“DIALOGOS POR LA CONSTITUCION” Jornadas de debate y reflexión sobre la Reforma de la Constitución de Santa Fe

27 de junio de 2008 Moderador Este es un desafío, el que nosotros nos hemos planteado, que a través de estas jornadas, podamos invitarlos a todos a repensar la Constitución de la Provincia. Es un desafío a la inteligencia de todos y cada uno de nosotros y para ello hemos tratado, hemos procurado, invitar a destacadas personas que tienen opiniones, matices, criterios, a veces filosofías encontradas, a veces puntos de vista, para que en la diversidad todos nos podamos enriquecer. Desde ya, agradecidos, por la participación de todos ustedes y por la colaboración que han prestado a nuestra fundación. El profesor Daniel Sabsay es abogado, titular de la cátedra de Derecho Constitucional de la Universidad de Buenos Aires, ha hecho postgrados en la Universidad de Paris Dos en Francia, es profesor invitado en la Universidad de Texas en Austin, es también profesor invitado en la Universidad de Salzburgo en Francia. Ha participado en un sin número de conferencias, es una persona ampliamente conocida por nosotros y fundamentalmente es un amigo, sobre todo cuando se lo convoca para participar en esta jornada; en un día que fue evidentemente, como consecuencia de la neblina, bastante azaroso, porque recién llegó a las dos de la tarde, teniendo el avión que arribar a las nueve y cuarenta al Aeropuerto de Rosario. Pero acá esta, con nosotros, precisamente para repensar sobre esto que es la Constitución de la Provincia. Dr. Daniel Sabay: Un gusto estar aca con Uds., es un gusto reencontrarme, gracias a la Fundación Ejercicio Ciudadano, a la Fundación Ebert, a todos los amigos. Mi exposición va a girar en torno a los siguientes ejes, en primer lugar a la necesidad y conveniencia de una reforma, junto con la técnica legislativa a emprender, a través del producto que uno quiera hacer, de esta reforma, como la modalidad del proceso de reforma constitucional; y por ultimo algunos puntos que son importantes a tener en cuenta para incluir como temas básicos de la reforma. En cuanto a necesidad y conveniencia, creo que hay ciertos aspectos fundamentales que denotan cuando una constitución de la comunidad en la cual tiene origen esa constitución, merece una reforma. Creo que esto se produce en 1º lugar, porque sus normas han envejecido, efectivamente más allá de la interpretación constitucional, hay normas que han envejecido, pero lo que es mas grave, pueden existir vacíos normativos, que no se comparecen, cuando se trata de un gobierno provincial, con la ley fundamental de la republica, y por lo tanto con la supremacía de la Constitución Nacional. Asimismo, hay momentos históricos en la vida de las comunidades, en donde el deseo de cambio surge claramente de las opciones electorales que hay en determinados momentos. Creo que en ese sentido al provincia de santa fe ha marcado claramente esa opción, con un partido que nunca había gobernado esta provincia como

es el partido socialista, a través de una alianza muy amplia, muy heterogénea, lo que sin duda en una pcia. que había sido gobernada desde el año 1983, por el justicialismo, señala también la necesidad, no solo de ideas distintas, sino también de instituciones que se comparezcan con esas ideas distintas. Hecho este introito, y tendiendo en cuenta que desde que he seguido los distintos debates que ya han surgido, y este pueblo así lo demuestra, en torno a la reforma de la constitución de la provincia, acá se discuten instituciones. No ocurre como en otras provincias que en realidad lo que se discute no es lo que se quiere, porque lo que se quiere es la eterización de una persona en el ejercicio del poder. Es decir, en aquellas provincias donde me invitan para hablar de una reforma de una constitucion, y uno sabe claramente que en realidad esta señalando la espuria de lo que subyace que es, la necesidad de que un gobernador sea reelecto, inmediatamente digo acá no se da la necesidad de la reforma. Porque no es un problema institucional sino que es un problema de personalismos, y en la argentina estamos hartos de los cacicazgos, de los caudillismos, y de los personalismos, por lo tanto en esos casos no me presto a seguir hablando sobre lo que se podría reformar en una constitución cuando en realidad mi argumento seria totalmente hipócrita porque el eje del problema es si es necesario que una persona se perpetúe en el ejercicio del poder, sobre todo desde el mismo poder. Es mas, hace muchos años que yo recomiendo la inclusión de una cláusula, que tenia la constitución de Bolivia antes de la ultima reforma, muy sencilla y muy sabia, que establecía lo siguiente: toda reforma constitucional, en lo electoral, solo comenzara a regir, a partir del mandato siguiente de la persona que esta en funciones cuando esa reforma se llevó a cabo. Creo que algo tan simple, seria de una sabiduría inmensa, porque se terminaría con el vértigo reformista fundado en conveniencia de perpetuidad en el ejercicio del poder. Esto para decir, que en Santa Fe, uno ve claramente una pauta institucional, no personal, lo cual me señala la necesidad de hacer esta reforma. Un aspecto básico, volviendo al principio: problema de la supremacía de la constitución nacional. En la reforma del 94, hay un aspecto básico que es la autonomía municipal, artículo 123 de la const. nacional, que desaparece la tan larga controversia sobre qué habían querido decir los constituyentes, cuando en el art. 5º habla entre los 5 requisitos a los que esta sometido el poder constituyente provincial a asegurar un régimen municipal. Ahora hay que integrar esa parte del artículo 5º con el 123 que es la autonomía en un sentido lato, hay distintas posibilidades de modelos autonómicos, que inclusive pueden convivir dentro de la misma provincia. Pueden coexistir municipios de carter con municipios de autonomía semiplena. Pero deben darse las pautas básicas que en ese mismo artículo se contempla. En ese sentido, nuestra constitución, desde van a hacer 14 años, está en mora. Y esta en mora junto a la constitución de Mendoza y a la constitución de buenos aires. La provincia de Entre Ríos ya lo esta salvando en estos días, en Tucumán el año pasado. Todavía quedan 3 grandes provincias que dan muy mal ejemplo, no cumplir con el pacto federal en el sentido de la supremacía de estos contenidos, que dan una uniformidad institucional en todo el país. Y máxime, sorprende una provincia como la vuestra, porque fue la primer provincia que en la década del 20 concreto la modalidad autonómica, inclusive en Santa Fe dictaron las primeras cartas orgánicas de la Republica Argentina. Es por demás sorprendente que quede a la cola, cuando la constitución nacional lo exige, hay una contradicción absoluta, es un tema a trabajar, y mucho. Máxime cuando Uds tiene grandes figuras del derecho constitucional que han trabajado y que son guías en toda la problemática a trabajar, o sea que tienen todo el know how, para utilizar un término moderno, como para poder, técnicamente, armar un programa sumamente interesante.

El otro punto que me perece muy importante es entender qué tipo de constitución se quiere, una constitución reglamentarística, analítica, o por el contrario, una constitución que en cuanto a sus técnicas, establezca las pautas básicas, valores, principios, para que luego una legislación inferior, progresiva y de desarrollo, pueda completarla. Creo que ese es un punto sumamente importante, en lo que a mi respecta, y sin querer entrometerme en cual sería la opción para Uds, porque eso lo van a saber y lo van a decidir Uds., creo que la mejor posibilidad es la intermedia. Descreo de las constituciones excesivamente reglamentaristas, retóricas, basadas en grandes cláusulas programáticas declamativas, pero creo al mismo tiempo que aquellas constituciones que se ciñen exclusivamente a principios muy generales pueden pecar por defecto para aquellas sociedades que no tiene una tradición democrática fuerte. Es decir, lo que puede servir para una democracia consolidada, porque ya hay una cultura institucional instaurada, puede no suceder en sociedades como las nuestras. En ese sentido creo que la constitución española es un ejemplo fantástico como modelo, en cuanto a técnica legislativa, la de 1968, que se ubica en el justo término medio. No es excesivamente reglamentarista pero tampoco es una constitución escueta, solo generalista. Muchos de sus comentaristas han explicado los motivos, que me parecen muy convincentes, del rol pedagógico de la constitución, sobre todo en aquellos lugares donde la democracia no ha sido la modalidad natural de gobierno, sino algo que se ha conquistado con mucho dolor, con muchas idas y venidas, y por lo tanto la constitución tiene que tener pautas mas profundas que los meros propósitos, o pautas principistas. El otro punto importante, y del cual siempre hablo cuando me invitan para este tipo de cuestiones, tiene que ver con el tipo de proceso con el que llega la reforma de la constitución. Yo creo que una norma tan importante, debe fundarse en grandes consensos, y que debe ser incubada desde las mismas entrañas de la comunidad. ¿Cómo se logra esto que parece literatura? …Incubada…miren como me salió, parezco Belisario Roldán, incubada en el seno de la comunidad…(risas) a través de un proceso participado de elaboración. ¿Qué entiendo por proceso participado? Los antecedentes mas importantes los tenemos, a nivel Argentina, primero en la constitución de la ciudad de Buenos Aires de 1996. Allí con muy buen criterio, una representación donde ningún bloque era mayoritario, logró soluciones sumamente equilibradas e interesantes, entre las cuales la creación de una comisión de relaciones con la comunidad. ¿Qué era esto? Era una comisión ad hoc, a la que se invitaba a una cantidad importante de instituciones intermedias, entre las cuales, universidades, colegios profesionales, ONGs. Debían plantear la voluntad de integrar la comisión, y a su vez someterse a un reglamento, en el cual se establecía las modalidades de las reuniones, la posibilidad de generar proyectos, el reconocimiento del derecho de que esos proyectos fueran presentados en las comisiones sustantivas, con voz pero sin voto, obviamente. Y la necesidad de que la delegación fuera fundada por la mayoría de cada una de las comisiones de las cuales se trataba. A su vez, al posibilidad de que esos representantes asistieran participando en todas las labores del trabajo de elaboración de la constitución. El producto fue muy interesante, primero porque lejos de lo que se podría pensar no generó desorden, el reglamento estuvo muy bien pensado, la participación debe estar institucionalizada. No es algo que se maneja como una especie de turba, y eso es participación. La otra experiencia interesante es la elaboración de la carta orgánica de Ushuaia, en el 2002, allí tuvo mucho que ver la sociedad civil, sobre todo una ONG muy conocida, Participación Ciudadana, que tuvo un rol señero en ese sentido, siguió el modelo de la constitución de la ciudad de Buenos Aires, se elaboro una comisión de debate

ciudadano, y se trabajo todavía con mayor sofisticación, si me lo permiten, porque ayudados por otras ONG del país, como Poder Ciudadano, el CELS, elaboraron una serie de pautas y etapas que se debieron seguir en el modo de discutir los contenidos a reformar. La posibilidad que desde la misma sociedad surgieran temas a debatirse, pero eso se iba elaborando en foros o talleres, en los cuales con una facilitación adrede, y a través de documentos de debate que eran antes distribuidos, se llegaba a estas propuestas consensuadas. El otro modelo, en el que yo tuve mucho que ver, fue la preparación para la reforma constitucional de la provincia de Santiago del Estero, durante la intervención del Dr. Lanusse, yo era el encargado de los temas institucionales. Allí tuvimos el apoyo tanto del PNUD, como del Episcopado local. Recuerdo que el obispo nos dio un enorme apoyo…lo que nos permitió del punto de vista logístico como técnico, trabajar muy bien. Y se elaboraron las bases, de lo que después cuando se eligió el gobierno legitimo, fue lo que prácticamente se volcó en la reforma constitucional santiagueña, o por lo menos gran parte, lo cual ya fue un éxito. Esto a través de todas estas pautas, o momentos, en las cuales realmente se producía esta idea de consenso e involucramiento, pero desde pautas institucionales bien concretas y acotadas. Esta modalidad me parece fundamental. De alguna manera en el proceso de Entre Rios algo de esto se tomó, no todo lo que a mi me gustaría, pero yo recuerdo que en septiembre el centro empresario me invitó a dar una charla sobre este tema porque les parecía muy útil, invitaron a todas las organizaciones. El Consejo empresario, cuya presidenta es la Dra. Silvia Dagostino, en esa oportunidad con la participación de constituyentes y demás, se presento luego desde un colectivo, organizaciones empresarias como no gubernamentales, como universidades, la propuesta de que se hiciera un proceso así. Se lo hizo de una manera relativa, algo se hizo, no todo…y creo que si bien es un proceso constituyente muy largo, se estan incorporando algunas cláusulas que me parecen interesantes y tuvo un involucramiento bastante importante de la ciudadanía. A mi hace dos meses me invitaron a la comisión de derechos y garantías, para hablar al derecho de concurrencia colectiva, derechos del medio amiente, etc, que la reunión se hizo con una gran participación de gente, y había voluntad de hacer preguntas, inclusive se le daba un espacio importante a la gente que se acercó, con lo cual tiene algo del espíritu del proceso participado del que estoy hablando. El ultimo punto que quiero tocar, son aquellos temas que me parece que son fundamentales tocar en una reforma de la constitución santafesina. Me pareció muy interesante desde el punto de vista territorial, la propuesta del Dr. Vicente planteó, basándose en el espíritu del articulo 124, pero yo quiero mas allá del art. 124, que mi amigo José Maria Hernández me perdone, en que sentido? La provincia no esta obligada a seguir el modelo de regionalización que tienen para la nación el art. 124. Eso es parte orgánica, la provincia podría perfectamente pensar en sistema distinto de regionalización y mucho mas acorde con lo que es una provincia muy vasta, con muchas diferencias pero que podría ir más allá. Lo que la nación dice es interesante, pero es muy vago, e inclusive hay todavía muchos interrogantes sobre lo que se quiso decir cuando se integro la región. El otro aspecto que me parece importante tiene que ver con la forma de gobierno, y que escuche acá tan bien se menciono. Me parece interesante recurrir a los dictámenes del Consejo para la Consolidación de la Democracia . Dicho sea de paso, y lo recordábamos con el senador Zabalza hace un momento, el Dr. Estévez Boero tuvo una participación ,muy fuerte en este consejo, como alguien que aporto muchas ideas. Allí fundados en un modelo que tomo bases como antecedentes, la constitución y la constitución holandesa

de 19.. y en la constitución portuguesa de 1976 en cuanto a forma de gobierno, se esboza y desarrolla sobre todo en el segundo dictamen, sistema semi presidencialista particular. Uds saben que el semi presidencialismo es un modelo intermedio, como forma mixta de gobierno entre el presidencialismo y el parlamentarismo. Yo creo que esta idea de no pasar al parlamentarismo sin escalas, era muy interesantes y fue objeto de muchísimas discusiones, había en el consejo quienes pensaban que se podía instaurar un parlamentarismo puro, había quines defendía el presidencialismo como si fuera la quintaesencia de la nacionalidad argentina y yo nunca entendí por qué. Había quienes decían que había que incorporar solo algunos elementos del parlamentarismo, y había otros que hablaban de la posibilidad de una forma mixta como el modelo holandés, portugués, finlandés, y de otros países del mundo. Y además ha tenido una acogida en países de Europa Oriental. Las nuevas constituciones democráticas, de los países como Varsovia, curiosamente como forma de gobierno, han tomado mucho estos modelos. En algunos de esos países, caso de Hungría, de Polonia, están funcionando bastante bien, el caso de Eslovenia…les digo para que no crean que me estoy refiriendo al caso ruso que es patético, por eso doy otros ejemplos…(risas), que no parezca que la exportación del modelo nos lleva directo a Putín, porque …jaja la democracia por el piso… Esto sin creer que las instituciones perfectas modifican la realidad, no se crean que es el Rey Midas, de ninguna manera. Creo que es una dialéctica, una buena institucionalidad ayuda a que frente a una frente a una determinada etapa cultural en la evolución de una comunidad puedan ir superándose los grandes defectos institucionales del hiper presidencialismo. Termino de Carlos Nino, que estaba al frente del Consejo para la Consolidación de la Democracia, que está tan expandido, para diferenciarlo del presidencialismo de la constitución de Filadelfia, que es OTRO sistema. Lo que nunca se entendió es que fue el producto de EEUU de toda una evolución de 3 siglos de instituciones que en la colonia, fueron muy distintas de los que fueron las instituciones en las colonias latinoamericanas. Pero además fueron producto de una suerte de consenso en donde se llego a una forma de gobierno y de estado, que fue un federalismo presidencialista o un presidencialismo federal. En esa conjunción se dan los pesos y contrapesos que permiten mitigar la concentración del poder en el ejecutivo, de los gobiernos autocráticos con un solo titular. De ninguna manera fueron exportados a los países latinoamericanos cuando se tomo el presidencialismo. Entonces, creo que ese es un tema que podría ser objeto de una muy buena discusión, y además estoy convencido que cualquier provincia dentro de una forma democrática de gobierno puede perfectamente diferenciarse de la forma de gobierno nacional; no esta obligada a seguir el modelo presidencialista, no se porque ha habido, en fin, se porque, es cultural, la timidez en todas las distintas reformas constitucionales, aunque en algunas se habló de la posibilidad, existió siempre la timidez, de salir de esa suerte de molde presidencialista, como si se estaba traicionando la Constitución Nacional. Esto no es así y yo creo inclusive que podría ser una especie de experiencia institucional piloto muy interesante, para lo que podría luego proyectarse a nivel nacional. No tengo dudas que el presidencialismo como lo exhibimos en Argentina esta absolutamente agotado y el gran problema es que degenera en algo que no es republicano, este es el gran problema que corremos, entonces desrepublicaniza, si me permiten el termino, un Estado de derecho que poco a poco se va transformando en el gobierno de una sola persona, pero no solo del ejecutivo, sino de los 3 poderes y es lo que creo que en gran medida hoy, esta en la palestra, cuando se habla de retenciones, subyace la gran crisis, todo un modelo institucional que no responde a un sistema democrático genuino con deliberación, con consenso, con descentralización.

Fíjense que casi todos los temas que toque, tienen mas que ver con las modalidades del ejercicio del poder que con la sección de derechos y garantías y no por que no los vea importante, porque creo que hoy la Constitución y los Tratados Internacionales ya prácticamente contemplan un universo tan amplio, que solo si podría adaptarse algunas cosas a sendas realidades particulares, lo que no recomiendo es volver a repetir lo que la Constitución Nacional ya tiene, no entiendo el sentido como algunas Constituciones hacen, me parece que es ocioso. Si entiendo que en la parte también dogmática, aunque tiene mucho que ver con la orgánica, incorporaría un abanico grande de herramientas para la participación ciudadana y mejoraría el sistema de controles. Ahí vi que se discutió mucho sobre Consejo de la Magistratura y Ministerio Público, creo que son temas que tienen que ocupar y preocupar, me parece que el defensor del pueblo es una institución que puede ser también revisitada y tomada en cuenta inclusive, y lo digo en homenaje al actual Defensor del Pueblo de la Nación que creo que ha mostrado un ejemplo interesantísimo de cómo un defensor del pueblo puede servir para por lo menos tratar de solucionar determinadas crisis. El problema es el hiperpresidencialismo, que no siguió lo que una conducta republicana de parte de él debería haber marcado, pero lo que no hay duda, es que el mostró las posibilidades de la figura, entonces hay que rescatarlas y ver de que manera podía ella junto a otros mecanismo de control. Y por último, sin duda el régimen electoral y el modo como el mismo repercute, vi que lo discutieron, en un bicameralismo, que no hay duda que fuerza, como una suerte de bozal mayorías artificiales, que también fuerzan la gobernabilidad en base a una repartición que no se compadece con un sistema igualitario en la distribución de sufragio. Es decir, esto creo que hay que discutirlo mucho, es un tema muy de ustedes, ahí un proceso participado puede ser sumamente importante. En fin, les agradezco la paciencia, todo los que les he dicho con la mayor humildad y lo que uno no debe hacer es meterse en un lugar donde se va a discutir la ley fundamental de ese lugar y tratar de tener un librito que trasladando lo que consideramos lo mejor, lo hago con la mayor humildad y simplemente como señalamientos, pero de ninguna manera entendiendo que eso debe ser así, y además deseo que este proceso pueda ser conducido, que sea coronado con éxito, porque somos muchos los argentinos que estamos mirando la experiencia santafesina con enorme esperanza y con mucho optimismo y con muchos deseos que sea exitosa y de que pueda trasladarse no solo a la provincia, sino también a la Nación. Muchas Gracias.