UNESCO. Executive Board; 160th; Informe financiero y ...unesdoc.unesco.org/images/0012/001203/120375s.pdf · con el informe del Director General sobre las cuentas de la UNESCO para

Organización de las Naciones Unidaspara la Educación, la Ciencia y la Cultura

Consejo Ejecutivo ex160ª reunión

160 EX/25 PARÍS, 22 de agosto de 2000 Original: Inglés

Punto 7.2 del orden del día provisional

INFORME FINANCIERO Y ESTADOS DE CUENTAS COMPROBADOS RELATIVOS A LAS CUENTAS DE LA UNESCO CORRESPONDIENTES

AL EJERCICIO CERRADO EL 31 DE DICIEMBRE DE 1999, E INFORME DEL AUDITOR EXTERNO

1. De conformidad con lo dispuesto en el Artículo 12.10 del Reglamento Financiero, se pide al Consejo Ejecutivo que examine el informe del Auditor Externo junto con los estados de cuentas comprobados y que los trasmita a la Conferencia General con las observaciones que considera oportunas.

RESUMEN

De conformidad con lo dispuesto en el Artículo 12.10 del Reglamento Financiero, se someten al Consejo Ejecutivo en el presente documento el informe del Auditor Externo y los estados de cuentas comprobados, junto con el informe del Director General sobre las cuentas de la UNESCO para el ejercicio económico cerrado el 31 de diciembre de 1999.

El informe financiero y los estados de cuentas comprobados, así como el dictamen oficial del Auditor Externo, figuran en el documento BOC/125 (adjunto), mientras que el informe del Auditor Externo, que comprende un informe sobre la aplicación de las recomendaciones formuladas en informes anteriores junto con las observaciones del Director General al respecto, se presenta en un addendum (160 EX/25 Add.). El proyecto de decisión se refiere al documento en conjunto (160 EX/25 y Add.).

Proyecto de decisión: párrafo 3.

160 EX/25 - pág. 2

2. El Consejo Ejecutivo podría tomar nota en particular del dictamen del Auditor Externo sobre los estados de cuentas, según el cuál, en todos los aspectos materiales, éstos exponen claramente la situación financiera de la UNESCO al 31 de diciembre de 1999. Los dos asuntos que se someten al examen de la Conferencia General, en el dictamen del Auditor Externo, se refieren a anomalías con respecto a las autorizaciones que dio la Conferencia General al Director General, en lo tocante a ascensos en puestos de alto nivel y al Programa de Participación. Se encontrarán informaciones complementarias sobre ambos asuntos en el informe completo del Auditor Externo, junto con los comentarios del Director General al respecto (160 EX/25 Add.).

Proyecto de decisión

3. El Consejo Ejecutivo,

1. Habiendo examinado el documento 160 EX/25 y Add.,

2. Toma nota con satisfacción del dictamen del Auditor Externo según el cual en todos los aspectos materiales los estados de cuentas exponen claramente la situación financiera de la UNESCO al 31 de diciembre de 1999, así como los resultados de sus operaciones y sus movimientos de efectivo correspondientes al ejercicio económico bienal que se cerró en esa fecha, y dichos estados de cuentas fueron preparados de conformidad con los principios contables establecidos, aplicados sobre una base concorde con la del ejercicio financiero anterior;

3. Toma nota también del dictamen del Auditor Externo según el cual se han observado anomalías importantes en 1998-1999 con respecto a las autorizaciones que le concedió la Conferencia General al Director General en lo tocante a ascensos en puestos de alto nivel y al Programa de Participación, y de que el Director General ha tomado las medidas necesarias para evitar dichas anomalías en el futuro;

4. Expresa su reconocimiento al Auditor Externo por la elevada calidad en su labor;

5. Invita al Director General a informar a la Conferencia General en la 31ª reunión sobre la aplicación de las recomendaciones del Auditor Externo y a someter el correspondiente informe al Consejo Ejecutivo en su 162ª reunión para que éste lo examine primero;

6. Decide transmitir a la Conferencia General el informe del Auditor Externo y los estados de cuentas comprobados de la UNESCO correspondientes al ejercicio económico cerrado el 31 de diciembre de 1999.

160 EX/25 BOC/125 PARÍS, 22 de agosto de 2000 Original: Inglés

ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LA EDUCACION, LA CIENCIA Y LA CULTURA

Informe financiero y estados de cuentas comprobados por la UNESCO correspondientes al ejercicio económico cerrado el 31 de diciembre de 1999

- i -

ÍNDICE

1. INFORME FINANCIERO DEL DIRECTOR GENERAL SOBRE LOS ESTADOS DE CUENTAS DE LA UNESCO CORRESPONDIENTES AL EJERCICIO FINANCIERO CERRADO EL 31 DE DICIEMBRE DE 1999

2. DICTAMEN DEL AUDITOR EXTERNO

3. APROBACIÓN DE LOS ESTADOS DE CUENTAS

4. ESTADOS DE CUENTAS

Estado I Ingresos y gastos y modificaciones de las reservas y saldos de fondos correspondientes al ejercicio económico cerrado el 31 de diciembre de 1999

Estado II Activo y pasivo y reservas y saldos de fondos al 31 de diciembre de 1999

Estado III Movimientos de efectivo de los recursos financieros pertenecientes a la UNESCO (Fondo General, Fondo de Operaciones, Actividades generadoras de ingresos y Gastos de apoyo al Programa) para el ejercicio económico cerrado el 31 de diciembre de 1999

Estado IV Consignaciones de créditos del Fondo General - Programa Ordinario y Programa de Participación correspondientes al ejercicio económico cerrado el 31 de diciembre de 1999

5. NOTAS RELATIVAS A LOS ESTADOS DE CUENTAS

6. CUADROS

Cuadros de los ingresos y gastos y de las modificaciones de las reservas y los saldos de fondos correspondientes al ejercicio económico cerrado el 31 de diciembre de 1999:

Cuadro 1.1 Fondo General

Cuadro 1.2 Actividades generadoras de ingresos

Cuadro 1.3 Gastos de apoyo al Programa correspondientes a las Cuentas Especiales y los Fondos Fiduciarios

Cuadro 1.4 Cuentas Especiales con Asignaciones Financieras

Cuadro 1.5 Cuentas Especiales y Fondos Fiduciarios

Cuadro 1.5.1 Cuentas Especiales y Fondos Fiduciarios, saldos de caja al 1º de enero de 1998, ingresos y desembolsos durante el ejercicio económico iniciado el 1º de enero de 1998 y cerrado el 31 de diciembre de 1999 y saldos al 31 de diciembre de 1999

- ii -

Cuadro 1.6 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

Cuadro 1.7 Fondos mutuos y de prestaciones al personal

Cuadros del activo y pasivo, y reservas y saldos de fondos al 31 de diciembre de 1999:

Cuadro 2.1 Fondo General y Fondo de Operaciones

Cuadro 2.2 Actividades generadoras de ingresos

Cuadro 2.3 Gastos de apoyo al Programa correspondientes a las Cuentas Especiales y a los Fondos Fiduciarios

Cuadro 2.4 Cuentas Especiales con Asignaciones Financieras

Cuadro 2.5 Cuentas Especiales y Fondos Fiduciarios

Cuadro 2.6 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

Cuadro 2.7 Fondos mutuos y de prestaciones al personal

Cuadro del resumen del presupuesto y el gasto por destino de las consignaciones correspondientes al ejercicio económico cerrado el 31 de diciembre de 1999

Cuadro 4.1 Fondo General - Programa Ordinario y Programa de Participación

BOC/125

INFORME FINANCIERO DEL DIRECTOR GENERAL SOBRE LOS ESTADOS DE CUENTAS DE LA UNESCO CORRESPONDIENTES AL EJERCICIO FINANCIERO

CERRADO EL 31 DE DICIEMBRE DE 1999

INTRODUCCIÓN

1. El Director General presenta a continuación su informe financiero sobre las cuentas de la UNESCO correspondientes al ejercicio económico cerrado el 31 de diciembre de 1999, de acuerdo con lo dispuesto en la cláusula 11.1 del Reglamento Financiero. Dichas cuentas, presentadas en estados de cuentas con las notas y cuadros correspondientes, han sido preparadas de conformidad con las normas de contabilidad del sistema de las Naciones Unidas y con la presentación recomendada.

2. Conforme a lo prescrito, los Estados I y II se prepararon en forma tabular por renglón principal, lo que proporciona una visión general de la situación financiera de la UNESCO en conjunto; comprenden un total separado de las partidas presentadas como recursos financieros pertenecientes a la UNESCO, sobre los que los Estados Miembros de la Organización tienen un derecho residual de propiedad, distinguiéndose de los demás fondos administrativos por la UNESCO principalmente en fideicomiso. Se añadieron columnas de eliminación para evitar una doble contabilización relacionada con las transferencias entre fondos y los saldos.

3. En el Estado III se presentan los movimientos de efectivo, durante el ejercicio financiero, de los recursos financieros pertenecientes a la UNESCO.

4. En el Estado IV se indica la situación de las consignaciones del Programa Ordinario aprobadas por la Conferencia General en su 29ª reunión.

5. Las notas y los cuadros adjuntos proporcionan más detalles sobre cada partida principal de la UNESCO, completando el panorama general proporcionado por los estados financieros. La importancia otorgada a la visión general se refuerza aún más con la presentación de las cantidades en miles de dólares, con la excepción del Cuadro 1.5.1, en el que no es factible.

BOC/125 - pág. 2

GASTOS - TODAS LAS FUENTES DE FINANCIACION

6. Los gastos del programa se pueden sintetizar del siguiente modo (véase el Estado I):

1998-1999 1996-1997 miles de

dólares

% miles de dólares

%

Fondo General: (Cuadro 1.1) 522.174 62,6 522.190 69,1Actividades generadoras de ingresos (Cuadro 1.2)

15.597 1,8

19.810 2,6

Gastos de apoyo al Programa (Cuadro 1.3) 13.794 1,6 12.258 1,6Total, recursos financieros pertenecientes a la UNESCO

581.565 66,0

554.258 73,3

Cuentas Especiales con Asignaciones Financieras (Cuadro 1.4)

61.672 7,0

62.207 8,2

Cuentas Especiales y Fondos Fiduciarios Cuadro 1.5)

Fuentes de las Naciones Unidas, excluido el PNUD Otros proyectos operacionales extrapresupuestarios

43.583

200.311

4,9

22,7

21.891

125.661

2,9

16,6

PNUD (Cuadro 1.6) 22.031 2,5 20.211 2,7Total, recursos financieros pertenecientes a la UNESCO y fondos en fideicomiso del programa

909.162 103,1

784.228 103,7Eliminaciones (27.169) (3,1) (28.219) (3,7)Total 881.993 100,0 756.009 100,0

ESTADO DE LAS CONSIGNACIONES (Véanse el Estado IV y el Cuadro 4.1)

7. La consignación presupuestaria de 544.368.000 dólares para 1998-1999, aprobada por la Conferencia General en su 29ª reunión, pasó ulteriormente a 548.442.000 dólares gracias a donaciones y contribuciones especiales que ascendieron a 4.074.000 dólares, recibidas por el Director General de conformidad con el apartado b) del párrafo A de la Resolución de Consignación de Créditos para 1998-1999.

8. Los gastos y las obligaciones contraídas durante el ejercicio económico con cargo al Programa Ordinario totalizaron 548.407.000 dólares (Cuadro 1.1). Por consiguiente, se ha utilizado íntegramente el presupuesto correspondiente a los Títulos I a VII, arrojando las cuentas al momento de cerrarse un pequeño excedente neto de 35.000 dólares. Cabe señalar, empero, que el total de gastos y obligaciones incluye una cantidad de 22.052.000 dólares que permanecerá disponible por un plazo de 12 meses a fin de liquidar las obligaciones legales pendientes del ejercicio financiero, de conformidad con lo dispuesto en el Artículo 4.3 del Reglamento Financiero.

9. En el transcurso del bienio, el Consejo Ejecutivo aprobó las siguientes transferencias entre partidas presupuestarias, sin modificar el nivel general del presupuesto:

BOC/125 - pág. 3

a) Financiación de costos adicionales, mediante transferencias del Título VII del presupuesto – Aumentos previstos de los costos (Decisión 154 EX/6.3; Decisión 156 EX/8.1; Decisión 157 EX/5.1):

- Aumentos reglamentarios de los sueldos y subsidios del personal (7.011.000 dólares);

- Costos de los bienes y servicios (5.886.000 dólares).

b) Transferencia de ahorros en determinadas partidas de los Títulos II y III del Presupuesto a fin de incrementar la asignación para el Programa de Participación; y consolidación de las consignaciones presupuestarias para gastos de personal y otros gastos a fin de atender las necesidades de la “Oficina de publicaciones mensuales” (OPM) que acaba de crearse (Decisión 155 EX/7.1) (3.989.000 dólares).

Gastos de personal

10. Las consignaciones presupuestarias para los gastos de personal se calcularon sobre la base de los costos normalizados, incluida una reducción fija para el movimiento de personal de 3% por cada puesto. En esas condiciones, el gasto real no siempre correspondió a las consignaciones presupuestarias, que requirieron ajustes entre partidas presupuestarias en función de los índices de vacantes de cada sector y unidad, y de las variaciones en la atribución de los elementos de los gastos comunes de personal.

11. La situación de los gastos de personal en 1998-1999 ha sido sometida a una estrecha vigilancia por parte de la Oficina del Presupuesto y del Equipo de Trabajo de Alto Nivel, que han seguido aplicando medidas estrictas de economía y austeridad, teniendo en cuenta la necesidad de sufragar, por un lado, un personal temporero en aumento continuo, y de efectuar pagos importantes por cese en el servicio al final del bienio, por otro lado. El resultado de estas medidas fue que los gastos reales de personal al 31 de diciembre de 1999 ascendieron a 320.244.000 dólares, cantidad inferior en 500.000 dólares a la asignación total ajustada de 320.744.000 dólares.

Programa de Participación

12. Habida cuenta del importante número de solicitudes presentadas por los Estados Miembros para actividades prioritarias, el Director General pidió al Consejo Ejecutivo, en su 155ª reunión, que incrementara el presupuesto del Programa de Participación en 2.483.000 dólares (10% del Programa de Participación aprobado). Con arreglo a la Decisión 155 EX/7.1, el presupuesto del Programa de Participación pasó de 24.830.000 dólares a 27.313.000 dólares.

13. El gasto real por concepto del Programa de Participación en 1998-1999 ascendió a 27.029.000 dólares. Durante dicho periodo, 3.031 solicitudes fueron presentadas por 189 Estados Miembros y Miembros Asociados, 198 organizaciones no gubernamentales y 11 organizaciones intergubernamentales, por un importe total de 114.272.000 dólares. Se aprobaron 1.280 solicitudes, por una cuantía total de 27.313.000 dólares, y de éstas, 55 estaban relacionadas con la ayuda de emergencia, por un importe de 1.972.000 dólares. El excedente de 284.000 dólares se debió a la liquidación de determinadas obligaciones relativas a los Estados Miembros en la formulación de acuerdos contractuales y de financiación para la transferencia de fondos antes de la fecha de clausura.

BOC/125 - pág. 4

Otros gastos

14. Las variaciones más considerables en la partida “Otros gastos” se dieron en el Título I del Presupuesto:

i) en la rúbrica “Conferencia General” (442.000 dólares), para actividades que no estaban inicialmente previstas en el presupuesto, esencialmente asistencia a Estados Miembros de los Países Menos Adelantados para que pudieran participar en la Conferencia General (151.000 dólares); el Foro de la Juventud organizado durante la Conferencia General (95.000 dólares); y los Diálogos del Siglo XXI (119.000 dólares); y

ii) en el marco del Título I.C, las contribuciones reales al Mecanismo Conjunto del Sistema de las Naciones Unidas, superiores a las cantidades previstas en el presupuesto (363.000 dólares –CCCA, CAPI, DCI y Actividades financiadas conjuntamente relativas a las medidas de seguridad de las Naciones Unidas).

CONTRIBUCIONES Y CORRIENTE DE EFECTIVO

15. En el gráfico presentado a continuación se indican las contribuciones al Fondo General contabilizadas cada mes en relación con las cantidades pagaderas en 1998 y 1999.

16. En 1998 el pago de las contribuciones correspondientes a ese año ascendió a 240,7 millones de dólares de un total asignado de 271,1 millones de dólares, lo que equivale al 88,8 por ciento del total pagadero durante el año (1996: 78,6 por ciento). Sin embargo, al 31 de diciembre de 1999 se había recibido el 93,4 por ciento de las contribuciones pagaderas en 1998 (1997: 87,1 por ciento).

17. Al 31 de diciembre de 1999 los ingresos sumados de las contribuciones correspondientes al ejercicio económico 1998-1999 representaban el 100,8 por ciento de la suma total de las

BOC/125 - pág. 5

cuotas asignadas a los Estados Miembros (en 1996-1997 el porcentaje era de 103,5 por ciento). Al 31 de diciembre de 1999, el total de las contribuciones adeudadas ascendía a 100,9 millones de dólares (1997: 105,0 millones de dólares), lo que equivale a más de cuatro veces la cuantía del Fondo de Operaciones en esa fecha.

18. en el gráfico que figura a continuación se presenta la situación de caja de la Organización, basada en el total de recursos del Fondo General con y sin el Fondo de Operaciones al fin de cada mes durante el ejercicio financiero 1998-1999.

19. Se observará que la situación de caja del Presupuesto Ordinario fue negativa a lo largo del bienio debido al pago atrasado de las contribuciones. Para financiar este déficit la Organización tuvo que: i) utilizar la totalidad del Fondo de Operaciones durante todo el período excepto durante un período de seis meses y ii) recurrir extensamente a los préstamos internos de otros recursos financieros pertenecientes a la UNESCO, en particular las Actividades generadoras de ingresos y los Gastos de apoyo al Programa. Además, la Organización tuvo a veces que contraer préstamos externos. Al 31 de diciembre de 1999, dichos préstamos ascendieron a 15.133.000 dólares; véanse al respecto las notas de las cuentas.

PAGOS EN CONCEPTO DE INDEMNIZACIONES GRACIABLES

20. De conformidad con los dispuesto en el Artículo 10.3 del Reglamento Financiero, se indican a continuación los pagos en concepto de indemnizaciones graciables efectuados durante el ejercicio económico:

BOC/125 - pág. 6

Presupuesto Ordinario Miles de dólares

- Pago para sufragar los gastos incurridos al trasladarse los restos mortales de un funcionario de la UNESCO a su país

2

CUENTAS ESPECIALES Y FONDOS FIDUCIARIOS

21. Las nuevas cuentas especiales y fondos fiduciarios establecidos durante el ejercicio financiero 1998-1999 fueron los siguientes:

Fuentes de las Naciones Unidas

UNICEF Contribución para la producción de pupitres, Irak UNICEF Educación en materia de población, Haití UNICEF Taller regional para el sistema de apoyo a la educación, Estados

Árabes UNICEF ETS/VIH/SIDA: Iniciativa regional (Segunda Fase) ACNUR Ejecución en Etiopía del Programa de educación ambiental para

refugiados y repatriados ACNUR Proyecto regional de asesoramiento sobre educación ambiental, África ACNUR Ayuda a los refugiados somalíes ACNUR Proyecto de educación ambiental en Tanzania ACNUR Documentación sobre los petroglifos de Saimaly Tash (Programa

Memoria del Mundo) OMS/ONUSIDA Programas de prevención del SIDA UNOCHA Iniciativa del Gran Azra – Programa común de reinserción de

repatriados PNUMA Red mundial de vigilancia de los arrecifes coralinos PNUMA Ejecución del Programa de lucha contra la contaminación en el

Mediterráneo PNUMA Apoyo al Sistema Mundial de Observación de los Océanos (GOOS) PNUMA Conferencia panafricana sobre la gestión integrada y sostenible de las

zonas costeras PNUMA Taller regional sobre geomedicina, África Naciones Unidas Ciencia y tecnología: la mujer introduce una diferencia - Conferencia

Mundial sobre la Ciencia (UNESCO, Budapest, 26 junio – 1º de julio de 1999)

FNUPI Programa de lucha y erradicación de especies invasoras en el sitio del Patrimonio Mundial de las Islas Galápagos.

Proyectos de Asistencia Técnica

Banco Africano de Desarrollo Mozambique Rwanda

Banco Asiático de Desarrollo Tailandia Uzbekistán

BOC/125 - pág. 7

Banco Interamericano de Desarrollo Chile

Banco de Desarrollo del Caribe América Latina

Fondo OPEP para el Desarrollo Internacional Mauritania

Banco Mundial Armenia Ghana República Democrática Popular Lao Servicios de consulta en el marco de Iniciativa Especial de las Naciones Unidas para

África Segundo Congreso Mundial sobre la Enseñanza Técnica y Profesional Consulta de la partes interesadas “Mena”, Estados Árabes Seminario sobre mejora del aprendizaje: Perspectivas para la enseñanza primaria en

zonas rurales de África Talleres sobre formación de dirigentes para asociaciones de dirigentes en África

Proyectos autofinanciados

México Perú

Proyectos financiados mediante donaciones

Fondo fiduciario de Flandes (Reino de Bélgica) Fundación pro Universidad de la Producción y del Trabajo Fundación Senna Funsalud/SI, Brasil L'Oréal Atelier école Camp Perrin Insula SPA, Venecia SARL Heinz Municipio de Hiroshima, Japón Centro internacional para la investigación agrosilvícola Fundación Lerici Provincia de Agrigento, Italia Consorcio de Santiago Cátedras UNESCO Mitsubishi (China, Viet Nam) Cátedras UNESCO Kubota

Fondos para campañas culturales: contribuciones voluntarias y llamamientos internacionales

Protección de la cultura y del patrimonio parsi y zoroástrico Fondo fiduciario para la salvaguardia de la ciudad de Shibam, valle del Uad Hadramaut La Ruta del Hierro en África

BOC/125 - pág. 8

Fondo para Situaciones de Emergencia

Puente de Mostar Ayuda a las víctimas del seísmo de Taiwán Ayuda a las víctimas del seísmo de Grecia Haití 2000 : Educación Socorro urgente de las necesidades de las mujeres y niños de Kosovo

Cuentas especiales :

Premio Sharjah de Cultura Árabe Conferencia Internacional sobre la Gestión de los Recursos No Renovables Actividades Científicas en Senegal Material de laboratorio para la Universidad de Benin Jardín japonés – Plan de renovación Programa para la educación de niños en situación difícil Atenuación de las pérdidas ocasionadas por los seísmos en la región del Mediterráneo Programa de becas para las niñas de África SOS Medios de Comunicación para Angola Desarrollo de los medios de comunicación y de la democracia en Indonesia Red de "Ciudades Refugio" en África Premio Internacional de Alfabetización Malcolm Adiseshiah NETAID/UNESCO

Contribuciones voluntarias:

Atenuación de la pobreza de los refugiados Reconstrucción y equipamiento de escuelas destruidas en beneficio de los niños de Gorazde Jóvenes, violencia y ciudadanía Formación de directores para mejorar la calidad de la educación Ayuda a las víctimas de las inundaciones en China Proyecto Salinas de desarrollo comunitario integrado Viabilidad social del centro histórico de Quito Parlamento mundial de los niños Los jóvenes del mundo dialogan Encyclopedia of Life Support Systems [Enciclopedia de los sistemas de apoyo a la vida]

(EOLSS) Programa internacional de vigilancia de las reservas de biosfera (BRIM) Integración de la perspectiva de la equidad entre los sexos en la Visión Mundial del Agua

(Suecia/Países Bajos) Radiación sincrotrón para ciencias experimentales y aplicadas en Oriente medio Cátedras UNESCO/EOLSS Tarjetas de felicitación UNESCO - con CD Operación de marketing directo Haití 2000 Ciudades de luz: Belén Ciudades de luz: Nazaret "Pinturas de los niños del mundo " Necesidades educativas especiales "La inocencia en peligro" Evaluación mundial de la Recomendación de la UNESCO de 1989 sobre la Salvaguardia de la

Cultura Tradicional

BOC/125 - pág. 9

Ayuda a los niños iraquíes Compra e instalación de un sistema de casilleros para el Museo Nacional de Beirut Programa para el fortalecimiento de la democracia y el fomento del buen gobierno Promoción de la cultura de la paz en Oriente Medio Mejora de la enseñanza de la ciencia y de la formación de ingenieros en las universidades

árabes (USEE) Red de gestión científica y tecnológica en la región árabe (STEMARN) Foro israelí-palestino sobre medios de comunicación Reunión del grupo DEMOS - África "Prioridad África" Seguimiento de la Conferencia de Zanzíbar - Las mujeres Africanas por la cultura de paz Red de embajadores de la paz en los medios escolares (Chad) Programa de formación sobre la utilización de la tecnología de las comunicaciones para

especialistas de alfabetización de nivel intermedio Revisión de los manuales de historia en los países de Europa Sudoriental "Los niños proponen su Parlamento para la región del Mediterráneo" Actividades INFOJUVE en los Balcanes Plan de intervención inmediata en beneficio de los países afectados por el huracán Mitch Realización de actividades en pro de la paz y la tolerancia en comunidades mayas Prevención del tráfico ilícito de bienes culturales Comité de Dirección del Bolchoi/Teatro Bolchoi Memorial de Gorea

22. Durante el ejercicio bienal se cerraron 26 cuentas especiales.

BOC/125 - pág. 10

AUDITOR GENERAL DE CANADA

DICTAMEN DEL AUDITOR EXTERNO

A la Conferencia General de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura

He examinado los estados de cuentas (activo, pasivo y reservas y saldos de fondos) de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) establecidos al 31 de diciembre de 1999, así como los estados de ingresos y gastos y modificaciones de las reservas y saldos de fondos, de movimientos de efectivo de los recursos financieros pertenecientes a la Organización y de las consignaciones de créditos del Fondo General para el ejercicio bienal cerrado en esa fecha. Las responsabilidades de los estados financieros incumbe al Director General. Mi responsabilidad consiste en examinar esos estados de cuentas y emitir un dictamen al respecto.

He comprobado las cuentas de conformidad con las normas comunes de comprobación de cuentas aprobadas por el Grupo de Auditores Externos de las Naciones Unidas, los organismos especializados y el Organismo Internacional de la Energía Atómica, con arreglo a las normas internacionales de intervención de cuentas. Dichas normas requieren que planifique y realice un examen para obtener una certeza razonable de que los estados de cuentas no contienen errores materiales. La comprobación de cuentas comprende el examen, con fines de verificación, de comprobantes de las cantidades y la información presentadas en los estados de cuentas. También incluye una evaluación de los principios contables utilizados y de las estimaciones significativas efectuadas por la dirección, así como una apreciación de la presentación general de los estados de cuentas. Creo que la comprobación de cuentas que he efectuado proporciona una base razonable para mi dictamen.

En mi opinión, en todos los aspectos materiales estos estados de cuentas exponen claramente la situación financiera de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura al 31 de diciembre de 1999, así como los resultados de sus operaciones y las modificaciones de las reservas y saldos de fondos, los movimientos de efectivo de los recursos financieros pertenecientes a la UNESCO y la situación de las consignaciones de su Fondo General para el ejercicio bienal que se cerró en esa fecha, de conformidad con los principios contables de la Organización definidos en la Nota 2 adjunta a los estados de cuentas financieros, que se aplicaron sobre una base concorde con la del ejercicio financiero anterior.

Además, a mi juicio, y con la reserva que figura a continuación, las transacciones de la UNESCO de las que he tomado conocimiento durante mi examen de los estados de cuentas se ajustan, en todos los aspectos significativos, al Reglamento Financiero de la Organización y a los textos legislativos autorizados.

Quisiera señalar al respecto dos asuntos en los que se han producido anomalías importantes con respecto a las autorizaciones que dio la Conferencia General al Director General. En el primer caso, he observado que un número importante de medidas de dotación de personal relacionadas con nombramientos y ascensos durante el bienio 1998-1999 no se tomaron de conformidad con la Constitución, el Reglamento del Personal y otros textos

BOC/125 - pág. 11

pertinentes. En el segundo caso, he descubierto que no se habían respetado, en una medida importante, las disposiciones y el objetivo de la Resolución 51 de la 29ª reunión de la Conferencia General en lo tocante a la administración del Programa de Participación, y en particular con respecto a los “Proyectos Especiales”, que en la mayor parte de los casos fueron aprobados sin tener en cuenta las reglas y procedimientos normales.

De conformidad con el Artículo XII del Reglamento Financiero, he preparado también un informe completo sobre mi comprobación de cuentas de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura en el que se tratan, entre otras cosas, los dos asuntos específicos que he señalado más arriba.

L. Denis Desautels, FCA Auditor General de Canadá Auditor Externo Ottawa, Canadá 13 de julio de 2000

BOC/125 - pág. 12

BOC/125

Elaborados por Aprobados por

___________________ ____________________ Mark L. Warren Koichiro Matsuura Contralor Director General

APROBACIÓN DE LOS ESTADOS DE CUENTAS CORRESPONDIENTES AL EJERCICO ECONOMIO

CERRADO EL 31 DE DICIEMBRE DE 1999

Organización de las Naciones Unidaspara la Educación, la Ciencia y la Cultura

Consejo Ejecutivo ex160ª reunión

160 EX/25 Add. PARÍS, 22 de septiembre de 2000 Original: Inglés

Punto 7.2 del orden del día provisional

INFORME FINANCIERO Y ESTADOS DE CUENTAS COMPROBADOS RELATIVOS A LAS CUENTAS DE LA UNESCO CORRESPONDIENTES

AL EJERCICIO CERRADO EL 31 DE DICIEMBRE DE 1999, E INFORME DEL AUDITOR EXTERNO

ADDENDUM

RESUMEN

El presente Addendum contiene el informe completo del Auditor Externo sobre las cuentas de la UNESCO correspondientes al bienio 1998-1999, así como los comentarios escritos del Director General al respecto.

1. El informe del Auditor Externo sobre las cuentas de la UNESCO para el bienio 1998-1999 se adjunta a este documento. Las recomendaciones del Auditor Externo figuran en negrita en los párrafos siguientes: 48, 69, 70, 75, 80, 84, 89, 91, 124, 129, 134, 160, 184, 189, 203 y 207. Los “Comentarios del Director General” aparecen en cursiva inmediatamente después de las recomendaciones correspondientes.

2. El Director General señala a la atención del Consejo Ejecutivo las partes del informe del Auditor Externo dedicadas a los ascensos a puestos directivos (párrafos 53 a 55) y al Programa de Participación (párrafos 100 y 101 y Elemento de información 5), en que se destacan las medidas que se están aplicando para garantizar el pleno cumplimiento de los reglamentos y procedimientos.

160 EX/25 Add. - pág. 2

3. El Director General desea también citar la opinión del Auditor Externo de que, a pesar de las dos excepciones señaladas con respecto a las facultades otorgadas, los estados de cuentas presentan con fidelidad, en todos los aspectos sustanciales, la situación financiera de la UNESCO al 31 de diciembre de 1999, los resultados de sus operaciones y cambios en las reservas y saldos de los fondos, los movimientos de caja en los fondos pertenecientes a la UNESCO y el estado de las consignaciones de su Fondo General para el periodo bienal que finalizó en dicha fecha de acuerdo con las normas contables de la UNESCO enunciadas en la Nota 2 de los estados de cuentas, que se aplicaron de modo compatible con las del periodo anterior.

En su dictamen, el Auditor Externo no formula ninguna reserva ni salvedad acerca de la forma, el contenido y la corrección de los estados de cuentas, que se presentan a los órganos rectores de la UNESCO.

160 EX/25 Add. - pág. 3

INFORME DEL AUDITOR EXTERNO SOBRE LAS CUENTAS DE LA UNESCO PARA EL BIENIO 1998-1999

160 EX/25 Add. - pág. 5

ÍNDICE Párrafo

INTRODUCCIÓN ................................................................................................... 1

AUDITORÍA DE LOS ESTADOS DE CUENTAS .............................................. 7

ASCENSOS A PUESTOS DIRECTIVOS Alcance, objetivo, criterios y metodología de la auditoría............................... 14 Observaciones .................................................................................................. 18 La información facilitada a los Estados Miembros ha sido incompleta........... 38 Conclusión........................................................................................................ 49 Evolución ulterior............................................................................................. 53 PROGRAMA DE PARTICIPACIÓN Introducción ..................................................................................................... 56 Ámbito y objetivos de la auditoría ................................................................... 60 Observaciones .................................................................................................. 63 Administración del Programa y presupuestación de informes ......................... 77 Otros asuntos.................................................................................................... 85 Evolución subsiguiente de la situación ............................................................ 100 Casos 1-6 FONDO DE UTILIZACIÓN DE LOS LOCALES DE LA SEDE Y GESTIÓN DE LAS INSTALACIONES Antecedentes .................................................................................................... 102 Objetivo, alcance y método de la auditoría ...................................................... 105 Ingresos ............................................................................................................ 109 Gastos............................................................................................................... 112 Conclusión........................................................................................................ 119 Gestión inmobiliaria......................................................................................... 125 Material no fungible ......................................................................................... 130 GESTIÓN FINANCIERA Objetivos .......................................................................................................... 135 Aplicación de las recomendaciones ................................................................. 140 Recomendaciones correspondientes al bienio 1994-1995 ............................... 141 Recomendaciones correspondientes al bienio 1996-1997 ............................... 145 Observaciones derivadas de nuestra auditoría de 1998-1999 .......................... 149 Gastos de viaje superiores a los previstos ........................................................ 152 Gastos de funcionamiento de las Oficinas fuera de la Sede superiores a los previstos ....................................................................... 161 Gastos superiores a los previstos en concepto de Otros servicios de personal ............................................................... 185 Obligaciones pendientes................................................................................... 190 Fondo para la Información, en Enlace y las Relaciones con el Público

(Programa de Bonos) ............................................................................. 204 Nuevos instrumentos de gestión y supervisión ................................................ 208

ACERCA DE LA COMPROBACIÓN DE CUENTAS ....................................... 217

RECONOCIMIENTOS .......................................................................................... 220

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INTRODUCCIÓN

1. En este informe se presentan las conclusiones de la comprobación de cuentas de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) para el bienio 1998-1999. Esta labor se efectuó en la Sede y en tres Oficinas fuera de la Sede.

2. Como parte de nuestro mandato, realizamos auditorías de los resultados de los programas y actividades de la Organización. La Conferencia General pidió que examináramos todos los aspectos de la reclasificación de los puestos y de los ascensos a puestos de categorías de ADG, D-1 y D-2 (ascensos a puestos directivos) que tuvieron lugar durante el ejercicio 1998-1999, así como las repercusiones de dichas medidas que cabe prever para el bienio 2000-2001. En el actual bienio también llevamos a cabo una auditoría del Programa de Participación y el Fondo de Utilización de los Locales de la Sede.

3. Este informe contiene las observaciones y recomendaciones resultantes de la auditoría de los estados de cuentas de la UNESCO y otras entidades conexas y de nuestro propio seguimiento del curso dado a informes anteriores.

4. Informamos asimismo sobre los avances realizados en la aplicación de nuestras recomendaciones sobre aspectos de la gestión financiera señalados en nuestras auditorías correspondientes a los bienios 1994-1995 y1996-1997.

5. El presente informe se redactó en inglés.

6. La auditoría de las cuentas del bienio 1998-1999 corresponde al tercer bienio de mi primer mandato como Auditor Externo de la UNESCO. En noviembre de 1999, la Conferencia General me volvió a nombrar Auditor Externo por un nuevo mandato, correspondiente a los ejercicios 2000-2001, 2002-2003 y 2004-2005.

AUDITORÍA DE LOS ESTADOS DE CUENTAS

7. De conformidad con lo dispuesto en el Artículo 11.5 del Reglamento Financiero, el Director General nos sometió, para que los comprobáramos, los estados de cuentas de la UNESCO correspondientes al ejercicio económico cerrado el 31 de diciembre de 1999.

8. También se nos pidió que examináramos los estados de cuentas del Servicio de Ahorro y Préstamos del Personal de la UNESCO (SEPU), el Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación (IIPE) y el Centro Internacional de Física Teórica (CIFT).

9. Nuestras normas de intervención de cuentas exigen que planifiquemos y realicemos la comprobación para obtener una seguridad razonable de que los estados de cuentas están exentos de errores

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sustanciales. En nuestra auditoría se verifican, por muestreo, los elementos facilitados para justificar los importes y libros de contabilidad, u otros elementos que resulten oportunos para dar fe de los datos que figuran en los estados de cuentas. Se evalúan además los principios de contabilidad utilizados y las principales estimaciones realizadas por la Secretaría, así como la presentación general de los estados de cuentas. En todos los casos comprobamos la versión en inglés de los estados de cuentas. Nuestros dictámenes de auditoría también se redactaron en inglés.

10. En nuestros dictámenes de auditoría sobre los estados de cuentas del SEPU (1998-1999), el IIPE (1998-1999) y el CIFT (1998-1999) no emitimos reserva alguna.

11. Los estados de cuentas de la UNESCO (bienio 1998-1999) presentan con fidelidad, en todos los aspectos sustanciales, la situación financiera de la Organización, los resultados de sus operaciones y cambios en las reservas y saldos de los fondos, los movimientos de caja en los fondos pertenecientes a la UNESCO y el estado de las consignaciones de su Fondo General de acuerdo con sus normas contables, que se aplicaron de modo compatible con las del periodo anterior.

12. En nuestro dictamen sobre los estados de cuentas de la UNESCO para 1998-1999 emitimos ciertas reservas a propósito del cumplimiento de las normas. Deseo señalar a su atención dos elementos que suponen importantes irregularidades en el ejercicio de las facultades que la Conferencia General otorga al Director General. En primer lugar, observé que un número considerable de las medidas relativas al personal adoptadas durante el bienio 1998-1999, sobre todo nombramientos y ascensos, incumplían disposiciones de la Constitución, el Estatuto y Reglamento del Personal y otros textos conexos. En segundo lugar, observé claras contravenciones de la letra y el espíritu de la Resolución 51, aprobada por la Conferencia General en su 29ª reunión, en la administración del Programa de Participación, en particular en lo referente a los “proyectos especiales”, la mayoría de los cuales se aprobaron sin respetar los reglamentos y procedimientos normales.

13. En este informe in extenso se exponen con más pormenores estos asuntos, junto con observaciones sobre algunas otras cuestiones.

ASCENSOS A PUESTOS DIRECTIVOS

Alcance, objetivo, criterios y metodología de la auditoría

14. El de los ascensos fue uno de los tantos problemas importantes que se trataron en el capítulo dedicado a recursos humanos de nuestro informe sobre el bienio anterior. Esta cuestión ha seguido interesando y preocupando a los órganos rectores. En 1999, en su Resolución 30 C/72, la Conferencia General recomendaba que el Auditor Externo examinara todos los aspectos de la reclasificación de los puestos y de los ascensos de funcionarios a las categorías de ADG, D-1 y D-2 que se aprobaron durante el bienio 1998-1999, así como las repercusiones que, cabe prever, tendrán

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dichas medidas en el bienio 2000-2001, y que presentara los resultados de ese estudio al Consejo Ejecutivo en un informe aparte, a más tardar en su 160ª reunión.

Para una gestión de los recursos humanos que integre debidamente consideraciones de economía, eficiencia y eficacia es preciso contar con una normativa adecuada en materia de rendición de cuentas que se aplique sistemáticamente.

15. Para una gestión de los recursos humanos que integre debidamente consideraciones de economía, eficiencia y eficacia es preciso contar con una normativa adecuada en materia de rendición de cuentas que se aplique sistemáticamente. Tras examinar el Estatuto y Reglamento del Personal y otras disposiciones aplicables al personal vigentes durante el bienio, adoptamos esos textos como principales criterios para nuestra auditoría. Consideramos, además, que la propia configuración de la plantilla debe estar pensada para satisfacer al mismo tiempo las necesidades del conjunto de la Organización y de los distintos responsables del programa. Queríamos averiguar si se había intentado reducir el número de puestos directivos, como recomendó la Conferencia General, y limitar estrictamente la reclasificación, creación y supresión de puestos, para no distorsionar la estructura general de la plantilla. Es preciso, por último, que haya un equilibrio entre las necesidades de recursos humanos de la UNESCO y la capacidad financiera de los Estados Miembros, y otro tanto cabe decir de la administración y la ejecución del programa con respecto a los gastos del programa para alcanzar los objetivos de la Organización. Debería informarse periódicamente a los Estados Miembros con toda claridad acerca de la situación general de la gestión de los recursos humanos.

16. Tal como se nos había pedido, hicimos un repaso de los datos relativos a todos los cambios registrados en la situación de funcionarios de categorías ADG, D-1 y D-2 durante el bienio 1998-1999: 121 reclasificaciones, ascensos y nuevos nombramientos; y 33 casos objeto de una decisión que había sido suspendida. (Decidimos incluir los nuevos nombramientos en el análisis por las repercusiones que tendrán sobre el presupuesto del bienio actual.) La decisión del nuevo Director General de crear una serie de Equipos de Trabajo con miras a la reforma, uno de ellos encargado de la estructura, la plantilla y los sistemas de gestión de la Secretaría, facilitó en gran medida nuestra labor.

17. Para llevar a cabo nuestra tarea:

• examinamos la Constitución, los Textos Fundamentales y otros textos normativos por los que se rigen los ascensos;

• examinamos la labor de los Equipos de Trabajo;

• seleccionamos al azar algunos expedientes de funcionarios para comprobar en qué elementos se fundaban las decisiones adoptadas y cerciorarnos de que éstas se ajustaban al Estatuto y Reglamento del Personal y demás normas y directrices relativas al personal;

• estudiamos el curso dado a nuestras propias recomendaciones al respecto desde el ejercicio 1996-1997, con objeto de obtener un panorama general de la cuestión de los ascensos a lo largo de cuatro años; y

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• examinamos las nuevas prácticas y medidas correctivas que el nuevo Director General y la Secretaría han instaurado desde el final del bienio.

Observaciones

18. Los Equipos de Trabajo sobre la Reforma de reciente creación han contribuido significativamente a tratar los problemas de incumplimiento de las normas. A finales de 1999, el Director General nombró varios equipos de trabajo para hacer avanzar el proceso de reforma administrativa de la Secretaría. Uno de ellos era el Equipo de Trabajo sobre la Estructura, la Plantilla y los Sistemas de Gestión de la Secretaría (en adelante denominado “el Equipo de Trabajo”), con el mandato de comparar la estructura organizativa y la plantilla actuales de la Secretaría con el Programa y Presupuesto Aprobados para 2000-2001. El Equipo de Trabajo estudió asimismo las repercusiones financieras de la totalidad de reclasificaciones, ascensos y nombramientos efectuados desde la redacción del proyecto de documento 30 C/5 (marzo de 1999). El resultado final de su trabajo ha quedado recogido en el addendum del documento del Consejo Ejecutivo 159 EX/5 (mayo de 2000).

Apoyamos plenamente sus conclusiones y recomendaciones para subsanar el incumplimiento de las normas establecidas en las decisiones adoptadas en relación con el personal, así como las repercusiones de tales decisiones en el presente bienio.

19. Para cerciorarnos de la validez y exhaustividad de la información proporcionada por la Secretaría, nos entrevistamos con el Equipo de Trabajo y con representantes de la Oficina de Gestión de Recursos Humanos, y les facilitamos el asesoramiento que nos pedían. También examinamos los criterios y el alcance de su labor, y examinamos su plan de trabajo y sus documentos de trabajo e informes. Basándonos en la información así obtenida y en verificaciones posteriores, nos complace afirmar que la labor del Equipo de Trabajo merece nuestra confianza. Apoyamos plenamente sus conclusiones y recomendaciones para subsanar el incumplimiento de las normas establecidas en las decisiones adoptadas en relación con el personal, así como las repercusiones de tales decisiones en el presente bienio. Tenemos además algunas observaciones y sugerencias complementarias que formular sobre la presentación de informes relativos a las cuestiones vinculadas con los recursos humanos.

20. Antecedentes: un marco en materia de rendición de cuentas para la gestión de los recursos humanos. El personal es el recurso más importante de la UNESCO, y la partida de gastos correspondiente equivale a más del 60% del Presupuesto Ordinario. Considerando su importancia, el costo de los recursos humanos reviste un interés primordial para los órganos rectores.

21. La gestión de los recursos humanos se funda en un sistema de rendición de cuentas que, en el caso de la UNESCO, reposa en sus reglamentos, normas y otros textos administrativos. Esta normativa puede describirse como una pirámide formada por niveles sucesivos de instrucciones (cada vez más detalladas) y relaciones de subordinación, concebida para garantizar una gestión ordenada del personal. En la cúspide de la pirámide se encuentra la Constitución, seguida por los textos

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aprobados por la Conferencia General: Reglamento Financiero, Estatuto del Personal y otras resoluciones que pueden influir en los gastos de personal. Cualquier modificación de esos textos está supeditada a la aprobación de la Conferencia General. Le sigue, en el nivel inmediatamente inferior, el Reglamento del Personal, de carácter más detallado, que emana del Estatuto del Personal. Aunque la aprobación de sus disposiciones incumbe al Director General, el Reglamento debe ajustarse al Estatuto y ha de informarse acerca de su entrada en vigor y de toda modificación a la Conferencia General en cada una de sus reuniones. Aunque el Director General puede modificar las disposiciones del Reglamento, hasta que la modificación no tenga carácter oficial la Secretaría debe seguir rigiéndose por a él y aplicarlo. El Director General también puede hacer excepciones al Reglamento, siempre y cuando sus disposiciones no sean incompatibles con el Estatuto, se hagan constar debidamente y se informe de ellas a los órganos rectores cuando lo soliciten. En nuestra opinión, la Conferencia General previó la posibilidad de tales excepciones con la intención manifiesta de que se recurriera a ellas sólo en circunstancias raras o poco habituales.

22. En el nivel inmediatamente inferior se hallan las políticas y procedimientos que sirven para aplicar el Estatuto y Reglamento y que rigen los asuntos de personal para el conjunto de la UNESCO. También son aprobados por el Director General, y deben ser compatibles con el Estatuto y Reglamento. En la base de la pirámide se encuentran las directrices más detalladas, elaboradas por diversas instancias de la administración, en la Sede y fuera de ella, para regular aspectos de la gestión del personal que les son propios. Esas directrices se comunican a niveles superiores del escalafón para que las aprueben, del mismo modo que el Estatuto y Reglamento se comunican a los órganos rectores.

23. En el Elemento de información 1 se presentan los principales textos normativos referentes a los ascensos, vigentes en 1998-1999, por orden de importancia decreciente.

Aunque reconocemos que siempre será necesario cierto grado de flexibilidad, el poder discrecional debe ejercerse dentro de límites razonables y haciéndolo constar debidamente, para que puedan exigirse cuentas del uso que le den a los funcionarios de la Secretaría.

24. Estos textos deberían formar un conjunto unificado y coherente de instrucciones y relaciones de subordinación que garantizaran que las intenciones de la Conferencia General se materializan en la práctica de manera eficaz y efectiva. Aunque no sea necesario informar a la Conferencia General sobre la aplicación de cada principio y directriz, sí es indispensable comunicarle que se da cumplimiento a sus intenciones, según se expresan en el Estatuto. Por lo tanto, a nuestro entender, las reglas, principios y directrices relativas al personal, de carácter más detallado, que dan cuerpo al Estatuto del Personal aprobado por la Conferencia General, son textos con fuerza de ley. La voluntad y las instrucciones de la Conferencia General sólo pueden respetarse si para aplicarlas se prevén reglas, principios y procedimientos que sean compatibles con ellas y se les da cumplimiento de manera justa y uniforme. Aunque reconocemos que siempre será necesario cierto grado de flexibilidad, el poder discrecional debe ejercerse dentro de límites razonables y haciéndolo constar debidamente, para que puedan exigirse cuentas de ello a los funcionarios de la Secretaría.

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Elemento de información 1

Textos de la UNESCO, presentados por orden de importancia decreciente, con ejemplos específicamente referidos a los ascensos

Constitución de la UNESCO Artículo VI.4: El Director General nombrará el personal de la Secretaría, con arreglo al Estatuto del Personal que la Conferencia General apruebe. A reserva de reunir las más altas cualidades de integridad, eficiencia y competencia técnica, el personal habrá de ser nombrado a base de la más amplia representación geográfica posible.

Estatuto del Personal Finalidad: El Estatuto del Personal enuncia las condiciones fundamentales de servicio y los derechos, deberes y obligaciones fundamentales de los miembros de la Secretaría de la UNESCO, tal como han sido aprobados por la Conferencia General.

Alcance: Están sujetos al Estatuto del Personal todos los miembros de la Secretaría de la Organización a quienes sea aplicable en virtud de los términos expresos de su contrato.

Aplicación: En su calidad de jefe de la administración de la Organización, el Director General aplicará las disposiciones del presente Estatuto, promulgando y aplicando normas y disposiciones reglamentarias compatibles con ellas.

4.2: (...) el Director General utilizará (...) a fin de garantizar el más alto grado de eficiencia, competencia e integridad.

4.3.2: La contratación y los nombramientos se efectuarán sobre una base competitiva.

Resoluciones de Consignación de Créditos Resolución 29 C/65 j): Se asigna una cuantía de 313.658.650 dólares (...) en la consignación de créditos (...) para los puestos de plantilla en la Sede y fuera de la Sede, cuantía que no podrá ser sobrepasada.

Reglamento del Personal El Reglamento del Personal trata aspectos más específicos de cada uno de los Artículos del Estatuto, con los que ha de ser compatible. Aunque el Director General puede modificarlo, todos los cambios habrán de comunicarse a la Conferencia General y ser también compatibles con el Estatuto del Personal.

Cláusula 112.2: a) El Director General podrá modificar las disposiciones del presente Reglamento siempre que se atenga a lo establecido en el Estatuto del Personal. b) El Director General podrá hacer excepciones al Reglamento del Personal, en casos especiales, siempre que tales excepciones no sean contrarias al Estatuto del Personal, ni constituyan violación de contrato, ni supongan perjuicio de los derechos adquiridos por los funcionarios y se adopten en el interés de la Organización. En tales casos excepcionales se abrirá un expediente, que se comunicará al Consejo Ejecutivo o a la Conferencia General en caso de que lo reclamen.

Cláusula 104.1 b): La Junta Asesora del Personal (...) ofrecerá asesoramiento sobre (...) i) las contrataciones por un plazo de seis o más meses sujetas al Estatuto y Reglamento del Personal.

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Cláusula 104.2 b): Todo aspirante a un puesto del Cuadro Orgánico deberá tener un título universitario o una experiencia equivalente y demostrar que posee un buen conocimiento de una de las lenguas de trabajo de la Secretaría.

Cláusula 104.7 b): Podrán recibir nombramientos de duración indeterminada los funcionarios que lleven por lo menos cinco años de servicio ininterrumpido y hayan demostrado reunir las condiciones de eficiencia, competencia e integridad requeridas en la Cláusula IV.2 del Estatuto.

Principios y procedimientos administrativos Esos textos ofrecen descripciones detalladas y específicas de los

procedimientos de aplicación del Estatuto y Reglamento del Personal. Por ejemplo:

La circular administrativa 1917 (31 de marzo de 1994) estipula que un funcionario cuyo nombre figure dos veces en la lista de méritos puede ser ascendido (...)

25. Importantes irregularidades en el cumplimiento de la

reglamentación en materia de ascensos observadas en nuestro informe sobre el bienio 1996-1997. En nuestro informe sobre el bienio 1996-1997 comprobamos que más de un tercio de los 475 ascensos concedidos durante ese periodo no cumplían los criterios para esa promoción, esto es, la Política de Personal de 1990 y el Estatuto y Reglamento del Personal de 1994. Nuestra conclusión fue que el número de casos en los que no se habían cumplido los criterios establecidos era inaceptable.

26. Informamos de estas importantes irregularidades en el cumplimiento de las disposiciones aprobadas por la Conferencia General en virtud del apartado vii) del párrafo c) del Artículo 6 de nuestro mandato (anexo al Reglamento Financiero) en el que se establece que en nuestro informe deberíamos señalar otras cuestiones como los “gastos que no se ajusten a las disposiciones que los autorizan”. Las irregularidades que comprobamos en 1996-1997 son las siguientes:

• de los 220 funcionarios ascendidos en 1996-1997 a un puesto vacante de categoría superior el 35% no había sido sometido a un proceso de selección;

El Director General se comprometió a revisar el sistema de ascenso por méritos con miras a mejorar su eficacia.

• de los 125 ascensos otorgados mediante reclasificación en 1996-1997 el 27% no cumplía la norma relativa a la antigüedad en el grado (es decir, los funcionarios fueron ascendidos antes de cumplir los cinco años requeridos en la categoría anterior; y

• de los 98 ascensos concedidos a título personal en 1996-1997 el 63% no cumplía todos los criterios establecidos.

27. Por otra parte, la encuesta que realizamos entre los funcionarios durante el bienio puso de manifiesto un alto grado de insatisfacción con las prácticas de ascenso del momento. En nuestro informe recomendamos, entre otras cosas, que la UNESCO revisara ampliamente los ascensos, comprendidos los de fin de carrera, y determinara su objetivo y los

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principios sobre los que se basaban. También recomendamos que se aplicaran sistemáticamente las políticas en la materia.

28. Los órganos rectores hicieron suyas nuestras inquietudes. Por ejemplo, como se indica en el Elemento de información 2, la Conferencia General declaró en su Resolución 30 C/72, que había habido “demasiadas excepciones en la aplicación de la política de personal y del sistema de gestión del personal”.

29. En su respuesta, el Director General se comprometió a revisar el sistema de ascenso por méritos en 1999 a fin de mejorar su eficacia.

Elemento de información 2 Extractos de las resoluciones y decisiones relativas a la política de personal

y a los ascensos

Resolución 29 C/77.6: La Conferencia General “Invita al Director General a aplicar estrategias que en 1998-1999 permitan una eficiente utilización del personal a fin de que se aprovechen de manera óptima los recursos disponibles y se ejecuten con más eficacia los programas, adoptando entre otras cosas medidas tendentes a reducir el excesivo número de cargos de alto nivel en la estructura de la Secretaría.

Decisión 155 EX/7.3.9: El Consejo Ejecutivo “Pide al Director General que en su 156ª reunión le presente un informe sobre los progresos que ha realizado en la aplicación de las recomendaciones ... referentes a “las numerosas excepciones y anomalías” observadas por el Auditor Externo en lo tocante a la gestión de recursos humanos, desde el punto de vista en particular de la aplicación rigurosa de la Constitución y del Reglamento del Personal, y que establezca un calendario razonable para la aplicación de dichas recomendaciones”.

Decisión 155 EX/7.3.10: ... “Invita al Director General a informar a la Conferencia General en su 30ª reunión sobre la aplicación de las recomendaciones del Auditor Externo”.

Decisión 156 EX/8.4.3 “Pide al Director General que presente a la Conferencia General en su 30ª reunión, tras su examen por el Consejo en su 157ª reunión, un informe en el que se haga referencia expresa a las recomendaciones formuladas por el Auditor Externo en el documento 155 EX/27 y Add., indicando las medidas concretas adoptadas para dar cumplimiento a cada recomendación”.

Decisión 157 EX/8.5: El Consejo Ejecutivo ... (6) Considera que ha habido demasiadas excepciones en la aplicación de la política de personal y del sistema de gestión del personal, y que es preciso aplicarlos estrictamente, entre otros motivos para evitar el desánimo del personal; 7) Subraya que la aplicación de la política de personal responde ante todo al objetivo de facilitar la ejecución eficaz de los programas de la Organización.

Resolución 30 C/72: La Conferencia General “Considera que ha habido demasiadas excepciones en la aplicación de la política de personal y del sistema de gestión del personal, y que es preciso aplicarlos estrictamente, entre otros motivos para evitar el desánimo del personal”.

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30. Mayor deterioro de la situación en 1998-1999. En nuestro examen de los ascensos efectuados en el bienio 1998-1999 queda de manifiesto que la situación se ha deteriorado aún más. Según el documento 159 EX/5 Addendum, en el 44% de los 592 ascensos efectuados en 1998-1999 no se cumplían los procedimientos o criterios establecidos. Otras excepciones fueron 82 ascensos más concedidos a título personal en el curso de la carrera, pese a que este tipo de promoción debía haber desaparecido el 31 de diciembre de 1994. A tenor de nuestras propias observaciones y de las del Equipo de Trabajo, los niveles de cumplimiento no mejoraron en los últimos cuatro años, pese a lo que aseguraba la Secretaría y a las inquietudes manifestadas por los Estados Miembros.

31. Más del 70% de los ascensos a puestos directivos concedidos en el bienio 1998-1999 no cumplían los reglamentos. En el periodo comprendido entre el 1º de enero de 1998 y el 30 de septiembre de 1999, se efectuaron 121 nombramientos y ascensos a puestos de categorías de Director General Adjunto (DDG), y Subdirector General (ADG) D-2 y D-1. En el Cuadro 1 se resumen las decisiones que se hicieron efectivas hasta el 30 de septiembre de 1999: a finales del bienio se adoptaron otras 33 que, no obstante, se suspendieron posteriormente, en espera del examen de la documentación correspondiente.

Cuadro 1: Nombramientos y ascensos a puestos directivos

en el bienio 1998-1999 hasta el 30 septiembre de 1999 (21 meses)

Categoría DDG ADG D-2 D-1 Total

Incumplen los procedimientos

(en Nº de puestos)

Incumplen los procedimientos

(en %)

Nombramientos externos

- 2 5 7 14 19

75

Contratación interna

- 1 - 10 11

Reclasificación - 2 13 35 50 23 46

Ascensos por mérito

- - - - - - -

Ascensos a título personal

- 1 4 16 21 21 100

Ascensos de fin de carrera

1 5 7 12 25 25 100

TOTAL 1 11 29 80 121 88 73

Fuente: Información facilitada por PER, 12 abril de 2000.

En el 75% de las decisiones relativas a nombramientos externos y contratación interna no se respetaron todos los procedimientos establecidos.

32. En el 75% de los nombramientos externos y las contrataciones internas no se respetaron todos los procedimientos establecidos: en 19 de los 25 casos no se siguieron uno o más de los procedimientos prescritos, esto es, el anuncio de los puestos vacantes, la evaluación de los candidatos con arreglo a los requisitos, el análisis de las candidaturas y la celebración de entrevistas con los candidatos que figuran en la lista restringida y la aprobación por el Director General.

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Para que un procedimiento de ascenso sea eficaz deben cumplirse distintas etapas:

• Competencia entre aspirantes • Anuncio de los puestos

vacantes • Evaluación de los candidatos

con arreglo a los requisitos • Análisis de las candidaturas y

celebración de entrevistas • Recomendación y aprobación

por el personal directivo

33. En el 46% de las reclasificaciones no había habido una nueva descripción del puesto, como lo estipulan las normas en la materia; más concretamente, 23 de las 50 decisiones no se sustentaban en una nueva descripción de puesto. En 15 decisiones de reclasificación a D-1 se había mantenido la descripción de puesto de categoría P-5, en la que se encontraba anteriormente el titular mientras que otras 12 (7 D-1 y 5 D-2) se fundamentaban en antiguas descripciones de puestos de la nueva categoría.

34. Ninguna de las decisiones relativas a los ascensos a título personal y de fin de carrera cumplían las normas establecidas. Hubo 21 ascensos a título personal. De acuerdo con la circular administrativa 1883 publicada en 1993, este tipo de promoción debía haber desaparecido en 1994 y ser remplazado por el sistema de ascenso por méritos. En 1998 y en 1999 se concedieron 25 ascensos de fin de carrera, ninguno de los cuales respondía a los cinco criterios sobre los que se basó el Equipo de Trabajo para evaluar estas decisiones.

35. La consecuencia de estos cambios es un aumento de los costos en 2000-2001. En el addendum del documento 159 EX/5, el Equipo de Trabajo estimó en 11 millones de dólares los costos adicionales totales de todos los ascensos. De nuestro examen de sus documentos de trabajo se desprende que las repercusiones financieras de los ascensos a puestos directivos representan 1,7 millones de dólares, o el 15% de esa cifra.

36. La estructura de la plantilla real en 1998-1999 difería mucho de la que aprobó la Conferencia General en el 29 C/5. La Secretaría está obligada a ceñirse, en cada bienio, a un determinado presupuesto para gastos de personal. Por ejemplo, en 1998-1999, en la Resolución relativa al presupuesto se hacía referencia a un costo de 313 millones de dólares y se explicaba que se había calculado sobre la base de 2.188 puestos de plantilla, puestos que se enumeraban en el Apéndice V, junto con el Sector y la Unidad y la categoría a que pertenecían. Ahora bien, en el transcurso o al final del bienio la Secretaría no comunica o explica oficialmente a los Estados Miembros los gastos efectivamente incurridos en comparación con las sumas presupuestadas. Nosotros comprobamos que había discrepancias considerables y cierta confusión sobre cuáles podrían ser las cifras reales.

37. Comparamos el número de puestos autorizado en el Apéndice V del 29 C/5 con el indicado en la plantilla de personal y con el número real de funcionarios al 1º de octubre de 1999, y observamos disparidades considerables. El número de puestos directivos registra un aumento apreciable, pese el deseo expresado por la Conferencia General en su 29ª reunión de que se redujera.

160 EX/25 Add. - pág. 17

Puestos directivos 1º de octubre de 1999

Puestos directivos

Puestos que figuran en el

29 C/5

Puestos que figuran en la plantilla del

personal

Número real de funcionarios

DDG 1 1 1 ADG 9 11 15 D-2 32 42 40 D-1 67 89 104

Total 109 143 160

La información facilitada a los Estados Miembros ha sido incompleta

38. Los ascensos, clasificaciones y otros cambios en la plantilla tienen un efecto continuo en los gastos de personal, que no se explican ni en el presupuesto ni en los informes financieros; esta afirmación puede comprobarse examinando las Resoluciones de Consignación de Créditos de los últimos cuatro bienios.

Las cantidades que hoy pagan los Estados Miembros para sufragar los gastos en concepto de sueldos superan en más de 70 millones las desembolsadas hace ocho años, por menos servicios debido a la reducción de 70 puestos. Resoluciones de Consignación de Créditos

Bienio Gastos en

concepto de sueldos

Puestos de plantilla

26 C/5 1992-1993 240 millones 2.297 27 C/5 1994-1995 248 millones 2.153 28 C/5 1996-1997 288 millones 2.188

29 C/5 1998-1999 313 millones 2.118

39. Durante ese periodo el presupuesto aumentó en 30% mientras que el

número de puestos disminuyó en un 8%. La explicación que da la Secretaría al respecto es que, para que la comparación del crecimiento real de un periodo con el siguiente sea válida, habría que reevaluar y calcular de nuevo el presupuesto original para tomar en cuenta la inflación, las variaciones de los tipos de cambio, los aumentos reglamentarios y demás factores. A continuación, ese presupuesto tendría que ajustarse para reflejar los cambios en la estructura de la Secretaría o el programa. Cualquiera que sea la explicación, el hecho es que las cantidades que hoy pagan los Estados Miembros para sufragar gastos en concepto de sueldos superan en más de 70 millones las desembolsadas hace ocho años, por menos servicios, no obstante, debido a la supresión de 70 puestos.

40. En nuestra opinión, resulta equívoco mantener que hubo un crecimiento real cero, dados los aumentos presupuestarios debidos a los ascensos, las reclasificaciones y las reorganizaciones no oficiales. Los ascensos y las reclasificaciones no son lo mismo que los aumentos del

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costo de vida destinados a reflejar la inflación, como tampoco lo es comprar un coche más caro o material informático (soportes físicos o lógicos) de nueva generación. Se trata de costos evitables y no de auténticos incrementos de los costos. Resulta, por ende, fundamental dar a conocer los elementos en que se basa el nuevo cálculo de los costos.

41. El segundo problema radica en la notificación de los costos de los ascensos efectuados a final de bienio. Al decidirse después de la reunión de la Conferencia General, estas cifras no pueden incluirse en el C/5 definitivo, por lo que pasan a computarse como costos no presupuestados para el bienio siguiente. No obstante, desde el momento en que se toma la decisión, la Secretaría sabe que otros ámbitos se verán afectados si se sufragan esos aumentos no previstos y que algunas actividades del Programa y Presupuesto Aprobados quedarán sin ejecutar. En nuestras visitas a las Oficinas fuera de la Sede y en las conversaciones que mantuvimos con los Sectores, se nos dijo con frecuencia que no se estaban atendiendo necesidades cruciales del programa y de los servicios de apoyo debido a demoras forzosas en la contratación o la supresión lisa y llana de puestos. Por ello, debería informarse a los órganos rectores de las repercusiones que tienen en el presupuesto o en los programas del presente o el próximo bienio todos los cambios introducidos en la estructura de la plantilla.

Los ascensos a final de bienio no son prácticas infrecuentes.

42. Los ascensos a final de bienio no son infrecuentes. En nuestro informe de 1997, observábamos que en diciembre de ese año se habían concedido 91 ascensos a título personal que, sin embargo, no habían tenido efecto hasta el bienio siguiente. Si bien en ese bienio se respetó el tope de gastos de personal, los ascensos provocaron serias limitaciones presupuestarias en el bienio siguiente. Análogamente, si los ascensos suspendidos en octubre-noviembre de 1999 se hubiesen hecho efectivos, habrían ocasionado un aumento en la consignación para sueldos básicos correspondiente a 2000-2001. El propio Director General, que había tenido que someter una revisión de la estructura de la plantilla para reemplazar a la que se había aprobado en el 30 C/5, destacó en el documento 159 EX/5 Add. el problema de los aumentos de los costos no presupuestados atribuibles a los ascensos.

43. El Director General observó:

“Un examen detallado de la plantilla para 2000-2001 comparada con lo que está previsto en el documento 30 C/5 confirma que nos encontramos ante un serio desequilibrio, en lo referente tanto a la estructura de puestos, y en particular los puestos directivos, como al tope de 312.368.200 dólares para gastos de personal aprobado por la Conferencia General en la Resolución de Consignación de Créditos para 2000-2001. Según las estimaciones, el déficit potencial en gastos de personal, que comprende numerosos puestos temporales, es de unos 17 millones de dólares. Determinadas medidas como la supresión o la congelación de puestos vacantes, o las contrataciones aplazadas, han permitido reducir este déficit

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potencial a unos 2,5 millones de dólares. Se ha hecho también todo lo posible para que la estructura de puestos se ajuste a lo que había sido previsto en el 30 C/5 Aprobado” (159 EX/5.Add).

44. Los informes presupuestarios y financieros presentados al Consejo Ejecutivo y a la Conferencia General son fragmentarios y no incluyen información clave sobre las repercusiones de las decisiones en materia de recursos humanos. Los ascensos son sólo parte del problema. Si bien se presentan al Consejo Ejecutivo muchos informes especiales sobre cuestiones relativas a los recursos humanos, como el número de puestos cubiertos, la representación geográfica y el empleo de consultores, no se articulan de manera eficaz para que pongan de relieve las repercusiones financieras de las políticas aplicadas en materia de recursos humanos.

45. Por ejemplo, en el párrafo 10 del documento 157 EX/24, de fecha 31 de agosto de 1999, sólo se indica el número de nombramientos de funcionarios del Cuadro Orgánico para el presente bienio, no así el de ascensos y reclasificaciones. Del 1° de enero de 1998 al 7 del mismo mes de 1999, se efectuaron 171 nombramientos, frente a la cifra de 157 correspondiente al bienio 1996-1997. Esta información difiere considerablemente de los resultados dados a conocer más adelante (en abril de 2000) por el Equipo de Trabajo, o los que indicamos en nuestro propio informe correspondiente a 1996-1997. Desconocemos por qué la Secretaría optó por informar sólo de los nombramientos, habida cuenta de la gran preocupación reflejada en nuestro anterior informe y del interés que los Estados Miembros mostraron sobre esta cuestión.

En ningún informe se dan a conocer los costos totales en concepto de sueldos ni el número total de funcionarios de la UNESCO, comprendidos los que se imputan a programas extrapresupuestarios, fondos fiduciarios, etc.

46. Hay otro problema relacionado con el anterior: en ningún informe se dan a conocer los gastos totales en concepto de sueldos ni el número total de funcionarios que componen la plantilla de la UNESCO, comprendidos los que se imputan a programas extrapresupuestarios, los fondos fiduciarios, etc. Observamos una tendencia a aumentar el número de puestos y a imputar los gastos conexos a cuentas especiales como el Fondo de Utilización de los Locales de la Sede, el Fondo para la Información, el Enlace y las Relaciones con el Público (Programa de Bonos de la UNESCO), la Cuenta de Gastos Generales de los Fondos Fiduciarios (FITOCA) e incluso el Programa de Participación. La información sobre este tipo de puestos se suministra de forma muy fragmentaria. Se ha considerado que estos puestos no pertenecen al ámbito de aplicación de la Resolución de Consignación de Créditos por lo que se refiere a los gastos de personal, y que, por consiguiente, no están sujetos a los mismos imperativos que los puestos de plantilla.

47. Por primera vez, la Secretaría hizo un esfuerzo por comunicar el costo total de los ascensos en el documento 159 EX/5 Add. A efectos de comparación se indica que en 1998-1999 los nombramientos y ascensos supusieron un costo suplementario de 11 millones de dólares. Apoyamos la publicación de este tipo de información y la del número de ascensos y reclasificaciones previstas o presupuestadas. Desearíamos que el costo de los ascensos pasara a formar parte integrante de la información sobre el presupuesto y las cuentas, como ocurre en las Naciones Unidas.

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48. La UNESCO debería:

• informar a la Conferencia General al final de cada bienio acerca del número y el costo de los ascensos y reclasificaciones previstos en el presupuesto, y acerca de su número y costo efectivo; y

• dar a conocer el número total de funcionarios de la UNESCO y de los costos totales conexos, comprendidos los que se imputan a los programas extrapresupuestarios y los fondos fiduciarios.

Comentarios del Director General

Primera Sección: De acuerdo. En la medida en que sea factible, se pondrá en práctica en el 31 C/5 y al final de cada bienio se presentará un informe al respecto.

Segunda Sección: De acuerdo. La presentación de informes a los órganos rectores se replanteará en consonancia con ello.

Conclusión

49. En el informe correspondiente al bienio 1996-1997 que presentamos a la Conferencia General formulamos cuatro recomendaciones importantes que se resumen en el Elemento de información 3. Entre otras cosas, comprobamos una serie de anomalías graves en lo que respecta a las facultades conferidas por la Conferencia General al Director General en materia de ascensos y nombramientos. El Consejo Ejecutivo y la Conferencia General tomaron debida nota de nuestras preocupaciones y, en la Resolución 30 C/72, la Conferencia General consideró “que [había] habido demasiadas excepciones en la aplicación de la política de personal y del sistema de gestión del personal, y que [era] preciso aplicarlos estrictamente, entre otros motivos para evitar el desánimo del personal”. No se podrá alcanzar el más

alto grado de eficiencia, competencia e integridad que exige la Constitución de la UNESCO si los puestos no se cubren por medio de un proceso competitivo, de conformidad con el Estatuto del Personal.

50. A pesar de lo establecido en esa resolución y de las claras orientaciones proporcionadas por el Consejo Ejecutivo (véase el Elemento de información 2), las conclusiones a que llegamos nosotros, al término de esta auditoría y el Equipo de Trabajo del Director General, ponen claramente de manifiesto que la situación siguió empeorando en 1998-1999. En efecto, se procedió a un gran número de ascensos y nombramientos que no respetan el marco fijado por la Conferencia General. En nuestra opinión, la única manera de garantizar el cumplimiento del Estatuto y el Reglamento del Personal aprobados por la Conferencia General es hacer efectivas las políticas y los procedimientos de aplicación correspondientes. No se podrá alcanzar el más alto grado de eficiencia, competencia e integridad que exige la Constitución de la UNESCO si los puestos no se cubren por medio de un proceso competitivo, de conformidad con el Estatuto del Personal. No existirá la certeza de que la selección se ha efectuado de manera justa y competitiva si no se han cumplido las condiciones definidas en las disposiciones de aplicación de ese Estatuto en cuanto a idoneidad, publicidad, experiencia, apreciación y evaluación imparcial.

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La autorización para hacer excepciones a las reglas se utilizó de manera tan generosa que la excepción pasó a ser regla.

51. Es manifiesto que en un gran número de casos esas condiciones fundamentales no se tuvieron en cuenta. Observamos que en lugar de ejercer la facultad de modificar las normas cuando era necesario, el Director General se limitó a hacer caso omiso de ellas. La autorización para hacer excepciones a las reglas se utilizó de manera tan generosa que la excepción pasó a ser regla. De acuerdo con nuestro mandato y con las normas de auditoría profesional, señalamos esta anomalía importante en relación con la facultad que la Conferencia General concede al Director General haciéndola constar en el presente informe y emitiendo un dictamen con reservas sobre los estados financieros de la UNESCO en cuanto al respeto de los textos que tienen fuerza legislativa.

52. En el presente bienio pensamos seguir de cerca los progresos realizados en la aplicación de las demás recomendaciones sobre la gestión de los recursos humanos que formulamos en nuestro informe correspondiente al bienio 1996-1997. Pedimos a la Secretaría que en un próximo prepare una actualización de la información sobre las medidas adoptadas antes de que iniciemos nuestra labor de seguimiento.


Resumen de las recomendaciones del Auditor Externo - Recursos Humanos

76. La UNESCO deberá mejorar el proceso de contratación y velar para ello por que:

• todos los puestos vacantes se hagan públicos con la suficiente antelación y que la índole y duración de los anuncios permitan atraer a gran número de candidatos competentes, en particular de los Estados Miembros no representados o con representación inferior a la normal;

• se introduzcan mecanismos, instrumentos y criterios para garantizar que la selección de los candidatos se basa en una evaluación competitiva, rigurosa y coherente de todos los conocimientos, aptitudes y competencias necesarios para el puesto en el presente y en el futuro; y

• se elabore una estrategia de contratación específica y eficaz, y se ejecuten planes de acción para lograr que la Secretaría alcance sus objetivos de contratación a corto y largo plazo.

81. La UNESCO deberá seguir tratando de establecer un sistema eficaz de evaluación profesional.

94. A fin de actuar de forma más coherente y sistemática al otorgar ascensos, la UNESCO ha de efectuar un examen completo de los objetivos que se persiguen con los ascensos y de todos los métodos que se emplean actualmente para ascender a los funcionarios. En particular, la Secretaría debe determinar lo siguiente:

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• los objetivos y los principios subyacentes relativos a los ascensos, comprendidos los de fin de carrera;

• los métodos de ascenso que han de preferirse, teniendo presente la necesidad de garantizar que la selección se efectúa entre diversos candidatos y que los funcionarios ascendidos reúnen las más altas cualidades de competencia técnica, eficiencia e integridad;

• los criterios, los instrumentos y el proceso de ascenso que han de utilizarse;

• los procedimientos necesarios para aplicar de forma sistemática toda política de ascenso; y

• el total de gastos por concepto de ascensos y las repercusiones que éstos tienen en el presupuesto y los programas.

107. Tanto por conducto del CCCA como de modo independiente, la UNESCO debe seguir instando a la Comisión de Administración Pública Internacional a que examine a fondo el sistema común de clasificación de puestos de las Naciones Unidas para determinar si, tal como está concebido y como se emplea, es pertinente. En particular, la UNESCO debe determinar lo siguiente:

• si los factores que se utilizan actualmente en las normas de clasificación con arreglo a las cuales se evalúan y clasifican los puestos tienen suficientemente en cuenta todos los aspectos importantes de las labores que desempeñan los funcionarios; y

• si el número y las definiciones de las categorías y grados, tal y como son concebidos y empleados, permiten suficiente flexibilidad, resultan rentables y son compatibles con un grado razonable de movilidad y posibilidades de carrera de los funcionarios.

108. Al aplicar el sistema de clasificación en la UNESCO, la Secretaría ha de determinar lo siguiente:

• si podrían reemplazarse las descripciones que se emplean actualmente, centradas en puestos concretos, por otras que tengan sobre todo en cuenta los resultados y el rendimiento;

• si se han de incorporar mecanismos, y en particular medidas de regulación e incentivos, para evitar o limitar la modificación lenta y subrepticia de las clasificaciones y las solicitudes injustificadas de aumento de categoría de los puestos;

• si se han de integrar el sistema y las prácticas de clasificación de puestos y otros componentes de la política de personal a fin de obtener un régimen de personal más sistemático y completo; de aceptarse esta idea, debe determinarse cómo cabe proceder.

116. La Secretaría ha de lograr que los sistemas y prácticas relacionados con el personal se integren en una política de personal completa y sistemática concebida expresamente para respaldar las metas y objetivos de la UNESCO, sin dejar de facilitar a los funcionarios un grado razonable de movilidad y posibilidades de carrera.

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117. La Secretaría ha de velar por que se disponga de un número suficiente de especialistas para poner en práctica debidamente todas las iniciativas en materia de reformas relativas al personal.

118. La Secretaría debe fortalecer las funciones y responsabilidades de la Oficina de Personal en materia de la elaboración y ejecución de políticas de personal y debe aclarar cuáles son las funciones y responsabilidades en materia de gestión de los recursos humanos.

Evolución ulterior

53. Como hemos indicado, desde que comenzamos a preparar el presente informe se produjeron varios acontecimientos significativos. Además de la labor realizada por los distintos Equipos de Trabajo, cabe destacar que los órganos rectores han prestado especial atención al marco normativo por el que se deben regir las cuestiones de personal.

• En respuesta a las preocupaciones expresadas, entre otros, por nosotros acerca de la “modificación lenta y subrepticia” de las clasificaciones, la Conferencia General, en su reunión de 1999, añadió al Reglamento del Personal una nueva Cláusula 4.1.1, que estipula lo siguiente: “El Director General no aumentará bajo ninguna circunstancia el número de puestos de plantilla por grado que son parte integrante del programa y presupuesto (documento C/5) para cada bienio, a menos de haber sido previamente autorizado por el Consejo Ejecutivo.”

El Director General ha emprendido un proceso de reforma de la gestión, cuyos elementos clave son el fomento del espíritu y la práctica de la responsabilidad y el restablecimiento del respeto de las normas y los procedimientos. • Nuestra preocupación por el considerable número de nombramientos

que se realizaron sin recurrir a un proceso competitivo dio lugar a prolongados debates en el Consejo Ejecutivo y la Conferencia General que condujeron a la adición de la nueva Cláusula 4.2: “Al nombrar, transferir o ascender a los funcionarios, así como al renovar los nombramientos, el Director General utilizará un proceso competitivo a fin de garantizar el más alto grado de eficiencia, competencia e integridad.”

• Para hacer mayor hincapié en ese aspecto, la Conferencia General aprobó la Cláusula 4.3.2, que dispone lo siguiente: “La contratación y los nombramientos se efectuarán sobre una base competitiva, previo anuncio oficial de puesto vacante durante tres meses como mínimo, por regla general.”

54. Estimamos que estas modificaciones son muy positivas y tenemos la intención de realizar un seguimiento al respecto en nuestro próximo informe para determinar si se han aplicado cabalmente.

55. Además, el Director General ha emprendido un proceso de reforma de la gestión, cuyos elementos clave son el fomento del espíritu y la práctica de la responsabilidad y el restablecimiento del respeto de las normas y los procedimientos. Ulteriormente, tomó la decisión excepcional de suspender los nombramientos, reclasificaciones y ascensos decididos entre el 1º de octubre y el 14 de noviembre de 1999 y de no hacer efectivo

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ninguno de ellos si no se respetaban las normas y los procedimientos existentes y si las medidas propuestas no se ajustaban a la plantilla y a los gastos de personal previstos para 2000-2001. Al renovar su equipo de directivos constituido por Subdirectores Generales y funcionarios de categoría D-2, el Director General puso en marcha un proceso de contratación abierto y competitivo, en cuyo marco los puestos se han anunciado en medios de comunicación internacionales, se han creado grupos de preselección y evaluación para cada puesto y se han previsto entrevistas estructuradas de los candidatos seleccionados que figuran en la lista restringida. En la Parte I del documento 160 EX/6 se facilitan más detalles sobre estas reformas, además del plan de acción del Director General por el que se guiará en el futuro la gestión de los recursos humanos.

PROGRAMA DE PARTICIPACIÓN

56. El Programa de Participación está “concebido para prestar asistencia directa a las iniciativas emprendidas por los Estados Miembros en la esferas de competencia de la Organización”. Aunque la UNESCO ha prestado asistencia directa a las actividades de carácter nacional desde su creación, el Programa de Participación como tal se inició en 1957. En los últimos 20 años el Programa experimentó un rápido crecimiento, al pasar de 7,4 millones de dólares a 27,3 millones de dólares, y el valor en dólares de las solicitudes también aumentó. Sin embargo, el número de solicitudes recibidas no ha incrementado considerablemente durante ese periodo, tal vez porque en 1998-1999 se decidió que cada país podría presentar 15 solicitudes como máximo.

57. De conformidad con la Resolución 51, aprobada por la Conferencia General en su 29ª reunión, que rige el Programa de Participación (véase el Elemento de información 4), la asistencia con cargo al mismo podrá adoptar muchas formas, ya que podrá sufragar los costos de servicios de especialistas y consultores, becas de perfeccionamiento y de estudio, publicaciones y equipo (salvo vehículos), conferencias y reuniones, seminarios y cursos de formación, contribuciones financieras y ayuda de emergencia.

Elemento de información 4 Extractos de la Resolución 29 C/51

Orientaciones y finalidad del Programa de Participación definidas por la Conferencia General

Las resoluciones relativas al Programa de Participación aprobadas por la Conferencia General contienen los principios y condiciones que deben cumplir los beneficiarios y la Secretaría. Es un texto excepcionalmente detallado y preciso y muestra que los autores han procurado evitar las ambigüedades y garantizar que se respeta la finalidad expresada por los Estados Miembros. Este planteamiento se prosigue y refuerza en la Resolución 30 C/50.

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En virtud de la Resolución 29 C/51 se autoriza al Director General a participar en las actividades de los Estados Miembros, de conformidad con los principios y las condiciones que se enumeran a continuación:

A.2 Cada Estado Miembro podrá presentar por medio de su Comisión Nacional o, cuando no exista una Comisión Nacional, por medio de un canal oficial designado, como máximo 15 solicitudes ... [con] ... orden de prioridad ... Las organizaciones internacionales no gubernamentales ... no podrán presentar más de cinco solicitudes ...

A.3 Únicamente se concederá asistencia con cargo al Programa de Participación: a) previa solicitud presentada por escrito al Director General por la Comisión Nacional ... y b) previo acuerdo escrito entre las partes interesadas, en el que se especifiquen la forma y las modalidades de la participación y se acepten las condiciones ...

A.4 Para proceder a una ejecución más diligente y con objeto de mejorar aún más la gestión del Programa de Participación, la fecha límite para la presentación de las solicitudes será el 27 de febrero de 1998.

A.5 En cuanto a las actividades de carácter subregional, regional o interregional, las solicitudes serán presentadas por las Comisiones Nacionales de los Estados Miembros o Miembros Asociados en cuyo territorio se vaya a ejecutar la actividad. Estas solicitudes deberán ir apoyadas al menos por otras dos Comisiones Nacionales ...

A.6 La asistencia ... podrá consistir en: a) servicios de especialistas y consultores; b) becas de perfeccionamiento y de estudio; c) publicaciones, publicaciones periódicas y documentación; d) equipo (salvo vehículos); e) conferencias y reuniones, seminarios y cursos de formación: servicios de traducción e interpretación, gastos de viaje de los participantes, servicios de consultores u otros servicios que de común acuerdo se consideren necesarios (excluido el personal de la UNESCO); f) contribuciones financieras, si el Director General estima que son el medio más eficaz y práctico para realizar la actividad prevista, siempre que la cuantía ... no supere los 26.000 dólares por proyecto o actividad nacional ni los 35.000 dólares por proyecto ... regional ...

A.7 Para pronunciarse sobre las solicitudes, el Director General tomará en cuenta ... las esferas de competencia de la UNESCO ... las necesidades de los países en desarrollo y de los cuatro grupos prioritarios, a saber, las mujeres, los jóvenes, los Estados Miembros de África y los países menos adelantados ... una distribución geográfica equitativa ...

A.8 El Programa de Participación se llevará a cabo en el marco del programa bienal de la Organización, del que forma parte integrante. La ejecución ... es responsabilidad del solicitante (Comisión Nacional de un Estado Miembro, Miembro Asociado u otro). En la solicitud ... deberá indicarse con precisión el calendario (fechas en que dará comienzo y finalizará ...

B.9 ... El solicitante deberá: a) en el caso de una contribución financiera, presentar ... una relación pormenorizada de las actividades ejecutadas en la que se certifique que los fondos concedidos se utilizaron para ejecutar el proyecto ... no se otorgará ninguna contribución financiera suplementaria si el solicitante no ha presentado todos los informes financieros y todos

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los comprobantes suplementarios del caso ... con cargo a cuyos fondos se hayan contraído obligaciones antes del 31 de diciembre del primer año del ejercicio económico anterior; b) comprometerse a presentar obligatoriamente, con el informe financiero ... un informe de evaluación ... sobre los resultados ... c) [para los becarios] ... si éstos perciben un sueldo, abonarlo durante su estancia en el extranjero; ayudar a los beneficiarios a conseguir un empleo idóneo al regresar ...

C.10 a) frente a una situación de emergencia, el Director General tomará la iniciativa de comunicar al Estado Miembro, en lo posible por medio de su Comisión Nacional, que ha asignado un importe determinado para prestar asistencia inmediata y sugerir, en su caso, las formas en que podría materializarse esa asistencia (con opciones);

b) la Comisión Nacional o el Gobierno comunicará por telegrama la forma de asistencia elegida o propondrá otras opciones apropiadas;

c) en el caso de servicios o bienes que vaya a suministrar la UNESCO, en atención a la urgencia de las necesidades, no habrá llamado a licitación internacional;

d) en el caso de las contribuciones financieras no se aplicará el tope de 26.000 dólares ni el de 35.000 dólares; la ayuda de urgencia será entregada sin tener en cuenta los informes financieros atrasados; ... deberá imperativamente presentar un informe financiero detallado ... y todos los fondos no utilizados en dicho proyecto deberán ser reintegrados a la UNESCO.

(el subrayado es nuestro)

58. Para el bienio 1998-1999 se aprobó para el Programa de

Participación un presupuesto de 24,8 millones de dólares. En septiembre de 1998, el Consejo Ejecutivo aprobó una modificación de la Resolución de Consignación de Créditos que entrañaba un aumento de 2,5 millones de dólares, llevando el total a 27,3 millones de dólares, porque las solicitudes de los Estados Miembros representaban casi un 50% más del total correspondiente al bienio anterior. En aquel momento, si bien el presupuesto aprobado se había asignado casi en su totalidad, bastaba para financiar menos de un 25% de las solicitudes de los Estados Miembros. Al 16 de diciembre de 1999, el valor en dólares de las solicitudes aprobadas se elevaba a 29,5 millones de dólares y para financiar la diferencia había que recurrir a otras fuentes. Al 17 de abril de 2000, figuraban en las cuentas gastos por una cuantía de 27.028.801,75 dólares, de los cuales 1.131.600 correspondían a obligaciones no liquidadas.

59. En resumen, el 22% del valor en dólares de todas las solicitudes fue aprobado con cargo a fondos del Programa de Participación, aunque existían diferencias considerables en función de las regiones y el tipo de solicitud. Por ejemplo, se aprobó más del 70% del valor en dólares de las solicitudes presentadas por organizaciones no gubernamentales y organizaciones intergubernamentales. En total, el Director General aprobó 1.399 proyectos aunque al final no todos ellos recibieron fondos del

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Programa de Participación. La cuantía media recibida por país fue de unos 100.000 dólares, promedio del que quedan excluidas las solicitudes de ayuda de emergencia, las presentadas por organizaciones no gubernamentales y las solicitudes especiales de ese mismo país. Las cantidades recibidas por país oscilaron entre 15.000 y 283.000 dólares estadounidenses. De las 15 solicitudes que podía presentar como máximo cada país se aprobó un promedio de cinco proyectos. Si además se consideran otros tipos de solicitudes (las solicitudes de ayuda de emergencia, las presentadas por organizaciones no gubernamentales y las especiales), el promedio de proyectos aprobado por país aumenta a siete, en cuyo caso la cantidad varía entre 15.000 y 485.000 dólares y representa un valor medio de 120.000 dólares.

Principales elementos de la Resolución 29 C/51

• Cada Estado Miembro podrá presentar como máximo 15 solicitudes (y las organizaciones no gubernamentales no más de 5);

• las Comisiones Nacionales actúan de centro de enlace;

• las solicitudes se presentarán por escrito indicando el orden de prioridad;

• se prestará atención a los cuatro grupos prioritarios: las mujeres, los jóvenes, África y los Países Menos Adelantados;

• se fijó como fecha límite el 27 de febrero de 1998;

• el solicitante debe aceptar por escrito las condiciones, por ejemplo, presentar informes financieros y de evaluación;

• la ejecución corresponde a los Estados Miembros;

• se prevén múltiples formas de asistencia, como contribuciones financieras, servicios de consultores, becas de estudio, equipo y cursos de formación;

• la cuantía de la contribución financiera no superará los 26.000 dólares por proyecto nacional;

• la cuantía de la contribución financiera no superará los 35.000 dólares por proyecto regional;

• ayuda de emergencia: no se aplicarán los topes anteriores ni habrá llamado a licitación internacional;

• el Director General podrá tomar la iniciativa de prestar ayuda de emergencia.

Ámbito y objetivos de la auditoría

60. Nuestro propósito era examinar cuatro aspectos, esto es, determinar:

• si en la administración del Programa de Participación la Secretaría se ajustaba a las condiciones y la finalidad establecidas en la Resolución 29 C/51;

• si la asistencia de emergencia estaba claramente definida;

• si los informes sobre el Programa de Participación facilitados a los Estados Miembros eran exactos y completos; y

• si la Secretaría actuaba con prudencia y teniendo debidamente en cuenta la supervisión financiera al administrar el Programa.

61. Al llevar a cabo esta auditoría, examinamos los expedientes y nos entrevistamos con el personal y con representantes de los Estados Miembros a fin de disponer de un panorama general del mecanismo utilizado para administrar el Programa de Participación. Conseguimos además una copia de la base de datos que contenía todas las solicitudes y aprobaciones de proyectos al 16 de

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diciembre de 1999 y analizamos y resumimos los resultados de la actividad cotejándolos con algunos de los criterios definidos por la Conferencia General. Fundándonos en la base de datos, seleccionamos una muestra representativa para llevar a cabo un análisis más detallado y cerciorarnos de que la base que estábamos utilizando concordaba con los expedientes. Elegimos seis de los “proyectos” (o conjuntos de solicitudes) de mayor cuantía para realizar un examen más minucioso. Nos referimos a ellos en los seis ejemplos de casos que constan en el presente informe.

62. Asimismo, nos dirigimos a más de 100 Comisiones Nacionales que habíamos seleccionado para tratar de confirmar que los proyectos aprobados eran los que habían solicitado (respondió el 70%). Viajamos a Tailandia, Malasia, Indonesia y la India para entrevistarnos con cuatro Comisiones Nacionales y pudimos observar directamente los resultados de varios proyectos. Contamos con el pleno apoyo de los numerosos representantes de Estados Miembros, Comisiones Nacionales y la Secretaría con que nos entrevistamos; nos facilitaron toda la información de que disponían y todas las explicaciones que les pedimos.

31% de los 27 millones de dólares estadounidenses gastados con cargo al Programa de Participación se asignaron a proyectos que no figuraban en las listas originales de solicitudes presentadas por los Estados Miembros.

Observaciones

63. Si bien el Programa de Participación constituye una parte importante aunque relativamente pequeña del presupuesto global de la UNESCO, tiene posibilidades de servir de modelo para la cooperación con los Estados Miembros. Observamos que los Estados Miembros asignan una gran importancia al Programa y, con frecuencia, han manifestado su interés en lograr que funcione de manera eficaz y efectiva. No ponemos en tela de juicio los objetivos del Programa. Aunque es difícil evaluar la eficacia de los proyectos, ya que no se suele disponer de datos de evaluación, hay elementos que indican que los Estados Miembros tienen una buena opinión del Programa y creen que ha logrado algunos resultados muy positivos. Nuestro informe procura ser una aportación constructiva para mejorar la administración del Programa. Planteamos importantes cuestiones en relación con los procesos de aprobación, administración del Programa y presentación de informes, muchas de las cuales están siendo tratadas actualmente por la Secretaría. Asimismo, subrayamos la necesidad de dedicar un esfuerzo administrativo de mayor envergadura al análisis global y a los gastos de alto riesgo.

64. Aprobación de los proyectos y definición de proyectos especiales. Advertimos que aproximadamente el 31% de los 27 millones de dólares que se gastaron con cargo al Programa de Participación se asignó a proyectos que no figuraban en las listas originales de solicitudes presentadas por los Estados Miembros. En su mayor parte, esos proyectos se aprobaron incumpliendo los principios y procedimientos establecidos por la Conferencia General de la UNESCO; los denominaremos “proyectos especiales” en lo que queda del presente informe y en nuestras opiniones sobre los estados de cuentas. Los recursos restantes se asignaron a proyectos de ayuda de emergencia (9%) y a proyectos solicitados por los Estados Miembros de conformidad con el procedimiento normal (60%).

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65. Nos preocupa seriamente el procedimiento inhabitual que utiliza la UNESCO para aprobar y financiar los proyectos especiales y formulamos observaciones sobre los tres tipos de ayuda concedida –proyectos especiales, de emergencia y ordinarios. También sugerimos mejoras en la información sobre el Programa de Participación a los Estados Miembros.

66. En muchos proyectos especiales se infringieron las disposiciones de la Resolución de la Conferencia General. Por regla general los proyectos especiales no respetaron las normas y los procedimientos establecidos en la Resolución 29 C/51. Los seis casos expuestos en el presente informe ilustran las siguientes anomalías:

Nos preocupa seriamente el procedimiento inhabitual que utiliza la UNESCO para aprobar y financiar los proyectos especiales.

• para muchos de esos proyectos no se presentó una solicitud por escrito, ni se recibieron las correspondientes cartas de apoyo de Estados Miembros;

• en muchos casos no se respetó la fecha límite para la presentación de las solicitudes por los Estados Miembros, esto es, el 27 de febrero de 1998;

• algunos beneficiarios no declararon por escrito que aceptaban las condiciones establecidas en la Sección B de la Resolución 29 C/51;

• algunas solicitudes rebasaron el tope en dólares estipulado en la Resolución de la Conferencia General; la información pertinente se presentó al Consejo Ejecutivo de tal manera que no quedaba completamente clara la verdadera naturaleza ni la magnitud de los gastos;

• algunas solicitudes fueron preparadas por la Secretaría en nombre de Estados Miembros, organizaciones internacionales no gubernamentales y algunos beneficiarios que no cumplían los requisitos necesarios; y

• en algunos casos se aprobaron importantes sumas sin documentación ni análisis que las justificaran y se abonaron mediando únicamente una nota manuscrita del Director General.

67. Si bien estos casos figuran entre los más manifiestos y, por ende, no son necesariamente representativos de todos los proyectos, existen muchos otros ejemplos de los problemas que ilustran, como los siguientes:

• 205 solicitudes especiales por un total de más de 5 millones de dólares se presentaron y aprobaron después de la fecha límite del 27 de febrero de 1998, establecida en la Resolución (además de las 66 correspondientes a los casos señalados en este informe);

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• una contribución financiera de 45.000 dólares estadounidenses, destinada a un proyecto nacional de una organización que no era una ONG reconocida oficialmente por la UNESCO, se dividió en dos solicitudes para no superar el límite de 26.000 dólares establecido en la Resolución. Además, la organización en cuestión no presentó la declaración escrita según la cual aceptaba las condiciones estipuladas en la Resolución;

No podemos asegurar a la Conferencia General que esos proyectos especiales hayan sido aprobados y financiados con prudencia y respetando debidamente las normas de una buena gestión.

• se abonó una contribución financiera de 16.000 dólares a una organización cultural que no es una organización no gubernamental reconocida oficialmente por la UNESCO y que no declaró por escrito, según debía, que aceptaba las condiciones estipuladas en la Resolución. Esa organización no respondió cuando se le pidió que facilitara la evaluación y el informe financiero prescritos;

• se abonaron 6.000 dólares a un atleta como anticipo de fondos para gastos de viaje en el marco de una “cruzada personal por la paz”. El proyecto se inició sin que la Comisión Nacional del Estado Miembro interesado hubiese sido informada al respecto, y se abonó el dinero a pesar de que en aquel entonces el Estado Miembro no tenía derecho a recibir contribuciones financieras por no haber facilitado los informes requeridos en relación con otras contribuciones recibidas anteriormente; y

• se efectuaron pagos sin informar a la Comisión Nacional interesada, entregándolos directamente a particulares y otros beneficiarios que no eran las instancias competentes definidas en la Resolución, como por ejemplo, una contribución financiera de 15.000 dólares estadounidenses a una organización cultural que no era ONG oficialmente reconocida.

68. En consecuencia, no podemos asegurar a la Conferencia General que esos proyectos especiales hayan sido aprobados y financiados con prudencia y respetando debidamente los principios de una buena gestión. En nuestra opinión, la mayoría de los proyectos especiales incumplían la finalidad y las orientaciones concretas de la Resolución 29 C/51. Observamos con beneplácito que el Inspector General ha comenzado a examinar algunos de los pagos efectuados en relación con los proyectos especiales, pero estimamos que esa labor debe proseguir.

69. El Inspector General debería determinar si para el pago de las contribuciones financieras destinadas a proyectos especiales aprobados con cargo al Programa de Participación en 1998-1999 se aplicaron los debidos procedimientos de delegación de autoridad y de control y, si fuera necesario, realizar las investigaciones del caso y recomendar medidas correctivas.

70. La Secretaría debería garantizar la estricta observancia de las condiciones y los principios establecidos por la Conferencia General y velar por que no se efectúen pagos a particulares u otros destinatarios que no sean las instancias competentes definidas en la Resolución.

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Comentarios del Director General De acuerdo. En lo que respecta al último bienio, el Inspector General interino ya finalizó algunas investigaciones y proporcionó informaciones preliminares al Auditor Externo. El Director del nuevo Servicio de control interno (IOS) proseguirá con esa labor. Además, como lo señala el Auditor Externo en el elemento de información que figura al final de esta sección de su informe, se han introducido grandes cambios en el diseño y la ejecución del Programa de Participación para 2000-2001. Por lo demás, el Director de IOS examinará la aplicación de los nuevos procedimientos introducidos en este bienio, labor que me proporcionará valiosos elementos para revisar los procedimientos antes de que se elabore el nuevo programa para 2002-2003. El Director General presenta un informe al respecto al Consejo Ejecutivo.

En los expedientes de otros proyectos no figura ningún elemento que indique la existencia de la situación de emergencia ni con arreglo a qué criterio se tomó una decisión en cuanto a la índole y el monto de la ayuda.

71. Se utilizó la designación de “ayuda de emergencia” para financiar proyectos que no estipulan claramente las condiciones exigidas. En el texto de la Resolución 29 C/51 no se estipulan claramente los criterios que permitirían definir lo que es una situación de “emergencia”. Mediante algunos de los proyectos de ayuda de emergencia que examinamos se proporcionaba una asistencia particularmente vital e importante. Por ejemplo, en el marco de tres proyectos se suministraba un apoyo decisivo a los sistemas de enseñanza con miras a mejorar considerablemente las experiencias de aprendizaje de los alumnos. Ahora bien, al mismo tiempo, otros proyectos parecen haberse considerado ayuda de emergencia únicamente porque no cumplían los criterios normales del Programa. En el caso 1, en un principio el proyecto no estaba previsto como ayuda de emergencia y el pago se efectuó aun cuando la organización beneficiaria había iniciado un proceso de privatización. Los expedientes indican claramente que se consideraron gastos de emergencia porque algunos de los países interesados no habían comunicado los informes financieros que debían presentar en relación con proyectos anteriores financiados con cargo al Programa de Participación y, por esa razón, no tenían derecho a recibir fondos ordinarios de ese Programa hasta que no hubieran presentado los informes pendientes. Esa restricción no se aplica a los destinatarios de la ayuda de emergencia. Nunca se puso en conocimiento de los Estados Miembros que la financiación se había aprobado con arreglo a normas reservadas exclusivamente a las situaciones de emergencia

72. En los expedientes de otros proyectos no figura ningún elemento que indique la existencia de la situación de emergencia ni con arreglo a qué criterio se tomó una decisión en cuanto a la índole y el monto de la ayuda. Entre otros casos figuran los siguientes:

• una ayuda de 24.000 dólares concedida a un estudiante para que finalizara un doctorado en salud pública;

• la aprobación de un proyecto de 35.000 dólares destinados a varios fines, como el transporte de computadoras y de una cámara de vídeo a Comisiones Nacionales o Clubes de la UNESCO, pagos para que algunas personas asistieran a la Conferencia Mundial sobre la Ciencia,

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y pagos a estudiantes del Primer Mundo para que formaran parte de una misión pedagógica en el Tercer Mundo;

• la financiación de contratos de breve duración para especialistas en la Unidad de Coordinación del Programa de Participación y Ayuda de Emergencia; y

• una contribución financiera de 35.000 dólares concedida a una empresa privada para emprender una nueva operación de publicación de una revista internacional sobre la tecnología de la información. Este beneficiario no cumple los requisitos estipulados en la Resolución.

73. A tenor de la Resolución de la Conferencia General el Director General debe pedir a la Comisión Nacional o al Gobierno interesado que comuniquen la forma y el tipo de asistencia que necesiten. En realidad se pusieron en marcha algunos proyectos de ayuda de emergencia sin que se hubiese establecido el contacto exigido y sin contar con la aprobación previa de las Comisiones Nacionales o los Estados Miembros.

74. Queda claro, en consecuencia, que algunos proyectos de emergencia no cumplen lo estipulado en la Resolución de la Conferencia General, pero en la mayoría de ellos su conformidad con ese texto es difícil de evaluar debido a la imprecisión con que están enunciados los criterios.

75. La Secretaría debería proponer al Consejo Ejecutivo directrices que contribuyeran a aclarar la definición de la ayuda de emergencia y la estrategia de la UNESCO para atender a esas situaciones.

Comentarios del Director General Esta labor está en curso. En su 159ª reunión se propusieron directrices al Consejo Ejecutivo, que pidió más aclaraciones. Se proponen al Consejo Ejecutivo en su 160ª reunión nuevas directrices (documento 160 EX/29 Partes I y II).

Nos sorprendió y preocupó comprobar que los proyectos especiales no eran analizados por especialistas del programa, ni eran objeto de un cuestionamiento de fondo o asesoramiento por parte de la Unidad competente.

76. Salvo algunas excepciones, la tramitación de la mayoría de las solicitudes de los Estados Miembros se ajustó a lo establecido en la Resolución de la Conferencia General. Las solicitudes presentadas por los Estados Miembros de conformidad con el proceso ordinario representaron aproximadamente 60% del valor total en dólares. Los procedimientos administrativos estaban establecidos y, salvo excepciones, fueron aplicados. Una excepción fue la aprobación de algunas solicitudes antes de haberse obtenido las evaluaciones de los proyectos anteriores; otra fue la aceptación de algunas solicitudes recibidas fuera de fecha. Además, como se señala más abajo, no existen procedimientos establecidos para analizar las solicitudes.

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Administración del Programa y presentación de informes

77. La Secretaría no analizó suficientemente los proyectos. Dado que los Estados Miembros y las organizaciones no gubernamentales solicitaron un total de 114 millones de dólares y que sólo se disponía de 27 millones, esperábamos que la Secretaría previera un procedimiento analítico para fijar las prioridades con arreglo a las cuales se asignarían los fondos. Observamos, en cambio, que se analizaron muy poco los objetivos de los proyectos y los resultados esperados y las fuentes de financiación alternativas o complementarias.

78. En los archivos de la Unidad del Programa de Participación no consta cómo se dividieron los fondos del Programa entre solicitudes de organizaciones no gubernamentales y de Estados Miembros, entre regiones geográficas, entre solicitudes regionales y nacionales, ni entre países. Nos sorprendió y preocupó comprobar que los proyectos especiales no eran analizados por especialistas del programa ni eran objeto de un cuestionamiento importante o de asesoramiento por parte de la Unidad competente. No existe ninguna prueba ni explicación que permita entender el fundamento de las decisiones adoptado en cuanto a la financiación. En algunos casos se modificaron las prioridades establecidas por los Estados Miembros. Las razones a que obedecieron las decisiones estratégicas no están documentadas y los Estados Miembros no recibieron explicación al respecto.

79. Algunos de los proyectos especiales y de ayuda de emergencia forman parte de proyectos más amplios, financiados con cargo a otros Títulos del presupuesto del Programa Ordinario o mediante fondos extrapresupuestarios. Aparentemente los fondos del Programa de Participación se utilizaron como financiación complementaria para esos proyectos. Nada de esto se explicó a los Estados Miembros; ni tampoco por qué algunos proyectos eran ejecutados por la UNESCO y otros por terceros, y no por los Estados Miembros. Algunas decisiones relativas a las fuentes de financiación parecen arbitrarias y basadas en la pura conveniencia, y es difícil hacerse una idea clara del alcance total de la labor realizada, como lo ilustran los casos 4, 5 y 6. Es necesario establecer relaciones más claras en cuanto a la rendición de cuentas para que los Estados Miembros y la Secretaría puedan evaluar la repercusión global de las actividades de la UNESCO.

80. La Secretaría debería explicar claramente la relación que existe entre los proyectos financiados con cargo a otros Títulos del presupuesto del Programa Ordinario o con los fondos extrapresupuestarios y los financiados con cargo al Programa de Participación. Debería pedir a la Conferencia General que determinara si debe recurrirse a la asistencia con cargo al Programa de Participación únicamente para proyectos independientes o autónomos.

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Comentarios del Director General De acuerdo. En los informes sobre el Programa de Participación en 2000-2001 se incluirán referencias a los grandes proyectos del Programa Ordinario que guardan relación con proyectos del Programa de Participación, en la medida en que esa información pueda obtenerse con los sistemas de información actuales o manualmente. Una vez que se cuente con nuevos sistemas de información financiera, estos procedimientos se revisarán y mejorarán. Se recabará el parecer de la Conferencia General sobre el tema.

81. Es necesario seguir investigando para determinar la validez de los gastos. Aunque a menudo en los expedientes de las solicitudes especiales de la Unidad del Programa de Participación faltaban datos y explicaciones importantes que justificaran las excepciones señaladas anteriormente, se nos remitió a otras fuentes de información en los Sectores del programa y las Oficinas fuera de la Sede. En algunos casos en los que nos fue posible llevar adelante el estudio encontramos que existían razones convincentes para que hubiera habido una tramitación especial de las solicitudes, como por ejemplo, en algunos de los 68 proyectos de ayuda de emergencia. En otros casos, falta la información necesaria y creemos que es preciso investigar más para determinar la validez de los gastos.

Algunas decisiones relativas a las fuentes de financiación parecen arbitrarias y basadas en la pura conveniencia y es difícil hacerse una idea clara del alcance total de la labor realizada.

82. Aunque en los informes facilitados a los Estados Miembros figuran muchos detalles acerca del número y la distribución de los proyectos, no se dan suficientes elementos sobre el alcance y la naturaleza del Programa de Participación. No se proporcionó bastante información a los Estados Miembros sobre el alcance y la naturaleza de los ejemplos más destacados que se citan en este informe ni sobre muchos otros proyectos especiales. Por esta razón, en el marco de algunos proyectos del Programa de Participación se proporcionaron fondos a proyectos ya financiados con cargo a otros rubros del presupuesto del Programa Ordinario. Por ejemplo, los objetivos y la naturaleza de los proyectos de más cuantía que se ilustran en los recuadros correspondientes no se expusieron en los informes destinados al Consejo Ejecutivo. Sólo se mencionaron dos de ellos sin indicar las cantidades totales que se gastaron en ese concepto.

83. Además, observamos los siguientes problemas con respecto a la información que se comunica a los Estados Miembros:

• Aunque se facilitan muchos detalles acerca del número y la distribución de los proyectos, no se exponen las razones a que obedecieron los montos asignados por región o tipo de prioridad. No figuran notas explicativas y el análisis es muy somero.

• No se dan a conocer los propósitos ni la naturaleza de los proyectos estrechamente relacionados con otros que se sufragan con el presupuesto del Programa Ordinario. Así, por ejemplo, el costo total de la Conferencia Mundial sobre la Educación Superior podría figurar en

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un rubro determinado y con una indicación de los fondos correspondientes al Programa de Participación. De esa manera los Estados Miembros podrían contar con más elementos para determinar si en los programas o las actividades los costos superiores a los previstos se cubrieron con fondos que estaban destinados a proyectos del Programa de Participación.

• No se facilitan suficientes informaciones sobre un importe de más de 4 millones de dólares utilizados para proyectos ejecutados por la propia UNESCO. La Secretaría no preparó informes financieros o de evaluación específicos para rendir cuenta de la utilización de esos fondos, tal como se exige en el caso de los proyectos que ejecutan los Estados Miembros. Nos sorprende que se aplique un criterio distinto cuando en realidad la Resolución y la consignación de créditos son las mismas para todos los proyectos.

• En las cartas enviadas a los Estados Miembros no se explicaba por qué razones algunos proyectos altamente prioritarios no habían sido aprobados, ni por qué se habían agregado nuevas prioridades en forma de "proyectos especiales". En la evaluación del Programa realizada en 1997 los Estados Miembros plantearon como motivo de gran preocupación la falta de explicaciones con respecto a las decisiones, problema que no ha sido resuelto.

• No existe ningún mecanismo que garantice que las Comisiones Nacionales o los gobiernos interesados reciban una comunicación previa sobre los proyectos que las organizaciones no gubernamentales o la Secretaría ejecutarán en sus países. En algunos casos, se transmitió información sobre esos proyectos a las Comisiones Nacionales por conducto de la Oficina de la UNESCO establecida en el país o por otros medios. Observamos que, por lo general, cuando esos proyectos se pusieron en conocimiento de las Comisiones Nacionales, estos ya habían finalizado, aunque en algunos casos no se les informó en absoluto.

No existe ningún mecanismo que garantice que las Comisiones Nacionales o los gobiernos interesados reciban una comunicación previa sobre los proyectos que las organizaciones no gubernamentales o la Secretaría ejecutarán en sus países.

84. La Secretaría debería elaborar una estrategia de presentación de informes resumidos al Consejo Ejecutivo y a la Conferencia General sobre el Programa de Participación, comprendidos los proyectos ejecutados por la UNESCO. En esos informes debería constar información resumida sobre los resultados alcanzados.


De acuerdo. Los informes sobre el Programa de Participación en 2000-2001 comprenderán información de su unidad, como por ejemplo:

• gastos totales en el marco de: Proyectos Nacionales, Proyectos Regionales; ONG Internacionales y Proyectos de Emergencia;

• gastos y números de proyectos promedio por país;

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• listas completas de proyectos presentados para cada país y cada ONG Internacional.

La información resumida sobre los resultados obtenidos se fundará, en gran parte, en los informes de evaluación presentados por los Estados Miembros y las ONG en el caso de solicitudes aprobadas como contribuciones financieras y de la Secretaría, cuando se trate de proyectos ejecutados por la UNESCO. Esos informes serán analizados por los Sectores del programa competentes y por la Unidad del Programa de Participación. Esa información constituirá un anexo del documento 31 C/3.

Otros asuntos

85. En la Resolución 29 C/51 también se invita al Director General a reforzar la eficacia operacional de la Unidad del Programa de Participación y a seguir acrecentando la eficacia de los procedimientos administrativos. Durante el bienio se llevaron a cabo algunas modificaciones, como por ejemplo, la creación de una Unidad Administrativa separada, con objeto de mejorar la eficacia y eficiencia del Programa de Participación. Como se señala más abajo, queda mucho por hacer.

86. La gestión de cargas máximas de trabajo resulta difícil y onerosa. La mayoría de los fondos asignados originariamente se aprobaron y comprometieron durante los primeros nueve meses del bienio, lo cual genera una carga máxima de trabajo que resulta onerosa y difícil de manejar. Esta situación afectó particularmente a la Unidad del Programa de Participación que tiene que contratar personal para hacer frente a esa carga de trabajo, pero también a los Sectores que debían actuar tras el proceso de aprobación. Además, el aprobar y comprometer todos los fondos a principios del bienio da lugar a un problema de tesorería. Ulteriormente el Consejo Ejecutivo aprobó un 10% suplementario (vale decir, 2,5 millones de dólares), y por último el Director General recabó otros recursos dentro de la Organización para financiar gastos por un importe de 1,6 millones de dólares (98 proyectos). En consecuencia, en el segundo año del bienio 1998-1999, la Unidad del Programa de Participación se ocupó en parte de proyectos especiales y de algunas solicitudes de ayuda de emergencia.

87. En lugar de recurrir a fondos complementarios para hacer más homogénea la carga de trabajo, podría resultar útil considerar la posibilidad de escalonar la aprobación de los proyectos para que la mitad del dinero se comprometiera a principios del bienio y la otra mitad a finales del primer año. Es lo que se había recomendado al término del examen del Programa que se menciona en la Resolución 28 C/12.2, pero no se optó por esta medida que, de aplicarse, aliviaría los problemas de la carga de trabajo y de liquidez concentradas.

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88. Otro problema administrativo es que actualmente no se ha convenido en ningún mecanismo para que los Estados Miembros puedan modificar sus prioridades cuando se producen cambios en su situación. En la Resolución no se contempla esta posibilidad. Escalonar la aprobación de proyectos a lo largo del bienio también ayudaría a resolver este problema.

89. La Secretaría debería estudiar las ventajas e inconvenientes que supondría escalonar la aprobación de los fondos del Programa de Participación a lo largo del bienio, y formular una recomendación al respecto al Consejo Ejecutivo.

Comentarios del Director General De acuerdo. Cabe señalar, no obstante, que en la 156ª reunión del Consejo Ejecutivo se recomendó (documento 156 EX/37) que la Conferencia General estudiara la posibilidad de introducir un sistema de dos fases para la presentación y aprobación de las solicitudes. Aunque en la reunión conjunta de las Comisiones PX y FA (156 EX/55) lo propuso al Consejo, no se le dio cabida en la Decisión 156 EX/9.3. Pese a ello, durante el examen del programa en 2000-2001 que tendrá lugar en el curso de 2001, la Secretaría volverá a examinar las ventajas e inconvenientes de una aprobación de solicitudes escalonadas a lo largo del bienio.

90. Es necesario mejorar el proceso de revisión. El sistema de revisión y supervisión interna de la UNESCO supone un sistema de equilibrio de poderes. Uno de sus elementos esenciales es el requisito de que los responsables de los Sectores revisen y aprueben las áreas del Programa y los gastos realizados con las cantidades que les fueron asignadas, y cuya responsabilidad les incumbe. Observamos que el Subdirector General de la Oficina de Relaciones Exteriores quedó excluido de la administración del Programa de Participación y en particular, de las decisiones de aprobación de las solicitudes. Una mejora reciente que respaldamos totalmente es la decisión administrativa de crear un comité de revisión presidido por el Subdirector General de la Oficina de Relaciones Exteriores. Será una posibilidad de recabar información estratégica antes de que las solicitudes se envíen al Director General para su aprobación.

91. Debería ser responsabilidad del Subdirector General de la Oficina de Relaciones Exteriores velar por que se elaboren y apliquen criterios para el examen previo de las solicitudes presentadas con cargo al Programa de Participación, y recomendar al Director General las que deban ser aprobadas.

Comentarios del Director General De acuerdo. Esta recomendación ya ha sido aplicada. Como se ha señalado el Director de IOS examinará su aplicación en el correr del próximo año.

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92. Los procedimientos de tratamiento pueden mejorarse. Como antes se indicó, no hay procedimientos documentados para el análisis de las solicitudes o del informe financiero y el informe de evaluación sobre proyectos finalizados que hayan recibido una contribución financiera. Por ejemplo, no hay una lista de factores de riesgo que puedan afectar la decisión de aprobación ni un procedimiento que centre la atención de la Secretaría en las solicitudes más urgentes. Tampoco se ha publicado el manual sobre el Programa cuya preparación estaba prevista. Éste habría sido un instrumento muy útil, dado el amplio campo de aplicación de la ayuda de emergencia. Habida cuenta de la notoriedad de este Programa, es necesario elaborar y documentar procedimientos apropiados para la Unidad encargada del Programa de Participación y el resto de la Secretaría, incluidas las Oficinas fuera de la Sede, para que las solicitudes se traten de modo imparcial, cuidadoso y expeditivo. Unos procedimientos administrativos centrados en los riesgos podrían mejorar el Programa sin aumentar su costo administrativo. Por ejemplo, debería ser posible reducir la atención administrativa que se presta a algunos tipos de proyectos y concentrar la atención en otros. Tenemos entendido que se está planeando la publicación de un manual sobre el Programa de Participación en su conjunto, incluida la ayuda de emergencia, previa aprobación del Consejo Ejecutivo.

93. Mejorar la información que figura en las solicitudes. Los objetivos, resultados y repercusiones de los proyectos se suelen exponer en términos breves e imprecisos, dificultando el análisis y la evaluación por parte de los Estados Miembros o la Secretaría de los resultados esperados y reales. La falta de información sobre los resultados esperados suele retrasar la evaluación y aprobación de la Secretaría y entorpece seriamente todo el proceso de presentación de informes sobre el Programa a todos los Estados Miembros.

94. En resumen, opinamos que la Secretaría no se ajustó ni a la letra ni al espíritu de la Resolución 29 C/51 para la mayor parte de los proyectos especiales y algunos de los proyectos de emergencia que examinamos. Esto se debió a que se eludieron los controles internos y a que se dio una interpretación sumamente amplia de la Resolución. En nuestra opinión, de este modo se pasó por alto el propósito de la Conferencia General.

Nos vemos obligados a expresar serias reservas sobre los estados de cuentas de la UNESCO con respecto al acatamiento de las disposiciones legislativas. 95. La definición de la ayuda de emergencia fue inadecuada y se

aprovechó la falta de claridad para financiar proyectos que de otro modo no hubieran podido financiarse con cargo al Programa de Participación.

96. Salvo algunas excepciones, las solicitudes de los Estados Miembros se trataron de conformidad con los criterios expuestos en la Resolución 29 C/51. No obstante, es preciso mejorar la comunicación con las Comisiones Nacionales y los Estados Miembros. Además, la presentación de informes al Consejo Ejecutivo fue incompleta y en algunos casos inexacta, y debe también mejorarse considerablemente.

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97. Observamos asimismo importantes irregularidades en la administración del Programa de Participación, como el hecho de no tener en cuenta los resultados y las recomendaciones de la evaluación de 1997. Hemos formulado varias propuestas para su mejoramiento.

98. Hemos llegado a la conclusión de que los problemas de incumplimiento en la administración del Programa de Participación para 1998-1999 fueron tan generalizados y graves que nos vemos obligados a expresar serias reservas sobre los estados de cuentas de la UNESCO con respecto al acatamiento de las disposiciones legislativas. Los principales problemas atañen a los proyectos especiales y algunos proyectos de emergencia que no se ajustaron a los procesos normales de solicitud y aprobación enunciados en la Resolución 29 C/51 de la Conferencia General.

99. Es preciso adoptar medidas para solucionar definitivamente los problemas que se han planteado en el pasado, reforzar la información que se proporcione en las futuras solicitudes y su respectivo análisis, y resumir y comunicar los resultados globales a los Estados Miembros.

Evolución subsiguiente de la situación

100. Nuestra auditoría abarcó el bienio 1998-1999. En mayo de 2000 presentamos un proyecto de informe detallado al Director General y a la dirección de la Unidad encargada del Programa de Participación. Se nos ha informado de que, a raíz de nuestra auditoría, el Director General ha adoptado algunas medidas concretas para corregir los problemas señalados en dicho informe. En el Elemento de información 5 se enumeran algunas de ellas.

101. Aunque es demasiado pronto para formular observaciones sobre sus resultados, encomiamos vivamente las medidas propuestas por el Director General. Nuestro examen del plan de acción nos lleva a la conclusión de que, si se aplican correctamente, reducirán considerablemente el riesgo de que los futuros proyectos se aprueben y financien fuera del marco y la autoridad de las resoluciones de la Conferencia General relativas al Programa de Participación. En las futuras auditorías examinaremos los resultados obtenidos.


Modificaciones y mejoras ya introducidas en 2000-2001 (información proporcionada por la Secretaría)

1. El Director General ha impartido instrucciones estrictas a todas las unidades de que no habrá excepciones a la Resolución 30 C/50 por la que se rige el Programa de Participación. Además, ha confirmado que ningún “proyecto especial” o “proyecto del Director General” se financiará con cargo al Programa de Participación. Sólo se someterán a aprobación de financiación con cargo a éste las solicitudes que se reciban de los Estados Miembros y de las organizaciones internacionales no gubernamentales que figuren en la lista oficial de la UNESCO.

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Aunque es demasiado pronto para formular observaciones sobre sus resultados, encomiamos vivamente las prontas y decisivas medidas propuestas por el Director General.

2. Se exige un respeto escrupuloso de la fecha límite del 31 de marzo de 2000.

3. Todos los proyectos deben presentarse en el formulario oficial, firmado, fechado y sellado i) por el jefe de la Comisión Nacional o, cuando no exista una Comisión Nacional, por medio de un canal gubernamental designado, o ii) por el director de una organización internacional no gubernamental reconocida.

4. Las solicitudes de carácter regional, interregional o subregional deben ir acompañadas de dos cartas de apoyo para que se pueda aprobar la contribución financiera. En lo referente a las organizaciones internacionales no gubernamentales y con objeto de informar a los Estados Miembros de las actividades en sus respectivos países, una de las cartas de apoyo deberá ser presentada por el país en cuyo territorio se haya de llevar a cabo la actividad.

5. No se aprobará ninguna solicitud que rebase la cantidad indicada en la Resolución 30 C/50, esto es, 26.000 dólares estadounidenses para las solicitudes de carácter nacional y 35.000 dólares para las de carácter regional, subregional o interregional. No se aceptará la duplicación de solicitudes cuyo objeto sea soslayar esta regla, esto es, no se “fraccionarán artificialmente” las solicitudes.

6. Por decisión del Director General, se ha creado un Grupo de Trabajo sobre el Programa de Participación presidido por el Subdirector General de Relaciones Exteriores. Su cometido es analizar las solicitudes basándose en los criterios enunciados en la Resolución 30 C/50 y ateniéndose a la consignación presupuestaria aprobada por la Conferencia General. Tras su evaluación por los sectores del programa y las unidades competentes, todos los proyectos se someterán a examen y un informe detallado sobre cada solicitud se presentará al Director General. Al mismo tiempo, el Director General recibirá un análisis global con un desglose por prioridad especial, región, sector del programa, tipo de asistencia solicitada, distribución geográfica equitativa, cantidades ya aprobadas por país para el presente bienio. Lo mismo se hará para las organizaciones internacionales no gubernamentales.

7. Las solicitudes se aprobarán en el orden estricto de prioridad establecido por la Comisión Nacional. Sólo la Comisión Nacional puede cambiar el orden de prioridad

8. Se recomienda firmemente a los miembros de la Secretaría que no propongan a los Estados Miembros presentar proyectos financiados con cargo al Programa de Participación. La Secretaría no debe ejercer influencia alguna en la elección de proyectos o en las prioridades establecidas por los Estados Miembros.

9. El Subdirector General de Relaciones Exteriores firmará la carátula del formulario utilizado para el tratamiento de las solicitudes. Firmará también las cartas de aprobación y será el Jefe del Grupo de Trabajo sobre el Programa de Participación; el Director General le ha encomendado que firme cada uno de los formularios 383 una vez que él los haya aprobado.

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10. Cuando se apruebe un proyecto cuya ejecución corre a cargo de la

UNESCO, se pedirá sistemáticamente a la Secretaría de la Organización en la Sede o a las Oficinas fuera de la Sede que presenten un informe detallado sobre la utilización de los fondos. Además, se deberá preparar también un informe de evaluación. Estos informes se presentarán al Consejo Ejecutivo y se mencionarán en el documento C/3 junto con los informes presentados por los Estados Miembros respecto de las solicitudes aprobadas para contribuciones financieras.

11. El proceso de presentación de informes, comprendidos los gráficos y una explicación escrita, formará parte del documento sobre el Programa de Participación presentado en cada reunión del Consejo Ejecutivo y de la Conferencia General. Se añadirá también una lista de los proyectos y sus objetivos.

12. Se informará a los Estados Miembros, en cada caso, de la respuesta que se dé a las solicitudes, ya sea ésta positiva, negativa o pendiente de aprobación, y se expondrán las razones correspondientes. Se dará una explicación si las solicitudes se aprueban por un importe distinto del solicitado por el Estado Miembro.

13. El procedimiento de tratamiento y aprobación será el mismo para todos los países. Se basará en las prioridades establecidas por las Comisiones Nacionales y en las cantidades solicitadas.

14. Los informes de evaluación se registrarán cuidadosamente y su análisis correrá a cargo de los sectores del programa.

15. Durante este bienio se publicará un manual sobre el Programa de

Participación que servirá de guía para la planificación de los proyectos de los Estados Miembros y las organizaciones internacionales no gubernamentales. Se explicará la finalidad del Programa y se indicarán los procedimientos de presentación, aprobación y sustitución. Se hará hincapié en que en las descripciones de los proyectos se han de indicar objetivos precisos y los resultados que se esperan. Las directrices para el informe financiero y el informe de evaluación se han revisado y figurarán en el manual.

16. Estas nuevas directrices para el informe financiero y el informe de

evaluación se incluirán también en las cartas en que se anuncie la aprobación de los proyectos.

17. La Secretaría analizará las solicitudes durante el segundo año del bienio. La

Unidad estudiará la naturaleza de las solicitudes, sus objetivos y los resultados esperados.

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Caso 1

Este caso, clasificado como ayuda de emergencia, ilustra las irregularidades en la aprobación y la administración de los proyectos y en la presentación de informes al respecto que se exponen en el presente documento. No se ajustó a la Resolución 29 C/51 y no se informó adecuadamente al Consejo Ejecutivo al respecto.

En 1997, una organización internacional no gubernamental envió a la UNESCO una solicitud de asistencia, en nombre de una organización que había tropezado con dificultades financieras. La carta se refería a una propuesta formulada por el Director General en una reunión anterior. Éste había ofrecido asistencia financiera para liquidar las obligaciones pendientes de la organización, promover su privatización y modernizar los locales de su sede. Tras el examen de la cuestión efectuado en la Secretaría, el Director General dio instrucciones de que se prepararan solicitudes a nombre de 48 países por una cantidad de 15.000 dólares cada uno con cargo al Programa de Participación para 1998-1999. El Director General aprobó estas solicitudes el 27 de febrero de 1998. En abril de 1998 se expidió un cheque por 720.000 dólares a la organización solicitante. En ese momento, la organización beneficiaria estaba en proceso de privatización.

No se cumplieron varias de las condiciones estipuladas en la Resolución de la Conferencia General. Los países nombrados no presentaron solicitudes oficiales; no se acordó por escrito la presentación de un informe financiero y un informe de evaluación; y los sectores del programa no efectuaron análisis alguno antes de que el Director General adoptara su decisión. Además, es muy dudoso que la liquidación de obligaciones pendientes, la privatización y la renovación de locales correspondan al propósito de la Resolución 29 C/51.

Inicialmente, se había decidido efectuar este pago a título de proyecto ordinario del Programa de Participación. Posteriormente, debido a las objeciones de la Contraloría, el pago fue clasificado y efectuado como ayuda de emergencia. Esta clasificación no se basaba en ninguna documentación que figure en el expediente. La decisión no se basó en las ventajas intrínsecas del proyecto. Las condiciones estipuladas en la Resolución impedían que muchos de los países indicados como beneficiarios recibieran financiación con cargo al Programa de Participación, pues no habían presentado un informe financiero y un informe de evaluación sobre anteriores proyectos del Programa de Participación. En cambio, la Resolución autorizaba al Director General a aprobar proyectos de emergencia con cargo al Programa de Participación a pesar de no haberse recibido dichos informes.

El proyecto se mencionaba en un documento del Consejo en que se enumeraban los proyectos del Programa de Participación, pero sólo aparecían las cantidades individuales para cada país, no el total. No se daba a conocer la finalidad del pago y no se indicaba su designación como ayuda de emergencia.

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Caso 2

Este caso ilustra las irregularidades en la aprobación y la administración de los proyectos y en la presentación de informes al respecto que se exponen en este informe. No se ajustó a la Resolución 29 C/51, no se definieron claramente las respectivas responsabilidades de la Sede sobre el terreno y no se informó al Consejo Ejecutivo al respecto.

El proyecto recibió un total de 600.000 dólares para actividades regionales y nacionales destinadas a apoyar a las mujeres, una de las prioridades que la Conferencia General asignó al Programa de Participación. El expediente comienza con unos formularios de solicitud de dos Estados Miembros, unas notas manuscritas del Director General y unas notas mecanografiadas en que se informa de decisiones adoptadas en una reunión regional de algunos Estados Miembros celebrada en octubre de 1997. Por instrucción del Director General, en junio de 1998 la Secretaría preparó formularios de entrada para los dos solicitantes y otros 18 Estados Miembros. Así pues, la mayor parte de los componentes de este proyecto se aprobaron sin solicitudes oficiales y tres meses después de la fecha límite de recepción de las solicitudes.

Además, de conformidad con las instrucciones del Director General, los fondos se descentralizaron a una Oficina de la UNESCO fuera de la Sede que debía establecer contacto con las organizaciones interesadas y desembolsar los fondos. El plan inicial era que el proyecto tuviese un componente regional y un componente nacional para cada Estado Miembro. La Oficina de la UNESCO fuera de la Sede reservó 100.000 dólares de la cantidad total para el componente regional, aunque éste no había sido objeto de una solicitud aparte y no hay en el expediente ninguna carta que lo confirme, como debería haberlas tratándose de solicitudes regionales presentadas normalmente por los Estados Miembros. Además, no hay ninguna declaración escrita de aceptación de las condiciones enunciadas en la Resolución. En definitiva, el componente regional fue cancelado por el Director General en favor de otro proyecto especial en un Estado Miembro, pero algunas actividades regionales se llevaron a cabo efectivamente y se financiaron con cargo a otras fuentes.

A partir de agosto de 1998, la administración y ejecución de los proyectos nacionales, por una cuantía de 25.000 dólares cada uno, corrió a cargo de representantes de cada uno de los Estados Miembros bajo contrato con la UNESCO. Hubo cierta confusión acerca de los países que debían ser beneficiarios; finalmente, cuatro países no recibieron fondos aunque figuraban en la lista original de las solicitudes aprobadas, y otros cuatro recibieron fondos aunque no figuraban en la lista original. La confusión en cuanto al alcance y la ejecución de los componentes regionales y nacionales indica que los canales de comunicación para el proyecto y las responsabilidades descentralizadas a la Oficina fuera de la Sede no se habían especificado claramente. Sin embargo, existen pruebas en el expediente de que la Oficina fuera de la Sede ha dado seguimiento al caso para cerciorarse de que se han prestado servicios y conseguir que se presente un informe financiero y un informe de evaluación.

Aunque se han desembolsado 475.000 dólares, no se ha proporcionado a los Estados Miembros ninguna información sobre este proyecto en los documentos del Consejo Ejecutivo.

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Caso 3

Este caso se refiere a un proyecto aprobado, cuyos componentes provienen a la vez del Presupuesto Ordinario y de fondos extrapresupuestarios. Ahora bien, los fondos aprobados procedentes del Presupuesto Ordinario con cargo al Programa de Participación durante el bienio 1998-1999 no se gastaron. Este caso ilustra las irregularidades en la aprobación de los proyectos y en la presentación de informes al respecto que se exponen en este informe. No se ajustó a la Resolución 29 C/51 y no se informó al Consejo Ejecutivo al respecto.

En 1997, el Director General asistió a una reunión de un grupo regional de Estados Miembros y ofreció apoyar un proyecto sobre educación con cargo al Programa de Participación. Sin embargo, hasta la fecha límite del 27 de febrero de 1998 no se había presentado ninguna solicitud con arreglo al procedimiento normal. El 24 de abril de 1998, en respuesta a una nota manuscrita del Director General, la propia Secretaría inició el proceso de presentación de solicitudes por un total de 440.000 dólares (solicitudes de 22.000 dólares cada una en nombre de 20 Estados Miembros). El Director General las aprobó el 24 de abril de 1998.

Este proyecto se estableció no como una contribución financiera, sino como un proyecto cuya ejecución correría a cargo de la UNESCO o de otro organismo internacional en nombre suyo. La formulación de su alcance y escala retrasó el proyecto y durante el bienio 1998-1999 sólo se desembolsaron fondos extrapresupuestarios. Hasta la fecha no se han gastado fondos del Programa de Participación y el proyecto no ha sido mencionado en los informes presentados al Consejo Ejecutivo.

Caso 4

Este caso ilustra las irregularidades en la aprobación y la administración de los proyectos y en la presentación de informes al respecto que se exponen. No se ajustó a la Resolución 29 C/51 y no se informó al Consejo Ejecutivo al respecto.

En marzo de 1998, el Director General decidió crear un programa de comunicaciones. En respuesta a su solicitud, la Secretaría examinó varias fuentes de financiación. El 28 de junio de 1998, el Director General decidió financiar una parte de los costos (240.000 dólares) con cargo al Programa de Participación. El 17 de julio aprobó ocho proyectos por una cuantía de 30.000 dólares cada uno. Los proyectos están a nombre de cuatro Estados Miembros y una organización internacional, pero en el expediente no hay solicitudes ni cartas de apoyo, ninguna declaración de aceptación de las condiciones enunciadas en la Resolución y ninguna explicación de la razón por la cual los proyectos rebasaban el tope de 26.000 dólares fijado para cada proyecto nacional. Se aportaron fondos suplementarios para este programa con cargo a otros títulos del Presupuesto Ordinario y tal vez procedentes de otras fuentes. La ejecución de todos los programas corrió a cargo de la Sede de la UNESCO y no todo el dinero se había gastado antes de que el programa se cancelara en 1999.

No se informó al Consejo Ejecutivo de la contribución del Programa de Participación ni de la totalidad del apoyo de la UNESCO a este programa, ni tampoco de ninguno de los resultados.

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Caso 5

Este caso ilustra las irregularidades en la aprobación y la administración de los proyectos y en la presentación de informes al respecto que se exponen en el presente documento. Las principales conclusiones son que no se ajustó a la Resolución 29 C/51 y no se informó al Consejo Ejecutivo al respecto. Opinamos que este proyecto no se debía haber financiado con cargo al Programa de Participación sino a otros títulos del Presupuesto Ordinario.

El origen de este caso es una decisión del Director General del 19 de diciembre de 1997 de crear becas para mujeres. Sin embargo, el Programa de Participación no intervino sino nueve meses después de la fecha límite de recepción de las solicitudes. El 14 de diciembre de 1998 la Secretaría inició el proceso de presentación de cinco solicitudes por una cuantía de 30.000 dólares cada una, que el Director General aprobó el 18 de diciembre de 1998. Todas las solicitudes estaban a nombre de una organización que no es una autoridad competente tal como se define en la Resolución, esto es, no figura en la lista oficial de ONG acreditadas ante la UNESCO. La mayor parte de los fondos no se gastaron en un Estado Miembro. Dicha organización recibe otros fondos de la UNESCO con cargo a otros títulos del Presupuesto Ordinario. Aunque se trata de un proyecto regional cuyos beneficiarios son personas del Tercer Mundo, no hubo cartas oficiales de solicitud, ninguna de las cartas de apoyo necesarias y ninguna indicación de que los destinatarios hubiesen aceptado las condiciones enunciadas en la Resolución.

Cada solicitud lleva un título distinto y no se da ninguna explicación de cómo se relacionan unas con otras. De artículos de prensa y otras informaciones que figuran en el expediente se desprende que se trata de una contribución financiera dividida en cinco partes para eludir el tope financiero indicado en la Resolución, y no de cinco contribuciones financieras distintas.

Una vez finalizado el programa, el beneficiario presentó un informe financiero. Figura también en el expediente un artículo de prensa en que se anuncia un logro importante por parte de uno de los participantes en el programa en 1998. No se informó al Consejo Ejecutivo de la contribución del Programa de Participación ni de la totalidad del apoyo de la UNESCO a este programa, ni tampoco de los resultados obtenidos.

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Caso 6

Este caso ilustra las irregularidades en la aprobación y la administración de los proyectos y en la presentación de informes al respecto que se exponen. No se ajustó a la Resolución 29 C/51 y no se informó al Consejo Ejecutivo al respecto.

En enero de 1998, la Secretaría sugirió que una cantidad financiada con cargo al Programa de Participación constituiría una gran ayuda para que los representantes de los países menos adelantados asistieran a una conferencia internacional organizada por la UNESCO. El 24 de junio de 1998, casi cuatro meses después de la fecha límite de recepción de solicitudes, la Secretaría inició el proceso de solicitud para dos proyectos por una cuantía de 75.000 dólares cada uno a nombre de la conferencia, y el Director General los aprobó el 28 de junio. La Secretaría decidió administrar esos fondos reembolsando directamente a los interesados los gastos en que habían incurrido. No hay cartas de solicitud de Estados Miembros u organizaciones no gubernamentales. El único “análisis” que figura en el expediente es una lista detallada de países y las cantidades que han de gastarse.

Además, en abril el Director General envió una nota manuscrita a la Unidad encargada del Programa de Participación refiriéndose a otro proyecto por una cuantía de 40.000 dólares destinado a apoyar la misma conferencia. Esto ocurrió aproximadamente dos meses después de la fecha límite del 27 de febrero de 1998. El proyecto estaba a nombre de una ONG que no figura en la lista de las acreditadas ante la UNESCO y su ejecución corrió a cargo de la UNESCO.

Los tres proyectos rebasaban el tope de 35.000 dólares para proyectos regionales y no se habían recibido cartas de apoyo de Estados Miembros. Como no se los clasificó como contribuciones financieras, no era necesario presentar un informe financiero ni un informe de evaluación. No se ha informado a los Estados Miembros de los resultados de estos tres proyectos. La conferencia se financió principalmente con cargo a otros títulos del Presupuesto Ordinario, pero también con cargo al Programa de Participación y con fondos extrapresupuestarios. No se presentó al Consejo Ejecutivo ninguna contabilidad completa sobre los costos totales de la conferencia.

FONDO DE UTILIZACIÓN DE LOS LOCALES DE LA SEDE Y GESTIÓN DE LAS INSTALACIONES

Antecedentes

102. El Fondo de Utilización de los Locales de la Sede existe desde 1959 y se rige por el Reglamento Financiero de la UNESCO (Apéndice 12B del Manual Administrativo de la UNESCO). Aunque incumbe al Subdirector General de Gestión y Administración autorizar los gastos con cargo a ese Fondo, en la práctica viene siendo uso corriente que el Director General intervenga también en su gestión. En los Elementos de información 6 y 7 se presentan las tendencias registradas durante el último decenio en cuanto a ingresos y gastos por un lado y a categorías de gastos por otro.

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103. Por lo que respecta a los ingresos, el párrafo 26 del Apéndice 12B del Manual Administrativo de la UNESCO establece que los haberes del Fondo de Utilización de los Locales de la Sede provendrán de:

• el producto íntegro del alquiler de oficinas a las Delegaciones Permanentes;

• el producto íntegro del alquiler de salas y equipo de reuniones;

• los alquileres abonados por los usuarios de garajes y por las agencias de viajes, el banco, los kioscos de periódicos y demás servicios de esa índole;

• todos los ingresos procedentes de las gasolineras e instalaciones de lavado de automóviles (*la UNESCO ya no explota ninguna gasolinera ni servicio de lavado); y

• todos los ingresos derivados de otras instalaciones y servicios que se faciliten a los usuarios.

104. En cuanto a los gastos, el párrafo 27 del Apéndice 12B establece que se cargarán al Fondo de Utilización de los Locales de la Sede los siguientes:

• contribuciones al Título VI del Programa Ordinario de las Delegaciones Permanentes de Estados Miembros que ocupen oficinas en la Sede, abonadas en concepto de participación complementaria en los gastos de renovación del edificio de la Sede que ocupen;

• gastos relacionados con el alquiler de oficinas y de salas y equipo de reuniones (lo cual comprende los gastos de reparación y mantenimiento necesarios);

• gastos de funcionamiento de los garajes, gasolineras y áreas de lavado de automóviles ;

• alquiler y gastos comunes, gastos de instalación y equipamiento de la vivienda oficial del Director General (a partir de enero de 2000 el Director General corre personalmente con todos esos gastos);

• gastos ligados al alquiler de locales a las agencias de viajes, el banco y los kioscos de periódicos; y

• todos los gastos derivados de instalaciones y servicios complementarios que se faciliten a los usuarios.

Objetivo, alcance y método de la auditoría

105. Nuestro objetivo consistía en determinar si se administraron con la debida eficacia los ingresos y gastos del Fondo. Nos complació comprobar que la Inspección General había llevado a cabo recientemente una auditoría interna del Fondo (en julio de 1999). A continuación

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examinamos su informe, junto con otros documentos y expedientes de interés, así como una muestra de las operaciones de débito del Fondo practicadas entre 1998 y 1999. Asimismo mantuvimos entrevistas con funcionarios de la Contraloría, la Oficina de Apoyo y Servicios y otras dependencias de la UNESCO.

106. Los ingresos y los gastos del Fondo de Utilización de los Locales de la Sede se mantuvieron aproximadamente constantes durante el pasado decenio. El Fondo no es, de por sí, de mucha cuantía: en efecto, ni los ingresos ni los gastos sobrepasaron los 9 millones de dólares estadounidenses en ningún momento del último decenio. Como puede observarse en el Elemento de información 6, parece encontrarse en la actualidad en situación estable, tras recuperarse de un importante déficit de ingresos durante el bienio 1996-1997, que se explica por varios factores:

• los ingresos procedentes del alquiler de salas de conferencias cayeron en aproximadamente 1,5 millones de dólares con respecto al bienio anterior. En 1994-1995, esos ingresos se habían duplicado con respecto a 1992-1993, y experimentaron después una caída del 60% en 1996-1997;

• los “gastos de servicios” aumentaron en cerca de 1,3 millones de dólares con respecto al bienio anterior.

107. Entre 1992 y 1997 se produjo un sensible aumento en dos de las principales categorías de gastos (“gastos de servicios” y “mobiliario y material”), como se observa en el Elemento de información 7. La tendencia deficitaria se inició en 1995, cuando se cargó al Fondo un volumen de gastos superior al previsto inicialmente, sobre todo debido a la celebración del Quincuagésimo Aniversario y a la decisión de mejorar con ese motivo el nivel de seguridad de la Sede, instalando material de vigilancia y reforzando con personal supernumerario el servicio de

Elemento de información 6: Ingresos frente a gastos del Fondo de Utilización de los Locales de la Sede

$0

$1 000 000

$2 000 000

$3 000 000

$4 000 000

$5 000 000

$6 000 000

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$8 000 000

$9 000 000

1990/91 1992/93 1994/95 1996/97 1998/99

Dól

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Ingresos

Gastos

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guardias de seguridad. En 1996 se mantuvo esa misma tendencia, con un volumen de gastos superior al de ingresos. Entre los factores determinantes de esa situación figuran los siguientes:

• Contratación en 1996 de 16 guardias supernumerarios, lo cual supuso un importe de aproximadamente 615.000 dólares con cargo al Fondo, y mantenimiento del mismo número de guardias en 1997.

• Aprobación por la Conferencia General de una contribución al Plan de Renovación por valor de un millón de dólares para el bienio 1996-1997, que también se cargó al Fondo. Dada la urgencia de finalizar las obras de renovación del amianto previstas en el Plan, dicho importe se gastó íntegramente en 1996.

108. Los gastos correspondientes a la renovación del amianto también se imputaron a la categoría “mobiliario y material” en el bienio 1994-1995.

Ingresos

109. Hay que determinar si se cobra o no por la cesión de espacio e instalaciones, y estudiar también la cuestión de las cuentas morosas. En 1998-1999, el total de ingresos por alquiler de locales ascendió a 4.517.400 dólares, importe equivalente a casi el 90% de los ingresos del Fondo. Hay tres temas relacionados con el alquiler de locales que el Consejo Ejecutivo y el Comité de la Sede han examinado con gran detenimiento. Son puntos que también se plantearon en anteriores informes de auditoría de la Inspección General, y que pueden resumirse como sigue:

1. Cuentas deudoras de las Delegaciones (428.391 dólares). El número de Delegaciones con más de seis meses pendientes de pago pasó de 16 en 1993 (cuando los auditores internos señalaron por primera vez el problema) a 21 en 1999. A ello hay que sumar otros 240.207 dólares por impagos que adeudan otros usuarios, sobre todo en concepto de alquiler

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de salas de conferencias. Aproximadamente el 30% de ese importe corresponde a un solo impago de 70.288 dólares por el alquiler de locales de conferencias, que está en mora desde hace mucho tiempo. Desde 1995 la Contraloría procura activamente cobrar esa deuda.

2. Cesión gratuita de locales de conferencias. En 1998-1999, los ingresos por alquiler de salas de conferencias resultaron inferiores en 100.000 dólares a los de 1996-1997. La auditoría interna del Fondo de Utilización de los Locales de la Sede de 1999 da a entender que tal disminución “se debió, por lo menos en parte, a la práctica cada vez más corriente de alquilar los locales a tarifa reducida”.

Otros sostienen que lo que convendría es cobrar un alquiler a las organizaciones no gubernamentales y al mismo tiempo subvencionarlas con cargo al presupuesto del Programa Ordinario.

Aunque se elaboran estadísticas sobre el número de salas que se ceden gratuitamente en lugar de alquilarlas, se ignora por cuánto tiempo y también si además se prestaron servicios gratuitos, lo que impide determinar a cuánto asciende en términos reales lo que dejó de percibirse. En el Elemento de información 8 se detalla el número total de salas de conferencias que se cedieron gratuitamente entre 1996 y 1999. Los responsables estiman que la pérdida anual de ingresos podría llegar a 500.000 francos franceses, en el bienio 1998-1999.

3. Cesión gratuita de espacios de oficina. Varias organizaciones no gubernamentales, así como algunas otras organizaciones, ocupan gratuitamente espacios de oficina.

110. El Comité de la Sede elaboró un informe sobre esta cuestión conjuntamente con la Secretaría. En dicho informe, que se presentó al Consejo Ejecutivo el 14 de abril de 1999, se señala que la superficie total de espacios de oficina cedidos gratuitamente a organizaciones no gubernamentales e intergubernamentales es de 1.186 m2 (cerca del 15% del total de espacios de oficina ocupados por entidades distintas de la Secretaría de la UNESCO).

111. Hay quienes piensan que muchas organizaciones no gubernamentales serían incapaces de asumir los costos de los espacios de oficina. Otros sostienen que si la postura de la UNESCO es la de ofrecer gratuitamente espacios de oficina a algunas organizaciones no gubernamentales, convendría cobrarles un alquiler y al mismo tiempo subvencionarlas con cargo al presupuesto del Programa Ordinario. Ello obligaría a las organizaciones no gubernamentales a determinar el espacio que necesitan realmente y a definir sus prioridades en relación con otras necesidades. En nuestra opinión, tal medida iría en favor de una mayor transparencia y responsabilidad en la gestión.

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Elemento de información 8: Alquiler de salas de conferencias

Año Ingresos

por alquiler (FF)

Número de

alquileres

Número de salas cedidas

gratuitamente

Porcentaje de salas cedidas

gratuitamente

1999 3.126.406 124 22 18%

1998 2.184.490 141 35 25%

1997 2.083.045 107 24 22%

1996 1.596.610 133 31 23%

Gastos

112. No hay criterios claros para determinar cuáles son los gastos que han de cargarse al Fondo de Utilización de los Locales de la Sede. Nos interesaba determinar si la utilización del Fondo coincidía con sus objetivos. Durante las entrevistas que mantuvimos como parte de nuestra labor preliminar sobre el conjunto de edificios de la Sede, nos fue dado escuchar reiteradas manifestaciones de preocupación por la gestión del Fondo. Aunque no se entrara en ejemplos concretos, sí se expresaron dudas sobre lo que se estaba pagando con cargo al Fondo.

Nuestro examen de una muestra de operaciones reveló que todas ellas guardaban relación con algún aspecto del conjunto de edificios de la Sede, aunque sin entrar necesariamente en la categoría de gastos ligados al alquiler de instalaciones.

113. Al examinar los archivos relativos al Fondo de los tres últimos bienios, observamos que se habían cargado una serie de operaciones que podrían no coincidir con la definición de gastos ligados al alquiler de instalaciones, por ejemplo la adquisición de un autobús para el servicio de transporte entre los edificios de la UNESCO o ciertos gastos derivados de la celebración del Quincuagésimo Aniversario de la UNESCO en 1995.

114. Observamos asimismo que algunos funcionarios de la Secretaría, por ejemplo de la Oficina del Presupuesto, expresaron dudas y preocupación sobre lo que debe y no debe cargarse al Fondo. Nuestro examen de una muestra de operaciones reveló que todas ellas guardaban relación con algún aspecto del conjunto de edificios de la Sede, aunque sin entrar necesariamente en la categoría de gastos ligados al alquiler de instalaciones. Entre otros ejemplos cabe citar el pago del personal supernumerario de seguridad, las obras en los sistemas de ventilación o los servicios de apoyo al Comité de la Sede.

115. No obstante aunque guarden relación con los edificios de la Sede resulta cuestionable que varios elementos de la muestra se hayan imputado al Fondo:

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• El pago de 49.754 dólares por un estudio sobre la renovación del vestíbulo y el área de recepción de la planta baja del edificio de Fontenoy encomendado a un arquitecto. Aunque su relación con el edificio es evidente, observamos que ese estudio formaba parte del “Plan Renzo Piano”, que había de financiarse exclusivamente con recursos extrapresupuestarios.

Esta cuestión ya resulta apremiante porque el número de puestos presupuestados para 2000-2001 con cargo al Fondo ha pasado de 27 a 39.

• El pago de 100.000 francos franceses por la adquisición de esculturas. En términos estrictos, no parece que ello entre en la definición de gastos admisibles que figura en el Apéndice 12B del Manual Administrativo de la UNESCO. Cabe señalar que el Director General sí solicitó que se creara una cuenta para “Objetos de arte de la UNESCO” y que se transfirieran a ella 35.000 dólares con cargo al Fondo de Utilización de los Locales de la Sede. No obstante, jamás llegó a crearse una subcuenta independiente.

116. No hay ninguna orientación clara sobre los puestos de plantilla que deben imputarse al Fondo de Utilización de los Locales de la Sede. Esta cuestión resulta ya apremiante porque el número puestos presupuestados para 2000-2001 con cargo al Fondo ha pasado de 27 a 39. Además, preocupa a la Oficina del Presupuesto que el Fondo sufrague el costo de puestos temporales de la División de Programación Artística y Relaciones Públicas (PRC). La imputación al Fondo de algunos puestos de relaciones públicas se justifica en la medida en que esas personas ayudan a arrendar salas de conferencias, lo que constituye una fuente de ingresos para el Fondo. Sin embargo, tiene que haber criterios claros sobre los casos en que tal proceder está justificado.

117. Esta cuestión ya se planteó en dos auditorías internas del Fondo, que tuvieron lugar en 1993 y en 1999. En el informe de 1993 se recomendaba aplicar estrictamente el principio de que sólo podían cargarse al Fondo los gastos de personal que guardaran relación directa con actividades de obtención de ingresos. En el informe de 1999 se señalaba que seguían faltando “criterios claros sobre los puestos que deben o no deben cargarse al Fondo”. En dicho informe se afirmaba también que “aunque algunos de los puestos que se imputan al Fondo parecen tener relación directa con actividades que generan ingresos, hay otros cuyas atribuciones, aun cuando guarden relación con las actividades propias del Fondo, no implican probablemente la dedicación plena a actividades vinculadas con la obtención de ingresos”. Compartimos con los auditores internos la opinión de que se necesitan orientaciones más claras en cuanto a la imputación de los puestos al Fondo, habida cuenta sobre todo del número creciente de tales puestos.

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118. Parte del problema cuando se trata de evaluar si la utilización del Fondo coincide con su propósito inicial, estriba en la ambigüedad de las actuales orientaciones sobre los gastos que pueden cargarse al Fondo (Apéndice 12 B del Manual Administrativo de la UNESCO). Por ejemplo, ¿debe entenderse que la frase “gastos relacionados con el alquiler de oficinas y salas e instalaciones de conferencias” se refiere únicamente a los gastos que guardan relación directa con el mantenimiento de las oficinas y salas de conferencias que generan ingresos o bien abarca los gastos ligados al conjunto de edificios de la Sede (esto es, otros edificios y zonas además del edificio de Miollis y las salas de conferencias)?

Conclusión

119. Es necesario que se expliciten con claridad los criterios para cargar gastos al Fondo. Como queda dicho, existe ambigüedad sobre lo que está justificado imputar al Fondo, en lo concerniente tanto al personal como a otras categorías de gastos. El Consejo Ejecutivo ya ha pedido que el Director General, conjuntamente con el Comité de la Sede, formulara criterios claros para la gestión del Fondo de Utilización de los Locales de la Sede, comprendida la creación de puestos financiados con cargo al Fondo. Respaldamos esa propuesta.

120. Es necesario un informe periódico sobre la gestión del Fondo. La presentación de un informe periódico a la Dirección de la UNESCO y al Comité de la Sede redundaría en mayores niveles de transparencia y responsabilidad. Ello a su vez favorecería una gestión más rigurosa del Fondo, extremo que ha sido solicitado en repetidas ocasiones. El informe podría consistir en una presentación clara y breve, quizá de una sola página, de la información básica sobre los puntos esenciales que interesan al Comité de la Sede. Hemos facilitado a la Secretaría un ejemplo de lo que podría ser un informe periódico sobre el Fondo de Utilización de los Locales de la Sede.

Es preciso tomar una importante decisión política y determinar si el Fondo ha de administrarse conforme al principio general de que los gastos deben guardar relación con las actividades de obtención de ingresos.

121. Resulta alentador observar que no se ahorraron esfuerzos para resolver los problemas ligados a la gestión de los ingresos del Fondo. Después de crear un grupo de trabajo para estudiar cuestiones relativas a la utilización de los edificios de la Sede, comprendidas las condiciones de alquiler, el Comité de la Sede presentó nueve recomendaciones al Director General, entre otras la adopción de un nuevo régimen de alquiler para el edificio de Miollis, el aumento del alquiler mensual de las plazas de aparcamiento, la creación de una nueva tarifa suplementaria para el alquiler de espacios de conferencia y el establecimiento de criterios claros para la gestión del Fondo de Utilización de los Locales de la Sede.

122. En su 157ª reunión (octubre de 1999), el Consejo Ejecutivo aprobó el nuevo régimen de alquiler para el Edificio de Miollis y el aumento de las tarifas de las plazas de estacionamiento. El Consejo Ejecutivo pidió asimismo al Director General que, junto con el Comité de la Sede, elaborara criterios claros para la gestión del Fondo, comprendidos criterios para determinar qué puestos han de financiarse con cargo a él.

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123. Es preciso tomar una importante decisión política y determinar si el Fondo ha de administrarse conforme al principio general de que los gastos deben guardar relación con las actividades de obtención de ingresos, en cuyo caso sería necesario definir mejor qué gastos son necesarios para apoyar los ingresos que se están obteniendo.


• definir claramente cuál es el propósito del Fondo de Utilización de los Locales de la Sede;

• enunciar criterios para determinar lo que puede imputarse al Fondo, sobre todo en lo referente a gastos de personal; e

Se necesita una estructura central en la Sede que oriente la gestión de todas las instalaciones de la UNESCO en el mundo.

• informar periódicamente de las actividades financiadas con el Fondo.


La Secretaría, en colaboración con el Comité de la Sede, presenta al Consejo en su actual reunión propuestas sobre los criterios para la gestión del Fondo (160 EX/31). En lo sucesivo se presentarán al Consejo Ejecutivo informes periódicos sobre el Fondo.

Gestión inmobiliaria

125. La UNESCO posee un importante y diversificado parque de viviendas y oficinas de alquiler en todo el mundo, pero las responsabilidades de gestión de ese importante recurso se encuentran diseminadas. Se necesita una estructura central en la Sede que oriente la gestión de todas las instalaciones de la UNESCO en el mundo.

126. En la actualidad, cada Oficina fuera de la Sede asume la gestión del ciclo vital de sus propios espacios de oficina. Ello comprende las relaciones propietario-arrendatario y, a veces, las negociaciones con el Gobierno nacional sobre la localización y construcción de edificios especiales para la UNESCO, las negociaciones con otras organizaciones internacionales para disponer de servicios comunes y compartir espacios o las decisiones relativas a grandes obras de renovación. Desde la Sede la Unidad de Descentralización ha garantizado cierta coordinación y ha proporcionado asistencia en la materia, pero no está claro quién es responsable de la planificación estratégica en cuanto a las propiedades de la Organización, la ejecución y supervisión de los grandes proyectos de construcción, renovación y mantenimiento, el apoyo técnico al funcionamiento y el mantenimiento de las instalaciones fuera de la Sede y el análisis y la presentación de informes a las instancias directivas y los órganos rectores de la UNESCO.

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127. De ahí que la calidad de los locales varíe mucho según los distintos lugares. Aunque es inevitable que existan diferencias, las actuales disparidades son tales que podrían desmoralizar al personal y obstaculizar su movilidad. También existen grandes disparidades en cuanto al costo de las instalaciones y la forma en que se financia su renovación, disparidades que serían menores si existieran servicios centrales de análisis y asesoramiento técnico. Finalmente, el personal de las Oficinas fuera de la Sede puede tomar decisiones sin tener pleno conocimiento de los planes de futuro o cambios programáticos que se estén preparando en la Sede, lo que podría llevar a decisiones no siempre idóneas. En nuestras misiones a Oficinas fuera de la Sede hemos podido observar ejemplos de tales problemas.

128. Es particularmente importante disponer de una visión de conjunto de la gestión inmobiliaria y contar en la Sede con una instancia que cumpla funciones de asesoramiento y coordinación dada la actual tendencia a agrupar Oficinas fuera de la Sede.

129. La UNESCO debería crear en la Sede un centro con una responsabilidad funcional, provisto de las competencias profesionales adecuadas para asesorar a los directivos y a las Oficinas fuera de la Sede con miras a una gestión rentable de todas las instalaciones que tiene en el mundo entero.


En principio de acuerdo; se harán esfuerzos en este sentido ciñéndonos al personal con que contamos.

Material no fungible

130. Falta de información sobre el material no fungible. La Norma de Contabilidad 49 del sistema de la Naciones Unidas estipula que: Desde 1996-1997 no se han

observado mejoras; de hecho, la situación parece estar empeorando.

“Debe consignarse el valor de inventario del material no fungible, el mobiliario y los vehículos automotores e indicarse claramente en una nota anexa a los estados financieros el método de valuación utilizado”.

131. El sistema utilizado por la UNESCO para almacenar información sobre el material no fungible, el mobiliario y los vehículos automóviles resulta desde hace años ineficaz, y ha sido objeto de críticas reiteradas por parte de los auditores externos que nos han precedido. Éstos comprobaron que el inventario era incompleto, que ciertos artículos no siempre se registraban al precio de coste y que algunos de ellos, obsoletos o ya desechados, seguían figurando en el inventario. Asimismo, debido a la insuficiencia de recursos, no se efectuaban recuentos físicos de los artículos de valor que constaban en el inventario para comprobar su existencia así como la exactitud y exhaustividad de la información.

160 EX/25 Add. - pág. 56

132. Desde 1996-1997 no se han observado mejoras; de hecho, la situación parece estar empeorando. La información producida por el sistema es tan poco fiable que la UNESCO no quiere utilizarla para elaborar la nota sobre material no fungible que debe adjuntarse a los estados de cuentas.

133. Nos parece importante que la UNESCO disponga de información exacta y actualizada sobre su material no fungible, mobiliario y vehículos, cuyo valor se cifra en varios millones de dólares. Por lo menos se deberían aplicar los mecanismos de control que garanticen la salvaguardia de los artículos valiosos, esto es, un sistema de información y la práctica de recuentos físicos del inventario. Lo ideal sería que tal información sirviera para gestionar recursos utilizados para las actividades en curso y para ayudar a prever las necesidades futuras.


• lograr que el sistema de información sobre material no fungible, mobiliario y vehículos sea exacto y completo y que no figuren en él artículos obsoletos o desechados; y

• controlar periódicamente, mediante recuentos físicos, la existencia de artículos de valor que constan en el inventario y la exactitud y exhaustividad de la información contenida en el sistema.

GESTIÓN FINANCIERA

135. En esta sección de nuestro informe nos vamos a ocupar de la situación de la gestión financiera en la UNESCO.

136. Empezaremos con un examen de las cuestiones de gestión financiera sobre las que hemos informado anteriormente, volviendo una vez más sobre los problemas crónicos relacionados con los gastos superiores a los previstos en lo tocante a los viajes del personal, las Oficinas fuera de la Sede y otros gastos de personal. Informamos una vez más sobre los problemas que plantean actualmente las obligaciones pendientes y presentamos algunas observaciones sobre la necesidad de modernizar las políticas, sistemas y prácticas de contabilidad de la UNESCO.

137. Nuestros criterios de intervención se desprenden en gran medida de los Objetivos de la gestión financiera que se presentan en el Elemento de información 9, y del tipo de control riguroso que se espera encontrar en una organización tan importante como la UNESCO.

Objetivos

138. En la UNESCO, se confía a los directivos recursos proporcionados por los Estados Miembros para realizar programas y servicios previamente aprobados. La gestión financiera es un componente importante de la labor que llevan a cabo los directivos, al realizar los programas y servicios y

160 EX/25 Add. - pág. 57

administrar los recursos que se les proporcionan. En lo esencial, los objetivos de la gestión financiera son los siguientes:

• garantizar que los directivos disponen de apoyo para la adopción de decisiones;

• garantizar que se dispone de información, tanto financiera como no financiera, pertinente y fiable, y en el momento oportuno;

• contribuir a la gestión de riesgos para la organización;

• contribuir a que la Organización utilice sus recursos de modo eficiente, eficaz y económico;

• permitir que los directivos puedan rendir cuentas sobre la utilización de los recursos;

• crear un entorno propicio para la fiscalización; y

• permitir que la Organización cumpla lo dispuesto en los textos legislativos y salvaguarde sus activos.

139. Es evidente que la gestión financiera no es algo que se realiza de

modo aislado, sino que ha de llevarse a cabo de consuno con los demás componentes importantes de la gestión de la UNESCO. A decir verdad, esos componentes esenciales de la gestión financiera coinciden parcialmente o están vinculados con los demás elementos de la gestión. En el Elemento de información 9 se presentan más detalladamente dichos objetivos.

Elemento de información 9:

Objetivos de la gestión financiera

Objetivos de la gestión financiera. Proporcionar apoyo para la adopción de decisiones significa que se pone a disposición de los directivos la información y los conocimientos que necesitan para respaldar las decisiones con consecuencias prácticas y comprender las incidencias financieras de las decisiones antes de que sean tomadas. Significa también que los directivos supervisan las decisiones en lo tocante a toda eventual consecuencia financiera y para tener en cuenta las enseñanzas que se desprendan de la experiencia, y que pueden introducir los ajustes que se necesitan o reaccionar en consecuencia.

Velar porque se disponga de información, tanto financiera como no financiera, pertinente y fiable, y en el momento oportuno, significa garantizar que los directivos disponen de la información que sirve de base para el cálculo de la información financiera o que se utiliza para el control de la gestión y la rendición de cuentas. La información es pertinente (útil y comprensible); fiable (completa, exacta y debidamente autorizada); y oportuna.

160 EX/25 Add. - pág. 58

La gestión de los riesgos significa que una organización determina, evalúa y examina las consecuencias de los acontecimientos que pueden entorpecer el logro de sus fines y objetivos, o bien desembocar en una pérdida de recursos importante. Los riesgos que requieren una supervisión y una evaluación no se limitan a los riesgos financieros tradicionales. Comprenden también todos los riesgos de cualquier empresa, como los riesgos de funcionamiento y estratégicos, así como los riesgos sociales, jurídicos, políticos y ambientales.

Es evidente que la gestión financiera no es algo que se realiza de modo aislado, sino que ha de llevarse a cabo de consuno con los demás componentes importantes de la gestión de la UNESCO.

Una utilización eficiente, eficaz y económica de los recursos significa que se vela por que la organización disponga de recursos suficientes para su funcionamiento y utilice dichos recursos teniendo debidamente en cuenta la economía, el buen funcionamiento y la eficacia.

La rendición de cuentas significa que una organización comprende y puede mostrar cómo ha utilizado los recursos financieros que se le han confiado y lo que ha realizado gracias a ellos.

Un entorno propicio para la fiscalización significa que reina en la Organización un ambiente que favorece el logro de los objetivos de la gestión financiera; forman parte de ese ambiente el compromiso de los directivos de alto nivel, los valores y la ética comunes, la comunicación y el aprendizaje organizativo.

Atenerse a los textos legislativos y salvaguardar los activos significa que la Organización realiza sus transacciones de acuerdo con la legislación, los reglamentos y las órdenes de la jerarquía; que se respetan los límites de los gastos; y que las transacciones han sido autorizadas. Significa también que la Organización dispone de un sistema de control en lo tocante a los activos, obligaciones, ingresos y gastos a fin de estar protegida contra todo fraude, imprudencia financiera, violación de reglas o principios financieros y pérdidas de haberes o de fondos públicos.

Aplicación de las recomendaciones

140. Hemos examinado el curso dado a las recomendaciones presentadas en nuestros informes correspondientes a los bienios 1994-1995 y 1996-1997 y hemos evaluado las medidas adoptadas por la Secretaría. En cuanto a las recomendaciones cuya aplicación sigue pendiente, hemos examinado los progresos realizados al 30 de junio de 2000.

Recomendaciones correspondientes al bienio 1994-1995

141. Los progresos realizados en la aplicación de las recomendaciones correspondientes a 1994-1995 han sido lentos. Todavía no se han tomado medidas en distintos campos esenciales de la gestión financiera. La UNESCO no ha resuelto el viejo problema de cómo garantizar que los gastos efectuados por las Oficinas fuera de la Sede son tramitados y registrados a su debido tiempo. Lo normal sigue siendo que haya atrasos al registrarse las actividades de las Oficinas fuera de la Sede, experimentándose aún más atrasos a la hora de prepararse las cuentas finales del bienio.

160 EX/25 Add. - pág. 59

142. Aun cuando se hayan enviado algunas circulares administrativas, en conjunto no se han realizado muchos progresos en lo tocante a la mejora de la gestión y el control de los gastos por concepto de Viajes del personal. En su respuesta a nuestras observaciones, la administración señaló en conclusión en octubre de 1996 que era necesario disponer de un sistema informático común que proporcionara datos fiables y medios más adecuados de gestión y control de los viajes. Han pasado cuatro años y el sistema todavía no ha sido instalado. Es más, pese a la intención de la Secretaría de reducir dichos gastos durante el bienio 1998-1999, de los resultados reales se desprende que los gastos por concepto de Viajes del personal han sido superiores en más de 50% a las correspondientes consignaciones presupuestarias.

143. Durante 1998-1999, no se tomó ninguna medida específica para incrementar el nivel de las actividades de supervisión interna. Muchas de las situaciones señaladas durante el bienio en curso, en particular en las Oficinas fuera de la Sede, hubieran podido ser mejor controladas si se hubiera utilizado a su debido tiempo la información para comparar el presupuesto y los gastos reales y si la supervisión interna hubiese sido más completa.

144. Se presentan a continuación, en el Cuadro 2, las recomendaciones que requieren nuevas medidas correctivas al respecto.

Cuadro 2: Aplicación de las recomendaciones

Informe del Auditor Externo Bienio 1994-1995

Recomendaciones (la numeración de los párrafos es la

del informe del Auditor Externo correspondiente a 1994-1995)

Aplicación (al 30 de junio de 2000)

Párrafo

N° 85. Deben adoptarse las siguientes medidas para mejorar la gestión financiera de las Oficinas fuera de la Sede:

• Verificar que se utilizan los canales existentes para la tramitación de gastos entre la Sede y las Oficinas fuera de la Sede;

Sigue habiendo muchos atrasos en la tramitación de la información que llega de las Oficinas fuera de la Sede.

160 EX/25 Add. - pág. 60

• Mejorar la gestión financiera de las Oficinas fuera de la Sede clasificando las Oficinas, impartiendo formación y estableciendo redes;

Excepto en lo tocante a actividades de formación, no ha habido muchas mejoras.

N° 105. La dirección debe reconsiderar la función de la auditoría interna y determinar las medidas que deberían adoptarse para que este grupo cuente con personal suficiente que tenga las aptitudes y la preparación adecuadas para ayudarla a mantener un sistema de fiscalización eficaz y a mejorar el funcionamiento de la Organización.

Se presentó al Consejo Ejecutivo, en su 159ª reunión celebrada en mayo de 2000, una propuesta encaminada a la reforma de las funciones de la Inspección General.

N° 106. La UNESCO debería estudiar la posibilidad de recurrir a los servicios de profesionales exteriores si no dispone en su Secretaría de la capacidad necesaria para que la comprobación interna cumpla su cometido.

No se ha recurrido a dichos servicios en 1998, ni en 1999. Véase también el párrafo 161 sobre Gastos superiores a los previstos en las Oficinas fuera de la Sede.

N° 122. Es necesario que la dirección determine qué información clave debe recabarse para una mejor gestión y una mejor fiscalización de los gastos de viaje. Estos datos deben indicar si los viajes propuestos son indispensables para alcanzar las metas del programa al menor costo posible y si los objetivos previstos se han alcanzado.

Se han tomado algunas medidas administrativas al respecto, pero en general los progresos no son satisfactorios. Véase el párrafo 152 sobre Gastos superiores a los previstos para viajes.

N° 125. Todos los Sectores y Unidades deben introducir los viajes propuestos en el sistema informatizado bimensual de modo oportuno, a fin de que el Comité de Coordinación Intersectorial de las Misiones pueda proceder a su examen y coordinación.

160 EX/25 Add. - pág. 61

Recomendaciones correspondientes al bienio 1996-1997

145. Hemos examinado también el curso dado por la Secretaría a nuestras recomendaciones correspondientes al bienio 1996-1997.

146. Comprobamos que el Director General creó algunos grupos de estudio para que se encargaran de los problemas mencionados por los Estados Miembros, el personal de la UNESCO y nuestros propios informes. Dichos grupos de estudio están examinando, entre otras cosas, lo referente a recursos humanos y gestión del programa, descentralización y actividades de supervisión. Se prevé que las recomendaciones de los grupos de estudio tengan repercusiones importantes en la estructura, las políticas y los programas de la UNESCO.

147. Por consiguiente, es todavía demasiado pronto para informar sobre los progresos realizados con respecto a nuestras recomendaciones presentadas tras nuestras auditorías de la gestión de los recursos humanos y del Sector de Educación llevadas a cabo en 1996-1997. Tal como lo pidió la Conferencia General, hemos examinado los ascensos de personal de alto nivel para el bienio 1998-1999 y presentado los correspondientes resultados en una sección anterior del presente informe. Se han dedicado tres informes anteriores a los problemas relacionados con la Inspección General. Hemos examinado pues el curso dado a las recomendaciones en este ámbito. El grado de aplicación de dichas recomendaciones queda resumido en el Cuadro 3.

En las observaciones de nuestra auditoría del bienio 1998-1999 pueden verse algunas de las consecuencias de no haber aplicado más rápidamente nuestras recomendaciones relativas a la gestión financiera de nuestros dos informes anteriores.

148. En las observaciones de nuestra auditoría del bienio 1998-1999 pueden verse algunas de las consecuencias de no haber aplicado rápidamente nuestras recomendaciones relativas a la gestión financiera de nuestros dos informes anteriores. Por ejemplo, la situación de la Oficina de Brasilia ha empeorado. Este caso muestra claramente que la UNESCO es incapaz de enfrentarse con las nuevas situaciones que plantea la descentralización y delegación de responsabilidad y autoridad a las Oficinas fuera de la Sede. Se han señalado casos de gastos superiores a los previstos en lo tocante a viajes del personal, gastos de funcionamiento de las Oficinas fuera de la Sede y otros servicios de personal en 1998-1999. Una gestión financiera más seria hubiera evitado que surgieran esas situaciones. Éstas se presentan en la sección referente a las Observaciones derivadas de la comprobación de las cuentas del ejercicio 1998-1999.

160 EX/25 Add. - pág. 62

Cuadro 3: Aplicación de las recomendaciones Informe del Auditor Externo

Bienio 1996-1997

Recomendaciones (la numeración de los párrafos es la

del informe del Auditor Externo correspondiente a 1996-1997)

Aplicación (al 30 de junio de 2000)

Párrafo:

Nº 33. La Inspección General debería:

• Elaborar un plan estratégico oficial de sus actividades para el bienio, difundirlo en toda la Organización e informar periódicamente sobre su aplicación;

Se ha preparado un plan -aunque no se haya difundido- a fin de estudiar los resultados de la gestión de Sectores y Oficinas.

• Seguir supervisando periódicamente las Oficinas fuera de la Sede;

Siguen sin supervisarse periódicamente las Oficinas fuera de la Sede.

• Seguir contratando expertos para realizar su labor cuando resulte más práctico y ventajoso desde el punto de vista de los costos;

No hay actualmente una asignación al respecto.

• Ampliar la supervisión de los proyectos sobre las tecnologías de la información y seguir de cerca los progresos señalados en comparación con los planes.

La supervisión es muy limitada; no se señala pues ningún seguimiento.

Nº 53. La UNESCO debería tomar medidas inmediatamente para mejorar la gestión y el control financieros de la Oficina de Brasilia.

Las observaciones sobre la situación actual figuran en el párrafo 176 sobre Gastos superiores a los previstos de las Oficinas fuera de la Sede.

Gestión de los recursos humanos (párrafos 60 a 118)

Se examinará el curso dado a las recomendaciones en el próximo bienio.

Sector de Educación (párrafos 119 a 165)

Se examinará el curso dado a las recomendaciones en el próximo bienio.

160 EX/25 Add. - pág. 63

Observaciones derivadas de nuestra auditoría de 1998-1999

149. Durante el presente bienio proseguimos nuestro análisis de la gestión financiera y deseamos señalar a la atención de la Conferencia General las siguientes observaciones.

150. Nuevamente se produjeron gastos superiores a los previstos en 1998-1999. Hemos observado tres importantes situaciones deficitarias respecto del presupuesto en 1998-1999: Viajes del personal – 3,2 millones de dólares y Oficinas fuera de la Sede – 2 millones de dólares; Otros servicios de Personal - 9,5 millones de dólares (principalmente asistencia temporal).

151. Durante el bienio 1998-1999 la Secretaría anunció numerosas iniciativas encaminadas a controlar el nivel de gastos. Dichas iniciativas fueron ignoradas o sustituidas por otras decisiones, o simplemente no se llevaron a cabo. Nos preocupa particularmente que esto haya ocurrido pese a que se conocieran las restricciones presupuestarias a las que debía hacer frente la Secretaría. En nuestro Informe de 1994-1995 habíamos planteado el caso del gasto deficitario de las Oficinas fuera de la Sede (documento 150 EX/17 Add., Anexo I, párr. 63).

Gastos de viaje superiores a los previstos

152. La Secretaría informó a los Estados Miembros y al personal de la UNESCO de que en 1998-1999 se introducirían serias limitaciones de los viajes de todos los que viajan por cuenta de la UNESCO. De hecho, la asignación presupuestaria fue considerablemente reducida, de 21,2 a 16 millones de dólares. Pese a esta reducción, los gastos de viaje ascendieron finalmente en 1998-1999 a 19 millones de dólares. Como se indica en el Cuadro 4, los gastos de viaje de los representantes de los Estados Miembros y del personal rebasaron las asignaciones presupuestarias correspondientes a 1998-1999 en 4 y 53%, respectivamente. Las disminuciones de los costos anunciadas no se materializaron.

Cuadro 4: Gastos de viaje superiores a los previstos durante el bienio 1998-1999

Presupuesto Gastos Superiores (Inferiores) %

(Expresados en miles de dólares estadounidenses) Delegados 7.877 9.020 1.143 15 Consejo Ejecutivo 2.854 2.146 (708) (25) Estados Miembros 10.731 11.166 435 4 Personal 5.306 8.114 2.808 53 Total 16.037 19.280 3.249 20 DE: Cuadro 4.1 de los Estados de Cuentas del bienio 1998-1999, Presupuesto

Ordinario únicamente

160 EX/25 Add. - pág. 64

153. La información de que dispone la dirección es incompleta y fragmentada. En nuestro informe de 1994-1995 enunciamos varias inquietudes con respecto a los viajes, en particular por lo que se refiere a la falta de información esencial para administrar y controlar los gastos. Observamos que la dirección aún no dispone de elementos de información importantes.

154. Si bien se ha procurado resolver algunas cuestiones administrativas, globalmente la situación no ha mejorado en 1998-1999. Debido a la ausencia de información oportuna, pertinente y completa para administrar esos gastos, la Secretaría no ha podido alcanzar los objetivos que se había fijado. La Secretaría nos informó de que, a su juicio, ello se debía a que los respectivos administradores (Subdirectores Generales y Directores de Servicios) no tenían autoridad efectiva para administrar sus presupuestos y no eran íntegramente responsables de sus resultados. Si bien se ha procurado

resolver algunas cuestiones administrativas, globalmente la situación no ha mejorado en 1998-1999.

155. A pesar de las circulares administrativas sobre el tema distribuidas recientemente y de algunos esfuerzos realizados para informar de los gastos reales de viaje por categoría, no hemos podido encontrar medidas destinadas a establecer prioridades en cuanto a la necesidad de los viajes. Además, el personal directivo no dispone de información recapitulativa sobre los gastos totales de viaje en la UNESCO que comprenda, por ejemplo, aquellos que el personal imputa a los gastos extrapresupuestarios y de proyectos y los que corresponden a los consultores. Observamos que, mientras que el presupuesto de viajes tiene por objeto indicar el límite máximo de gastos en ese concepto, en la práctica es considerado como el gasto que se debe realizar.

156. La gestión de los viajes es una tarea que requiere mucha mano de obra y papeleo. La automatización brinda la posibilidad de mejorar el control de los gastos al tiempo que reduce el costo de la gestión. En los sistemas automatizados se pueden integrar controles discretos para aportar orientaciones a los viajeros y a los administradores. Los sistemas electrónicos pueden permitir detectar anomalías en las tendencias y transacciones delicadas o inhabituales antes de que se efectúe el viaje. La automatización facilita asimismo el intercambio de información sobre los viajes entre administradores. Ello puede ayudar a la UNESCO a reducir los gastos, por ejemplo mediante la agrupación de desplazamientos.

157. La prioridad actual reside en las normas relativas a los derechos en materia de viaje. En la UNESCO se ha hecho hincapié en las normas relativas a los derechos en materia de viaje y la gestión. La verificación de una solicitud de reembolso de gastos de viaje permite comprobar que se cumplen dichas normas, pero no evaluar la necesidad de que se efectúe el viaje o la posibilidad de evitarlo. Son menos obvias las normas o pautas de comportamiento basadas en valores de la Organización. Por ejemplo, si uno de esos valores consiste en lograr reducir al mínimo los gastos de viaje, una norma de comportamiento podría ser dar el ejemplo. No es evidente que en los niveles más altos de la UNESCO se hagan realmente esfuerzos para que esos valores sean reconocidos y promovidos en las

160 EX/25 Add. - pág. 65

prácticas vinculadas a los viajes. Como se ha señalado, es escasa la información pertinente, oportuna y completa que se puede obtener con facilidad para informar a la dirección acerca de la naturaleza, los gastos y los resultados de un viaje.

158. La UNESCO necesita con urgencia elaborar un plan exhaustivo para mejorar la gestión del conjunto de los viajes. Ese plan podría incluir los siguientes elementos: una nueva definición del proceso de gestión de los viajes; la determinación de las necesidades de la dirección en materia de información y de informes; la evaluación de la necesidad de que se realicen los viajes y maneras de reducir los gastos de viaje, por ejemplo ampliando la utilización de la teleconferencia y otras tecnologías conexas; un muestreo estadístico de las solicitudes de reembolso de gastos de viaje con fines de verificación, sobre la base de una evaluación de riesgos, y una mayor capacitación de todos los empleados a fin de reducir al mínimo los gastos de viaje manteniendo la eficacia del programa. Estimamos que la automatización y la racionalización de los procedimientos pueden mejorar la fiscalización y reducir el costo de la gestión de los viajes.

La UNESCO necesita con urgencia elaborar un plan exhaustivo para mejorar la gestión del conjunto de los viajes.

159. Es menester que la Secretaría efectúe análisis para explicar las razones por las cuales se hacen o dejan de hacerse ahorros, a fin de mejorar los resultados. Se deberán investigar opciones alternativas a los viajes facilitadas por la tecnología moderna, por ejemplo, la teleconferencia, los grupos de diálogo (chat groups) en Internet, etc. Es necesario determinar los índices de errores a fin de comprobar si son aceptables, y establecer un diagnóstico de las prácticas de viaje que se han de mejorar.


• elaborar un plan de acción para mejorar la gestión de los viajes;

• publicar pautas de comportamiento en los viajes en misión oficial, basadas en valores compartidos, para la dirección y el personal; y

• preparar en forma trimestral un informe resumido destinado al personal directivo sobre el total de gastos de viaje realizados hasta la fecha y previstos para el resto del bienio, con explicaciones sobre las diferencias respecto de los planes anteriores. El informe debería abarcar todos los gastos de viaje en los que haya incurrido la UNESCO, comprendidos los que se imputan directamente a fondos extrapresupuestarios, como por ejemplo los fondos autofinanciados y las cuentas de fondos fiduciarios, así como los gastos realizados por consultores.


De acuerdo, en el entendimiento de que los presupuestos de viaje son indicativos. La Contraloría ampliará su actual análisis de las normas y los derechos en materia de viajes, y propondrá un informe resumido para el personal directivo, inicialmente en relación con el Programa Ordinario pero con el objetivo de extenderlo a todas las fuentes de financiación.

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Se dará el seguimiento apropiado a la recomendación relativa a la publicación de pautas de comportamiento en los viajes en misión oficial, sobre la base de otras publicaciones análogas, si procede.

Gastos de funcionamiento de las Oficinas fuera de la Sede superiores a los previstos

161. Los gastos de funcionamiento de las Oficinas fuera de la Sede incluyen gastos como el pago de alquileres, asistencia temporal y gastos de comunicación, comprendidos teléfono y fax. A nivel interno se denominan “gastos ordinarios”. No comprenden los gastos de personal ni los gastos del programa. En 1998-1999 los gastos de funcionamiento en que incurrió la UNESCO para sus 70 Oficinas ascendieron a 17 millones de dólares.

162. Los Estados Miembros asumen parte de los gastos. Los Estados Miembros han manifestado su apoyo compartiendo los gastos de establecimiento y mantenimiento de oficinas, proporcionando contribuciones en especie o en efectivo como espacios de oficinas gratuitos, equipo, mobiliario, personal adscrito en comisión de servicio, etc. Estas contribuciones, en efectivo y en especie, ascendieron a un total estimado en 6 millones de dólares en 1998-1999, lo que representa un aumento respecto de los 5,2 millones de dólares correspondientes a 1996-1997. La UNESCO no toma en cuenta las contribuciones en especie al cotejar el presupuesto y los gastos superiores a los previstos, o en el análisis del desempeño de sus Oficinas fuera de la Sede. De ese modo, se subestiman los gastos reales y el tamaño relativo de las Oficinas fuera de la Sede.

163. Durante el bienio los gastos de funcionamiento de 35 Oficinas fueron inferiores a 200.000 dólares, y en otras siete fueron inferiores a 100.000 dólares. Cuarenta y una Oficinas cuentan con cinco funcionarios o menos. El análisis efectuado por la

Secretaría indica que solamente 14 de las 70 Oficinas no rebasaron sus presupuestos de gastos de funcionamiento.

164. Los gastos de funcionamiento de las Oficinas fuera de la Sede generaron un déficit de aproximadamente 2 millones de dólares o 13 por ciento en 1998-1999. Para evaluar la tendencia en este ámbito analizamos los gastos de funcionamiento de dichas Oficinas a lo largo de los últimos cuatro bienios. Los gastos de funcionamiento se han más que duplicado durante ese periodo. Observamos un aumento del déficit de 800.000 dólares para el bienio 1992-1993 a cerca de 2 millones de dólares en el bienio 1998-1999.

165. Aunque cierta cuantía de gastos superiores a los previstos puede preverse o ser inevitable ocasionalmente en una u otra oficina, los gastos correspondientes a todas las oficinas al final de un bienio deben ser inferiores al presupuesto total asignado.

166. El análisis efectuado por la Secretaría indica que solamente 14 de las 70 Oficinas no rebasaron sus presupuestos de gastos de funcionamiento, mientras que 33 oficinas excedieron en más del 5% su asignación

160 EX/25 Add. - pág. 67

aprobada, lo que representa 99% del déficit. Es particularmente preocupante la magnitud de algunos de los déficit correspondientes a 1998-1999. Trece (13) Oficinas registraron un gasto deficitario igual o superior a 50.000 dólares respecto de los presupuestos que se les habían asignado. En el Cuadro 5 se indica el porcentaje de gasto excesivo respecto de su asignación así como la situación correspondiente a los dos bienios anteriores.

Cuadro 5: Gastos superiores a los previstos por Oficina fuera de la Sede

Oficinas fuera de la Sede

1998-1999 $

% 1996-1997 $

1994-1995 $

Más de 50.000 dólares

La Paz 402.984 310 119.802 5.391 Yaundé 159.702 114 21.871 22.950 Brasilia 149.169 19 15.963 105.024 Porto Novo 134.604 135 22.056 - Maputo 131.897 73 57.449 23.309 Pretoria* 74.956 42 15.781 - Luanda* 71.796 41 (25.27) - Ciudad de Panamá* 67.565 35 3.055 - Bamako* 65.461 35 - - Dar es-Salaam 64.112 38 56.905 7.710 Québec 58.691 46 7.040 (154) La Habana 53.443 20 129.290 70.739 Windhoek 52.682 26 5.544 2.006

1.487.062 452.229 236.675

Todas las demás Oficinas

501,182 266.348 630.958

Total 1.988.244 818.577 867.633

* Oficinas creadas desde 1995.

167. Como puede observarse en el cuadro que figura más abajo, en las cinco primeras oficinas la asistencia de personal temporero y supernumerario representó una parte importante de sus gastos totales:

160 EX/25 Add. - pág. 68

Oficina Gastos totales $

Asistencia de personal temporero y supernumerario

$ Porcentaje

La Paz 532.984 280.158 52 Yaundé 299.702 91.171 30 Brasilia 925.256 315.765 34 Porto Novo 234.604 53.170 23 Maputo 312.897 93.563 30

168. Causas del gasto deficitario. Un análisis interno realizado por la

Secretaría pone de manifiesto que gran parte de los gastos superiores a los previstos corresponden a los siguientes rubros:

Asistencia de personal temporero y supernumerario 27% Alquiler y mantenimiento 17% Gastos de comunicación 14%

169. A diferencia de las otras dos categorías, los gastos de alquiler no tienen carácter discrecional. El hecho de que se abrieran algunas oficinas después de aprobarse el 29 C/5 podría explicar en parte los gastos superiores a los previstos incurridos por estas oficinas. No hemos encontrado ningún análisis de los costos y de las repercusiones realizado antes de la apertura de las oficinas.

170. La Junta de Coordinación Administrativa de la UNESCO (ACB) ha examinado la situación después de finalizado el bienio. A su juicio, uno de los factores clave del gasto excesivo ha sido la subpresupuestación de los gastos de funcionamiento. Otros factores apuntados por la Junta fueron los siguientes:

• La falta de supervisión de los costos indirectos tales como la contratación local de personal temporero y supernumerario. Los datos sobre el número total de empleados de esas categorías no son fiables y están incompletos.

Algunas oficinas recibieron transferencias de efectivo que superaban sus presupuestos para gastos de funcionamiento en 100 a 300 por ciento.

• La utilización innecesaria del sistema SITA (Sociedad Internacional de Telecomunicaciones Aeronáuticas) en lugar del correo electrónico para asuntos no confidenciales a través de los proveedores locales de Internet, cuando existen. Estos costos no se incluyen actualmente en los gastos de funcionamiento de las Oficinas fuera de la Sede.

171. Desde 1995 se han abierto más de 20 nuevas oficinas. Cuatro de estas nuevas oficinas han incurrido en gastos superiores a los previstos en 50.000 dólares respecto a su presupuesto, como se indica en el Cuadro 5,

160 EX/25 Add. - pág. 69

mientras que otras tres han arrojado un déficit de 20.000 dólares. En el informe más reciente sobre las repercusiones de la descentralización en las Oficinas fuera de la Sede presentado al Consejo Ejecutivo (159 EX/INF.8 Rev., mayo de 2000) se hace referencia a la limitada capacidad de ejecución de estas nuevas oficinas.

172. Basándonos en nuestra propia experiencia sabemos que, excepto en el caso de unas cuantas oficinas, la calidad de la gestión financiera en las Oficinas fuera de la Sede es en términos generales deficiente y precisa ser mejorada. En nuestros informes anteriores nos hemos referido ampliamente a esta necesidad de mejora (véanse los párrafos 47 a 85 y 88 del informe correspondiente a 1994-1995).

173. ¿Por qué se permitió que se produjeran gastos superiores a los previstos? En el actual sistema informático, la Contraloría acepta las transacciones financieras no presupuestadas, como la asistencia de personal temporero y supernumerario, “por derogación” de las normas. El sistema no rechaza esas transacciones, que son registradas. Además, como en la Sede no se dispone de información actualizada sobre los gastos reales de las oficinas fuera de la Sede resulta difícil controlar los gastos superiores a los previstos. Habida cuenta de que los plazos entre el momento del pago en la oficina sobre el terreno y el registro de la transacción en las cuentas de la Sede son variables, pueden transcurrir entre seis meses y un año antes de que la administración tenga pleno conocimiento de que una Oficina ha sobrepasado su asignación.

174. Se nos informó de que los fondos que se ponen mensualmente a disposición de una Oficina fuera de la Sede se calculan sobre la base de las pautas de gastos anteriores y de las solicitudes formuladas por los directores de las oficinas regionales o locales. Sólo se pueden efectuar gastos superiores a los previstos en la partida de gastos de funcionamiento si se desvían fondos de los programas o se solicita financiación por cuantías superiores a las asignaciones originales. Nos sigue asombrando y preocupando el hecho de que algunas oficinas recibieran un volumen de transferencias de efectivo que les permitió rebasar sus presupuestos para gastos de funcionamiento en 100 a 300 por ciento.

175. Los tres casos siguientes son un ejemplo de que aún es posible realizar importantes actividades prácticamente al margen de las normas o reglamentos establecidos y los procedimientos financieros y administrativos de la UNESCO. Para una organización que trabaja a escala mundial, el desafío consiste en alcanzar un equilibrio entre una ejecución eficaz del programa y la necesidad de efectuar controles esenciales que garanticen la probidad y la responsabilidad de las actividades.

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176. Caso de la Oficina de Brasilia. En nuestros informes sobre los bienios de 1994-1995 y 1996-1997 estudiamos extensamente el caso de esta Oficina. En un principio, esta Oficina local carecía de la capacidad de gestión financiera para cumplir debidamente con los requisitos del Reglamento Financiero de la Organización, responder a las necesidades de información del Gobierno del Brasil y administrar la ejecución del programa. La UNESCO aceptó nuestras recomendaciones y envió varias misiones a Brasilia para mejorar las prácticas de gestión financiera. Sin embargo, las actividades realizadas por esa Oficina mediante fondos autofinanciados han aumentado considerablemente, pasando su valor de 12,6 millones de dólares en 1996-1997 a 60,4 millones de dólares en 1998-1999.

El volumen de transacciones relacionadas actualmente con esta Oficina crea por sí solo un problema administrativo y, lo que es más importante, de fiscalización.

177. El volumen de transacciones relacionadas actualmente con esta Oficina crea por sí solo un problema administrativo y, lo que es más importante, de fiscalización. La Oficina de Brasilia efectúa más de 3.000 pagos por cuantías que ciertos meses son superiores a 4 millones de dólares estadounidenses. El problema se ha agravado en muchos casos porque los pagos se realizaron sin códigos ni asignaciones presupuestarias, con lo cual no se crearon obligaciones y se incurrió en gastos superiores a los previstos. Además, la Oficina de Brasilia elabora periódicamente para los donantes informes financieros que no se comprueban o revisan en la Sede. Cualesquiera que sean las razones aducidas por los interesados, el caso es que dos bienios más tarde la UNESCO tiene aún que resolver algunos problemas administrativos y financieros muy elementales. Es necesario que la Secretaría elabore mecanismos adecuados para hacer frente a las nuevas situaciones que se plantean.

178. En la actualidad, son 85 funcionarios los que trabajan en la Oficina de Brasilia o en las oficinas locales del Brasil. El hecho es que la Oficina de Brasilia desarrolla una actividad sin precedentes (sólo para el año 2000, se prevé que represente más de 70 millones de dólares). En nuestro informe sobre el bienio 1994-1995, subrayamos que si se hace sistemáticamente caso omiso de los procedimientos financieros y si los programas no apoyan claramente los objetivos de la UNESCO, la Oficina de Brasilia, y por consiguiente la Organización, pueden estar simplemente desempeñando la función de "banquero" que recibe las instrucciones de pago emanadas del Gobierno donante, en vez de participar plenamente en la ejecución del programa. Una vez más, deseamos expresar nuestra preocupación. ¿Cuál es la estrategia global de la UNESCO para hacer frente a este tipo de nuevas situaciones?

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179. Caso de la Oficina de México. Los proyectos Periolibros e Iberoamérica Pinta se iniciaron con donaciones privadas, que resultaban suficientes para ponerlos en marcha pero no para proseguirlos en la escala requerida, pese a que la intención fue siempre financiarlos íntegramente mediante fuentes extrapresupuestarias. La Secretaría conocía las dificultades de esta Oficina para administrar los proyectos. Parte del saldo no utilizado de las consignaciones para obligaciones pendientes de 1994-1995 y 1996-1997 relacionadas con el Programa Ordinario sirvieron para financiar los déficit que arrojó el proyecto Periolibros en esos bienios, por cuantías de 464.005 dólares y 720.121 dólares, respectivamente. En el Cuadro 6 se indica el déficit existente antes de que se proporcionaran fondos adicionales para ambos proyectos. El déficit restante que presenta el proyecto Iberoamérica Pinta corresponde a las transacciones aún no financiadas.

Iberoamérica Pinta se ejecutó al margen de las normas, los reglamentos y los procedimientos financieros y administrativos de la UNESCO.

Cuadro 6: Oficina de México

Proyectos Periolibros e Iberoamérica Pinta Situación al 31 de diciembre de 1999

Periolibros Iberoámerica Pinta Total

Costos Totales Menos: fondos extrapresupuestarios Déficit Financiación: Programa de Participación Excedente por concepto de obligaciones pendientes

1994-1995 1996-1997

Déficit restante

(2.628.593)

784.467

(1.844.126)

660.000

464.005 720.121

-----

(1.325.403)

397.778

(927.625)

_______

(927.625)

(3.953.996)

1.182.245

(2.771.751)

660.000

464.005 720.121

(927.625)

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180. A raíz de una investigación especial realizada por la IOM en 1999 se concluyó que el último proyecto -Iberoamérica Pinta- se había ejecutado al margen de las normas, los reglamentos y los procedimientos financieros y administrativos de la UNESCO. Para empezar, el proyecto carecía de presupuesto, y las deficiencias en la gestión fueron innumerables pese a los diversos llamamientos dirigidos por la Sede para que se subsanaran. Los gastos de promoción y los gastos varios representaban cerca del 50 por ciento del total, un porcentaje similar al que arrojaba el proyecto Periolibros iniciado en el bienio anterior.

181. Tomamos nota de que las cuentas se están regularizando. Nos sigue preocupando la manera en que surgió el problema.

182. Caso de la Oficina de Venecia. Una función importante de esta Oficina es colaborar estrechamente con la Asociación de Comités Privados (APC), establecida en varios países para recabar y canalizar contribuciones destinadas a restaurar y preservar Venecia. Aunque funciona de forma independiente, recauda sus propios fondos y autoriza sus propias actividades en el marco de la APC, esta Oficina es parte integrante de la UNESCO. Los fondos recabados por los comités privados se depositan en la cuenta bancaria de la Organización, a partir de la cual la Oficina realiza los pagos directamente a los proveedores y contratistas que restauran los monumentos, etc. patrocinados por cada comité privado.

183. Por este motivo, no se previó consignación presupuestaria ni se contrajo obligación alguna para esas actividades en los libros de la UNESCO correspondientes a 1998-1999. La contabilización de esos gastos sólo se realizó al final del bienio, mediante asientos en el diario, “por derogación completa” de las normas. Nuestra pregunta es ¿por qué estas transacciones financieras no se registraron periódicamente?


• establecer con carácter prioritario mecanismos adecuados para resolver los problemas administrativos y financieros de la Oficina de Brasilia;

• definir una estrategia y aplicar planes de acción realistas para hacer frente a las nuevas situaciones, como la planteada en la Oficina de Brasilia;

• tomar las medidas adecuadas para garantizar que las actividades y los gastos de la Oficina de México relacionados con los proyectos Periolibros e Iberoamérica Pinta se ajusten a las normas y los procedimientos financieros establecidos; y

No hay controles presupuestarios propiamente dichos de la partida Otros servicios de personal; el presupuesto sólo constituye una cuantía indicativa. • garantizar que todas las transacciones de la Oficina de Venecia se

registren en las cuentas de la Sede a lo largo del bienio.

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De acuerdo. Paralelamente al estudio sobre la descentralización que se está realizando, la UNESCO efectuará un examen estratégico de la estructura y los procesos de gestión de las Oficinas fuera de la Sede en general, incluidas las tres mencionadas en el informe.

Respecto de la Oficina de Brasilia, se ha nombrado Coordinador Financiero a un funcionario de alto nivel de habla portuguesa que conoce bien el Reglamento Financiero de la UNESCO. Asimismo, el Inspector General interino examinará la situación de la Oficina más adelante en el presente año y, cuando sea necesario, se adoptarán medidas adicionales para garantizar una gestión financiera satisfactoria.

Gastos superiores a los previstos en concepto de Otros servicios de personal

185. Los esfuerzos de la Secretaría se centran generalmente en velar por que los Sueldos del personal, tanto de la Sede como de las Oficinas fuera de la Sede, no sobrepasen el presupuesto aprobado para el bienio. El Equipo de Trabajo de Alto Nivel (HLTF), y en particular BB, examinaron exhaustivamente la situación durante el bienio y después del bienio a fin de lograr este objetivo. Entre tanto, los gastos de la partida Otros servicios de personal rebasaron el presupuesto en unos 9,5 millones de dólares. La Asistencia de personal temporero representó cerca de la mitad de esta cantidad (4,5 millones de dólares).

186. No hay controles presupuestarios propiamente dichos de la partida Otros servicios de personal; el presupuesto sólo constituye una cuantía indicativa, y cualquier sector u oficina puede efectuar gastos siempre y cuando se utilice el código presupuestario correcto. Los gastos superiores a los previstos relacionados con la asistencia de personal temporero y supernumerario se tratan “por derogación” de las normas y no son rechazados por el sistema. Esta práctica es inaceptable y ocasiona el déficit observado.

187. Entendemos la necesidad de la Secretaría de recurrir al personal temporero. Sin embargo, dado que la mayoría de las formas de asistencia temporal, entre ellas la de los consultores, no se consideran gastos de personal a efectos presupuestarios, pueden constituir una manera de evitar sobrepasar el tope en los gastos de personal. Los Otros servicios de personal no se consideran oficialmente gastos de personal.

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188. Es necesario establecer un sistema de alerta temprana. Los gastos reales respecto de las consignaciones presupuestarias de las Oficinas fuera de la Sede no se examinan globalmente en el primer año ni se actualizan como se debe en el segundo año del bienio. Debido a los plazos inherentes al sistema y las limitaciones de recursos, pueden transcurrir muchos meses antes de que la administración tenga pleno conocimiento de la situación deficitaria. La intervención después de finalizado el bienio permite regularizar las cuentas pero llega demasiado tarde para que se apliquen medidas correctivas. La administración necesita disponer de información completa y actualizada sobre el estado de los gastos respecto de los presupuestos asignados. Tenemos entendido que la Secretaría tiene previsto para el bienio 2000-2001 supervisar los gastos de funcionamiento de las Oficinas fuera de la Sede.

Pueden transcurrir muchos meses antes de que la administración tenga pleno conocimiento de la situación deficitaria.


• estudiar la manera de administrar mejor la partida Otros servicios de personal para controlar debidamente los gastos imputados a una asignación presupuestaria a fin de minimizar la práctica del gasto excesivo; y

• preparar trimestralmente un informe resumido, para su examen por el personal directivo, sobre el total de gastos incurridos hasta la fecha por las Oficinas fuera de la Sede y los previstos para el resto del bienio, con explicaciones de las diferencias respecto de planes anteriores.


Primera parte: De acuerdo, en el entendimiento de que los presupuestos por objetos de gastos son indicativos. La Contraloría (DCO) examinará periódicamente la partida Otros servicios de Personal para tener una certeza razonable de que se imputan y controlan adecuadamente. Se enviará copia al Auditor Externo de los resultados de un primer informe al 31 de octubre de 2000.

Segunda parte: De acuerdo en principio, ya que esto será posible cuando se hayan aplicado los nuevos instrumentos de gestión y supervisión y sea operacional el proyecto relativo a la gestión presupuestaria y financiera. A corto plazo, la Contraloría (DCO) preparará manualmente informes periódicos para el personal directivo.

Obligaciones pendientes

190. Las obligaciones pendientes han sido una causa de preocupación desde que asumimos el mandato de Auditor Externo de la UNESCO. Dichas obligaciones representan compromisos de efectuar pagos a terceros por bienes o servicios u otras obligaciones del programa regularmente contraídas después de finalizado el ejercicio económico.

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El saldo mensual de las obligaciones pendientes durante el bienio 1998-1999 rebasó a menudo los 35 millones de dólares, y fue superior a 40 millones durante 9 meses, lo que representa más del 20% de los fondos disponibles para la ejecución del programa.

191. Con arreglo a lo dispuesto en el Artículo 4 del Reglamento Financiero de la UNESCO, las consignaciones de créditos votadas por la Conferencia General constituyen una autorización en cuya virtud el Director General puede contraer obligaciones y efectuar pagos en relación con los fines para los cuales fueron votadas y sin rebasar el importe de los créditos consignados. No obstante, los créditos consignados permanecen disponibles por un plazo de 12 meses a contar desde la fecha del cierre del ejercicio económico para el cual fueron aprobados, en la medida necesaria para saldar obligaciones relativas a bienes suministrados y a servicios prestados durante el ejercicio económico y para liquidar cualquier otra obligación pendiente regularmente contraída. Los criterios para validar la retención de las consignaciones están definidos por el Director General respecto de cada categoría de actividad en el Apéndice 3F del Manual de la UNESCO.

192. El valor de las obligaciones pendientes en relación con los Programas Ordinario y de Participación era de 33 millones de dólares al final de 1998 y 22,5 millones de dólares al final del bienio 1998-1999. Nos preocupa que durante el bienio 1998-1999 el saldo mensual de las obligaciones pendientes haya rebasado a menudo los 35 millones de dólares, y fue superior a 40 millones durante 9 meses, lo que representa más del 20% de los fondos disponibles para la ejecución del programa. Muy pocas obligaciones creadas guardan relación con los gastos de personal y otros gastos conexos, que representan más de la mitad del Presupuesto Ordinario.

193. Aunque la responsabilidad general de registrar adecuadamente las obligaciones pendientes incumbe a la Contraloría, por motivos prácticos y de conformidad con los reglamentos se ha delegado esta función en los oficiales administrativos de los distintos Sectores y Oficinas fuera de la Sede. Todo oficial que autorice obligaciones o las contraiga será personalmente responsable de las medidas o decisiones adoptadas que no sean conformes con estas normas y de que no se haya seguido el procedimiento apropiado.

194. Las obligaciones no son siempre revisadas y ajustadas de forma permanente por los responsables en la Sede y en las Oficinas fuera de la Sede. Fondos que podrían estar disponibles para la ejecución del programa a menudo permanecen “congelados” como obligaciones pendientes y es posible que no se los libere a tiempo para que puedan utilizarse de manera más eficaz.

195. Hemos analizado los conceptos de gastos que sobrepasan 1 millón de dólares para evaluar la magnitud y la racionalidad de las obligaciones pendientes al final del bienio.

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Cuadro 7: Obligaciones pendientes 31 de diciembre de 1999

Obligaciones Cantidad pendientes %

(superior a 1 millón de dólares) Desembolso

Otros servicios contractuales 22,4 3.7 17 Gastos generales de funcionamiento 23,4 3,3 14 Suministros y equipo 6,0 1,3 22 Adquisición de mobiliario y equipo 4,7 2,1 45 Otras contribuciones 22,3 3,6 16 Programa de Participación 25,9 1,1 4 Otros gastos 8,7 1,3 15 Todos los demás desembolsos 63,1 4,3 7 Subtotal 176,5 20,7 11,7 Salarios y asistencia temporal 349,8 1,4 0,39 Total 526,3 22,1 4

196. Los porcentajes más elevados correspondientes a la mayoría de los

gastos enumerados en el Cuadro 7 indican que una proporción significativa del presupuesto no relacionado con los salarios seguía pendiente de pago al final del ejercicio económico, También es lo que ocurrió en los dos bienios anteriores. El hecho de que la UNESCO haya experimentado siempre una ejecución muy lenta de sus planes explica en parte lo que hemos observado. Entre los factores aducidos para explicar la situación en cuanto al nivel relativo de las obligaciones pendientes en el Presupuesto Ordinario figuran la insuficiencia de efectivo, la “congelación” de actividades, la dificultad de funcionar a escala mundial y retrasos en el registro de gastos de las Oficinas fuera de la Sede.

197. Si se controlaran mejor las obligaciones pendientes y se ajustara el saldo a lo largo del bienio, los servicios centrales de la Sede y el personal directivo podrían evaluar mejor la disponibilidad y las necesidades de efectivo. En consecuencia, estarían en mejores condiciones para adoptar decisiones apropiadas y oportunas con respecto a la financiación de actividades del programa y a su ejecución.

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198. Las normas dictan el comportamiento. De conformidad con el Reglamento Financiero, el saldo de los créditos con cargo a los cuales no se hayan contraído obligaciones o que no estén comprometidos al final del ejercicio económico se repartirá a los Estados Miembros. Esta norma ha inducido a la dirección y a todas las personas que trabajan en la UNESCO en la administración de presupuestos a asegurarse de que los fondos disponibles estén realmente comprometidos e imputados a las consignaciones del bienio en curso, para evitar que los fondos se pierdan. Por consiguiente, hay una tendencia natural a no permitir que los créditos consignados no sean utilizados. El sistema de las obligaciones tiene por objeto evitar que el gasto sea superior a la cantidad consignada; en la práctica, también desalienta un gasto inferior a esa cantidad.

199. La UNESCO aplica la práctica del “equilibrio” en su Presupuesto Ordinario, según la cual la cantidad total de gastos es igual a las consignaciones presupuestarias totales de un bienio. Las obligaciones pendientes son muy útiles para lograr este objetivo.

Durante un bienio se contraen miles de obligaciones que saturan el sistema.

200. Un Grupo de Trabajo del ACB presidido por el Contralor ha estudiado el sistema de obligaciones de los últimos dos bienios y formulado varias recomendaciones fundamentales para subsanar las deficiencias del sistema actual. Si bien se han realizado esfuerzos para disminuir el nivel de las obligaciones pendientes al final del bienio, la aplicación de las recomendaciones tropieza aparentemente con problemas técnicos relacionados con las aplicaciones informáticas necesarias.

201. Durante un bienio se contraen miles de obligaciones que saturan el sistema y dan lugar a numerosas transacciones que toman mucho tiempo en relación con los gastos no discrecionales, como los alquileres. La dirección ha localizado por lo menos 15.000 códigos presupuestarios al final del año, de menos de 2.000 dólares en promedio cada uno. A nuestro juicio, no se han tomado en consideración algunas soluciones prácticas a la espera del nuevo sistema. Alentamos vigorosamente a la Secretaría a examinar modalidades prácticas para reducir la cantidad de obligaciones contraídas sin menoscabo de los controles esenciales.

202. Es menester que la Secretaría estudie la factibilidad de que las obligaciones de un bienio que constituyen compromisos legítimos se puedan imputar o arrastrar a consignaciones de ejercicios económicos futuros, previa aprobación del Consejo Ejecutivo. Estas disposiciones existen en las normas y los reglamentos financieros de las Naciones Unidas. Además, numerosos gobiernos de Estados Miembros alientan a los administradores a no gastar sus presupuestos al final del año solamente para agotar los fondos disponibles. Los autorizan a pasar al ejercicio siguiente un pequeño porcentaje de las consignaciones no gastadas, con la aprobación de los órganos de supervisión.

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• adoptar medidas inmediatas para aplicar soluciones prácticas conocidas que racionalicen la cantidad de obligaciones contraídas durante un bienio con miras a reducirlas; y

• emprender un estudio destinado a modernizar la metodología de la UNESCO para registrar los gastos, tomando en cuenta la necesidad de contraer obligaciones y los mecanismos para hacerlo.


De acuerdo. La Contraloría examinará la posibilidad de reducir el número de obligaciones contraídas sin menoscabo de los controles esenciales, estableciendo un valor mínimo en dólares superior a los 2.000 dólares actualmente fijados para las obligaciones. De ser apropiado, esto se hará en el marco de la aplicación de los nuevos instrumentos de gestión y supervisión.

Fondo para la Información, el Enlace y las Relaciones con el Público (Programa de Bonos)

204. Trece millones de dólares en Bonos pendientes al final del bienio. El Programa de Bonos de la UNESCO se inició en 1949 para ayudar a los Estados Miembros donde escaseaba la moneda convertible a adquirir material educativo, científico y cultural que consideraban necesario para el desarrollo tecnológico. El Programa les permite comprar, con sus monedas locales no convertibles, Bonos en dólares estadounidenses y garantizados por la UNESCO. La Organización reembolsa a los proveedores que aceptan estos Bonos en pago de sus facturas establecidas en la moneda del proveedor. El Programa se autofinancia. Sus ingresos proceden de los intereses devengados por los Bonos no reembolsados y de una remuneración de gestión que varía entre el 3 y el 5 por ciento del valor de los Bonos reembolsados a los proveedores.

205. En todos los países usuarios hay un órgano distribuidor (con frecuencia la Comisión Nacional de Cooperación con la UNESCO) responsable de la gestión del Programa, que facilita información acerca del mismo. El requisito general es que se pague por anticipado el valor equivalente al de los Bonos en moneda local inmediatamente utilizable. Esta moneda local es recibida en el lugar por la UNESCO o por alguna otra organización del sistema de las Naciones Unidas, generalmente el PNUD. Las diferencias en el tipo de cambio derivadas de la aceptación de monedas nacionales por compras de Bonos de la UNESCO en virtud de este sistema corren a cargo del Estado Miembro comprador. Más del 90% de las ventas de Bonos se realizan en quince Estados Miembros; las ventas han disminuido considerablemente en los últimos cuatro años, como lo indica el Cuadro 8.

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Cuadro 8: Ventas y saldo de los Bonos no reembolsados (en millones de dólares)

Año Ventas Reembolsos Saldo

1995 9,1 7,9 15,6 1996 8,6 7,1 17,1 1997 4,2 5,8 15,5 1998 3,3 5,0 13,8 1999 3,4 4,3 12,9

206. El saldo de los Bonos no reembolsados ha disminuido de 12,9 millones de dólares a fines de 1999; a fines de 1995 esta cifra era de 18 millones de dólares. La Contraloría (BOC) no pudo proporcionarnos información sobre la identidad de los que han pedido reembolsos o que aparentemente conservan sus Bonos. Nos preocupan los siguientes aspectos:

• Los Bonos existen en diversos valores, de 1 dólar a 1.000 dólares. Constituyen una moneda convertible y pueden ser utilizados para efectuar compras en cualquier lugar del mundo.

• Una vez emitidos, los Bonos son pagaderos al portador. La Secretaría no puede saber quién los utiliza. Algunos países conservan cantidades importantes de Bonos.

• Algunos Bonos están pendientes desde hace más de quince años.

• Los sistemas administrativos son principalmente manuales. El trabajo consume un gran esfuerzo, y se utiliza muy poco la tecnología de la información.

• La Contraloría no ha examinado recientemente la propiedad y existencia de los Bonos pendientes e ignora si todos los Bonos no reembolsados siguen constituyendo una obligación válida.

207. La Contraloría debería:

• Actualizar la cuenta de Bonos y verificar si todos los Bonos pendientes siguen constituyendo una obligación válida; y Algunos Bonos están

pendientes desde hace más de quince años. • Considerar la posibilidad de emitir Bonos con una fecha de

expiración apropiada.

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Comentarios del Director General De acuerdo. Se está realizando actualmente una actualización de todos los Bonos cuyo valor es superior a 1.000 dólares. Sobre la base de los resultados esta actualización se podrá extender a valores inferiores. La posición de la UNESCO es que todos los Bonos no reembolsados, independientemente de su antigüedad y de quién los tenga, siguen constituyendo una obligación válida. No obstante, el Auditor Externo ha planteado en su informe cuestiones pertinentes y se examinará la posibilidad de emitir Bonos con fecha de expiración en el futuro.

Nuevos instrumentos de gestión y supervisión

208. El proyecto sobre nuevos instrumentos de gestión y supervisión está atrasado respecto de su calendario. En los últimos años se ha discutido mucho acerca de los anticuados sistemas financieros que se utilizan en la UNESCO. Muchas de las deficiencias se señalaron a la atención del Consejo Ejecutivo en informes sobre asuntos de tecnología de la información y de gestión financiera. Hemos informado de que los sistemas informáticos que se utilizan para manejar la información financiera son tan anticuados que la Organización es muy vulnerable respecto de la pérdida de información y por la incapacidad de producir oportunamente informes contables precisos.

209. En la 30ª reunión de la Conferencia General, celebrada en 1999, el Director General presentó información relativa a los nuevos instrumentos de gestión y supervisión que iban a sustituir los equipos y programas informáticos obsoletos y los procedimientos administrativos anticuados.

210. Dos de los proyectos se referían a la sustitución de los sistemas de gestión financiera y de presupuesto, en 2000-2001, y de los sistemas de gestión de recursos humanos y de la nómina, en 2002-2003. Se ha terminado un estudio de viabilidad mediante el cual se definió el alcance general del proyecto, se calcularon los recursos necesarios y se propuso un calendario de aplicación. Se examinaron minuciosamente diversos juegos de programas para el proyecto de finanzas y presupuesto, y se seleccionó el “Enterprise Resource Planning”, o SAP (Systems Applications and Products in data processing).

211. Tras revisar varias licitaciones, el Comité de Dirección técnica seleccionó los servicios de una empresa privada para la ejecución, por un valor de 4,6 millones de euros, incluido el importe necesario para modificar el trabajo de gestión. Estos costos no incluyen el equipo de funcionarios que participarán también en este proyecto. Sobre la base de una proporción 60% externos/40% internos, el equipo estará constituido de 8-9 funcionarios de la UNESCO y 13-14 consultores a tiempo completo por la duración del proyecto. El equipo de la UNESCO deberá dedicar 100% de su tiempo al proyecto. El contrato estipula un apoyo durante el año que sigue a la ejecución.

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212. El proyecto debía comenzar el 1° de abril de 2000, pero todavía no se había iniciado en el momento de realizarse la comprobación de cuentas, en julio de 2000.

213. Se admite en general que para ejecutar satisfactoriamente un proyecto es indispensable el concurso de dos factores decisivos: un resuelto apoyo de los directivos superiores y decisiones rápidas para resolver autónomamente los problemas funcionales. Mientras se esté llevando a cabo el proyecto se necesitará un equipo de funcionarios de la UNESCO que cuente con el apoyo de consultores; al mismo tiempo habrá que introducir modificaciones profundas y oportunas de la gestión para integrar, formar y motivar a todo el personal de la UNESCO. El equipo del proyecto ha señalado los numerosos peligros que amenazan la ejecución satisfactoria del proyecto, así como las correspondientes medidas preventivas.

El proyecto debía comenzar el 1° de abril de 2000, pero todavía no se había iniciado en el momento de realizarse la comprobación de cuentas, en julio de 2000. 214. El establecimiento de un nuevo sistema brinda al personal y a la

administración una oportunidad de reformular los actuales métodos de trabajo, tareas, aptitudes y funciones. Como lo hemos observado en informes pasados y también en el presente, hay una clara necesidad de simplificar los procedimientos actuales y de mejorar los métodos de trabajo en la UNESCO, lo que exigirá modificaciones de los hábitos de trabajo.

215. Preocupación por los plazos y la aceptación del cambio. Nos preocupa el retraso de al menos cuatro meses en el comienzo del proyecto, que extenderá su realización hasta mediados de 2002. Este plazo (y otros que puedan producirse) tendrá repercusiones también en el comienzo del proyecto sobre gestión del personal y de la nómina. Nos preocupa también profundamente que los problemas del sistema existente (denominado a menudo “el sistema heredado”) pueda reproducirse y dar lugar a considerables aumentos de los costos sin los beneficios correspondientes.

216. Para que el sistema SAP funcione correctamente es imprescindible que el equipo funcional, que incluye representantes de todos los sectores y divisiones (es decir, presupuesto, contabilidad, tesorería, control de gastos, etc.), estudie concienzudamente nuevos métodos de gestión. El sistema SAP da lugar a menudo a una importante reorganización de las unidades laborales existentes y ofrece nuevas posibilidades al personal, pero se trata de circunstancias que pueden crear incertidumbre y resistencia al cambio. La administración debe tener en cuenta las cargas de trabajo existentes, las dificultades y los riesgos, y planificar cuidadosamente los recursos y las medidas pertinentes.

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ACERCA DE LA COMPROBACIÓN DE CUENTAS

217. El alcance de la comprobación de cuentas se determinó de conformidad con el Artículo 12 del Reglamento Financiero de la UNESCO y las atribuciones adicionales en materia de comprobación de cuentas.

218. Las cuentas se han comprobado de conformidad con las normas generalmente aceptadas en la materia, con arreglo a las normas internacionales de intervención de cuentas y con las normas comunes de comprobación de cuentas aprobadas por el Grupo de Auditores Externos del sistema de las Naciones Unidas, los organismos especializados y el Organismo Internacional de Energía Atómica.

219. La Secretaría no ha impuesto limitación alguna al alcance de la comprobación de cuentas. Asimismo, hemos recibido explicaciones satisfactorias a todas las preguntas y se nos han dado seguridades de que se nos ha suministrado toda la información importante.

Equipo de comprobación de cuentas

Auditoría de rendimiento

John Dunning Myles Kennedy Louis Lalonde Jacques Leduc Shahid Minto Bill Woodley

Comprobación de cuentas

Chantal Berger Jocellyne Bibeau Julie Charron Natalie Chartrand Réjean Chouinard Ėlizabeth DePassilé John Dunnig Marie-Claude Gagnon Lynne Jodoin Louis Lalonde Shahid Minto Vince Perri Kathreen Rossetti Daniel Stadlwieser Lise Tremblay

160 EX/25 Add. - pág. 83

Para más información sírvase tomar contacto con Shahid Minto, MA, LL.B., CA, Auditor General Adjunto, representante del auditor externo en la UNESCO, en www.oag-bvg.gc.ca o al teléfono (613) 995-3708.

RECONOCIMIENTOS

220. Deseamos expresar nuestra satisfacción por la excelente cooperación y asistencia que nos brindaron durante nuestra comprobación de cuentas el Director General, sus oficiales administrativos y los demás funcionarios. También deseamos expresar nuestra sincera gratitud a los órganos rectores por su apoyo y el interés que demostraron en el trabajo de mi oficina en mi primer mandato.

L. Denis Desautels, FCA (Auditor General de Canadá) Auditor Externo Ottawa, Canadá 13 de julio de 2000

http://www.oag-bvg.gc.ca/

Documents

UNESCO. Executive Board; 160th; Informe financiero y ...unesdoc.unesco.org/images/0012/001203/120375s.pdf · con el informe del Director General sobre las cuentas de la UNESCO para