacional, de renovación urbana y sobre el patrimonio construido. Por su parte, la propuesta de modificación define en su artículo 151 las políticas de ordenamiento territorial en el suelo urbano y define 11 políticas, de las cuales las tres anteriores se mantienen pero cambian su nombre. Cada política está definida conceptualmente con sus respectivos lineamientos.

En lo que concierne al componente rural, la propuesta de modificación de norma urbanística introduce fuertes modificaciones en la concepción del suelo rural en tanto define políticas las cuales eran inexistentes en el Decreto 190 de 2004. Vale sin embargo recordar que las modificaciones de este componente se sustentan en el Decreto 3.600 de 2007, no en el decreto 4002 de 2004. En el artículo 401 se definen las diez políticas asociadas al componente rural, con los respectivos lineamientos. Puntualmente, uno de los puntos a tener en cuenta para desarrollar la política de gestión y manejo de los bordes rural – urbanos está en incorporar y articular las decisiones derivadas de la autoridad ambiental respecto al re-alinderamiento de la Reserva Forestal Protectora Productora de la Cuenca Alta del Río Bogotá en los instrumentos de Planeamiento. Por otro lado, en lo que concierne a la estrategia de ordenamiento para el suelo rural, tanto el Decreto 190 de 2004 como la propuesta de modificación identifican a las unidades de planificación rural como porciones del territorio de características comunes, a las que se les asigna usos y funciones según sus aptitudes. El MEPOT define 6 UPR rurales articuladas funcionalmente y en relación estructural con las tres estructuras de la estrategia de ordenamiento territorial (artículo 402), e introduce una nueva pieza a las cinco que se definieron en el Decreto 190 de 2004: la del Río Bogotá; las cinco restantes son: la pieza Rural Norte, los Cerros Orientales, la Cuenca Media y Alta del Río Tunjuelo, la Cuenca del Río Blanco, y la Cuenca del Río Sumapaz.

El cambio e incorporación de nuevas políticas y estrategias para el componente urbano, y modificación de la estrategia de ordenamiento del componente general, hacen que la propuesta de modificación de norma urbanística del POT se exceda en los cambios que el marco excepcional le permite. Como se refirió al inicio del documento, las vigencias de los componentes del Decreto 190 de 2004 se definieron: las de contenido general y largo plazo a diciembre de 2019, las de contenido urbano y contenido rural a mediano plazo a diciembre de 2015 y a corto plazo a diciembre de 2011. Dado que, de acuerdo con los artículos 10 y 11 del Decreto 879 de 1998: los componentes urbano y rural integran políticas de mediano y corto plazo y está supeditado al componente general del plan; y que según el artículo 5 del Decreto 4002 de 2004 establece que se podrán revisar y ajustar los contenidos de largo, mediano o corto plazo de los Planes de Ordenamiento Territorial, siempre y cuando haya vencido el término de vigencia de cada uno de ellos, según establecido en dichos planes. Se entiende que las modificaciones a que conviene la modificación excepcional del POT, extralimitan los tiempos de vigencia de los componentes del Decreto 190 de 2004 al formular nuevas políticas para los componentes urbano y rural del Plan que son de la vigencia de mediano plazo y tiene como fecha de vencimiento diciembre de 2015.

Por último, vale resaltar que el artículo 562 del proyecto de articulado señala: “Derogatorias. El presente Plan rige a partir de la fecha de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias, en especial las contenidas en el Decreto 190 de 2004, sin perjuicio de lo dispuesto sobre el régimen de transición y las remisiones expresas que se hagan en este Plan a

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tales disposiciones. Esta modificación deroga el Decreto 311 de 2006”. Tratándose de una modificación excepcional de una o algunas normas urbanísticas, debería indicarse con claridad los artículos específicos que son derogados por este nuevo acto. Por ejemplo, esta disposición derogaría la localización y función de las operaciones estratégicas del Decreto 190, lo cual altera profundamente la Estrategia de Ordenamiento del Distrito Capital. Adicionalmente, esta derogatoria en específico, no aporta sino que se distancia de la consecución de los objetivos y estrategias territoriales de largo y mediano plazo definidos en los componentes general y urbano del Plan.

Por vía de este artículo y el artículo 463, asimismo se derogarían entre otros los siguientes instrumentos:

Los decretos de todas las UPZ adoptadas y la norma común

Los decretos de planes maestros, pues estos entrarían en conflicto con las normas urbanísticas de usos y edificabilidad, entre otros.

Los decretos 436 de 2007, 327 de 2004, que regulan el tratamiento de desarrollo y los planes parciales actuales

Se modifica el Decreto 492 de 2007 que adopta el Plan Zonal del Centro

Los decretos que adoptaron las operaciones estratégicas y planes de ordenamiento zonal de Usme y Norte.

Es decir, se descompone todo el árbol normativo que se había establecido con el POT vigente, reiterando que no se trata de una modificación excepcional sino de un cambio estructural.

1.1.2 Modificaciones sobre los contenidos de largo plazo que superan las modificaciones sobre norma urbanística

Para determinar si la propuesta de modificación excepcional se ajusta a la ley o se extralimita en su alcance, es necesario entender primero qué es norma urbanística estructural, general y complementaria, y qué son componentes de largo, mediano y corto plazo, para luego poder determinar, frente a los propósitos generales del POT vigente, si la propuesta de modificación incluye aspectos que van más allá de lo permitido por la legislación.

Como se ha señalado previamente, según la información presentada por la Administración se están presentando como modificaciones excepcionales algunos cambios que implican un ajuste sustancial, propio de una revisión estructural ordinaria y no de una modificación excepcional.

Con base en la Ley 388 de 1997 y el decreto 4002 de 2004, hay varias definiciones importantes a tener en cuenta:

a) Contenidos: se refiere a las orientaciones, es decir, objetivos, políticas, estrategias del POT. Pueden ser de largo, mediano o corto plazo, en relación con la vigencia que tengan. En el caso de Bogotá, el largo plazo del POT vigente se vence en 2019, el mediano plazo en 2015 y el corto plazo se venció en 2011.

b) Norma urbanística: son disposiciones precisas, jerarquizadas según los componentes y son las que regulan el uso, ocupación y gestión del suelo y actuaciones urbanísticas. Las normas urbanísticas se encuentran a lo largo de todo el POT, en el componente general, en el urbano y en el rural. Las normas urbanísticas son las que están sujetas a modificación

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de manera excepcional, como se plantea en la propuesta radicada por la Administración. La Norma Urbanística puede ser:

Normas estructurales

- Clasificación del suelo en urbano, rural y expansión

- Definición de áreas de conservación urbanística y centros históricos

- Reservas de áreas para la construcción de redes primarias de infraestructura vial y de servicios públicos,

- Reservas para parques y zonas verdes de escala urbana y zonal

- Definición de condiciones para unidades de actuación

- Definición de directrices para planes parciales.

- Definición de áreas de protección y conservación ambiental (*las cuales en ningún caso, salvo en el de la revisión del plan, serán objeto de modificación)

Normas generales

- Normas de volumetría

- Delimitación de zonas de renovación

- Otros programas, proyectos y macroproyectos

- Características (definiciones y localización) de red vial secundaria, equipamientos, zonas verdes, de escala zonal o local, servicios públicos

- Normas sobe cesiones urbanísticas y excepciones para operaciones urbanísticas

Normas complementarias

- Actuaciones, programas y proyectos de los componentes general urbano que deben incorporarse al Programa de ejecución

- Instrumentos como declaratoria de desarrollo prioritario, calificación de suelos para vivienda de interés social, etc.

c) Componentes: están dados con base en la clasificación suelo que prevé la ley, de tal forma que se encuentran componente. En el POT existe un componente general (todo el Distrito), un componente urbano (suelo urbano y de expansión) y un componente rural (suelo rural). Los componentes vinculan tanto contenidos (objetivos y estrategias) como normas urbanísticas (delimitaciones, normas específicas, instrumentos), en relación con el plazo que le aplique.

Estas definiciones y la relación que tienen entre sí, se pueden entender más claramente con la siguiente gráfica elaborada por el MAVDT, entidad rectora del ordenamiento territorial en Colombia.

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NUE: Normas urbanísticas estructurales. NUG Normas urbanísticas generales. NUC: Normas urbanísticas complementarias.

Artículo 6 del Decreto 4002/2004, reglamentario de los artículos 15 y 28 de la Ley 388 de 1997:

“Modificación Excepcional de Normas Urbanísticas: (…) la modificación excepcional de alguna o algunas de las normas urbanísticas de carácter estructural o general del Plan de Ordenamiento Territorial, que tengan por objeto asegurar la consecución de los objetivos y estrategias territoriales de largo y mediano plazo definidas en los componentes General y Urbano del Plan de Ordenamiento Territorial, podrá emprenderse en cualquier momento, a iniciativa del Alcalde municipal o distrital, siempre y cuando se demuestren y soporten técnicamente los motivos que dan lugar a su modificación”.

En el siguiente cuadro se observan brevemente los elementos que hoy conforman el componente general del POT vigente y el grado de modificación que sufren con el proyecto radicado ante el Concejo.

COMPONENTE GENERAL

POT vigente

Contenido de largo

plazo (no modificable)

Norma urbanística estructural

(modificable)

MEPOT

Objetivos para el ordenamiento territorial del distrito capital en perspectiva regional.

Todo No Se conservan

Políticas generales para el distrito capital Todo No Se conservan

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Estrategia de ordenamiento para el distrito capital

Principios y función

Delimitación de

componentes

La estrategia de ordenamiento está definida en torno a la suma de principios, estructuras y operaciones estratégicas. Es decir que si se elimina la función de las estructuras, se desbarata la estrategia: Los componentes de la

estructura socioeconómica y espacial quedan sin función

Se eliminan las identificaciones y función de las operaciones estratégicas

Podrían precisarse los elementos, incluirse o excluirse algunos con base en estudios técnicos pero no desnaturalizar las estructuras y operaciones

Estructura funcional y de servicios: Principios Componentes Sistema de movilidad Sistema de equipamientos Sistema de espacio público Sistemas Generales de servicios públicos

Principios y función

Delimitación de

componentes

Estructura socio- económica y espacial: Principios Componentes Función de las centralidades en la estrategia

de Ordenamiento del Distrito Capital

Principios y función

Delimitación de

componentes

Operaciones Estratégicas Identificación de las Operaciones

Estratégicas

Orientación y función

Delimitación de

componentes

La Estructura Ecológica Principal: Principios Componentes

Principios Delimitación

de componentes

No es posible sin revisión estructural modificar la Estructura Ecológica principal

Estructura del territorio rural Delimitación

de componentes

Según el decreto 4002 la modificación es para el componente general y urbano, no para el rural Modificable según decreto 3.600

Estrategia integral de aplicación de los instrumentos de gestión del suelo previstos

en las leyes 9ª de 1989 y 388 de 1997 (incorporado por la revisión de 2003)

Sistemas de gestión integrada para la distribución equitativa de cargas y beneficios.

Otros instrumentos de planeamiento.

Principios, funciones y jerarquías

Identificación específica de instrumentos

Si bien es posible que en la modificación se incluyan, excluyan o ajusten instrumentos de gestión del suelo y de planeamiento, no es posible alterar lo estratégico, esto es: El principio de reparto

equitativo de cargas y beneficios según escalas

La jerarquía de los instrumentos de planeamiento

Según lo anterior, y como se muestra en este documento, las modificaciones planteadas exceden y redefinen los objetivos y estrategias de mediano y largo plazo del POT vigente, y modifica las previsiones vigentes en el POT de acuerdo con la jerarquía allí establecida. Esto puede ilustrarse en las modificaciones sobre la Estrategia de Ordenamiento de largo plazo vigente (Capítulo 2, Título II):

El plano denominado "Estrategia de Ordenamiento del Distrito Capital", adoptado en el parágrafo del artículo 16 del Decreto 190 de 2004, es eliminado en la propuesta de MEPOT, y se reemplaza por los planos N° 12 y 13.

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La estrategia de ordenamiento vigente está compuesta por los principios básicos que orientan la estrategia de largo plazo las políticas la Estructura Ecológica Principal, la Estructura Funcional y de Servicios, la Estructura Socioeconómica y Espacial, y las operaciones estratégicas. La definición de los componentes de estas estructuras se ve fuertemente modificada, más allá de las precisiones a que hubiera lugar, como se ilustra en los cambios en la estructura ecológica, la eliminación de la identificación, localización y jerarquización de las centralidades y operaciones estratégicas.

Se incluye una nueva Estrategia de ordenamiento para el suelo urbano (Artículo 152 MEPOT), lo que claramente implica modificar las estrategias de mediano plazo

Se elimina la Estrategia Integral de Aplicación de los instrumentos de Gestión (artículos 28 a 57 Decreto 190 de 2004), que implica además el cambio sustancial de los instrumentos de gestión del suelo, de planeamiento y sus jerarquías. Si bien es posible modificar como norma urbanística los procedimientos e instrumentos de gestión para orientar, promover y regular las actuaciones urbanísticas vinculadas a su desarrollo, es condición que se conserven las orientaciones que por escala jerárquica están definidas en el POT, esto es, la jerarquía de instrumentos de planeamiento y la estrategia de instrumentos de gestión, que constituye una determinación de mediano y largo plazo, no una norma urbanística.

Claramente, y de manera adicional, las modificaciones a la norma urbanística estructural en aspectos de protección y conservación de recursos naturales, que hacen parte de la Estructura Ecológica Principal, no se ajustan a las previsiones de la ley en cuanto a que deben ser incorporadas al POT únicamente mediante la revisión ordinaria del componente general.

El POT vigente (Decreto Distrital 190 de 2004) plantea una estrategia de ordenamiento territorial en el marco del desarrollo de una ciudad con diversos polos de desarrollo articulados con instrumentos jerarquizados en sus distintas escalas. Según el Artículo 16 del Decreto 190 de 2004, el Distrito ordena su territorio según una estrategia compuesta por tres principios, los cuales comprometen decisiones –que afectan de forma integral todo el territorio Distrital– sobre tres estructuras superpuestas e interdependientes: Estructura ecológica principal, estructura funcional y de servicios, y la estructura socio-económica y espacial. En esa medida, el Plan formula algunos elementos concretos tales como la implementación de las UPZ para articular la planeación zonal –aunque se haga aún visible la ausente articulación entre éste instrumento y los de mayor jerarquía–; el empalme y la articulación urbana en el marco del contexto regional, formulando piezas urbanas y operaciones estratégicas que pretendían descentralizar la ciudad a la vez que articularía el crecimiento urbano de Bogotá con el de los Municipios colindantes.

Bajo la administración Moreno se planteó modificar excepcionalmente el POT, formulando elementos que afinarían los medios para alcanzar la estrategia propuesta en el Plan. Así, se propugnaría por fortalecer las centralidades para materializar efectivamente la integración regional, mientras paralelamente se redensificarían ciertos sectores de la ciudad que permitieran darle trámite a la consolidación estratégica del Plan.

La actual propuesta de modificación altera la estrategia de ordenamiento territorial formulada en el POT, en tanto desnaturaliza las centralidades y deja a discreción de las administraciones de turno las operaciones estratégicas, aniquilando la esencia estratégica y la visión a mediano y largo plazo establecida inicialmente en el Plan. La estructura socio-económica y espacial en el Artículo 26 del Decreto 190 de 2004, es “el conjunto de espacios urbanos y rurales diferenciados por sus actividades económicas y sociales”, conformado por el centro y la red de centralidades. Las

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modificaciones a la red de centralidades y a las operaciones estratégicas –planteadas en el Proyecto de Acuerdo–, en tanto responden a alteraciones en la estructura socio-económica y espacial, manifiestan un vacío en la consecución de los objetivos y estrategias del POT. El POT vigente identifica y localiza 10 operaciones estratégicas a priorizar, mientras que el Proyecto de Acuerdo no las identifica, y plantea que éstas se definirían, formularían y aprobarían desde la Administración Distrital en cualquier momento, y que la definición de aquellas que se consideren prioritarias se daría en cada periodo de gobierno, sustrayendo así el componente estratégico y ciñendo las operaciones estratégicas a la voluntad coyuntural de los gobiernos distritales, asunto que contradice el espíritu propio de los Planes de Ordenamiento Territorial en tanto restringe la planeación a mediano y largo plazo en elementos que constituirán pilares estructurales del ordenamiento bogotano.

De igual forma, sustrae la estructura jerárquica de los instrumentos y las escalas, retirando los Planes Maestros y las UPZ (si bien a éstas últimas las mantiene nominalmente, en su contenido las desestructura completamente).

Por último, y siendo la principal contradicción manifestada con el espíritu inicial del Plan, la actual propuesta determina un enorme centro ampliado que se fijaría como la prioridad, desconociendo la importancia de la red de centralidades y sus visiones generadoras de conexiones regionales.

Si bien existe ubicación cartográfica de las centralidades, éstas no adquieren un carácter preponderante como los núcleos motores del desarrollo económico y social de la ciudad, pues en el articulado no se definen concretamente, y ya que en términos funcionales presenta un enorme vacío en la medida en que el POT pretende reconcentrar la actividad en la propuesta de Centro Ampliado, que –si bien plantea asuntos interesantes para el debate urbano ligados a la redensificación y a la transformación de los puntos de origen y destino de la ciudadanía– interrumpe drásticamente el sustento estructural del POT, constituyendo vacíos sobre la puesta en marcha del elemento fundamental de la estructura socio-económica y espacial.

Vale la pena precisar la situación de profunda modificación para uno de estos elementos: la estructura socioeconómica y espacial, que se ve altamente alterada.

Como se ve en el articulado y lo demuestra la cartografía, no sólo se eliminan en la práctica algunas centralidades (por ejemplo, Suba, Bosa, Danubio, Nuevo Usme), sino que se desnaturaliza su función. Y por esta vía, se desvirtúan los objetivos del componente general del Plan de Ordenamiento Territorial, en especial:

“Artículo 1. Objetivos (artículo 1 del Decreto 469 de 2003). Son objetivos de largo plazo del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá D. C., los siguientes:

(…)

8. Equilibrio y Equidad Territorial para el Beneficio Social. El Distrito Capital promoverá el equilibrio y equidad territorial en la distribución y oferta de bienes y servicios a todos los ciudadanos, buscando alcanzar los siguientes objetivos:

a. Disminuir los factores que generan pobreza y vulnerabilidad urbana y/o rural, en especial los relacionados con la acumulación de los impactos y la degradación ambiental.

b. Disminuir las causas que generan exclusión, segregación socio-espacial y desigualdad de la población.

c. Fomentar una estructura socio-espacial de la ciudad que favorezca la cohesión social y espacial.

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d. Priorizar la inversión pública en la atención de necesidades de las zonas que alberguen los grupos más vulnerables.

e. Generar suelo apto para el desarrollo de programas de Vivienda de Interés Social y Prioritaria, conducentes a disminuir el mercado informal.

f. Ejecutar los programas de dotación de equipamientos y mejoramiento integral en las áreas más deficitarias.

g. Atender de forma prioritaria el reasentamiento de familias ubicadas en zonas de alto riesgo.

h. Promover la inclusión de las variables sociales en los instrumentos y procesos de planificación de modo que se favorezca la identidad, apropiación, pertenencia, participación y solidaridad de la población en un territorio común.” (Subrayado fuera de texto)

Los siguientes mapas muestran cómo, además de eliminar unas centralidades, la inexistencia de jerarquías y, más aún, la identificación de unas Áreas con baja Actividad Productiva o como Áreas de Integración, justamente en la periferia de la ciudad y alrededor de las centralidades eliminadas (sin ninguna jerarquía económica), la Modificación propuesta altera el propósito de que esta estructura sustente la equidad territorial, más aún si se tiene en cuenta que se excluye la posibilidad de priorizar la inversión pública y coordinación institucional de manera planificada, mediante las operaciones estratégicas delimitadas en el POT vigente.

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1.1.3 Modificación de contenidos de mediano plazo mediante inclusión de nuevas políticas y estrategias en el componente urbano

Así como ocurre con las determinaciones del POT para el componente general, la propuesta de modificación, no solo introduce cambios en cuanto a los propósitos de largo plazo y las normas estructurales, sino además modificaciones sustanciales en los propósitos de mediano plazo contenidos en el componente urbano del POT.

De acuerdo con la ley, en el componente urbano se definen políticas y estrategias de mediano y así como normas urbanísticas de carácter general. La propuesta de modificación introduce nuevas políticas y una estrategia de ordenamiento que diverge de las orientaciones vigentes para este componente, más allá de una precisión orientada a las políticas de largo plazo del POT.

Aspectos modificables y no modificables de

manera excepcional

Decreto 190 de 2004 Proyecto de Acuerdo MEPOT

Componentes de mediano plazo (no sujetos a modificación)

Políticas sobre uso y ocupación del suelo urbano y del suelo de expansión 1. Políticas sobre medio

ambiente y recursos naturales Políticas sobre programas, actuaciones y operaciones urbanísticas 1. Política habitacional 2. Política de renovación urbana Política sobre patrimonio construido

Políticas de ordenamiento territorial en el suelo urbano 1. Política de sostenibilidad ambiental 2. Política de gestión del riesgo y adaptación al

Cambio Climático 3. Política de hábitat urbano 4. Política de enfoque de género y diferencial 5. Política de productividad 6. Política de Revitalización 7. Política de Patrimonio 8. Política de movilidad 9. Política de servicios públicos

Estrategia de ordenamiento urbano

Norma urbanística general (sujeto a modificación)

Sistemas generales Estructura funcional y de servicios Estructura socio-económica y espacial

Programas estructurantes Se excluyen de este componente y secrea un

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nuevo título de programas del POT

Norma urbanística para usos y tratamientos

Normas urbanísticas para el suelo urbano y de expansión Tratamientos urbanísticos Zonas de reserva

La propuesta de la administración, en el componente urbano define una estrategia que se basa en la densificación y que presenta tres problemas importantes:

a) Desde el punto de vista de la viabilidad del Proyecto de Acuerdo –en términos de producción de VIP– la experiencia de Metrovivienda demuestra que para lograr el desarrollo de vivienda de menos de 50 SMMLV es necesario asegurar la obtención de suelo a un precio controlado, o compensar el precio de compra de este mediante un proyecto que combine usos rentables, puesto que al adicionarse este valor al costo de construcción y urbanización, es necesario asegurar que el precio de venta no supere el monto máximo de la VIP. Ante una política de hábitat que contiene la propuesta de modificación, basada en la imposición de obligaciones de VIP como carga urbanística de los proyectos de desarrollo y renovación, con énfasis en el centro ampliado, y la aplicación de mecanismos de subsidio de vivienda en especie fundamentado en estas obligaciones, no se han conocido los estudios que sustenten cómo se evitará incurrir en sobrecostos o baja implementación de los subsidios por cuenta del alto precio del suelo en el centro de la ciudad y de esta forma, un uso ineficiente de los recursos (además porque no se conoce cómo se integrará la implementación de instrumentos de gestión y el acompañamiento institucional que haga efectiva y eficiente esta intención). Claramente, esta política se deriva de la contenida en el Plan de Desarrollo de la actual administración, pero estas indefiniciones y aparente inviabilidad hacen cuestionar si es factible atender las metas planteadas en el plan de desarrollo.

Hay además una incertidumbre sobre la posibilidad real de que el sistema de cargas urbanísticas propuestas asegure la implementación de esta política, puesto que la sobrecarga a los proyectos, que no se acompaña de sustentaciones financieras que aseguren su viabilidad, se perfila como un factor que pone en riesgo el logro de las nuevas políticas planteadas en esta propuesta de modificación excepcional. Esto es especialmente sensible en proyectos de renovación urbana, que implican altos costos por gestión social, compra de suelo, tiempo, además de la carga y la creación de una obligación de destinar el 20% del suelo para VIP, como ha sido planteado por varios actores a lo largo del proceso de discusión de la modificación excepcional en esta Administración.

Adicionalmente, la propuesta planteada liga la generación de vivienda de interés prioritario a la acción privada, dispersa y sin programación. El POT vigente y los instrumentos reglamentarios, como los planes de ordenamiento zonal, calificaban áreas del suelo urbano y de expansión para el desarrollo de programas de vivienda, incorporando la aplicación de instrumentos de gestión del suelo que permitían controlar la especulación con el precio de los terrenos y habilitar suelo a bajo costo para la generación de vivienda. Si bien es útil pensar en mecanismos adicionales que permitan desarrollar la vivienda al precio y calidad adecuadas para la población con menos ingresos, resalta la poca coherencia entre la intencionalidad relacionada con el centro ampliado para la

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generación de VIP, y la indefinición en la propuesta de instrumentos precisos que focalicen y optimicen la generación de este tipo de vivienda, por ejemplo, el anuncio de proyecto para el Centro Ampliado, como sí se establece en el artículo 484 del MEPOT para los futuros proyectos de equipamientos e infraestructura, la operacionalización de las compensaciones, entre otros.

b) Desde el punto de vista de su conveniencia en términos de gestión pública –la propuesta tiene un fuerte impacto negativo sobre la visión de largo plazo de la ciudad del POT vigente– la combinación de su apuesta espacial (un centro ampliado de 11.000 Has) con su estrategia normativa (eliminar la norma de detalle de las UPZ y reemplazarla con una norma general) genera enorme riesgo para la gestión de la ciudad en dos niveles: a) Diluye el efecto deseado detrás de la estrategia de configuración de centralidades por la vía de consolidación progresiva de una estructura desconcentrada a partir de la focalización de la inversión privada y pública reforzada a partir de operaciones, normas e inversión pública estratégica; b) Embarca a la ciudad en una apuesta unívoca sin retorno, porque desecha el trabajo de normas de detalle de 10 años y le apuesta a una norma general que atomiza el desarrollo por la vía de alturas libres y usos desregulados que en la práctica devuelve a la ciudad a la lógica del predio a predio y no hay evidencias de cómo en la práctica la ciudad podrá focalizar su gestión de actualización de redes y construcción del espacio público que supuestamente estarán pagando estos proyectos dispersos por la vía del sistema de cargas.

c) Desde el punto de vista de la incertidumbre y discrecionalidad, generalidad de las normas urbanísticas y la poca claridad que se genera ante el cambio de instrumentos de planeamiento, que ahora pierden su organización jerárquica, abre la puerta a la discrecionalidad a futuro en la toma de decisiones sobre asuntos particulares, lo que parece un retroceso en la eficiencia de la gestión pública del Distrito.

1.1.4 Asimilación del plan de inversiones del plan de desarrollo al programa de ejecución del POT

En la propuesta de modificación de normas urbanísticas del POT no se define un programa de ejecución de corto, mediano ni largo plazo. Más aún, se elimina el existente, haciendo que el propósito del ordenamiento, esto es, la planificación del desarrollo físico con perspectiva de largo plazo sea reemplazada por los objetivos de corto plazo de la planificación socioeconómica (el plan de desarrollo); es decir, supeditando el POT de largo plazo al Plan de Desarrollo de corto plazo.

Es necesario recordar lo señalado por la Ley 388 de 1997:

“Artículo 6º.- Objeto. El ordenamiento del territorio municipal y distrital tiene por objeto complementar la planificación económica y social con la dimensión territorial, racionalizar las intervenciones sobre el territorio y orientar su desarrollo y aprovechamiento sostenible, mediante:

1. La definición de las estrategias territoriales de uso, ocupación y manejo del suelo, en función de los objetivos económicos, sociales, urbanísticos y ambientales.

2. El diseño y adopción de los instrumentos y procedimientos de gestión y actuación que permitan ejecutar actuaciones urbanas integrales y articular las actuaciones sectoriales que afectan la estructura del territorio municipal o distrital.

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3. La definición de los programas y proyectos que concretan estos propósitos.”

El logro del objeto del ordenamiento territorial implica la definición de programas y proyectos. Para esto, la Ley ha definido la obligación de incluir el programa de ejecución en los POT. Según el Decreto 879 de 1998, que reglamenta los contenidos de los planes de ordenamiento territorial, existe, además de los tres componentes del POT, un programa de ejecución.

Artículo 6º.- Componentes de los planes de ordenamiento territorial. Los planes de ordenamiento territorial deberán contemplar tres componentes:

1º El componente general, constituido por los objetivos, estrategias y contenidos estructurales de largo plazo.

2º El componente urbano, constituido por las políticas, acciones, programas y normas para encauzar y administrar el desarrollo físico urbano.

3º El componente rural, el cual estará constituido por las políticas, acciones, programas y normas para orientar y garantizar la adecuada interacción entre los asentamientos rurales y la cabecera municipal, así como la conveniente utilización del suelo.

Artículo 7º.- Programa de ejecución. Los planes de ordenamiento territorial tendrán un programa de ejecución que define con carácter obligatorio las actuaciones sobre el territorio previstas en aquel durante el período de la correspondiente administración municipal o distrital, de acuerdo con lo definido en el plan de desarrollo, señalando los proyectos prioritarios, la programación de actividades, las entidades responsables y los recursos respectivos. El programa de ejecución se integrará al plan de inversiones del plan de desarrollo de tal manera que conjuntamente con éste sea puesto a consideración del concejo por el alcalde para su aprobación mediante acuerdo y su vigencia se ajustará a los períodos de las administraciones municipales y distritales.

Es decir, el POT debe prever un programa de ejecución como uno de los elementos de la Norma Urbanística Complementaria, el cual define los planes, programas y proyectos a implementar en las diferentes vigencias, y que puede ser modificado en el corto plazo y orientar en su momento la definición del plan de inversiones del Plan de Desarrollo de cada administración.

La Ley 152 de 1994, orgánica del plan de desarrollo, no prevé que los programas de ejecución de los POT sean una decisión de los planes de desarrollo. Estos cuentan en cambio con un plan de inversiones de carácter operativo, que define la inversión en proyectos sociales, económicos y de obra pública en desarrollo del contenido estratégico del Plan de Desarrollo. Este plan de inversiones debe articular el programa de ejecución del POT.

El programa de ejecución de un POT, en lo tocante al corto plazo, se debe integrar al plan de desarrollo y no al revés: el plan de inversiones del Plan de Desarrollo no puede sustituir ni se incorpora al Plan de Ordenamiento. La guía metodológica del MVCT lo expresa claramente:

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La propuesta de modificación de normas urbanísticas del POT de Bogotá no plantea un programa de ejecución. Aunque define una serie de programas, no prioriza qué acciones deben ejecutarse en el corto plazo, y al derogar todas las normas que le sean contrarias, en especial las contenidas en el Decreto 190 de 2004 (Artículo 562), no deja vigente el programa de ejecución actual, y por lo tanto no podrá definir las orientaciones desde el POT hacia los planes de

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desarrollo. En cambio, y contrario a las leyes 388 de 1997 y 152 de 1994, asume que el programa de ejecución del POT se irá definiendo en cada administración en dependencia del plan de inversiones de cada plan de desarrollo y según las metodologías y planes de acción que cada entidad responsable defina posteriormente (Título V. Programas del Plan de Ordenamiento Territorial).

La propuesta de modificación elaborada subordina el programa de ejecución del POT a lo que cada administración o entidad defina en su momento, descartando la orientación que el POT vigente ya tenía, y es que se habían definido proyectos prioritarios para el corto plazo y se habían articulado estos a las Operaciones Estratégicas (aquí se ve claramente que estas efectivamente tenían una función de coordinación y priorización de inversiones en ámbitos específicos). En el artículo 171 del MEPOT se señala: “(…) Las Secretarías Distritales de Planeación y Movilidad adoptarán una metodología para la priorización de proyectos viales y establecerán para el primer semestre del cuarto año de cada administración un listado de proyectos elegibles de Malla Vial Arterial para las diferentes zonas de la ciudad como insumo para el programa de ejecución del siguiente Plan de Desarrollo”. Asimismo, en el artículo 262 indica: “(…) La administración distrital en cada periodo de gobierno definirá en el marco del programa de ejecución del plan de desarrollo, las operaciones estratégicas que considera prioritarias para desarrollar y a las cuales focalizará recursos y esfuerzos en la gestión pública”. Y en el 499, define: “Parágrafo 1. Cada administración definirá en el programa de ejecución del respectivo Plan de Desarrollo, las actuaciones y áreas prioritarias de intervención objeto del Programa de Mejoramiento Integral para esa vigencia, teniendo en cuenta los diagnósticos generales del Programa y las propuestas del Plan de Mejoramiento Urbanístico, cuando este último haya sido formulado.”

El artículo 393 del proyecto de acuerdo de MEPOT contiene la siguiente disposición: “Parágrafo 3. A partir de la adopción del presente Plan, cada período de administración deberá actualizar durante su primer año, el listado de las zonas de reserva prioritarias para adquisición, el cual tendrá como base el Plan de Desarrollo Distrital que adopte dicha administración, los proyectos de valorización en curso y las operaciones estratégicas adoptadas.”

Claramente, este tipo de normas no solo aumenta la incertidumbre y falta de transparencia en el ejercicio de planeación, sino que además desvirtúa el esfuerzo de la definición de la estrategia de ordenamiento y los sistemas estructurantes, puesto que su implementación en el tiempo se desliga del Plan. Es también un incumplimiento de los principios de continuidad, viabilidad, coherencia y proceso de planeación. Sin una identificación de proyectos, es imposible asegurar que las administraciones distritales implementen el Plan de Ordenamiento. Este enfoque muestra en cambio, que es el Plan de Desarrollo vigente el que puede estar determinando la modificación excepcional de norma urbanística del Plan de Ordenamiento, y vía la exclusión de un programa de ejecución, lo que hace es introducir elementos estratégicos del plan de desarrollo de la actual administración, no como proyectos, sino como elementos que estructuran el territorio: el principal de estos, el Centro Ampliado.

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1.2 Riesgo jurídico por la modificación excepcional de normas urbanísticas del POT

1.2.1 La propuesta de modificación excepcional de norma urbanística no se ajusta a las previsiones de Ley sobre el alcance de este mecanismo de ajuste a las previsiones del ordenamiento territorial

Las vigencias del POT vigentes fueron definidas en su momento por el decreto 619 de 2000 y modificadas por el decreto 436 de 2003, así:

Vigencia de los contenidos del POT actual (Decreto 436 de 2003, Decreto 190 de 2004)

Contenido general:

Largo plazo: 4 períodos constitucionales desde el 1 de enero de 2004 (vence en Diciembre 2019)

Contenido urbano y contenido rural (Art. 150 y 151):

Mediano plazo: 3 períodos constitucionales desde el 1 de enero de 2004 (vence en Diciembre 2015)

Corto plazo: 2 períodos constitucionales desde el 1 de enero de 2004 (vence en Diciembre 2011)

De acuerdo con estas vigencias, y según el Decreto 4002 e 2004, pueden introducirse ajustes a los planes de ordenamiento según la siguiente tipología y condiciones:

Artículo 5 Decreto 4002/2004, reglamenta artículos 15 y 28 de la Ley 388/1997

Ordinaria: en el comienzo del período constitucional, se podrán revisar y ajustar los contenidos de largo, mediano o corto plazo de los POT, siempre y cuando haya vencido el término de vigencia de cada uno de ellos, según motivos y condiciones contempladas en el mismo POT

Extraordinaria: por excepcional interés público, fuerza mayor o caso fortuito, en cualquier momento se puede iniciar la revisión del Plan o de alguno de sus contenidos, a) Por declaratoria de desastre o calamidad pública, b) Por estudios técnicos detallados sobre amenazas, riesgos y vulnerabilidad

Artículo 6, Decreto 4002/2004, reglamenta artículos 15 y 28 de la Ley 388/1997

Modificación Excepcional de Normas Urbanísticas: (…) la modificación excepcional de alguna o algunas de las normas urbanísticas de carácter estructural o general del Plan de Ordenamiento Territorial, que tengan por objeto asegurar la consecución de los objetivos y estrategias territoriales de largo y mediano plazo definidas en los componentes General y Urbano del Plan de Ordenamiento Territorial, podrá emprenderse en cualquier momento, a iniciativa del Alcalde municipal o distrital, siempre y cuando se demuestren y soporten técnicamente los motivos que dan lugar a su modificación.

La modificación excepcional de estas normas se sujetará en todo a las previsiones vigentes en el Plan de Ordenamiento Territorial, de acuerdo con la jerarquía de prevalencia de los componentes, contenidos y demás normas urbanísticas que lo integran.

El POT vigente, además, establece el procedimiento para la revisión del POT o cualquiera de sus componentes o decisiones (Artículo 101 Decreto 619 de 2000, Artículo 153 Decreto 190 de 2004):

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Las revisiones al Plan de Ordenamiento Territorial originadas en la necesidad de ajustar sus normas a las políticas o estrategias en él mismo contenidas, o para asegurar la aplicabilidad de sus normas y determinaciones por vacíos o falta de previsiones no subsanables por vía de interpretación auténtica o doctrinal, se podrán realizar por iniciativa del Alcalde Mayor del Distrito Capital. Las revisiones originadas en el cambio de políticas o estrategias, solo podrán adoptarse al término de la vigencia del respectivo componente, conforme a lo establecido en los Artículos 97, 98 y 99 del presente Plan y según los criterios definidos para tal efecto en los numerales 1, 2 y 3 del Artículo 28 de la Ley 388 de 1997.

El artículo 1 de la Ley 902 de 2004, que modifica el artículo 15 de la Ley 388 de 1997, indica claramente que el alcance de la modificación excepcional de Norma urbanística, permite ajustar aquellas de tipo estructural y de tipo general, pero está limitado a que, en ningún caso, se modifiquen los objetivos y estrategias de largo y mediano plazo del POT:

“Artículo 15. Normas urbanísticas. Las normas urbanísticas regulan el uso, la ocupación y el aprovechamiento del suelo y definen la naturaleza y las consecuencias de las actuaciones urbanísticas indispensables para la administración de estos procesos. Estas normas estarán jerarquizadas de acuerdo con los criterios de prevalencia aquí especificados y en su contenido quedarán establecidos los procedimientos para su revisión, ajuste o modificación, en congruencia con lo que a continuación se señala (…)

1. Normas urbanísticas estructurales

Son las que aseguran la consecución de los objetivos y estrategias adoptadas en el componente general del plan y en las políticas y estrategias de mediano plazo del componente urbano. Prevalecen sobre las demás normas, en el sentido de que las regulaciones de los demás niveles no pueden adoptarse ni modificarse contraviniendo lo que en ellas se establece, y su propia modificación solo puede emprenderse con motivo de la revisión general del plan o excepcionalmente a iniciativa del alcalde municipal o distrital, con base en motivos y estudios técnicos debidamente sustentados. Por consiguiente, las normas estructurales incluyen, entre otras:

1.1 Las que clasifican y delimitan los suelos, de acuerdo con lo establecido en el Capítulo IV de esta ley.

1.2 Las que establecen áreas y definen actuaciones y tratamientos urbanísticos relacionadas con la conservación y el manejo de centros urbanos e históricos; las que reservan áreas para la construcción de redes primarias de infraestructura vial y de servicios públicos, las que reservan espacios libres para parques y zonas verdes de escala urbana y zonal y, en general, todas las que se refieran al espacio público vinculado al nivel de planificación de largo plazo.

1.3 Las que definan las características de las unidades de actuación o las que establecen criterios y procedimientos para su caracterización, delimitación e incorporación posterior, incluidas las que adoptan procedimientos e instrumentos de gestión para orientar, promover y regular las actuaciones urbanísticas vinculadas a su desarrollo.

1.4 Las que establecen directrices para la formulación y adopción de planes parciales.

1.5 Las que definan las áreas de protección y conservación de los recursos naturales y paisajísticos, las que delimitan zonas de riesgo y en general, todas las que conciernen al medio ambiente, las cuales en ningún caso, salvo en el de la revisión del plan, serán objeto de modificación.

2. Normas urbanísticas generales

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Son aquellas que permiten establecer usos e intensidad de usos del suelo, así como actuaciones, tratamientos y procedimientos de parcelación, urbanización, construcción e incorporación al desarrollo de las diferentes zonas comprendidas dentro del perímetro urbano y suelo de expansión. Por consiguiente, otorgan derechos e imponen obligaciones urbanísticas a los propietarios de terrenos y a sus constructores, conjuntamente con la especificación de los instrumentos que se emplearán para que contribuyan eficazmente a los objetivos del desarrollo urbano y a sufragar los costos que implica tal definición de derechos y obligaciones.

En razón de la vigencia de mediano plazo del componente urbano del plan, en ellas también debe establecerse la oportunidad de su revisión y actualización e igualmente, los motivos generales que a iniciativa del alcalde permitirán su revisión parcial. En consecuencia, además de las regulaciones que por su propia naturaleza quedan contenidas en esta definición, hacen parte de las normas urbanísticas:

2.1 Las especificaciones de aislamientos, volumetrías y alturas para los procesos de edificación.

2.2 La determinación de las zonas de renovación, conjuntamente con la definición de prioridades, procedimientos y programas de intervención.

2.3 La adopción de programas, proyectos y macroproyectos urbanos no considerados en el componente general del plan.

2.4 Las características de la red vial secundaria, la localización y la correspondiente afectación de terrenos para equipamientos colectivos de interés público o social a escala zonal o local, lo mismo que la delimitación de espacios libres y zonas verdes de dicha escala.

2.5 Las especificaciones de las redes secundarias de abastecimiento de los servicios públicos domiciliarios.

2.6 Las especificaciones de las cesiones urbanísticas gratuitas, así como los parámetros y directrices para que sus propietarios compensen en dinero o en terrenos, si fuere del caso.

2.7 El señalamiento de las excepciones a estas normas para operaciones como macroproyectos o actuaciones urbanísticas en áreas con tratamientos de conservación, renovación o mejoramiento integral para las cuales se contemplen normas específicas a adoptar y concertar, en su oportunidad, con los propietarios y comunidades interesadas, estableciendo los parámetros, procedimientos y requisitos que deben cumplirse en tales casos excepcionales.

2.8 Las demás previstas en la presente ley o que se consideren convenientes por las autoridades distritales o municipales.” (Subrayado fuera de texto).

Los cambios señalados no son meramente ajustes o precisiones, sino que configuran un cambio sustancial: modifican el encadenamiento de jerarquías del Plan de Ordenamiento. Vía modificación excepcional, consideramos que se presenta un alto riesgo sobre el ordenamiento del territorio distrital, lo cual es inconveniente para el desarrollo del territorio, máxime cuando una modificación con alcance estructural (propia de la revisión ordinaria) es inoportuna de acuerdo con la ley y presenta deficiencias de sustentación técnica que justifiquen los cambios de largo plazo planteados.

La coexistencia de algunos elementos el Decreto 190 de 2004 en el texto y las inconsistencias que esto genere frente al resto del documento y la cartografía (como en el caso de la estrategia de ordenamiento y la estrategia para los instrumentos de planeamiento), así como la generalidad con que se presenta la norma urbanística de usos y edificabilidad, en el mejor de los casos puede generar altas incertidumbres y dan lugar a un alto nivel de discrecionalidad y poca transparencia.

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El Decreto Ley 019 de 2012 prevé (artículo 190) que las inconsistencias entre lo señalado en el POT y la cartografía se realizarán mediante acto administrativo que resuelva las imprecisiones cartográficas.

1.2.2 Posibles irregularidades en el procedimiento de estudio, concertación y consulta, que vulneran la transparencia del proceso y ponen en riesgo la legalidad de una eventual adopción

El Decreto 4002, en su artículo 7, señala:

“Artículo 7°. Procedimiento para aprobar y adoptar las revisiones. Todo proyecto de revisión y modificación del Plan de Ordenamiento Territorial o de alguno de sus contenidos se someterá a los mismos trámites de concertación, consulta y aprobación previstas en los artículos 24 y 25 de la Ley 388 de 1997.

Ante la declaratoria de desastre o calamidad pública, los trámites de concertación interinstitucional y consulta ciudadana del proyecto de revisión podrán ser adelantados paralelamente ante las instancias y autoridades competentes.

Asimismo, la Ley 388 de 1997 indica:

“Artículo 24º.- Instancias de concertación y consulta. El alcalde distrital o municipal, a través de las oficinas de planeación o de la dependencia que haga sus veces, será responsable de coordinar la formulación oportuna del proyecto del plan de Ordenamiento Territorial, y de someterlo a consideración del Consejo de Gobierno.

En todo caso, antes de la presentación del proyecto de plan de ordenamiento territorial a consideración del concejo distrital o municipal, se surtirán los trámites de concertación interinstitucional y consulta ciudadana, de acuerdo con el siguiente procedimiento:

1. El proyecto de Plan se someterá a consideración de la Corporación Autónoma Regional o autoridad ambiental correspondiente, para su aprobación en lo conserniente a los asuntos exclusivamente ambientales, dentro del ámbito de su competencia de acuerdo con lo dispuesto por la Ley 99 de 1993 y en especial por su artículo 66, para lo cual dispondrá de treinta (30) días; sólo podrá ser objetado por razones técnicas y fundadas en los estudios previos. Esta decisión será, en todo caso, será apelable ante el Ministerio del Medio Ambiente.

En los casos que la segunda instancia corresponde al Ministerio del Medio Ambiente, éste podrá asumir la competencia para considerar el Plan de Ordenamiento Territorial cuando transcurra treinta (30) días hábiles sin que la Corporación Autónoma Regional o autoridad ambiental competente haya adoptado una decisión.

2. Durante el mismo término previsto en el numeral anterior se surtirá la instancia de concertación con la Junta Metropolitana para el caso de planes de ordenamiento de municipios que formen parte de áreas metropolitanas, instancia que vigilará su armonía con los planes y directrices metropolitanas, en asuntos de su competencia.

3. Una vez revisado el proyecto por las respectivas autoridades ambientales y metropolitanas, en los asuntos de su competencia, se someterá a consideración del Consejo Territorial de Planeación, instancia que deberá rendir concepto y formular recomendaciones dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes.

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4. Durante el período de revisión del plan por la Corporación Autónoma Regional, o la autoridad ambiental correspondiente, la Junta Metropolitana y el Consejo Territorial de Planeación, la administración municipal o distrital solicitará opiniones a los gremios económicos y agremiaciones profesionales y realizará convocatorias públicas para la discusión del plan, incluyendo audiencias con las juntas administradoras locales, expondrá los documentos básicos del mismo en sitios accesibles a todos los interesados y recogerá las recomendaciones y observaciones formuladas por las distintas entidades gremiales, ecológicas, cívicas y comunitarias del municipio, debiendo proceder a su evaluación, de acuerdo con la factibilidad, conveniencia y concordancia con los objetivos del plan. Igualmente pondrán en marcha los mecanismos de participación comunal previstos en el artículo 22 de esta Ley.

Las administraciones municipales y distritales establecerán los mecanismos de publicidad y difusión del proyecto de plan de ordenamiento territorial que garanticen su conocimiento masivo, de acuerdo con las condiciones y recursos de cada entidad territorial.

Parágrafo.- La consulta democrática deberá garantizarse en todas las fases del plan de ordenamiento, incluyendo el diagnóstico, las bases para su formulación, el seguimiento y la evaluación”.

Por su lado, el decreto 879 de 1998 precisa:

“Artículo 31º.- Consejo consultivo de ordenamiento. El Consejo Consultivo de Ordenamiento será una instancia asesora de la administración municipal o distrital en materia de ordenamiento territorial, que deberán conformar los alcaldes de municipios con población superior a los treinta mil (30.000) habitantes. Estará integrado por funcionarios de la administración y por representantes de las organizaciones gremiales, profesionales, ecológicas, cívicas y comunitarias vinculadas con el desarrollo urbano. Así mismo los curadores urbanos forman parte de este consejo en las ciudades donde exista esta institución.

Serán funciones de este Consejo, además de las previstas en la Ley y este Decreto, el seguimiento del Plan de Ordenamiento y proponer sus ajustes y revisiones cuando sea del caso.”

La guía metodológica para la revisión y ajuste de planes de ordenamiento territorial, elaborada por el Ministerio de Ambiente, autoridad de la que emana la normatividad sobre los procedimientos relacionados con el POT, refuerza este argumento (pág. 22), tal como se observa:

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Lo anterior significa que:

Es una condición del proceso de revisión o modificación que el Consejo Consultivo de Ordenamiento realice una evaluación de la ejecución del POT y se pronuncie sobre la propuesta de modificación, previamente a ser radicado ante el Concejo Distrital. Si bien se han realizado reuniones conjuntas en las cuales la Administración ha presentado diferentes momentos de la propuesta de modificación desde el año 2011, es recomendable que se conozcan los espacios que el Distrito haya abierto para que ell CCOT adelante su función consultiva, los pronunciamientos consolidados que este cuerpo ha realizado y la respuesta que la Administración haya dado a estas observaciones.

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El Consejo de Gobierno debe ser la primera instancia que apruebe, como debe constar en acta, la propuesta de modificación, y de inicio a los procesos de concertación y consulta. Esto no se ha cumplido, según se puede constatar en las actas del consejo de gobierno, y por el hecho de que el trámite de concertación ante la autoridad ambiental ha iniciado desde 2011, antes de que el Consejo de Gobierno se pronunciara afirmativamente sobre la propuesta de MEPOT que ha sido radicada al Concejo Distrital.

Ligado a lo anterior, consideramos que es posible que se haya violado el procedimiento en la fase de concertación con la CAR, dado que desde que esta inició desde el año 2011 la propuesta de MEPOT ha sufrido cambios que no dieron origen a iniciar un nuevo proceso, tal como se observa en el acta de concertación expedida por la CAR, lo cual debía haberse hecho ante la realidad del cambio sustancial de propuesta.

Es así que consideramos que genera un alto riesgo jurídico la aprobación de una modificación excepcional a las normas urbanísticas del POT distrital sin que se haya surtido de manera apropiada el procedimiento de concertación y consulta del documento, lo cual, adicionalmente, ha impedido que el proceso participativo se lleve a cabo con la transparencia y publicidad que una decisión de esta naturaleza e impacto debe tener.

1.2.3 Posibles resultados del procedimiento de consideración de la propuesta de MEPOT ante el Concejo Distrital

¿Qué ocurriría con el trámite del POT si se llega a expedir una nueva reglamentación para revisiones y modificaciones antes de que termine el plazo de estudio en el Concejo? ¿Puede ser aprobado el POT, por acuerdo o decreto, luego de entrar en vigencia esta nueva norma procedimental? ¿Qué consecuencias traería aprobar la modificación si no se cumplió cabalmente el proceso de concertación y consulta?

El proceso de estudio de la modificación de norma urbanística por parte del Concejo Distrital, no necesariamente implica su adopción por acuerdo o decreto.

Existen varios factores jurídicos que determinan el resultado del proceso de deliberación sobre la propuesta presentada por parte de la Corporación: los plazos para su estudio y debate al interior del Concejo según la ley y el reglamento vigentes, los resultados que la toma o no de una decisión negativa o positiva genere, la interpretación del significado de la no adopción del proyecto.

Ante la posibilidad establecida en este documento, de que la modificación presentada exceda el alcance de la modificación excepcional de normas urbanísticas, consideramos importante que el Concejo evalúe las implicaciones de las decisiones que tome dentro del trámite del proyecto actual de modificación de normas urbanísticas.

La Ley 810 de 2003 define,

“Artículo 12. Los Concejos Municipales y Distritales podrán revisar y hacer ajustes a los Planes de Ordenamiento Territoriales ya adoptados por las entidades territoriales y por iniciativa del alcalde. Si el concejo no aprueba en noventa (90) días calendario la iniciativa, lo podrá hacer por decreto el alcalde”.

En el mismo sentido, según el decreto 4002 de 2004 que reglamenta los artículos 15 y 28 de la ley 388 de 1997,

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Artículo 8°. Adopción por decreto. Transcurridos noventa (90) días desde la presentación del proyecto de revisión del Plan de Ordenamiento Territorial o de alguno de sus contenidos al Concejo Municipal o Distrital sin que este la adopte, el Alcalde podrá adoptarla por decreto.”

Acerca del término al que se refieren los 90 días, esto es, si se trata de días calendario o días hábiles, vale señalar que según el artículo 43 del reglamento vigente del Concejo (Acuerdo 348 de 2008), “cada período de sesiones ordinarias tendrá una duración de treinta (30) días calendario, prorrogables, a juicio del mismo Concejo, hasta por diez (10) días calendario más”. Dado que este reglamento establece el período de sesiones en días calendario, y que la Ley 810 prevé el término de 90 días según calendario, lo cual supera el tiempo previsto por el Decreto Ley 1421 de 1993 para un período de sesiones ordinarias, como la que en este caso se ha empleado para presentar el proyecto de Acuerdo a consideración del Concejo (radicado el 2 de mayo de 2012, en el segundo período de sesiones del año).

El estudio y debate del proyecto de acuerdo que adopta la Modificación Excepcional de Normas Urbanísticas, en el marco de las sesiones ordinarias, dada la complejidad del asunto en cuestión, crea la posibilidad de que no sea posible surtir completamente el trámite dentro de las instancias previstas por el Régimen Especial del DC y el reglamento del Concejo, y por lo tanto no se logre tomar una decisión, lo cual llevaría a la adopción del proyecto de modificación mediante decreto del alcalde mayor. Sin embargo, si en el primer debate se toma una decisión negativa, según la jurisprudencia existente no es dable que se adopte luego por decreto.

A pesar de la facultad exclusiva de los Concejos de expedir las normas de uso del suelo, o en el caso de Bogotá, el plan general de ordenamiento territorial, a la luz de la jurisprudencia actual (Sentencia 250002324000200201097-02 de 2008 del Consejo de Estado), el alcalde tiene la facultad excepcional de adoptar por decreto el POT o sus modificaciones mediante decreto, “una vez transcurre el término señalado por el legislador sin que el Concejo haya definido la situación del proyecto, esto es aprobación o improbación”. Si por el contrario, el Concejo adopta una decisión interna de negar el proyecto de acuerdo dentro del plazo de los 90 días calendario contenidos en la ley, se excluye la posibilidad de que el Alcalde lo adopte por decreto, pues la decisión se tomó en el plazo en que esa facultad la tenía el Concejo (Sentencia 2005-00589-00 de 2011 del Tribunal Administrativo de Quindío y Sentencia 25307-33-31-001-2008-00032-01 de 2012 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca).

El artículo 22 del Régimen Especial establece una única regla sobre el número de debates necesario para aprobar un proyecto de acuerdo. Esto quiere decir que para adoptar la MEPOT mediante acuerdo, debe aprobarse en dos debates, en comisión y plenaria. Si no se aprueba en primer debate al término de las sesiones, el proyecto de acuerdo debe ser archivado. Si se desea que sea aprobado, debe presentarse nuevamente.

Dada la diferencia en plazos entre la ley y el reglamento para las sesiones ordinarias, vale señalar varias alternativas o escenarios, partiendo del hecho de que el proyecto de acuerdo que modifica excepcionalmente la norma urbanística del POT se encuentra en la Comisión Primera permanente del plan.

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2 Pertinencia de las modificaciones en relación con las justificaciones que sustentan la modificación excepcional

A continuación se revisa cada una de las justificaciones de la modificación excepcional de norma urbanística del POT para evaluar su pertinencia como sustento de dicho ajuste, en términos de la oportunidad en el tiempo (son temas propios de una modificación excepcional o estructural), de la necesidad (si es un tema urgente para el desarrollo físico del Distrito) y del proceso (existencia de una evaluación de impactos sobre el POT vigente, cuenta con un sustento técnico).

Consideramos entonces que puede ser inconveniente la adopción de la propuesta de modificación excepcional de norma urbanística del POT de Bogotá en este momento, puesto que los aspectos modificados en torno a las justificaciones presentadas no se encuentran, según la

Es probable que en ordinarias la plenaria

no alcance a votar

Cabildo abierto

Ponencias y votación

Votación negativa

Escenario 1:

Votación positiva (con o sin

modificaciones)

Escenario 2:

PLENARIA Votación en

bloque

No se adopta decisión antes del

término de las sesiones ordinarias

Escenario 3: Votación positiva

Escenario 1:

Votación negativa

Escenario 2:

El Concejo tomó una decisión. Se archiva y se debe volver a presentar

un proyecto distinto.

COMISIÓN PRIMERA

No se puede adoptar por Decreto (Sentencias

Fusagasugá y Salento)

ACUERDO DECRETO

2 de Mayo: radicación al Concejo

Distrital

Fin de sesiones ordinarias: 10 Junio. Si se votó positivo en comisión, el Alcalde

puede convocar a extraordinarias para que siga su trámite. Si no se votó, puede volverse a radicar o esperar a que venza el plazo de ley (90 días, hasta de 31 julio)

Sanción: 3 días después de su aprobación en

el Concejo.

31 Julio se cumplen 90 días calendario (Decreto 4002/2004). Si no se toma

decisión en comisión, o pasó a plenaria y no se votó, se adopta por Decreto. Puede

incorporar lo concertado en comisión.

Sólo se puede volver a tramitar como un proyecto distinto.

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información que ha sido aportada junto con la propuesta, contenga suficientes sustentos técnicos estructurados que aseguren que esta modificación es oportuna y pertinente.

2.1 Cambios en la dinámica poblacional

Es un argumento de la administración el que los cambios en la dinámica poblacional justifican las modificaciones a la estrategia de ordenamiento y a la norma urbanística de usos y edificabilidad.

¿Estas implicaciones están claramente evaluadas y se expresan técnicamente en la propuesta MEPOT?

Con la información entregada por la Administración al cabildo distrital, como sustento técnico de la propuesta, no se observa una relación clara entre el diagnóstico de la dinámica poblacional y las propuestas normativas contenidas en la modificación. No es claro cómo esto impacta en la estrategia de ordenamiento.

Si bien es válido que la ciudad actualice las estimaciones de población en sus proyecciones para la toma de decisión, en razón de las diferencias de resultados entre los cálculos de la EAAB (demanda potencial de agua) y la conciliación censal realizada por el DANE en 2005, en los documentos presentados por la administración distrital no es evidente cuáles son las decisiones específicas de planificación que se derivan de este nuevo escenario ni cómo tienen incidencia en la estrategia de ordenamiento descrita.

La Administración Distrital, en los documentos presentados con la MEPOT señala que estamos frente a un panorama de transición demográfica con diversas implicaciones en la estructura socioeconómica de la ciudad y que es necesario fortalecer la oferta de vivienda de interés social y prioritario teniendo en cuenta, entre otras cosas, las limitaciones de suelo disponible y el déficit existente. El Documento Técnico de Soporte que acompaña la propuesta de modificación (Numeral 1.3.1) presenta un interesante análisis sobre los cambios en el crecimiento demográfico y el perfil etáreo, sustentado en el censo del DANE de 2005, que permite concluir que la cantidad de personas por hogar ha disminuido y que la tasa de natalidad se ha comportado con menor aceleración a la esperada (hoy somos más viejos).

Sin embargo, no se presentan conclusiones que permitan establecer cómo se orientan las modificaciones de norma urbanística estructural o general. ¿Si la tendencia de crecimiento de población disminuye, esto justifica las modificaciones en edificabilidad o usos? ¿Esta población tenderá a asentarse en Bogotá o en la Sabana? ¿Cómo se comporta la transición demográfica en relación con las unidades de vivienda, el área construida, y cómo se refleja esto en la propuesta normativa y los cambios sobre la Estructura Socioeconómica y Espacial? En síntesis, consideramos que el análisis poblacional no justifica suficientemente las decisiones contenidas en el proyecto de MEPOT y en tal sentido no contribuye a generar certezas sobre la consistencia y viabilidad técnica de la modificación.

Es más, como se explicará más adelante, la propuesta de norma urbanística general, en cuanto a los usos y edificabilidades enfocadas en el ámbito del centro ampliado, no permite establecer un panorama de jerarquías o programación de la habilitación y desarrollo del suelo urbano, y en tal sentido se desvirtúa la pertinencia del análisis poblacional pues el modelo de desarrollo propuesto no evidencia decisiones que atiendan específicamente las dinámicas demográficas en el territorio.

El artículo 50 del decreto 190 de 2004 establece que en el ejercicio de reglamentación de las UPZ se tendrán en cuenta las proyecciones de crecimiento poblacional de la respectiva zona, de

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manera que los nuevos cálculos y estimaciones poblacionales pueden ser incorporados a la norma urbanística a través de la reglamentación de las UPZ sin necesidad de convocar una modificación excepcional de las normas urbanísticas y permitir, por esa vía, mejores actuaciones en los territorios que corresponden a los nuevos escenarios demográficos y territoriales

Por otro lado, la necesidad de garantizar mejores condiciones de accesibilidad a los servicios y espacios públicos de la ciudad para las personas con discapacidad, así como la apuesta de consolidar los soportes urbanos, no es ámbito exclusivo de una modificación. El ajuste de los determinantes de diseño urbano y las características físico-funcionales de los equipamientos puede darse en el nivel de los Planes Maestros, permitiendo en el marco de su reglamentación la incorporación de nuevos criterios que correspondan a las necesidades expuestas y generen flexibilidad y eficiencia en la gestión urbana.

2.2 Necesidad de ajustar proyectos de impacto en la movilidad.

¿Es necesario modificar la norma urbanística para ajustar proyectos de impacto en la movilidad?

La ciudad no cuenta con la información suficiente para en un escenario de certidumbre identificar la distribución y el tipo de decisiones que contribuyen a mejorar las patologías de la movilidad identificadas.

Se reconoce la necesidad de modificar la norma urbanística para capitalizar las oportunidades que se derivan de los sistemas de transporte público como articuladores de fragmentos de ciudad y sobre los cuales se ordena la estructura urbana, incidiendo en la configuración de dinámicas territoriales específicas. Sin embargo, dado que los estudios y diseños de sistemas de transporte como el metro pesado, que tendrán profundas implicaciones en la configuración del ordenamiento territorial de la ciudad y que se encuentran en construcción, es recomendable esperar sus resultados para que las modificaciones a la norma urbanística permitan un mayor aprovechamiento de las condiciones de oportunidad generadas por sus infraestructuras.

Frente a la intención de generar un sistema de incentivos que promuevan la densificación y compactación urbana alrededor de los sistemas de transporte público, es necesario tener en cuenta que para tomar mejores decisiones es necesario conocer al menos los trazados de los sistemas a desarrollar, de manera que pueda especificarse a nivel de norma urbana el tipo de incentivos y su localización en el territorio.

La ciudad no ha hecho una verdadera evaluación de las condiciones existentes para incorporar en un mismo sistema todos los modos de transporte que convergen en el territorio. La propuesta de la intermodalidad es deseable como una alternativa para mejorar la calidad de vida de la ciudad, sin embargo, en la operación de los sistemas como Transmilenio o el SITP es claro que no existen condiciones reales para su implementación, entre otras cosas, por la falta de unificación de los sistemas de recaudo y la demora en la construcción de las infraestructuras. Dichas condiciones no derivan del Plan de Ordenamiento Territorial sino de la capacidad de las instituciones públicas para garantizar mejor gestión de la movilidad y el transporte, así como del ajuste y seguimiento de los procesos contractuales que involucran el desarrollo de la infraestructura de la ciudad.

El balance negativo en materia de la disminución de los tiempos de desplazamiento, teniendo en cuenta que entre el 2003 y el 2008 el tiempo de viaje aumentó en promedio el 27%, no tiene relación como una falla estructural del ordenamiento territorial o de norma urbanística en el marco del POT vigente. Los datos aportados en la memoria justificativa describen una situación

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crítica para la sostenibilidad urbana pero no logran identificar como son consecuencia de los instrumentos de planificación vigentes.

El aumento del parque automotor tiene una relación más directa con la lógica del mercado y la economía de los bienes posicionales, que hace del automóvil un factor de asenso social y reconocimiento, que de las decisiones que en materia de movilidad estaban contempladas en el POT vigente y desarrolladas mediante los planes maestros. La apuesta por consolidar el transporte público como una alternativa está contemplada en los planes vigentes, sin embargo, el rezago en términos de infraestructura y gestión del transporte han impedido que esas intenciones se traduzcan en posibilidades reales para la ciudad y las ciudadanías.

Recientemente la administración distrital anuncio el inicio de los estudios detallados para el metro, este este estudio y otros en curso, permitirá obtener información esencial para dimensionar las demandas de población y suelo, además de las necesidades en materia de usos deseables y especificaciones para sistemas de reparto. Todos estos aspectos son esenciales y ameritarían otra modificación excepcional en poco tiempo.

2.3 Integración de la gestión del riesgo y la adaptación al cambio climático al ordenamiento territorial como determinante ambiental del ordenamiento territorial.

¿La integración de la gestión del riesgo y la adaptación al cambio climático justifican una modificación excepcional de las normas urbanísticas?

La ciudad necesita actualizar la gestión del riesgo en su POT. Sin embargo, dicha actualización debe hacerse sobre la base de una evaluación de los obstáculos derivados de las decisiones del POT vigente, como justificación de la modificación de sus normas urbanísticas. Adicionalmente, dichas actualizaciones pueden adoptarse mediante un decreto del Alcalde Mayor.

Todas las decisiones que contribuyan a mejorar la gestión del riesgo y permitan la adaptación del territorio al cambio climático son necesarias, siempre y cuando se deriven de la identificación de los escenarios de mejoramiento en donde las modificaciones pueden incidir positivamente.

Hoy en día no existe ninguna herramienta analítica para cuantificar de manera precisa el efecto del cambio climático en el perímetro urbano de Bogotá. Por lo tanto, el modelo en el que se basa el planteamiento no es cuantificable y, si el propósito es adaptar el territorio al cambio climático, el alcance incluso del Plan de Ordenamiento es insuficiente, pues tendría que ir acompañado de medidas implementadas en todo el territorio nacional y fuera de este inclusive. (Argumento de Eduardo Beherentz, Universidad de los Andes, en el conversatorio del 22 de mayo en la Universidad). El gobierno nacional se encuentra formulando los lineamientos de política sobre urbanismo y construcción sostenibles para todo el territorio nacional, a través de un documento CONPES en proceso de elaboración, mientras que la política distrital queda a la espera de ser formulada más adelante, como se indica en el artículo 530 del proyecto de Acuerdo.

No obstante, se comprende que la posición del Distrito, contenida en la propuesta de MEPOT y su documento técnico de soporte, busca plantear mecanismos que permitan introducir mejores o mayores consideraciones sobre la gestión del riesgo, y por esta vía minimizar los efectos que el clima pueda tener sobre los habitantes del Distrito.

Ahora bien, el proyecto de MEPOT cuenta con una serie de definiciones que, si bien se derivan en gran medida del proceso de concertación con la CAR, lo cual es un aspecto a relevar, generan

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incertidumbre por tener contradicciones frente a las justificaciones presentadas y una desatención frente a la legislación vigente.

2.3.1 Modificación de elementos de la estructura ecológica principal

Cualquier modificación de aspectos relacionados con el medio ambiente en los POT remite al artículo 1 de la ley 902 de 2004, que refleja lo ya contenido en la Ley 388 de 1997, donde se aclara que Normas Urbanísticas Estructurales son también todas aquellas que definan las áreas de protección y conservación de los recursos naturales y paisajísticos, las que delimitan zonas de riesgo y en general, todas las que conciernen al medio ambiente, las cuales en ningún caso, salvo en el de la revisión del plan, serán objeto de modificación.

En el DTS de la propuesta de modificación excepcional se reconoce que los elementos de la estructura ecológica principal han sido abordados en el contenido estructural del componente general, de conformidad con el Artículo 12 de la ley 388 de 1997. Esto, ya que afirma en el mismo párrafo, que las determinantes ambientales de conservación y protección del medio ambiente, los recursos naturales y la prevención de amenazas y riesgos naturales, son normas urbanísticas estructurales. Dado que el cambio en las normas urbanísticas estructurales implica una revisión más de tipo ordinaria y estructural, y que cualquier alteración de la naturaleza de los elementos ambientales del POT remite a normas estructurales, el cambio del POT se debe dar en un marco de una revisión estructural y no excepcional como se defiende desde Planeación Distrital.

La estructura ecológica principal se re clasifica. Pasa de tener cuatro componentes en el POT integrados por un Sistema de Áreas Protegidas del Distrito Capital, por los Parques Urbanos, por los Corredores Ecológicos y por el Área de Manejo Especial del Río Bogotá; a tener tres componentes en la propuesta de POT, integrados por el Sistema Distrital de Áreas Protegidas, por las Áreas de Especial Importancia Ecosistémica y por los Elementos Conectores Complementarios.

Ver los artículos 17 de cada modelo de POT. Las especificaciones sobre las condiciones o características del Área de Manejo Especial del Río Bogotá, indican que no existen los estudios que justifiquen la pertenencia del cuerpo ambiental al AME o a la EEP. La reclasificación implica re estructurar todo el sistema biótico y abiótico que da sostén al territorio del Distrito Capital, aún más, cuando se configuran nuevos elementos componentes de la EEP que necesitarán definir estrategias de manejo, como sucede con las Reservas Campesinas de Producción Agroecológica y las Reservas Naturales de la Sociedad Civil. Respecto a las del primer tipo, la planimetría identifica una amplia área en la localidad de Suba, mientras el articulado define unas posibles áreas en Usme y Ciudad Bolívar, que aún no están marcadas en los planos. En el otro caso, se excluyen de la EEP los parques urbanos, lo cual deja al desconcierto la conectividad de estos con el sistema ambiental. De la misma forma, el Río Bogotá pasa de ser un componente en sí de la EEP a hacer parte del sistema hídrico que integra el componente de Áreas de Especial Importancia Ecosistémica.

Decreto 190 de 2004 MEPOT 2013

Estructura Ecológica Principal Artículo 17: componentes

Estructura Ecológica Principal Artículo 17: componentes

Sistema de Áreas

Protegidas del Distrito

Capital

Parques urbanos

Corredores Ecológicos

Área de Manejo especial del Río Bogotá

El sistema de áreas

protegidas

Las áreas de especial

importancia ecosistémica

Los elementos conectores

complementarios

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Re categorización de las áreas protegidas: de ser distritales pasan a pertenecer a la clasificación del orden nacional. Las áreas forestales distritales Bajo Río Gallo, Quebrada El Salitre, por nombrar algunos, se encuentran superpuestas con el Parque Nacional Natural Sumapaz y por primar la categoría del nivel nacional se deben transferir a la categoría de áreas protegidas del nivel nacional. En el DTS del MEPOT se explica que esto obedece a que las competencias del Distrito se excedieron al traslapar las áreas del nivel distrital con el Nacional. Igual sucede con El Bosque de las Mercede, el cal pierde su categoría del nivel distrital por estar incluido en la Reserva Forestal Regional Productora del Norte de Bogotá Thomas Van Der Hammen. Este tipo de cambios nominales, clasificatorios y jerárquicos, son cambios de elementos del medio natural que pertenecen a cambios en las normas urbanísticas estructurales que son sólo posibles en un marco de revisión de POT.

Redefinición de los límites de cuerpos ambientales: reservas forestales, cuencas hidrográficas, parques, cuerpos hídricos.

- En el artículo 62 del articulado del MEPOT se incluye que todos los elementos del sistema hídrico contarán con ronda hidráulica, excepto los canales y áreas de recarga de acuíferos. Este alinderamiento para los cuerpos que lo requieran en suelo urbano y áreas rurales se hará dependiendo de los estudios que adelanten las autoridades ambientales con apoyo de la EAAB. Respecto al Corredor Ecológico Regional del Río Bogotá, como elemento constituyente del sistema hídrico, se define por su valle aluvial, el cual contiene el Río Bogotá, la ronda hidráulica y la Zona de Manejo y Protección Ambiental. Esta estructura serviría para actualizar el mapa No 04 de “Amenaza de Inundación por Desbordamiento”, labor que debería hacer el FOPAE.

- Respecto a las áreas forestales, el parágrafo del artículo 44 del articulado del MEPOT indica que se han recategorizado dentro del sistema distrital de áreas protegidas aquellas áreas forestales del artículo 92 del Decreto 190 de 2004 que no registran listadas en el proyecto de acuerdo.

- Las precisiones cartográficas, rectificaciones o modificaciones de las delimitaciones de los cuerpos hídricos, incluyendo los humedales, serán realizados con base a los estudios que adelanten la EAAB y la SDA. Artículo 47, parágrafo 1 del MEPOT.

Con todo, la incertidumbre reside en desconocer los estudios que determinarán re categorizaciones, y precisiones cartográficas, rectificaciones o modificaciones en las delimitaciones de los elementos de la EEP. Esto conduce a incumplir el proceso jurídico que exige una revisión de Plan, lo cual reside en la realización de estudios técnicos que sustenten y justifiquen los cambios de tipo estructural de elementos del sistema ambiental.

2.3.2 Modificación de algunos elementos del suelo de protección

Una de estas hace referencia a las rondas hidráulicas. El artículo 62 de la MEPOT establece que todos los elementos del sistema hídrico contarán con una ronda hidráulica, con excepción de los canales y las áreas de recarga de acuíferos, de tal manera que se elimina la ronda hidráulica de los ríos canalizados.

Por otro lado, el proyecto de Acuerdo de la MEPOT establece, frente a las áreas de explotación minera en relación con la estructura ecológica principal, lo siguiente:

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“Artículo 123. Escenarios de transición. El manejo ambiental de las áreas afectadas por actividades extractivas se realizará de acuerdo con los siguientes escenarios:

Escenario 1. Las actividades mineras que a la fecha de expedición de la presente norma, cuenten con un título minero vigente, y con licencia ambiental o plan de manejo ambiental establecido, impuesto u otorgado bajo la vigencia las Resoluciones 222 de 1994 y 1197 de 2004 del Ministerio de Ambiente y que en su momento se encontraban en zonas compatibles con la minería, podrán continuar con las actividades mineras hasta el vencimiento del título o de la licencia o plan de manejo ambiental bajo las medidas de manejo y control ambiental que estableció y establezca la autoridad ambiental competente. En todo caso al vencimiento del título o de la licencia o plan de manejo ambiental, éstos no podrán prorrogarse.

En el evento de ubicarse la actividad extractiva en el Área de Reserva Forestal Protectora - Productora de la Cuenca alta del río Bogotá, de ser procedente se deberá efectuar la sustracción del área correspondiente al título minero por parte del Ministerio de Ambiente y Desarrollo sostenible previa solicitud del interesado, si a ello hubiere lugar”. (Subrayado fuera de texto)

Es necesario aquí señalar que en el Acta de Concertación de la CAR, mediante la cual se declara concertados los asuntos ambientales relacionados con la propuesta de modificación, indica que:

“(…) se estableció que las actividades mineras serían excepcionales en la sabana de Bogotá, sujetas a las disposiciones ambientales y a la prevalencia del interés general sobre el particular, con lo cual se garantice la finalidad que se pretendió con la declaratoria de interés ecológico nacional.

Complementario con lo anterior, el Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Tercera, en sentencia de fecha veintitrés (23) de junio de dos mil diez (2010), Radicación número: 110010326000200500041 00 (30987) dejó sin efecto los polígonos de compatibilidad de las actividades mineras establecidos en el artículo 1 de la Resolución 1197 de 2004 del Ministerio de Ambiente, razón por la cual la única zona compatible con la minería en el Distrito Capital se encuentra prevista en la Resolución 222 de 1994, que corresponde a un polígono ubicado en la zona rural de la Localidad de Ciudad Bolívar, adyacente al Municipio de Soacha. Esta zona no se encuentra afectada en la actualidad por actividades extractivas o urbanísticas, siendo un área de restauración potencial de ecosistemas subxerofíticos —que se constituyen en los menos representados a nivel nacional y regional en las categorías de áreas protegidas-, lo que implica necesariamente que dicha zona debe ser objeto de protección”. (Subrayado fuera de texto)

De lo anterior, es recomendable que la propuesta de Modificación evalúe la aplicación de la sentencia mencionada y una posible afectación con actividades mineras en el Área de Reserva Forestal Protectora - Productora de la Cuenca alta del río Bogotá.

2.3.3 Pertinencia de la modificación de elementos referidos a la gestión del riesgo

Hay que tener en cuenta que en el decreto 190 de 2004 se incluyen decisiones sobre la gestión del riesgo, como las contenidas en los artículos 45, 65, 73 y el Subtítulo 5 “Zonas sujetas a amenazas y riesgos”. De esta manera es posible diferenciar entre la integración de la gestión del riesgo y su actualización en el Plan de Ordenamiento Territorial.

En relación al mandato contenido en la Ley 1523 de 2012, mediante la cual se adopta la política de gestión del riesgo ante desastres naturales, en el artículo 39 de la ley se establecen dos tipos de obligaciones a los municipios y distritos: 1) adoptar planes de gestión de riesgo conformes al

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marco señalado en esa misma ley, 2) revisar y ajustar los planes de ordenamiento territorial si previamente no habían considerado aspectos de gestión de riesgos, siempre y cuando existan estudios que permitan zonificar y delimitar las áreas afectadas por estas situaciones. En el caso de Bogotá, no existe plan de gestión de riesgo distrital, el POT vigente ya incorporaba la gestión del riesgo pero no existen nuevos estudios que permitan incorporar nuevas delimitaciones sustanciales sobre la zonificación de riesgos.

Frente a la necesidad de incluir nuevas zonas como suelo de protección por condición de alto riesgo no mitigable, el POT vigente (Decreto 190 de 2004 – Art. 146) establece un procedimiento de actualización periódica a cargo de la Dirección de Prevención y Atención de Desastres que permite la inclusión por parte del Departamento Administrativo de Planeación Distrital de dichas áreas en el plano denominado “Suelo de protección por riesgo de remoción en masa e inundación” de la cartografía vigente. Este procedimiento permitiría actualizaciones sin necesidad de una modificación excepcional de las normas urbanísticas del Plan de Ordenamiento Territorial. Adicionalmente, el proyecto de MEPOT señala:

“Artículo 113. Áreas prioritarias para intervención Gestión de Riesgos Corresponden a las zonas o áreas que requieren alguna intervención prioritaria a través de estudios, diseños, ejecución y mantenimiento de medidas de mitigación de riesgo ya sea estructurales y/o no estructurales, adelantadas por el Distrito Capital. (…)

Parágrafo 2. Dada la condición dinámica del riesgo, el Fondo de Prevención y Atención de Emergencias será el encargado de entregar anualmente a la Secretaría Distrital de Planeación la actualización de los polígonos de las áreas prioritarias para intervención Gestión de Riesgos para su incorporación en el expediente distrital”.

Como se puede observar, la definición y alinderamiento de las áreas de protección por amenaza y riesgo no presenta nuevas definiciones que puedan ser incorporadas efectivamente en la zonificación de riesgos contenida en el POT, sino que conserva la metodología ya incorporada en el Decreto 190 de 2004. El artículo 37 de la Ley 1523 de 2012 abre la posibilidad que en el momento en que se tengan los estudios que permitan la re-alinderación de las áreas de riesgo, estas sean adoptadas por decreto del Alcalde.

Por otro lado, el Distrito no cuenta aún con un Plan de Gestión del Riesgo, pues se está a la espera de la expedición de regulaciones y lineamientos del orden nacional, que según el artículo 41 de la Ley 1523 de 2012, debe señalar las orientaciones y directrices para los demás entes territoriales (ver el concepto emitido por el Contralor Distrital frente a la MEPOT). Por lo tanto, consideramos que no existen efectivamente sustentos técnicos suficientes que soporten cambios en la gestión del riesgo y por lo tanto no es viable ni conveniente la incorporación de esta variable en la propuesta de MEPOT. En cambio, es pertinente, en consideración de lo previsto por la Ley 1523 de 2012, esperar a que dicho plan se formule o se cuente con los estudios técnicos necesarios para redelimitar las áreas sujetas a amenaza y riesgo, pues de lo contrario entra el Distrito Capital en una situación de incertidumbre ante la indefinición de aspectos que, según las justificaciones de la Administración, sustentan la modificación con el alcance planteado.

2.4 Armonización del ordenamiento rural con la legislación nacional

¿La armonización del ordenamiento rural con la legislación nacional amerita una modificación excepcional de la norma urbanística?

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Si se tiene en cuenta el marco normativo es indispensable la actualización del componente rural del Plan de Ordenamiento Territorial. Sin embargo, dicha actualización debe ser integral e incluir en un mismo ejercicio toda la normativa sobre la ruralidad.

La ciudad debe dar cumplimiento al mandato contenido en el artículo 24 del decreto 3600 de 2007, a propósito de la inclusión en los Planes de Ordenamiento Territorial mediante procesos de formulación, revisión y/o modificación de las determinantes mencionadas en el decreto, con el fin de asegurar el desarrollo sostenible del suelo rural. Esta incorporación puede ayudar a la consolidación de la estrategia de ordenamiento rural y permite, a través de nuevas categorías, identificar las características territoriales de la ruralidad y así precisar los instrumentos de gestión que ayudan a consolidar los objetivos de mediano plazo.

A lo largo de la memoria justificativa no se hace mención a la necesidad de incorporar lo contenido en el decreto 4066 de 2008 a propósito de las áreas de actividad industrial en zonas rurales suburbanas o no suburbanas. Este aspecto, esencial para el modelo y políticas de ordenamiento, no aparece en el articulado de la propuesta de modificación.

2.5 Simplificación de normas relacionadas con los usos del suelo, claridad en la aplicación de los tratamientos urbanísticos, reconfiguración de la edificabilidad en función de la capacidad de soporte urbano de cada zona de la ciudad.

¿Es necesario convocar una modificación excepcional de norma urbanística para garantizar la simplificación normativa y generar mejores condiciones para la gestión y el desarrollo urbano?

La simplificación normativa es necesaria, sin embargo, no es ámbito exclusivo de una modificación excepcional de norma urbanística. Existen alternativas en el marco de las facultades reglamentarias del Alcalde Mayor para modificar instrumentos y redefinir algunos de sus objetivos o lineamientos, esto como parte de una función administrativa eficaz que no interrumpa el desarrollo territorial de la ciudad. Adicionalmente, la modificación excepcional de la norma urbanística no puede significar la pérdida de la naturaleza estratégica de la estructura normativa que garantiza el cumplimiento de los objetivos de mediano y largo plazo de la estrategia de ordenamiento territorial.

La estructura normativa vigente se ha convertido en uno de los principales obstáculos para concretar la estrategia de ordenamiento territorial de la ciudad, ya que ha derivado en una excesiva complejidad que hace ineficiente la gestión del territorio y promueve la búsqueda de quiebres a la norma que redunda en el deterioro de la producción de lo público. El distanciamiento entre quienes formulan y quienes reglamentan la noma urbanística ha obstaculizado la capacidad para mantener el espíritu del POT y garantizar que las Unidades de Planeamiento Zonal correspondan en su desarrollo a un proyecto de ciudad.

En el DTS se incluye una evaluación de los principales obstáculos derivados de la norma urbanística vigente, señalando importantes conclusiones que justifican la introducción de modificaciones. Sin embargo, este ejercicio no se hace frente a todas las modificaciones, de manera que no es claro cómo cada una de las decisiones y los reajustes en las normas o los instrumentos mejoran las condiciones de posibilidad para la gestión urbana y el desarrollo territorial.

Es necesario que toda modificación de los instrumentos de planificación y gestión corresponda a una evaluación que precise las problemáticas o los obstáculos que se solucionan, de manera que la

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ciudad capitalice positivamente los aprendizajes institucionales que se derivan de la implementación de los instrumentos. Los Planes Maestros pueden ser contradictorios, necesitan una reglamentación que sea capaz de articular los diferentes instrumentos para consolidar la estrategia de ordenamiento territorial de la ciudad, sobre la base de la coordinación institucional que garantiza decisiones encaminadas hacia un mismo objetivo. Vale mencionar que su ajuste puede darse a través de decretos que reglamenten nuevas intenciones ajustadas a los desafíos territoriales y urbanísticos.

La propuesta de modificación excepcional de la norma del Plan de Ordenamiento Territorial propone la eliminación de la norma urbanística derivada de la reglamentación de las UPZ en el parágrafo 2 del Artículo 463, sustituida por una norma general para la ciudad. Sin embargo, la planificación del territorio no puede darse en una escala tan general porque se dejan por fuera realidades y dinámicas territoriales particulares, en donde pueden estar presentes condiciones de oportunidad, cayendo en un extremo de generalización que puede ser un obstáculo en la focalización de la gestión y las actuaciones urbanas. Adicionalmente, las UPZ eran el escenario para la construcción participativa de la norma urbanística y permitían, conforme a las necesidades de los territorios, definir la reglamentación específica que precisa las condiciones de ordenamiento de un área determinada. Sin embargo, con una norma general que no refleja la estructura y jerarquía que a nivel normativo define el POT vigente para dirimir conflictos e incompatibilidades, se configura una estructura homogénea, difusa y desarticulada a la gestión del territorio en lo local. De esta manera que se están generando las condiciones que favorecen desarrollo urbano predio a predio, fraccionando los territorios e impidiendo la consolidación de las estructuras urbanas.

Adicionalmente, la simplificación normativa no puede significar el desconocimiento de las particularidades del territorio, proponiendo un tratamiento similar a diferentes realidades urbanas, como el caso de los Planes de Mitigación de Impactos Urbanísticos frente a equipamientos (uso dotacional) y usos comerciales (art. 465 Me POT).

Hay que anotar que el proceso de modificación excepcional de la norma urbanística, con un cambio en la estructura de conceptual de usos, áreas de actividad, tratamientos, edificabilidad y cargas urbanísticas ha creado una incertidumbre normativa que puede desencadenar condiciones propicias para la especulación sobre el suelo o la parálisis del desarrollo urbano en el marco de posibles operaciones o desarrollos en el territorio, particularmente con la definición de un ámbito específico (el Centro Ampliado) en donde se busca que el pago de cargas correspondientes a redes financie caso por caso la ejecución de obras para optimizar el sistema

de acueducto y alcantarillado, lo que exige adicionalmente que “la EAAB deberá realizar un monitoreo de la dinámica inmobiliaria de los sectores a través de la información catastral de la UAECD” (Artículo 328 – MEPOT).

Vale decir por último que la amplitud de alternativas en el cumplimiento de cargas urbanísticas (Artículo 326 – MEPOT), en el ámbito del centro ampliado y para proyectos de cualquier escala impide la coordinación de la actuación pública y la programación de metas y de los escenarios de ejecución del POT, disminuye la transparencia en la gestión pública y aumenta las condiciones de discrecionalidad en la toma de decisiones sobre la inversión pública.

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3 Evaluación del proceso de participación en la construcción de la propuesta de Modificación del POT

Se encuentra de manera general que dentro del proceso de formulación, socialización y presentación del proyecto de modificación excepcional de normas urbanísticas del POT, los espacios de participación democrática dispuestos por el Distrito deberían haber contado con más tiempo, como lo recomendó la veedora Adriana Córdoba el 27 de febrero del presente año, y haber desarrollado etapas previas de pedagogía que facilitaran a la comunidad la comprensión de los temas y las implicaciones de las decisiones a tomar. Adicionalmente, al haber empleado un esquema de cabildos por localidades en vez de los territorios de las UPZ como núcleos de participación, decisión y evaluación de las comunidades sobre el desarrollo de la norma urbanística, se desconoce uno de los eslabones centrales dentro del sistema de planificación dispuesto por el POT vigente.

La Veeduría realizó una investigación sobre los artículos de prensa en donde se registran expresiones ciudadanas e institucionales sobre el proyecto de modificación, y los comunicados de prensa de la Secretaria Distrital de Planeación sobre el proceso de participación del proyecto de modificación excepcional de las normas urbanísticas del POT. Como resultado de este análisis, parece resaltar una falta de claridad en la comunicación del MEPOT. Es deficiente labor evaluativa e informativa que los medios de comunicación han cumplido hasta el momento, propiciando una trivialización mediática de algunas de las discusiones que se deberían desarrollar en torno a una medida de esta naturaleza. Pero además, la discontinuidad del proceso participativo y la falta de pedagogía han limitado la calidad de los espacios de discusión de la ciudadanía.

3.1 Contexto informativo dispuesto para la ciudadanía sobre la modificación excepcional de normas urbanísticas del POT

Bajo la información que el Distrito puso a disposición de la sociedad a lo largo de la formulación, socialización y presentación del proyecto de ajuste al POT, es clara la existencia de cambios significativos a la norma hoy vigente, que son justificados por la Administración bajo la idea de la conservación de la estrategia de ciudad compacta y densa como propósitos fundamentales del POT vigente.

Según la Administración, las medidas tomadas en la modificación del POT apuntan a consolidar la estrategia de ordenamiento de la ciudad mediante nuevas herramientas que se adaptan a nuevos escenarios en cuanto al cambio climático, la simplificación normativa, el desarrollo del sistema integrado de transporte y la armonización a la legislación el componente rural del plan. Desde su punto de vista, no se configura una modificación estructural del POT, en tanto no se toca su objetivo base de mediano y largo plazo.

En este sentido, se examina el contenido de las comunicaciones realizadas por la Secretaría Distrital de Planeación frente a las modificaciones a las normas urbanísticas del Plan de Ordenamiento Territorial, en donde se afirma que no se trata de un cambio estructural que replantee los términos y el sentido o modifican la visión de ciudad contenida en el POT actual.

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3.2 Discurso oficial frente a un posible cambio estructural

Aunque en los comunicados de prensa la Secretaria de Planeación enuncia el mantenimiento de los objetivos de largo y mediano plazo del POT, como se ha expuesto anteriormente el cambio en las estrategias y las políticas de mediano y largo plazo resulta ser una modificación estructural, que redefine el proyecto de ciudad, fundamentalmente en relación con la estructura socioeconómica y espacial, y su impacto en la modificación de norma urbana.

Resulta claro que a pesar de no eliminar en los textos la estrategia de centro – centralidades, dentro de la explicación y justificación de la modificación esta idea es completamente suplantada por la noción del centro ampliado (densificado) y la generación de una periferia. En general, en los comunicados de prensa emitidos por el Distrito no se encuentran consideraciones o desarrollos sobre las centralidades en la (nueva) estrategia de ordenamiento.

La Secretaria de Planeación enfoca sus esfuerzos discursivos y argumentativos en la necesidad de concentrar la oferta del espacio construido y de estructura pública en el centro ampliado, como elemento clave del desarrollo de condiciones de equidad, mitigación del riesgo y eficacia en el modelo integrado de transporte. Dentro de esta lógica, las bases de las eventuales centralidades se abandonan modificando de manera radical el enfoque desarrollando en el POT vigente.

3.3 Participación ciudadana en el proceso de modificación excepcional de normas urbanísticas del POT

La participación ciudadana es parte estructural de la planificación del territorio. En el proceso de socialización y presentación de la modificación excepcional de las normas urbanísticas del POT, la participación ciudadana tuvo diferentes momentos con intensidades y temáticas distintas, que no necesariamente aseguraron una continuidad en el proceso.

Resulta clave mencionar que las diferencias cualitativas entre el proceso de participación que se ha dado a lo largo de la formulación de la propuesta de modificación al POT, ente la administración anterior y la actual, máxime cuando la versión presentada a consideración del Concejo Distrital surge luego del mes de febrero de este año, marca un espacio muy limitado para vincular a la ciudadanía en la discusión de MEPOT.

La denominada “Ruta de participación para la revisión del POT” adelantada por la anterior administración, que contaba con una serie de etapas de estímulo, intervención y adaptación de la propuesta de modificación a los resultados de la participación ciudadana, la consideramos más transparente y permanente, en comparación con los cabildos para el POT organizados luego de 2012. Es claro que aunque la formulación de una modificación normativa del POT surge de un proceso acumulativo que permite ir precisando la propuesta con los aportes de diferentes actores, se han presentado dos situaciones:

Las orientaciones finalmente contenidas en la propuesta de modificación fueron definidas tan solo en el primer trimestre de este año, aunque el proceso de participación dio inicio desde 2010, y en este plazo se realizaron cambios sustanciales a las apuestas de la modificación. Frente a esto, la ciudadanía ha contado con poco tiempo para conocer y participar en la discusión del proyecto finalmente consolidado.

El enfoque metodológico del proceso participativo no ha sido constante. Se encuentra un cambio de orientación entre la administración anterior (Ruta de la Participación) y el enfoque empleado en la actual administración, en la cual se

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realizaron cabildos por localidades sin seguir la metodología anterior y sin aprovechar los espacios apropiados ya por la ciudadanía en las UPZ.

Esto significa que, por el cambio de contenido de la propuesta y el cambio de metodología de discusión, el proceso de discusión ciudadana no ha sido constante.

En el DTS de la propuesta de modificación excepcional de las normas urbanísticas del POT se registra el proceso y los resultados de la participación ciudadana realizada entre 2012 y 2013. De acuerdo con los datos presentados, el total de eventos que se realizaron fue de 110 en 2013 y el total de participantes de fue de 7.180. El tipo de actividades que se realizaron fueron: Cabildos y Mesas de Trabajo Territoriales MEPOT; Diálogos MEPOT con Ediles, Edilesas, Consejeros/As; Locales de Planeación; Foros y Seminarios MEPOT; Presentación de MEPOT con Organizaciones Sociales, Ciudadanas y Comunitarias; Presentación de MEPOT en la sesión JAL; Presentación y Taller MEPOT con Funcionarios Públicos; Reuniones Preparatorias de Coordinación Distrital/Local; y Talleres MEPOT con los Medios de Comunicación. De estas, las actividades que más se realizaron fueron los Cabildos y las Mesas de Trabajo Territoriales MEPOT con 43 eventos, y las actividades que menos se realizaron fueron Talleres MEPOT con Medios de Comunicación, presentación y taller MEPOT con funcionarios públicos, con 3 eventos cada uno, y los Foros y Seminarios MEPOT con 6 actividades en total. Sin embargo también se llevaron a cabo otras actividades de participación como las de Consulta y Diálogo Especializado conjunto a Deliberaciones con el CTPD, que en total resumen 34 eventos.

Participantes en las Actividades de Participación Ciudadana - MEPOT

Fuente: Elaboración propia con base a DTS MEPOT, pg. 569. SDP/Dirección de Participación. Datos

preliminares, Bogotá, D.C., Abril 30 de 2013

Los temas que más fueron debatidos por la ciudadanía fueron la mezcla de usos del suelo, el espacio público, equipamientos e infraestructura y la edificabilidad. Con respecto a los resultados de los procesos de deliberación ciudadana se registraron un total de 1.159 aportes ciudadanos en el periodo de Febrero – Abril de 2013, de los cuales el 73% correspondieron a recomendaciones, solicitudes y observaciones. El siguiente tipo de aporte fue propuestas normativas; las problemáticas y las preguntas sumaron el 16% de los aportes.

Los aportes que correspondieron a 2012 entre los meses de octubre y diciembre, fueron más de tipo de informativos y de socialización y retroalimentación, de los que se realizaron 67 eventos, con 2.441 participantes y se obtuvieron 961 aportes. La participación fue mayor en el periodo de 2013 que en 2012. En total, se puede estimar que la población total consultada corresponde al 0,09%, o 7.180 habitantes de los 7.571.345 que viven en Bogotá.

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Aportes Ciudadanos MEPOT 2013

Fuente: Elaboración propia con base a DTS MePOT, pg. 570. SDP/Dirección de Participación. Datos

preliminares, Bogotá, D.C., Abril 30 de 2013

La Administración actual buscó, mediante los encuentros adelantados, en un primer momento socializar las modificaciones del POT por medio de la exposición del proyecto en cada una de las localidades. Después se decidió convocar cabildos por localidad, durante este primer semestre; sin embargo, el proceso de sensibilización de la población con la información de los territorios fue simultáneo al proceso de decisión, frente a lo cual se considera que la ciudad no discutió a profundidad las implicaciones de las modificaciones en perspectiva de su impacto en la realidad territorial local ni en el proyecto compartido de ciudad.

Resulta central entender que el paso del primer formato de socialización al de intervención en cabildos, estuvo marcado por el primer llamado de atención realizado por el CTPD, por lo que la realización de estos espacios de discusión estuvo enmarcada en condiciones de premura. En este sentido, y así lo señala el CTDP en su segundo concepto, resulta comprensible la reflexión sobre la dificultad que representa para la ciudadanía dimensionar, en tan pocas sesiones, la importancia de las decisiones que le piden tomar en debates de socialización del POT.

Así, se superponen etapas esenciales del debate ciudadano como la sensibilización a los temas y la importancia de la discusión, y el debate que legitima la propuesta. De aquí que la ciudadanía que participó en los espacios de discusión no contaba con las herramientas necesarias para desarrollar análisis críticos sobre las propuestas para realizar sus propias consideraciones.

Junto con las diferencia frente al enfoque de la participación promovida, hay que tener en cuenta que se desconoce el espíritu del POT vigente al ignorar las UPZ como escenarios de construcción participativa de la norma urbanística, a partir de los cuales deben consolidarse los núcleo de participación entendiendo la importancia de la construcción participativa desde los actores sociales que convergen en el territorio.

Los artículos 44, 48 y 49 del POT vigente no son suficientemente aprovechados por la administración al ignorar que las UPZ son los espacios de pedagogía y construcción del territorio donde se les permite a las comunidades involucradas participar, valorando las diferentes opciones que se les proponen, las mejores decisiones de ordenamiento territorial que consolidan mejores condiciones de vida de la población a través de la cualificación del tejido urbano.

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3.4 Involucrados y temáticas

Hay que señalar la ausencia de estudios técnicos en los comunicados elaborados durante este año sobre el POT, siendo remplazados por ideas relacionadas con los objetivos de política que ha sostenido la administración en cuanto a la equidad, medio ambiente e inclusión. En este sentido, varias han sido las críticas desde los medios en cuanto a la ambigüedad del contenido del proyecto.

La búsqueda de un lenguaje comprensible a la ciudadanía no puede significar la exclusión de información estratégica que aporte a la comprensión de las decisiones y permita dimensionar su impacto en el territorio

En la revisión de comunicados y prensa alrededor de la discusión del POT, se encontraron, entre otras las siguientes temáticas, que muestran la preocupación de la ciudadanía en dos frentes: la norma de usos y edificabilidad y la visión o modelo de ciudad. Los contenidos pueden observarse en el anexo de este documento.

4 Conclusión y recomendaciones finales

4.1 Conclusión

La modificación del plan de ordenamiento territorial propuesta por la Administración Distrital se orienta a cambiar sustancialmente el modelo de ciudad existente. La figura de modificación excepcional faculta a la Administración para realizar en cualquier tiempo cambios y ajustes a la norma urbana, siempre y cuando estos cambios se hagan para garantizar el cumplimiento de los objetivos de mediano y largo plazo del POT vigente, estén técnicamente sustentados y no alteren el modelo de ciudad vigente.

El modelo de ciudad es más que una declaración filosófica sobre la visión de una ciudad en el mediano y largo plazo; el modelo de ciudad es una intención y una visión que se expresa en la estructura ecológica principal, en la estructura funcional y de servicios y en la estructura social y económica y se materializa en un sistema de planeamiento (instrumentos, normas urbanísticas) y en un sistema de gestión urbana (actores, competencias, jerarquías, relaciones). Por tanto, cambios de fondo en estas tres estructuras y en los sistemas de planeamiento y de gestión urbana, significan cambios al modelo de ciudad.

Modificar los sistemas de planeamiento y de gestión urbana de las estructuras (ecológica principal, funcional y de servicios y socio económica), es modificar la estructura general del modelo de ciudad y por esta vía modificar los objetivos de mediano y largo plazo del POT vigente.

Si bien en el discurso se manifiesta que la reforma mantendrá los objetivos de mediano y largo del POT vigente y el modelo de ciudad, lo cierto es que la organización, estructura y contenido de la MEPOT, afecta los sistemas de ordenamiento y planeamiento y los sistemas de gestión de las estructuras de la ciudad, y por esa vía, se estarían afectando los objetivos de mediano y largo plazo del POT vigente, que no son objeto de una revisión excepcional sino de una ordinaria, a la que le corresponden otros tiempos y otros procedimientos.

El Plan de Ordenamiento Territorial tiene una estructura de contenidos articulada, en la cual las definiciones del modelo deben ser coherentes con los desarrollos de los contenidos urbano y rural, las definiciones normativas, los programas, prioridades y proyectos. La propuesta mantiene formalmente contenidos del componente general, pero su desarrollo en los siguientes

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componentes presenta alteraciones que desvirtúan lo preceptuado en la estrategia de ordenamiento, teniendo como resultado un sistema de ordenamiento notablemente diferente al existente.

La modificación mantiene nominalmente componentes generales que posteriormente son desvirtuados mediante el contenido y desarrollo de los instrumentos. La estructura socioeconómica, que corresponde a un sistema de centralidades, no es compatible con un modelo de centro ampliado. Además, los instrumentos previstos para materializar el modelo, como las operaciones estratégicas y los planes zonales, son eliminados, permitiendo entonces que la discrecionalidad señale dónde aplicar Operaciones Estratégicas -OE-.

Aunque el proyecto de Acuerdo incluye unos elementos básicos de lo que deberán contener, no existen criterios para su localización y delimitación. De hecho, se prevé que la Administración Distrital pueda definir en cualquier momento, mediante una resolución de la SDP, nuevas OE y que sea en los planes de desarrollo que se definan las que se consideren prioritarias, con el agravante de que estas pueden reemplazar todo el sistema urbano ya que según los artículos 262 y 263 de la propuesta, estas podrán adoptar normas urbanísticas excepcionales y contemplar decisiones sobre edificabilidad, usos del suelo, cargas urbanísticas y normas específicas aplicables a los sistemas generales siempre y cuando de estas excepcionalidades dependa la factibilidad de cada operación.

Para la estructura funcional y de servicios, que se ocupa de organizar los sistemas generales que incluyen vías, espacio público y equipamientos urbanos, en la MEPOT parecerían eliminarse varios Planes Maestros -PM- , que son los responsables de organizar la acción sectorial y la inversión pública.

Aunque en el discurso se dice que se mantienen los PM del POT vigente, también es cierto que en el artículo 460 solo se señalan cuatro Planes Maestros. Según la explicación de la Administración, aunque no es explícito en el articulado del MEPOT, el PM de servicios sociales incluye los de educación, salud, abastecimiento, etc., lo cual implicaría romper la visión sectorial de los planes, y generar dificultades por obligar a una coordinación no planeada entre las entidades en un único instrumento, mientras que durante los años anteriores se impulsó la generación de un Sistema Distrital de Equipamientos que buscaba dicha coordinación entre planes maestros. De otra parte, en los PM que se mantienen, se elimina de su contenido la obligación de contar con proyecciones de población y sustento financiero, dos elementos claves para la sostenibilidad social y financiera de planes de esta magnitud.

El artículo 562 que este MEPOT deroga todas las normas que le sean contrarias, en especial las relacionadas con el decreto 190 de 2004. Los cambios introducidos tienen efectos inmediatos y futuros que es necesario ponderar cuidadosamente. Numerosos decretos reglamentarios del POT que han sido desarrollados durante más de diez años quedarían en situación de interinidad, al igual que decisiones públicas soportadas en planes maestros.

Se afecta el sistema político administrativo al asignar funciones a las alcaldías locales que demandan cargas legales, técnicas y operativas no disponibles ni cuantificadas.

EL POT vigente reconoce en sus políticas, la vinculación de las localidades al Sistema de Planeación; en la propuesta de MEPOT se modifica su rol fundamental en el ejercicio del ordenamiento territorial, y se sustituye por un protagonismo instrumental.

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En el Decreto 190 de 2004 se propone una serie de políticas y estrategias para articular a las localidades al Sistema de Planeación del Distrito y en la implementación del sistema de equipamientos para la ejecución, seguimiento, evaluación y control social del POT, principalmente:

Política de fortalecimiento de las Alcaldías Locales (artículo 59, Decreto 190 de 2004)

Política de información, comunicación y participación ciudadana (artículo 59, Decreto 190 de 2004), en la cual se establece la estrategia de consolidar los núcleos de participación ciudadana en las UPZ.

Política de Corresponsabilidad (artículo 59, Decreto 190 de 2004), en donde se destaca la articulación los consejos de planeación local con las instancias de participación de la sociedad civil de la escala distrital frente al ordenamiento territorial

Vinculación de los ciudadanos, las localidades y a sus administradores en la planeación, desarrollo y control de los equipamientos (artículo 232, Decreto 190 de 2004). En desarrollo de esta orientación, por ejemplo, el Plan Maestro de equipamientos educativos (Decreto 449 de 2006) planteó fortalecer la gestión local del servicio educativo mediante la conformación de Áreas Funcionales y de Gestión Educativa

La propuesta de MEPOT concibe el Sistema de Planeación (TÍTULO V. Mecanismos de evaluación y seguimiento al Plan de Ordenamiento Territorial, Artículo 547. Sistema de Planeación) como un conjunto de disposiciones y metodologías en torno a la conformación de mecanismos de seguimiento y evaluación de la gestión y resultados de la implementación del Plan (artículo 548), con lo cual, conceptualmente, este sistema no se orienta a la toma de decisiones y la sino al seguimiento institucional. En tal sentido, las alcaldías locales desempeñan en la MEPOT roles de apoyo en el reporte del seguimiento y generación de información, disminuyendo la importancia de la función de articular actores locales en el ejercicio de la formulación de instrumentos de planeación territorial.

Las alcaldías desempeñan tres roles principales en la propuesta de modificación:

Actuaciones de control urbanístico y policivo (por ejemplo, artículo 61)

Generación de información a escala local para el seguimiento del POT (artículo 548)

Formulación de las propuestas de UPZ con ejercicios participativos (artículo 463) para que la SDP adopte por resolución las decisiones de inversión por UPZ

Las UPZ, por su lado, parecen dejar de ser espacios de concertación ciudadana sobre el planeamiento integral del territorio y asumen un rol de programación de inversiones. Las UPZ se conciben en el POT vigente como ámbitos que apoyan la consolidación de espacios de participación local, lo cual se ha evidenciado desde la adopción del POT hasta la fecha. El decreto 190 de 2004 (artículos 49 y 50) definía el alcance de la UPZ como un instrumento que precisa el planeamiento, en la definición de la estructura física urbana, y la norma de usos, edificabilidad y manejo de ruido a escala zonal. En la MEPOT (artículo 463) las UPZ se definen como “instrumentos que orientan la planeación de la inversión y la gestión local en ámbitos espaciales a escala intermedia”. Su formulación estará a cargo de las alcaldías locales y su adopción a cargo directamente de la SDP: “Este procedimiento estará a cargo de la respectiva Alcaldía Local con el acompañamiento y asesoría de la SDP y SDG, y deberá soportarse en procesos de participación ciudadana”, mientras que “la Secretaría Distrital de Planeación definirá el procedimiento de formulación y actualización de las UPZ. Una vez formuladas y/o actualizadas, las Alcaldías Locales las presentarán a la Secretaría Distrital de Planeación para ser aprobadas mediante Resolución”.

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En el Acuerdo Distrital 257 de 2006 (artículo 73), la SDP tiene la función de “Asesorar (no adoptar) a la Administración Distrital en la formulación de planes, y proponer criterios de priorización de recursos para la asignación del gasto público a las localidades”. Vale entonces que se precise la propuesta del artículo 463 de MEPOT a la luz del Régimen Especial para el Distrito Capital y su régimen presupuestal, pues al plantear que la UPZ oriente la inversión por resolución de la SDP, no sólo desnaturaliza su función en términos de la definición de norma urbanística sino que podría afectar el régimen de competencias de la Administración Distrital.

Adicionalmente, el contenido propuesto para las UPZ (artículo 463 de la MEPOT) es el siguiente:

“Definición y priorización de los proyectos de infraestructura de escala local que requieren de inversión pública, que contribuyan a superar los déficits de los sistemas generales y garanticen su articulación con la estructura general de la ciudad.

Orientaciones para la definición de acciones de los programas del presente plan, de los planes de desarrollo distrital y locales, así como las decisiones de los presupuestos locales.

Parágrafo 1. La UPZ establecerá para el primer semestre del último año de cada Administración un listado de proyectos elegibles como insumo para el siguiente Plan de Desarrollo Local.

Parágrafo 2. Las disposiciones relacionadas con las normas urbanísticas definidas en el presente plan de ordenamiento territorial sustituyen las normas de las unidades de planeamiento zonal UPZ adoptadas”

Con lo anterior, se estarían derogando todas las normas urbanísticas adoptadas en los decretos vigentes de las UPZ, lo cual deja de lado las decisiones previamente tomadas mediante el consenso entre la Administración y los actores sociales locales, y genera un clima de incertidumbre al derogar toda la norma urbanística hasta ahora adoptada.

En suma, la redefinición del instrumento de la UPZ tendría como principales implicaciones:

Disminución del rol de la UPZ como espacio de concertación ciudadana mediante los Núcleos de Participación Ciudadana.

Asignación de funciones específicas en materia de formulación y adopción de planes de inversión por UPZ en cabeza de las localidades y de la SDP, respectivamente.

Discrecionalidad en cuanto que se eliminan espacios para la precisión transparente de normas urbanísticas, ampliando el espectro de las interpretaciones.

Se restringe la posibilidad de participación social en la gestión y control urbanístico al eliminar artículos o parte de artículos existentes (473 y 461 Decreto 190 de 2004) que permitían la participación de organizaciones cívicas, gremiales o comunitarias en el mejoramiento y renovación del entorno además de la veeduría ciudadana a las normas urbanísticas.

Por otro lado, algunas disposiciones propuestas frente a la norma urbanística pueden generar una disminución en la calidad o disponibilidad de áreas para los sistemas generales. El espacio público y el uso dotacional, que son componentes de la estructura urbana que ameritan protección especial tienen tratamientos que pueden generar la perdida de algunos de estos. Entre otros, se permite que las franjas de control ambiental se reduzcan de 10 (en el POT vigente) a 5 metros (en la propuesta de modificación) generando perdida de espacio ambiental sin exigir contraprestación. Para el uso dotacional, la propuesta de MEPOT permitiría que se cambie su permanencia en planes parciales o en Bienes de Interés Cultural (artículo 273), lo cual no es posible con el POT vigente, lo cual debe acompañarse de una sustentación que permita establecer que las demandas de servicios sociales no dejarán de ser atendidas por estas medidas.

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Además de la modificación a la estrategia de ordenamiento, (particularmente artículos 16 a 25 y 152 a 153) se alteran los instrumentos y las normas que regulan el uso del suelo, con disposiciones que indican riesgos de discrecionalidad y desregulación en el desarrollo urbano, como se observa al establecer facultades a la Administración para que en el marco de las Operaciones Estratégicas se otorguen normas excepcionales bajo criterios de factibilidad.

La jerarquía y alcance de los instrumentos de planeamiento del POT se desmonta sin definir prevalencia de los instrumentos, los cuales pasan de 9 existentes a 15 instrumentos de planeamiento (artículo 456), varios de estos sin antecedente legal o técnico que permita entender su alcance y contenidos.

En cuanto a las motivaciones que sustentan la propuesta de Modificación Excepcional de Normas Urbanísticas del POT, se puede concluir lo siguiente:

a) Simplificación normativa

La propuesta cambia, elimina o desvirtúa instrumentos que han sido desarrollados mediante una estructura técnica y jurídica durante 13 años, y propone otros no previstos en la normatividad vigente. La propuesta amplía de 9 a 15 los instrumentos de planeamiento, creando varios que no tienen soporte legal. A la vez que no es evidente que se presenten como respuesta a las demandas de seguridad jurídica de las normas, reducción de trámites, pedagogía ciudadana, control urbanístico y mayor eficiencia institucional a solicitudes de privados y comunidades, que hacen parte fundamental de un verdadero proceso de simplificación normativo. Más que simplificación normativa, podría estar hablándose de desregulación, al abrir la puerta a una mayor discrecionalidad en el otorgamiento de normas de edificabilidad, volumetría, usos del suelo y cargas urbanísticas.

La propuesta de simplificación normativa se justifica en “que gran parte de la ciudad se sigue construyendo por fuera de las normas urbanísticas adoptadas en el POT. No sólo por aquellos que por falta de recursos solucionan su vivienda en urbanizaciones que no cumplen los requisitos legales estipulados, sino también por proyectos de todo tipo: vivienda, comercio y servicios, entre otros” y “la abundancia y confusión en las normas ha promovido una gran cantidad de interpretaciones sobre las mismas” (documento Memoria Justificativa, pág. 79). La propuesta de la Administración, ante este panorama, se centra en una reorganización de instrumentos que pierde las jerarquías que hoy tienen los instrumentos de planeamiento el POT vigente, una flexibilidad normativa con los riesgos de discrecionalidad e interinidad ya planteados y un sistema de incentivos para generar cesiones a cambio de edificabilidades adicionales que no se ve claramente viable.

Para la Veeduría, y como lo han expresado diversos actores en diferentes foros, la necesidad de plantear una simplificación normativa debe ser vista principalmente a la luz de la gestión de las entidades relacionadas con la planeación y la implementación de políticas territoriales e instrumentos de planeamiento y gestión. Es así como, según lo han manifestado diversos actores que se han hecho parte en las discusiones frente a la propuesta de MEPOT, algunas de las dificultades encontradas a lo largo de los 13 años de aplicación del POT vigente y sus soluciones, pueden estar relacionadas con:

Falta de coordinación institucional

Falta de reglamentación de temáticas que ya el POT había señalado, por ejemplo, las Unidades de Planeamiento Rural, el tratamiento de renovación o la normativa aplicable al

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uso industrial. Estas dos últimas, planteadas en la propuesta de MEPOT, podrían en todo caso haberse reglamentado mediante actos administrativos que no implicarían una modificación de las normas urbanísticas del POT.

Reforma incompleta de las entidades del sector

Inestabilidad de los cuadros directivos de las entidades (por ejemplo, 7 Secretarios de Planeación en 7 años)

Falta de continuidad de los equipos técnicos encargados del desarrollo de los instrumentos.

Intermitencia en el desarrollo y aplicación de los instrumentos.

Falta de gestión frente al Gobierno Nacional para impulsar ajustes legales necesarios (por ejemplo, frente a las funciones de Curadurías) y para evitar interferencias vía decreto

Durante los últimos 5 años SDP ha estado dedicada a tratar de modificar el POT y no a desarrollarlo.

Observamos que algunas de estas dificultades no han sido verdaderamente atendidas en el pasado ni se atienden decididamente en la presente reforma, pues una evaluación detallada de tales argumentos deja entrever que en realidad, el mencionado desorden urbano que se pretende resolver con la MEPOT no se origina en las normas superiores, como el POT vigente, sino en la inestabilidad y capacidad de los niveles directivos y técnicos de las entidades encargadas de aplicar, desarrollar, controlar y ajustar el sistema de planeación y los instrumentos de planeamiento que este contempla. La alta rotación de funcionarios de las entidades de los sectores de Planeación, Hábitat y Movilidad, entre otros, explicaría las dificultades para avanzar efectiva y eficazmente en el desarrollo de los instrumentos de planeamiento, para realizar la gestión coordinada que los instrumentos de ordenamiento demandan, y para tomar las decisiones que exigen las materias de sus competencias, altamente complejas y de altos impactos en el desarrollo de la ciudad.

b) Gestión del riesgo y adaptación al Cambio Climático.

La propuesta de MEPOT plantea cambios sustanciales a la estructura ecológica principal e introduce ajustes en materia de ecourbanismo; no obstante, se presentan varias inconsistencias entre lo enunciado en el articulado y lo señalado en la cartografía en aspectos como:

El trazado de la ALO que pasa sobre los humedales Juan Amarillo y Capellanía,

mientras el articulado señala que en el trazado de esta vía “En ningún caso se deberán afectar los humedales del occidente de la ciudad” (parágrafo 3, artículo 67 MEPOT)

Disminución de la franja AP2 del Ministerio de Ambiente en 800 metros

Definición del área del Plan Parcial Campoverde como zona de expansión y a la vez como área sujeta a aprobación por la CAR como suelo de protección

Traslapes entre zonas de transición de actividad minera con la reserva de la cuenca alta del rio Bogotá

Seis vías de la malla vial arterial principal y complementaria pasan por encima de las determinantes ambientales del MAVDT

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Ausencia de modos de transporte no motorizado en la cartografía de secciones viales y circuitos de movilidad (planos 15 y 16)

Mantiene a la vez el transporte de carga en vías urbanas que son ejes de transporte público como la Avenida Boyacá

c) Necesidad de articular el ordenamiento rural con la legislación nacional.

La armonización de contenidos del POT trata disposiciones del Decreto Nacional 3600 de 2007 en 5 artículos, pero no menciona disposiciones del decreto nacional 4066 del 2008 que trata el uso industrial en suelo rural.

4.2 Recomendaciones

La modificación del Plan de Ordenamiento Territorial es una apuesta que compromete la viabilidad ambiental y urbana de la ciudad en un escenario que trasciende el periodo de las alcaldías vigentes. Por esta razón, su valoración y definición debe ser obtenida mediante procesos que permitan consensos mínimos que involucren intereses superiores a los de una vigencia administrativa.

Las decisiones de ordenamiento deben producir la confianza, legitimidad y rigor suficiente para proteger la estabilidad de los contenidos estructurantes y la flexibilidad para adaptar los estatutos a las propuestas de gobierno, novedades legales y dinámicas socioeconómicas.

Para la Veeduría Distrital, la pretensión de adecuar el POT es legítima y la Administración debe contar con herramientas para adecuar sus programas a los escenarios de ejecución, pero al mismo tiempo tiene una responsabilidad de sostenibilidad en las decisiones de ordenamiento y de consistencia en la producción de argumentos e información que mejore las decisiones.

Si bien la Veeduría Distrital reconoce que el MEPOT tiene en algunos de sus enfoques intenciones innovadoras, alerta sobre los riesgos e incertidumbres que puede traer para la ciudad, el que estos cambios no estén suficientemente soportados técnicamente, ni que cuenten con el necesario respaldo ciudadano (gremios, universidades, expertos, corporaciones, organizaciones sociales, asociaciones de vecinos, entre otros). En consecuencia se recomienda que se mantenga, amplíe y cualifique la discusión y la deliberación pública, hasta llegar a una verdadera propuesta excepcional, que se concentre en identificar los aspectos centrales que aceleren y cualifiquen la realización y mejora de los objetivos de mediano y largo plazo del POT vigente, a la vez que permita el desarrollo de los tres ejes y las prioridades del PDBH, programa que la ciudadanía voto y que es de obligatorio cumplimiento para la administración.

De igual forma, se recomienda avanzar en la elaboración y consolidación de mayores y mejores sustentos técnicos que soporten las reformas propuestas, como lo exige la ley, e insta a la Administración Distrital, al Concejo de la ciudad y a los diferentes actores sociales (gremios, organizaciones, universidades, ciudanía organizada y ciudadanía en general) a que se construyan espacios más transparentes, calificados y pedagógicos de producción, conocimiento y discusión de una verdadera MEPOT.

El ordenamiento urbano es principalmente un tema de convivencia ciudadana y competitividad de la ciudad, que se traduce en mayores oportunidades de desarrollo y de crecimiento económico con equidad. El plan de ordenamiento territorial además debe construir agendas público –

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privadas e intergubernamentales, de manera que la propuesta represente acuerdos e intereses colectivos.

La Veeduría Distrital estima que muchos aspectos de la propuesta del POT pueden ser incorporados o adoptados mediante actos administrativos como ajuste y actualización a planes maestros, unidades de planeamiento zonal. Antes de acudir a la reforma de la instancia superior del POT, hay aspectos en temas como especificaciones de diseño urbano, mitigación de impactos, actualización de disposiciones sobre suelo rural que pueden ser tratados como temas a reglamentar en fichas normativas, decretos y resoluciones vigentes.

Otra actividad que debe ser resuelta antes de proponer una MEPOT se refiere a lo numerosos estudios, aclaraciones y actualizaciones que son necesarios como antecedentes para dar fundamento a las modificaciones excepcionales (evaluaciones, impactos, proyecciones) y éstos estudios deben realizarse sin poner en riesgo innecesario la estabilidad del ordenamiento vigente. Como está planteado en la propuesta, una vez aprobada la modificación excepcional, se requerirá realizar más de 50 estudios técnicos y de prospectiva para saber cómo implementar la reforma, al tiempo que deroga todas las disposiciones que le sean contrarias, en especial las asociados al Decreto 190 de 2004 y esto implicaría una parálisis técnica y administrativa por la necesidad de realizar numerosos trámites y mandatos de estudios que crea la propuesta de modificación, antes de poder implementarla. No parece conveniente que la administración ponga a la ciudad en situación de interinidad mientras elabora estudios en los dos años y medio que tiene para ejecutar su plan de gobierno. En consecuencia proponemos a la ciudad, un trabajo mancomunado entre todos los actores sociales, para identificar y realizar los estudios que sustenten las modificaciones al POT vigente antes de proponer una reforma y concentrarnos en las condiciones necesarias para implementar los grandes desafíos que propone el PDBH.

Finalmente, sugerimos a la Administración Distrital, que para el logro de los objetivos y metas del Plan de Desarrollo de Bogotá Humana, se identifiquen y realicen, junto con los diferentes actores sociales, modificaciones al programa de ejecución de corto plazo del POT vigente y en ella se incorpore de manera muy precisa y exclusiva, los procesos o insumos, que son condición necesaria para lograr las metas de PD y que no pueden realizarse sin modificar normas urbanísticas via POT. Al tiempo que se identifique, los procesos, insumos y normas, que son necesarios para el logro de los objetivos y metas del PD, y que no requieren reforma del POT y pueden alcanzarse con modificaciones o ajustes a los Planes Maestros, con fortalecimiento de la capacidad administrativa y técnica de las entidades responsables de los sectores y en particular de planeación y hábitat, con la puesta en marcha de la reforma administrativa vía comités intersectoriales y con la adecuación normativa vía decreto, entre otras.

Lo anterior permitiría que en un par de años, se entregue la ciudad con un legado de responsabilidad, de construcción sobre lo construido y de grandes avances en el cumplimiento de metas del PDBH, sin haber puesto en riesgo la estabilidad jurídica, la dinámica socio espacial (como producto de ambigüedades, discrecionalidades o interinidad de la norma) y la sustentabilidad social y económica de la ciudad. Al tiempo que es posible, en un periodo de dos años y medio, tener más claro y en consenso, cuáles son esas modificaciones estructurales, de largo plazo y de modelo de ciudad que la ciudad requiere.

Bogotá es de todos y entre todos debemos construirla en el corto, mediano y largo plazo. Por tanto, es importante que para esta construcción, nos escuchemos, reflexionemos e incorporar los contenidos y las motivaciones de diferentes actores sociales y revisemos las propias motivaciones y las trascendamos por el bien común. Gobernar es priorizar, pero sobre todo, es construir colectivamente, es lograr que cada actor aporte lo mejor de si para la ciudad y permita que las

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transformaciones requeridas sean producto de acuerdos, de racionalidad colectiva, de autorregulación y mutua regulación, para poner por encima de intereses particulares, los intereses de la ciudad. Es un imperativo construir confianza institucional, confianza interpersonal y solidaridad, entre todos los actores de la ciudad.

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5 Anexo. Temáticas sobre el POT discutidas en prensa y comunicaciones oficiales Relación de comunicaciones y documentos oficiales desde 2010 hasta la fecha

Involucrados Fecha Tema Ideas clave Elementos clave

Secretaria de planeación – FENALCO – Universidad Externado.

Julio de 2010

El POT, la estructura normativa y la sostenibilidad económica de la ciudad

Sostenibilidad económica de Bogotá dentro del marco del POT.

Déficit de servicios públicos, uso del territorio, renta del suelo, generación de empleo y estrategia de desarrollo espacial.

Secretaria de planeación - CAR

Marzo de 2011

Última etapa del proceso consultivo entre el Distrito y la CAR en materia ambiental para el proyecto de POT.

Concertación Distrito CAR en desarrollo de la revisión del POT.

Bajo el modelo de mesas de trabajo se lograron acuerdos entre los equipos técnicos de la CAR y la Secretaria de Planeación Distrital, para la protección del medio ambiente, el desarrollo de un expediente distrital en materia del POT y el perfeccionamiento de los lineamientos de acción entre las entidades.

Secretaria de planeación - CAR

noviembre de 2011

Firma de Acta de Concertación del POT entre la CAR y el Distrito Capital.

Acta de Concertación del POT entre la CAR y el distrito Capital, con nuevos temas medio ambientales.

La Secretaria de Planeación suscribió un Acta de Concertación con la CAR permitiendo incorporar lo rural a la revisión del POT, la gestión de riesgo, el cambio climático y la mitigación y regulación de la actividad minera.

Secretaria de planeación

junio de 2012

Revitalización del Centro ampliado

Centro ampliado y VIP. El Distrito realizará un proceso de revitalización del centro que incluye la creación de VIP, con el objetivo de impedir el crecimiento de la ciudad sobre la periferia mediante la densificación del centro ampliado. También se plantea la renovación del equipamiento urbano y la infraestructura disponible.

Secretaria de planeación – sociedad geográfica de Colombia

agosto 2012

Presentación estado y perspectivas actuales del ordenamiento territorial.

Recuperación ambiental, cambio climático, equidad y defensa de lo público.

Se presentan los objetivos de la administración en términos de equidad, enfrentar el cambio climático y la defensa de lo público.

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Secretaria de planeación – Bogotá, Medellín, Barranquilla y Cali.

septiembre de 2012

Reunión Secretarios de planeación: revisión Planes de Ordenamiento Territorial

Revisión POT. Intercambio de experiencias en torno a la revisión de planes de ordenamiento territorial con enfoque en las VIP, las alianza publico privadas, arias de riesgo y expansión urbana.

Secretaria de planeación

Octubre de 2012

Principios rectores de la propuesta de modificación del POT presentada por el Distrito.

El centro ampliado y la densificación como elemento central en la propuesta del POT de la alcaldía de Bogotá.

Centro ampliado y densificación como epicentro de la mitigación del riesgo ambiental en la periferia, optimización de la movilidad y desarrollo de condiciones de equidad por oferta comercial y de servicios urbanos.

Secretaria de planeación, Localidades y JAL.

octubre y noviembre de 2012

Procesos de socialización del POT.

Socialización de la propuesta del POT.

Presentación de la propuesta de modificación del POT a la ciudadanía, las Juntas de acción comunal, las comunidades rurales, los grupos sectoriales, el Consejo Territorial de Planeación Distrital y las Entidades del distrito

Secretaria de planeación – constructores y expertos en urbanismo

noviembre de 2012

Cambios y justificación de la propuesta de POT.

Los 5 justificantes de la reforma del plan de ordenamiento territorial.

1. Simplificación normativa.

2. Cambios en las dinámicas poblacionales.

3. Gestión de riesgo.

4. Nuevo sistema de movilidad.

5. Armonización ordenamiento rural con la legislación nacional.

Socialización de la propuesta del POT a expertos y constructores. Enfoque en la protección especial del suelo en situación de riesgo, la constitución de la red integrada de trasporte público, la re densificación y concentración de la vivienda de interés prioritario en las zonas de mayor empleo y servicios urbanos.

Secretaria de planeación

diciembre de 2012

Propuesta del Plan de Ordenamiento Territorial frente al riesgo ambiental y el cambio climático.

Reasentamiento de las comunidades en función de las oportunidades de vivienda y la declaratoria de zonas de alto riesgo en las periferias.

El distrito enfrentará el riesgo ambiental y el cambio climático a través de una política de Urbanismos y construcción sostenible, la declaratoria de nuevas áreas protegidas y el manejo adecuado de las basuras y los escombros.

Las familias de bajos recursos no se asentaran en zonas de alto riesgo por su posibilidad de acceder a

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vivienda digna, y la declaratoria de las zonas de alto riego como parques especiales de protección.

Secretaria de planeación – Ministerio de la Vivienda.

enero de 2013

Critica al decreto 75 de 2013

VIP y VIS en el centro ampliado de la ciudad.

Se critica la tendencia del decreto emitido por el Ministerio de Vivienda a la construcción de VIP y VIS en las periferias de la ciudad.

Lo anterior se opone a la política de densificación del centro por medio de la construcción de vivienda digna, con condiciones urbanas de calidad.

Secretaria de planeación – cabildos ciudadanos.

febrero de 2013

Discusión del POT en cabildos ciudadanos.

Inicio de los cabildos ciudadanos para la discusión de la modificación excepcional del POT.

Se convocaron cabildos ciudadanos en todas las localidades, para la discusión de los temas centrales de la modificación del POT.

Secretaria de planeación – Consejo Territorial de Planeación Distrital.

febrero de 2013

Concepto Consejo Territorial de Planeación Distrital.

Concepto Consejo Territorial de Planeación Distrital.

Se puso a disposición del Consejo Territorial de Planeación Distrital el contenido de la modificación del POT para su concepto.

Secretaria de planeación – cabildos ciudadanos (Chapinero, Usme, Teusaquillo y Usaquén).

Marzo de 2013

Sistema de cabildos como participación ciudadana.

Se desarrollaron cabildos en las localidades de Chapinero, Usme, Teusaquillo y Usaquén.

1. En Chapinero los principales elementos de discusión fueron la utilización de la densificación como elemento de mitigación y protección del riesgo ambiental en los cerros.

2. Para los habitantes de Usme el énfasis estuvo en el desarrollo de equipamiento urbano, la limitación de la minería y la reglamentación de los procesos de urbanización e industrialización.

3. Para los ciudadanos en Teusaquillo la preocupación central es la conservación del patrimonio histórico.

4. En el caso de Usaquén se discutió el incremento de la edificabilidad y los diversos usos del suelo en su zona.

Secretaria de planeación – cabildos ciudadanos (Fontibón y Engativá).

Marzo de 2013

Sistema de cabildos como participación ciudadana.

Se desarrollaron cabildos en las localidades de Fontibón y Engativá.

1. En Fontibón los ciudadanos se encontraban preocupados por la necesidad de regular la urbanización y los usos comerciales del suelo.

2. En Engativá los ciudadanos pretende un enfoque

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urbanístico centrado en lo ambiental y sostenible.

Secretaria de planeación – cabildos ciudadanos (Puente Aranda, Kennedy y Ciudad Bolívar).

abril de 2013

Sistema de cabildos como participación ciudadana.

Se desarrollaron cabildos en las localidades de Puente Aranda, Kennedy y Ciudad Bolívar

1. En Ciudad Bolívar el centro del debate estuvo en la legalización de barrios y el desarrollo de equipamientos e infraestructura urbana.

2. Para Kennedy y Puente Aranda el debate está en el uso del suelo con fines comerciales o de alto impacto. Una preocupación primordial es el desarrollo armónico de las relaciones sociales dentro de zonas de alto impacto por el uso del suelo.

Secretaria de planeación – alcaldes municipales, Gobernación de Cundinamarca, CAR y EAAB

abril de 2013

Concertación del componente regional de la modificación del POT con los municipios vecinos y la Gobernación Departamental.

Mesas de concertación con enfoque territorial y regional del proyecto de modificación del POT.

Creación de mesas de dialogo con los agentes involucrados en la articulación normativa del POT entre Bogotá y Cundinamarca.

Secretaria de planeación – Consejo Territorial de Planeación Distrital.

abril de 2013

Fin de los cabildos y concepto del Consejo Territorial de Planeación Distrital.

Desarrollo de la socialización del POT a través de los cabildos ciudadanos.

El Consejo Territorial de Planeación Distrital identifico como ventaja el nivel de participación social en los cabildos ciudadanos, y como preocupación la ausencia de enfoque de género, de eco-urbanismo, mezcla de usos, edificabilidad y movilidad dentro de la propuesta del Distrito.

Secretaria de planeación – Universidades (Rosario, Javeriana, los Andes, la Nacional, y el Externado).

abril de 2013

Dialogo interuniversitario en torno a la justificación y características del cambio del POT 2003.

Dialogo Interuniversitario sobre tres ejes:

1. fortalecimiento de la estructura ecológica y ambiental.

2. Densificación, Usos del suelo y edificabilidad.

3. Movilidad, transporte y ordenamiento territorial.

Reunir a las principales Universidades para discutir las características del proyecto de POT, partiendo de las nuevas dinámicas poblacionales, el nuevo sistema integrado de transporte, el cambio climático, la simplificación normativa y las nuevas políticas en materia rural.

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Distrito y Municipios de Cundinamarca.

abril de 2013

Mesas de dialogo con los municipios vecinos a Bogotá para armonizar la perspectiva regional del proyecto de modificación al POT.

Crear condiciones de planeamiento conjunto con los municipios, desarrollando una perspectiva común en la forma como se esperan atacar las problemáticas comunes.

Desarrollo de mesas de trabajo enfocadas en la disposición de los municipios dentro de la vocación de ciudad región:

Norte: Integrar los esfuerzos de las administraciones en función de la Ley de ordenamiento territorial.

Sur: Crear condiciones conjuntas de desarrollo para la población de la zona de contacto, enfocándose en la infraestructura y el equipamiento urbano.

Occidente y oriente: crear líneas de planeamiento general para todo el departamento, con miras a integrar perspectivas de desarrollo regional.

Distrito- Secretaria de planeación – Concejo de Bogotá

mayo de 2013

Presentación Proyecto modificación excepcional de las normas urbanísticas del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá.

Temas centrales de la propuesta:

1. Fortalecimiento de la ciudad compacta, aprovechando los usos mixtos del suelo como herramienta de creación de condiciones de vivienda y trabajo.

2. Acceso a vivienda de Interés Prioritario en las dinámicas de centro ampliado.

3. Movilidad eficiente en los espacios re densificada, con utilización del sistema integrado y medios alternativos.

4. Restricciones urbanísticas en las periferias, como herramienta de control de gestión de riesgo.

5. Simplificación normativa.

Novedades plateadas en el POT:

UPZ: Integración normativamente al POT de las Unidades de Planeamiento Zonal, convirtiéndolas en instancia de decisión y priorización de la inversión.

Densidad y renovación: el nuevo POT pretende regular las dinámicas de densificación o redensificación dependiendo de las características demográficas de cada barrio. Esto implica procesos de renovación integral o apertura de espacios con perspectiva de uso eficiente del suelo.

Mezclas de uso de suelo: en espacios de uso del suelo mixto se combinan la parte residencial y se acercan oportunidades laborales dentro de la misma zona con usos comerciales del suelo.

Distrito- Secretaria de planeación

mayo de 2013

Modificaciones del Proyecto de Plan de Ordenamiento

Modificaciones del Proyecto de Plan de Ordenamiento Territorial en el contexto del debate: “Cambio

Desde el punto de vista de la administración, la modificación del POT no atenta contra sus objetivos de mediano y largo plazo, en tanto que:

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Territorial. estructural o a norma urbanística” 1. En todos los casos los cambios al POT responden a las debilidades identificadas por el distrito para de llevar a cabo lo programado y dispuesto en 2000 y 2003.

2. Lo que es introducido sin referencia al POT original, responde a los elementos que no fueron tenidos en cuenta en su momento por ausencia de estudios, o responden a nuevas problemáticas imposibles de prever en 2000.

Distrito- Secretaria de planeación – Consejo de Bogotá

mayo de 2013

Respuesta del distrito a los cuestionamientos al proyecto de modificación del POT.

Respuesta las preguntas surgidas el cabildo abierto convocado por el Consejo de Bogotá en torno a la modificación del POT 2003.

1. La administración pretende cubrir el déficit de equipamiento en las zonas periféricas, donde se ubica la mayor densidad poblacional, concentrando sus esfuerzos en el cubrimiento y satisfacción de necesidades dentro del marco del centro ampliado. Se estimularía el desplazamiento de las personas al espacio cubierto, estimulando la construcción de VIP en el centro ampliado.

2. La modificación del POT afecta la estructura ecológica principal incluyendo nuevos parque y humedales, como parte del desarrollo y protección de la biodiversidad, el desarrollo socioeconómico y la cultura de las poblaciones.

Artículos de prensa relacionados con temas del POT

Fuente Fecha Tema Argumento

Semana 04 octubre

2012 Usos de alto impacto

que no se acabe la seguridad, tranquilidad y la armonía de su barrio con construcciones que alberguen usos de alto impacto (presidente de la junta de acción comunal barrio Marsella,

Kennedy

El Espectador 02 mayo

2013

Programa de Mejoramiento Integral con subsidios

Ajuste de normas urbanísticas, porque no se alcanzarán los objetivos y políticas de LP. Art 368

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El Espectador 24 mayo

2013 Espacio público

Artículos 221, 226 y 232, del Proyecto de Acuerdo, las vías peatonales, rampas, escalinatas, plazoletas y plazas de los conjuntos privados se incluyen como parte del espacio público y por

ende no serían objeto de cerramiento, cubrimiento o construcción. Concejal Miguel Uribe

El Espectador 23 mayo

2013 Espacio público Transformación de parques en áreas de integración

El Espectador 04 mayo

2013 Centro Ampliado

Es mucho más fácil habilitar unas cuantas manzanas en el Centro Ampliado para que las familias de todos los estratos puedan vivir allí, no necesariamente en el mismo barrio o manzana pero sí

en el perímetro, porque sólo tenemos que hacer modernización de redes y ampliar el espacio público. Allí ya hay equipamientos y redes de transporte masivo construidas. Plan Maestro de

Movilidad que ordena la integración de los modos de transporte y la sostenibilidad se ha vuelto uno de las directrices en política pública en el mundo entero por cuenta del avance del cambio

climático.

El Espectador 29 abril 2013 Reparos del CTP Falta de un proceso de cambio cultural que disminuya los conflictos socio-económicos que se

presenten por la mezcla social. no hay instrumentos que permitan solucionar o atender los posibles conflictos generados por diferencias socioeconómicas.

El Espectador 29 abril 2013 Reparos del CTP

La revitalización y redensificación de la ciudad puede tener dificultades debido a la presencia de redes de acueducto obsoletas, la falta de vías y de implementación pronta de modos de

transporte masivo diferentes a Transmilenio, que faciliten la movilidad y además desestimulen el uso del vehículo particular. hay zonas del centro ampliado donde la red de Acueducto hoy no da

abasto y explica que precisamente por esta razón, los procesos de redensificación partirían donde sí hay capacidad en zonas como Puente Aranda y el borde occidental de este perímetro

El Espectador 29 abril 2013 Reparos del CTP a la veedora se lo olvidó que Bogotá cada día se aleja más de los objetivos y la estrategia

territorial definidos en el POT, en parte por las normas urbanísticas.

El Espectador 29 abril 2013 Reparos del CTP La cantidad de normas que existen en la actualidad y que reglamentan el Plan, han restado

claridad y eficiencia en los trámites y actividades de la administración distrital, situación que refleja el incumplimiento de las estrategias y políticas formuladas en el Plan

El Espectador 26 mayo

2013 Centro Ampliado

Las redes de acueducto pueden soportar la redensificación, y nos toca hacer cambios con las de alcantarillado.

El Espectador 26 mayo

2013 Centro Ampliado

Crea condiciones específicas para que las personas con menor capacidad de pago también puedan estar en las áreas donde están los mejores equipamientos.

El Espectador 09 mayo Participación ciudadana El proceso no ha sido lo suficientemente concertado con la ciudadanía, ni con los gremios económicos, ni con la academia, Esto no ha permitido una verdadera convocatoria,

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2013 contradiciendo el artículo 24 de la Ley 388 de 1997, el cual establece como requisito para estas modificaciones la concertación y la consulta”. cambia la orientación a largo plazo de las

operaciones estratégicas e introduce excepciones a las normas urbanísticas

El Espectador 12 mayo

2013 Relación con municipios vecinos

El río Bogotá se va a declarar una reserva ambiental por riesgo y se definirán límites para proteger su ronda y evitar nuevas construcciones. densificar la ciudad y hacerla compacta, eso

implica disminuir la presión sobre los bordes urbanos y evitar fenómenos de conurbación en los que se pierden las fronteras de los municipios

El Espectador 11 mayo

2013 Visiones sobre espacio público

La creación de espacio libre recae en los aislamientos que se exijan al constructor a cambio de una altura mayor, cuyo resultado formal serán espacios residuales, inútiles para la reunión

ciudadana, los cuales van a terminar siendo apropiados por los particulares o convertidos en muladares. Tres políticas sobre su espacio público: la primera se orienta a la generación donde es

insuficiente. La segunda, a mejorar su calidad que, en sentir de muchos, es poco amable con el humano y poco cercano a lo natural. Y la tercera, a fortalecer la gestión institucional, económica y social para administrarlo y cuidarlo del deterioro y el uso inadecuado. Pero las herramientas, los

mecanismos y las normas para desarrollarlas no son claros

El Espectador 16 mayo

2013 Prostíbulos en centros comerciales

Definir áreas especiales para localizar prostíbulos, en áreas cerradas. Gerardo Ardila. El POT vigente señala seis zonas especiales de servicios de alto Impacto donde se permitiría la

localización de los servicios de diversión y esparcimiento (wiskerías, streap-tease y casas de lenocinio o similares) pero no las reglamentó.

El Espectador 20 mayo

2013 Vivienda en centros comerciales

El artículo incluido en el proyecto que desde hace dos semanas radicó el Distrito en el Concejo, indica que “en proyectos con uso de comercio y servicios cuya área total construida sea mayor a

10,000 m2, será obligatorio que el uso residencial se garantice en una proporción mínima del 35% del área total construida”.

El Espectador 22 mayo

2013 Parqueaderos

Si un urbanizador quisiera incrementar los cupos que la norma le permite, según el uso y el área del predio, tendría que empezar a restarle a su área de construcción para cederla a los

estacionamientos.

El Espectador 15 mayo

2013 Minería

Los concejos municipales y las asambleas departamentales no pueden fijar zonas excluidas de la minería mediante acuerdos u ordenanzas. Los planes de ordenamiento territorial en el país “no podrán incluir disposiciones que impliquen un ordenamiento de la actividad minera en el ámbito de su jurisdicción, salvo previa aprobación de las autoridades nacionales. decreto 0934 de mayo

de 2013

El Tiempo 26 Mayo

2013 Los vecinos riesgosos que traería el POT

Mezcla explosiva de viviendas con industrias que manejan materias primas peligrosas y restringidas,

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El Tiempo 24 Mayo

2013

'No nos consultaron para el nuevo POT': líder de trabajadoras sexuales

No ha sido clara con la propuesta ni ha sabido comunicarse con la gente.

El Tiempo 24 Mayo

2013

Las respuestas a las principales dudas sobre el POT en Bogotá

Ausencia de claridades desde la ciudadanía.

El Tiempo 22 Mayo

2013

Contralor de Bogotá cuestiona proyecto de reforma del POT

Cuestiona el proyecto del Gobierno por falta de estudios técnicos que soporten la revisión que se tramita en el Concejo. Es una revisión de fondo y no una excepcional

El Tiempo 24 Mayo

2013

Parqueaderos y VIP, lo más tratado del foro sobre el nuevo POT

En el centro es donde más empleo se aglomera, además de tener la mayor cantidad de soportes urbanos, algunos subutilizados.

El Tiempo 17 Mayo

2013 La ciudad se está tragando el campo

“Bogotá vive una paradoja. Somos la única ciudad del mundo que ha insertado a la población rural, pero al mismo tiempo la invisibiliza, la margina y le pone ahí las basuras”

El Tiempo 16 Mayo

2013

Ambigüedad en el POT desató tormenta en torno al tema de prostitución

Existe ambigüedad dada la errada redacción que plantea la propuesta de la administración

El Tiempo 16 Mayo

2013

No habrá prostíbulos en centros comerciales: Secretario de Planeación

La idea es que la prostitución no se siga haciendo en la calle, sino en centros especializados bajo techo.

El Tiempo 22 Mayo

2013

Acueducto invertirá 250.000 millones en redes del centro de Bogotá

Se pueden realizar las adecuaciones a las redes locales de alcantarillado de acuerdo a los proyectos de vivienda de interés prioritario que se vayan a realizar para la revitalización del

centro ampliado

El Tiempo 21 Mayo

2013

'POT encarecería la vivienda en Bogotá': Germán Vargas Lleras

Los precios de las viviendas se incrementarían 5 por ciento en el denominado centro ampliado y 45 por ciento en otros sectores, de ser aprobado el POT de Bogotá tal y como está

El Tiempo 9 Mayo 2013 Editorial: El futuro de Bogotá

La Secretaría de Planeación la concibe como la posibilidad de que se pueda tener una combinación de industria y comercio de bajo impacto en áreas residenciales.

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El Tiempo 13 Mayo

2013

Permitirían guarderías en todas las zonas de Bogotá

El nuevo POT eliminaría las restricciones y permitiría estos usos en cualquier parte, es decir, todo lo que contravenga esta libertad en las UPZ y en los planes maestros sería derogado.

El Tiempo 23 Marzo

2013

Las claves de la reforma del plan de ordenamiento en Bogotá

Lo que se propone cambiará radicalmente el modelo de ciudad. La limitación a la expansión de la ciudad preocupa a los empresarios, debido a que muchos compraron tierra en los bordes norte y

occidental con la expectativa del POT actual, que no lo prohibía. Ahora tienen restricciones ambientales.

El Tiempo 11 Marzo

2013

El POT que propone Gustavo Petro también está levantando 'ampolla'

Para los vecinos del sector, los encuentros se han convertido en un espacio en el que las administraciones locales y distrital están aprovechando para hacerle creer a la comunidad que hay participación de la ciudadanía en la construcción de ciudad (con lo que se argumenta las

modificaciones del Plan de Ordenamiento Territorial), que adelanta la Secretaría de Planeación Distrital.

El Tiempo 17 Marzo

2013 Dos maneras de entender el mundo

Luego de una amplia discusión ciudadana, el POT será presentado al Concejo de la ciudad, pasará por los intereses alrededor de la tierra, por las diferentes maneras de entender el mundo. Y el

Concejo tendrá nuevamente el reto de decidirse por una ciudad moderna, racional, equitativa e incluyente, o no.

El Tiempo 22 Febrero

2013

Comienza discusión de Plan de Ordenamiento Territorial

La Secretaría de Planeación le entregó al Consejo Territorial de Planeación del Distrito (CTPD) la nueva versión del proyecto de revisión del Plan de Ordenamiento Territorial (POT), para que

lidere la discusión pública de la iniciativa.

El Tiempo 7 Febrero

2013

Consejo Territorial da concepto negativo al POT de Bogotá

"Nada más impopular y generador de caos que la imposición del ejercicio arbitrario del poder, porque así la propuesta tenga las mejores intenciones, y creemos que las tiene, resulta impopular

e ilegítima por la ausencia de consenso ciudadano"

El Tiempo 4 Mayo 2013 Noventa días para definir el futuro de Bogotá

La Veeduría, por su parte, acaba de hacer público un documento en el que le pide al Alcalde que considere la inconveniencia de revisar el POT en un entorno de poca gobernabilidad, en el que el

cabildo sí tendría un amplio campo de acción.

El Tiempo 22 Abril

2013

Alerta de gremios de la ciudad por el impacto del nuevo POT

Al contrastar los predios industriales ciudad con la cartografía que propone el proyecto de reforma, no es claro si la nueva reglamentación les permitirá mantenerse en los sectores que hoy ocupan o tendrán que irse por no cumplir los nuevos requisitos. En esa situación estaría el 40 por

ciento de los predios industriales.

Razón Pública 26 mayo 2013

Alerta sobre la modificación estructural del POT, y los errores procedimentales y de

La incapacidad de las diferentes administraciones distritales para ejecutar las disposiciones establecidas en el POT, sin que esto signifique que no se deban realizar modificaciones especificas al plan de ordenamiento, no puede ser confundida con la necesidad de replantear o modificar sus bases estructurales. Desregularizar la norma de planeación general, dando mayores

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contenido de la propuesta presentada por el Distrito.

niveles de gestión individual a los gobiernos locales y distrital, no se corresponde con la optimización de las herramientas e instrumentos para la ejecución del POT en el mediano y largo plazo. Dos hechos trazan la problemática en torno a la modificación del POT. • El problema del crecimiento desordenado de la ciudad (inversión selectiva, ocupación desordenada del territorio, segregación, carencia de servicios públicos y sociales, infraestructura y movilidad precaria y déficit de vivienda) se centra en la falta de gestión por parte de las administraciones a lo largo del tiempo. • Aun cuando la falta de un seguimiento y evaluación sistemático al POT de 2000 y la revisión en 2003, impiden establecer certezas absolutas sobre el impacto de la medida en el desarrollo de Bogotá, es claro que su aparición ha permitido el crecimiento sostenido de la oferta en vivienda y le ha dado un rumbo al crecimiento de la ciudad en estos años. En este sentido, los elementos de contradicción entre los propósitos enunciados por el Distrito para reparar las aparentes deficiencias del POT, y el contenido de la propuesta, se puede identificar en tres niveles: 1. Se presenta una modificación sustancial de las herramientas y la estructura normativa que sostiene los objetivos de mediano y largo plazo del POT. 2. Contradicción entre el sostenimiento de dos modelos de naturaleza opuesta: Centro ampliado y centro – centralidades. 3. Error en la justificación normativa del tipo de modificación del POT, la evaluación de los cambios previstos en el articulado modifican de manera estructural los objetivos del POT 2003, no ayudan a la concusión de los mismos. Esto inhabilita el trámite hasta ahora recorrido por el proyecto.

La silla Vacía. 12 septiembre

2012

Dificultades estructurales del proyecto urbano de Gustavo Petro.

La oferta de vivienda gratis del Gobierno nacional desnudo las dificultades del proyecto de Petro por integrar diferentes sectores sociales en el centro ampliado. Tanto en la capacidad de las redes de servicios públicos, como en la propiedad y costo del suelo, la administración encentra obstáculos que le impedirían desarrollar sus planes en materia de vivienda. La carencia en materia de predios, y las facilidades políticas y electorales de entregar casas gratuitas, permitió el desarrollo de un consenso pragmático que envió estas viviendas a los bordes de la ciudad impulsando el proceso de segregación social.

Razón Pública 26 Febrero 2012

La impresión normativa y la tendencia a la inequidad social.

Las diferentes concepciones del centro de la ciudad (histórico, íntimo, ampliado o ampliado plus) son una muestra de los dos grandes problemas críticos de la ciudad: la impresión normativa y la tendencia a la inequidad social. Obsesionados con la configuración de un centro, y eventuales centralidades o periferia, se olvida su función dentro de la construcción de ciudadanía. Desde cada concepción se impulsa una visión faraónica de la ciudad, obsesionada con las obras de infraestructura que componen los corredores de movilidad desde y hacia el centro,

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desconociendo el papel fundamental que juegan los espacios públicos en la construcción de un sentimiento e interacción social que permite el desarrollo democrático y participativo de las sociedades. Se construye en función de la movilidad y no del ciudadano. El punto se encuentra en reconocer al centro como el punto de interacción de los ciudadanos, buscado la equidad y no la explotación del city marketing a costa de la expulsión de los desfavorecidos.

La silla Vacía 13 diciembre 2011

El POT como herramienta de gestión y administración.

Después de hundir el proyecto de reforma al POT de la administración de Samuel Moreno, Gustavo Petro se apresuró a presentar su propia reforma al plan de ordenamiento territorial. La Idea del POT es desarrollar procesos de planeación estratégica a mediano y largo plazo, pero cada administración ha tratado de imponerle su propia perspectiva mediante modificaciones de sus elementos. En este sentido, el intento de Petro se suma a otros anteriores en los cuales se abandona nuevamente la búsqueda de planificación urbana de largo aliento, por los intereses momentáneos de cada administración.

Razón Pública 11 diciembre 2011

Elementos centrales para el replanteamiento del modelo de ocupación del suelo en el distrito.

El modelo de usos del suelo en el Distrito debe ser objeto de revisión en tanto a que ha resultado ser insuficiente para enfrentar las crisis causadas por el invierno y los efectos del cambio climático, la imposibilidad de aclarar la situación en materia de usos de suelo en el norte y la escases de los mismos para construcción de vivienda de interés prioritario. La inexistencia de adecuados mecanismos de seguimiento y evaluación de las diferentes herramientas que se utilizan en la intervención sobre los problemas estructurales de la ciudad, y el desarrollo del POT, impiden adaptar las medias para mitigar o solucionar las principales problemáticas. En este sentido, urge una revisión a profundidad de modelo de ocupación de suelo en Bogotá.

Razón Pública 27 Noviembre

2011

Alternativas en materia de gestión de habitad al problema de la calidad y el uso de suelo, en viviendas de interés prioritario.

El establecimiento de zonas de mejoramiento integral dentro del proceso de renovación urbana, con enfoque en la optimización de uso del suelo y el mejoramiento en las condiciones de las viviendas por manzana, es una alternativa en gestión para atacar las condiciones deficitarias de infraestructura y equipamiento que enfrentan múltiples zonas de Bogotá. Interviniendo cuantitativa y cualitativamente sobre las viviendas en deterioro o informalidad, se pueden gestionar las condiciones de habitad de estos lugares influyendo de manera positiva en la redensificación de espacios, la búsqueda de una ciudad compacta y el mejoramiento de la movilidad. En cualquier caso, el sistema, basado en la gestión directa de la administración, debe desplegar múltiples instrumentos que combinen los esfuerzos público-privados, con participación de las comunidades en la intervención prioritaria sobre el mejoramiento integral de los espacios urbanos.

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Razón pública 12 septiembre

2011

Planes de desarrollo como suplantación de la planeación estratégica de largo plazo.

La confusión normativa y la negligencia administrativa son la base general del desorden en el que se encuentra el desarrollo urbano en Bogotá. En este sentido, las administraciones se han enfocado en sus planes de desarrollo, limitando el alcance y ejecución del POT. Al suplantar una visión general y de largo plazo, por las necesidades y apremios temporales, se determina con cálculo político el desarrollo urbano. El punto se encuentra en la no armonización entre los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial en cada administración. La confusión normativa se basa en la aparición de múltiples normas, instrumentos y planes que desarrollan de forma fragmentada segmentos aislados del POT, según las necesidades de cada sector o constructor privado. Esta debilidad dentro de los procesos de planeación de largo y mediano plazo es explotada por los privados, que respaldados jurídicamente, aseguran la legalidad de los permisos sin tener en cuenta su funcionalidad dentro de la planeación general de la ciudad.

Razón Pública 05 Septiembre

2011

Problemas estructurales del distrito y su desatención administrativa.

La debilidad en los procesos de planeación ha llevado a un crecimiento desproporcionado de Bogotá sobre la sabana, integrando de manera desordenada nuevas zonas y personas, generando el crecimiento sostenido de su población, la inestabilidad en su economía y una institucionalidad débil. Estos fenómenos se corresponden con los principales problemas estructurales en el desarrollo de la ciudad (una perspectiva regional, la densificación, la administración del suelo disponible y la movilidad) y no atendidos de forma sostenida y coherente por la normatividad vigente y las diferentes administraciones. El punto no se encuentra en los cambios de gobierno distritales, si no a la planeación coherente y seria sobre el futuro de los temas claves para la ciudad, abandonada al desarrollo que cada administración le da a los elementos del POT.

Razón Pública 14 Agosto 2011

Deficiencia en la oferta urbana y respuesta individual ciudadana.

Existe una importante deficiencia en la oferta urbana en cuanto a infraestructura y equipamiento, que está siendo administrada y cubierta por la ciudadanía de forma individual y fragmentada de acuerdo a sus capacidades económicas particulares, generando importantes niveles de segregación. La expansión desorganizada de la ciudad hacia la periferias, y el aparente fracaso del sistema de centralidades, se ha acompañado de una densificación de la zona norte y sur, que sin estar acompañada de un despliegue equivalente de infraestructura y equipamiento, crea un problema generalizado de movilidad (tiempos de despeamiento desde la periferia densificada) y de segregación social a través de sistemas como los conjuntos residenciales cerrados.

Razón Pública 18 Julio 2011 Problemas de fondo dentro la planeación

El establecimiento de un plan coherente de ciudad está atravesado por la solución de una serie de problemas estructurales relacionados con la vivienda de interés prioritario, la coordinar de

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distrital: Improvisación en la revisión del POT.

esfuerzos institucionales y el replanteamiento de las relaciones entre la ciudad y la región. Aunque cada administración ha tratado de replantear estas temáticas dentro del POT, los procesos de revisión se han caracterizado por la improvisación, el uso de herramientas e instrumentos inoperantes y la imposibilidad de consolidar una propuesta seria en materia ambiental y de riesgo. En este sentido, la descoordinación administrativa y confusión normativa ha permitido que el gobierno distrital impulse políticas contradictorias en las diferentes zonas de la ciudad, enfrentando nociones opuestas en la gestión del uso del suelo y la administración del mismo en función de la producción de vivienda de interés prioritario.