Desarrollo Cadenas Productivas

7/30/2019 Desarrollo Cadenas Productivas

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Coordinador

Flix Mitnik

Desarrollo de cadenas productivas,

clusters y redes empresariales.

Herramientas para el desarrollo territorial.

Fondo Multilateral de Inversiones

Miembro del Grupo BID


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Desarrollo de cadenas productivas,

clusters y redes empresarialesHerramientas para el desarrollo territorial


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Copyright 2011: Fondo Multilateral de Inversiones, Banco Interamericano de Desarro-llo, Agencia para el Desarrollo Econmico de Crdoba

MITNIK, F.: Coordinador

Polticas y programas de desarrollo de cadenas productivas,clusters y redes empresariales.Heterogeneidad de demandas.Diversidad de respuestas. 2011.313 pginas

ISBN: 978-987-28714-0-6

Este libro se imprimi en los talleres grcos de Editorial Copiar en Octubrede 2012.

Se permite la reproduccin total o parcial citando la fuente.

Cadenas productivas / Clusters / Redes empresariales / Competitividad / Accincolectiva / Economas externas locales / Eciencia colectiva / Evaluacin / Monito-reo

Hecho el depsito que marca la ley 11.723


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Reconocimientos ...............................................................................................................De qu trata esta obra ......................................................................................................

PRIMERA PARTE: ASPECTOS CONCEPTUALES .................................................

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El contexto global y nacional

Cambios en el contexto global .................................................................................

El contexto nacional ..................................................................................................

1 1717

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Acordando signifcados

Cadena productiva y cadena de valor ...................................................................

Clusters .......................................................................................................................

2 393949

Competitividad y mejora competitiva

Competitividad de empresas individuales ...........................................................Competitividad de clusters ......................................................................................Competitividad de cadenas de valor .....................................................................

Competitividad sistmica ........................................................................................

3 57576270

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Polticas de estmulo a la competitividad

Utilizando el pasado para comprender el presente .............................................Las principales destinatarias de las polticas ........................................................

Justicacin y resultados de las polticas ..............................................................Polticas pblicas de mayor impacto? ..................................................................Las empresas en el marco de los territorios ..........................................................

4 7979859399

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NDICE

SEGUNDA PARTE: LA EXPERIENCIA ..................................................................... 109

Diagnstico, diseo y principios de ejecucin

Diagnstico .................................................................................................................El diseo conceptual .................................................................................................

El diseo operativo ...................................................................................................

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De sa rro llo d e c a d en a s p ro d uc t iva s, c lusters y red es em p re sa ria les

La ejecucin en sectores urbanos

Un entorno comparativamente favorable para la industria ...............................Cluster de fabricantes de hardware ........................................................................Cluster de fabricantes de software .........................................................................

Cluster de la madera .................................................................................................

6 143143147155

164La ejecucin en sectores rurales ............................................................................Sector fruti hortcola: red de productores de aromticas ....................................Sector fruti hortcola: red de productores orgnicos ...........................................Cadena olivcola ........................................................................................................Cadena caprina ..........................................................................................................

7 175176180184189

Monitoreo y evaluacin de impacto

Monitoreo y evaluacin: dos conceptos diferentes ..............................................

Un sistema comn a una familia de proyectos piloto ..........................................Fortalezas y debilidades del SCM ...........................................................................Tuvo impacto econmico la inversin realizada? ..............................................

8 199199

201205211

Una metodologa sostenible y transferible?

Sostenibilidad ............................................................................................................Transferencia a otros sectores ..................................................................................Transferencia a otros contextos ...............................................................................La transferencia a las polticas pblicas .................................................................

9 219220224229235

Reconstruyendo la trama asociativa

Breves aspectos conceptuales ..................................................................................La extensin de las relaciones entre las empresas ................................................Alcance y profundidad de las relaciones entre las empresas .............................Sostenibilidad: el futuro de las redes de cooperacin ..........................................Sntesis y reexiones nales ....................................................................................

10 239240244252267277

TERCERA PARTE: APRENDIENDO A APRENDER ............................................. 237

Comentario fnal. Pensamiento divergente y desarrollo territorial 287


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De sa rrol lo d e c a d en a s p ro d uc t iva s, c lusters y red es em p resa ria le s

Apropiacin de costos del coordinador .................................................................

Apropiacin de costos de la unidad coordinadora ..............................................

297

299

Anexo III: Clculo de la inversin por actividad 297

Anexo IV: Algunas variables del ARS 300

Bibliografa citada 303

Consideraciones generales .......................................................................................Formalizacin de la tenencia de la tierra en la cadena caprina ..........................Asistencia tcnica en la cadena olivcola ...............................................................Conformacin de la Red de Comercio Justo de la cadena caprina ....................Participacin en ferias y rondas de negocios en el cluster de software ............

291292294295296

Anexo II: Clculo de los benefcios de cada actividad 291

Anexo I: Externalidades y economas externas: una distincin sutil 290


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RECONOCIMIENTOS

En este libro, destinado a diseadores, ejecutores y evaluadores de polticas y programasde desarrollo de clusters, cadenas productivas y redes empresariales integradas por mi-cro, pequeas y medianas empresas (MiPyMEs), se efecta una revisin de los aprendi-zajes realizados como resultado de la ejecucin del Programa de Desarrollo de CadenasProductivas en la Provincia de Crdoba.

El Programa fue nanciado parcialmente por una donacin del Fondo Multilateral de In-versiones (FOMIN) que administra el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Formparte de una familia de Proyectos de Integracin Productiva (PIP) que se ejecutaron endiversos pases de Latinoamrica.

Tambin fue nanciado por contrapartes locales entre las que se destacan la Agenciapara el Desarrollo Econmico de la Ciudad de Crdoba (ADEC), la Agencia CrdobaCiencia (ACC), la Cmara de Comercio Exterior de Crdoba (CACEC), el Ministerio deProduccin y Trabajo de la Provincia de Crdoba y la Subsecretara de Desarrollo Eco-nmico de la Municipalidad de Crdoba. La ejecucin fue responsabilidad de ADEC.

El diagnstico y diseo fue coordinado por Danielle Mazzonis y Paolo Rosso. En la fasede diagnstico cooperaron con el trabajo de campo y con la discusin de aspectos estrat-gicos Mnica Oliber, Sonia Roiter, Flix Mitnik, Martn Dellavedova y Nora Lis Cavuoto.Tanto en la etapa previa como en la fase de diseo conceptual y operativo participaronPablo Angelelli, Bibiana Vazquez, Carlos Sampaio-Costa, Karen Pienknagura, Juan An-tonio Buzio, Haydemar Cova y Hctor Castello.

La supervisin de la ejecucin estuvo a cargo de Hctor Castello, especialista sectorialFOMIN en Argentina, quien, consustanciado con las implicancias de una prueba piloto,

acompa el anlisis de diversos ajustes operativos originados en los continuos apren-dizajes que se generaban como consecuencia de la implementacin del Programa. Lacoordinacin de la familia PIP estuvo a cargo de Claudio Cortellese, del FOMIN, quien,entre otras acciones, implement una estrategia de intercambio de experiencias entreproyectos que contribuy de manera signicativa al aprendizaje. Sin estos dos apoyos laexperiencia no habra llegado a feliz trmino y esta obra no se hubiese producido.

Tampoco hubiese sido posible llevar adelante una ejecucin acorde a las demandas es-tratgicas de Crdoba sin la cooperacin de los miembros del Comit Directivo, integra-


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do por Carlos Peludero (ADEC), Carlos Debandi (ACC) y Ercole Felippa (CACEC). En elplano operativo, central para concretar los objetivos y alcanzar las metas de un proyecto,es necesario reconocer la constante tarea del Comit de Control de Gestin que supervisla ejecucin y que, en muchas ocasiones, se involucr directamente en la misma. En eseComit participaron Ricardo Orchansky durante los cuatro aos que dur el Programa,

Ricardo Gambero y Daniel Salum durante los dos primeros aos de ejecucin, TarcisioDucoin en el primer ao y, en los dos ltimos aos Jorge Pellicci y Andrs Laso. El vi-cepresidente primero de ADEC durante la mayor parte de la ejecucin, Hugo Paladini,apoy la actividad del Programa y particip de diversas actividades. Lo mismo ocurricon Omar Pellisa, quin ejerci la vicepresidencia de la entidad durante la ltima fasede ejecucin.

Tambin son acreedores a un importante reconocimiento los consultores externos Danie-lle Mazzonis, Marco Dini, Marianglica Vega y Enrique Romn, que brindaron asesora-miento durante la ejecucin.

El Programa no se habra podido llevar adelante si no fuese por el compromiso con latarea y por los permanentes aportes al esfuerzo colectivo de generacin de conocimien-to del equipo de consultores del Programa. El mismo estuvo integrado, en diferentespocas y por diferentes perodos, por Eduardo Belelli, Martn Dellavedova, EduardoDi Leonardo, Luciano Donadi, Lorena Gasser, Manuel Hocsman, Cecilia Magnano, C-sar Martinelli, Mariangela Petruzzi, David Rubin, Juan Saffe, Javier Scheibengraff, LidiaStrasorier, Csar Torres, Ramiro Glvez y Andrea Vera. El director del Programa fueFlix Mitnik.

Los autores de los diferentes captulos de esta obra - que recoge los aprendizajes realiza-dos - han sido Andrs Matta, Cecilia Magnano, Flix Mitnik, Juan Saffe y Csar Torres.Realizaron revisiones parciales o totales que desembocaron en diversos aportes concep-tuales Juan Manuel Andrs, Francisco Alburquerque y Pablo Costamagna.

Se seala, nalmente, la inuencia que han tenido sobre el marco terico que se resumeen los cuatro captulos introductorios las publicaciones en la temtica de Francisco Al-burquerque y Marco Dini, que se mencionan en la bibliografa.

La responsabilidad por los conceptos vertidos es exclusivamente de los autores.


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DE QU TRATA ESTA OBRA

En esta obra se analiza el Programa de Desarrollo de Cadenas Productivas en la Provin-cia de Crdoba, un proyecto piloto cuyo objetivo fue contribuir a mejorar la competiti-vidad de micro, pequeas y medianas empresas (MiPyMEs) de la Provincia de Crdoba,Argentina. La estrategia de intervencin se bas en el apoyo a la consolidacin o moder-nizacin operativa y estratgica de empresas pertenecientes a cadenas productivas, clus-ters y redes empresariales seleccionadas por su relevancia regional y por la existencia devocacin asociativa por parte de las rmas que los integraban. Esa estrategia forma parteactualmente de programas de desarrollo territorial de naturaleza integral (en los que,entre otros factores, el empleo de calidad y la sostenibilidad ambiental ocupan un lugarde similar o mayor importancia que el desarrollo econmico).

El Programa que se analiza se ejecut desde julio de 2003 hasta octubre de 2007. Formparte de una familia de Proyectos de Integracin Productiva (PIP) que se desarrollaronen diversos pases de Latinoamrica con el objetivo de promover la competitividad delas rmas pequeas. El elemento distintivo de estos proyectos fue que se basaron enesquemas de cooperacin entre empresas, y entre stas e instituciones pblicas y pri-vadas. En el caso que se analiza, el objetivo fue contribuir a mejorar la competitividad

de MiPyMEs de la provincia de Crdoba pertenecientes a cadenas productivas, clusterso redes empresariales de los sectores de tecnologas de informacin y comunicaciones(hardware y software), muebles y otros productos de madera y productos regionales(sectores caprino, olivcola y frutihortcola). La metodologa de intervencin prevista fuela promocin de acciones colectivas como herramienta para mejorar la competitividadsectorial. Durante la ejecucin se denieron y ejecutaron alrededor de 200 actividadesque haban sido identicadas por los destinatarios como relevantes en la bsqueda deun incremento de competitividad.

El nanciamiento se integr parcialmente mediante una donacin del Fondo Multilateral

de Inversiones (FOMIN) que administra el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) yparcialmente por contrapartes locales entre las que se destaca, por su rol de responsa-ble de la ejecucin, la Agencia para el Desarrollo Econmico de la Ciudad de Crdoba(ADEC). En su rol de ejecutora fue apoyada por la Agencia Crdoba Ciencia (ACC),la Cmara de Comercio Exterior de Crdoba (CACEC), el Ministerio de Produccin yTrabajo de la Provincia de Crdoba y la Subsecretara de Desarrollo Econmico de laMunicipalidad de Crdoba. Durante la operacin del Programa se fue conformando,adems, una red institucional densa integrada por 17 entidades acadmicas, 9 organis-mos de cooperacin internacional, 8 instituciones educativas, 17 instituciones empresa-


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rias, 20 organizaciones de la sociedad civil, 44 entidades gubernamentales y 3 entidadesprofesionales.

La entidad ejecutora es el resultado del inicio, a principios de los aos 90 en Argentina,de un movimiento orientado a que los gobiernos municipales estuvieran presentes en la

generacin de estrategias e instrumentos de apoyo al crecimiento del sector productivolocal. A partir de esa fecha se fueron gestando tambin un nmero todava acotado dealianzas locales que se basaron en una estrategia de trabajo conjunto entre sectores pro-ductivos y gobiernos locales. Se fue logrando paulatinamente, mediante este mecanismo,la denicin y ejecucin de polticas de desarrollo a nivel local y regional en las quecooperaban el sector pblico, el sector privado, el sistema cientco tecnolgico y el deformacin profesional. En el clima dado por el surgimiento de esta nueva estrategia nacela ADEC, cuyo objetivo es promover el desarrollo econmico y social de la micro regindel Gran Crdoba articulando el accionar privado con el del sector pblico.

Las entidades socias de ADEC representan la mayor parte del producto bruto geogrcode la provincia (est integrada por 20 cmaras empresarias, la Bolsa de Comercio, el Con-sejo Profesional de Ciencias Econmicas de la Provincia de Crdoba y la Municipalidadde Crdoba). Coherente con su origen, la estrategia de ADEC es la de mantener abiertoun mbito de dilogo permanente y de coordinacin de acciones entre el sector privadoy el sector pblico.

Tanto el FOMIN como la ADEC consideraron que podra ser de utilidad hacer conocerlos aprendizajes que la experiencia del Programa de Desarrollo de Cadenas Productivasha generado. La idea no es realizar una difusin orientada a promover la adopcin de las

mismas estrategias, tal como se utilizaron, sino la de realizar una modesta contribucina la discusin acerca de factores que podran maximizar las probabilidades de xito deintervenciones similares. El nfasis est centrado, en consecuencia, en la ejecucin deun programa. Es por ello que en la revisin de la teora que se realiza en los primeroscaptulos tiene preponderancia la simplicidad propia de un texto introductorio. Esa sim-plicacin determina que slo se examinen con mayor detalle aspectos conceptuales deinters para el anlisis de la experiencia.

El factor distintivo del enfoque de este libro es que considera a la ejecucin como untrabajo experimental que debe producir conocimiento local sobre la base de un anlisismultidisciplinario de resultados, avances y retrocesos (sustentado, a su vez, en informa-cin cuantitativa y cualitativa de calidad). Dicha ejecucin se bas en catorce principioscuya adaptacin a otros contextos sera interesante intentar. Se reitera que esa potencialtransferencia debera ser motivo de anlisis y experimentacin ya que, como se seala enla obra, no hay reglas sucientemente poderosas en la vida de los pases y las socieda-des que garanticen que una determinada accin producir siempre el mismo efecto. Elreduccionismo cartesiano para el que el conocimiento completo de las causas implica unconocimiento completo de las consecuencias, pese a que ha permitido avances tericosde importancia tanto en las ciencias duras como en las ciencias sociales, es aplicable demanera muy limitada a la realidad con la que deben convivir estas ltimas (ya que ope-


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ran con fenmenos complejos, en los que intervienen mltiples variables y el control so-bre las consecuencias de las acciones es reducido). La decisin acerca de si alguna de lasestrategias que se presentan puede ser transferida debera basarse en el conocimiento dela realidad del territorio. Entre los aspectos a considerar podran estar su historia, la den-sidad y complejidad de la trama institucional, el contexto socioeconmico, el liderazgo

local, la escala de la intervencin, la motivacin de los actores, los objetivos propuestos yla vocacin de los actores por conformar alianzas.

Los destinatarios

Como resultado de lo expuesto el libro no est pensado para quienes tengan interesesacadmicos en la temtica sino para quienes, sobre la base de elementos bsicos de lateora, desean conocer una alternativa de organizacin, ejecucin y evaluacin de pro-gramas de desarrollo de cadenas productivas, clusters y redes empresariales entre Mi-PyMEs que conduzca a la progresiva generacin de conocimiento desde lo local. Sus

destinatarios son quienes, desde la esfera pblica, privada o de organizaciones socialesdesean obtener una visin de la metodologa de intervencin, la estrategia de gestindel conocimiento, la sostenibilidad y la transferencia de resultados de un programa dedesarrollo de cadenas productivas, clusters y redes empresariales. Entre los potencialesdestinatarios se incluyen diseadores, ejecutores y evaluadores de polticas y programasde desarrollo empresarial, empresarios, sindicalistas, docentes especializados en educa-cin para el trabajo y la formacin profesional y ciudadanos interesados en contribuir aldesarrollo econmico y social del territorio en el que habitan.

Se trata, en suma de una obra destinada, fundamentalmente, a quienes conciben al desa-

rrollo empresarial como un proceso intrnsecamente vinculado a una estrategia de desa-rrollo territorial (que trabaja sobre los factores productivos locales y en particular sobrelas MiPyMEs, a n de que stas logren niveles de productividad que les permitan sercompetitivas). En ese esquema la competitividad de las pequeas empresas se podra lo-grar con mayor facilidad si stas trabajan de manera asociativa (cooperando sin dejar decompetir), si existe un entorno innovador, si se cuenta con un contexto en el que el capitalsocial y las instituciones sirvan de base al proceso de desarrollo y en el que la actividademprendedora tenga una elevada valoracin social.

La capacidad para la innovacin y el liderazgo (que puede ser suministrada parcial-mente por la educacin y parcialmente depende de la personalidad y de las condicionesdel contexto) es, desde la perspectiva de este libro, una de las claves para lograr, en unadecuado entorno macroeconmico, el desarrollo territorial. El rol del sistema educativoen el logro de los objetivos expuestos es central.

La organizacin

A n de que esta obra de divulgacin sea til para una aproximacin al tema de polticasy programas de desarrollo de cadenas, clusters y redes empresariales se la ha divididoen tres partes: aspectos conceptuales, la experiencia y aprendiendo a aprender.


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En aspectos conceptuales, que consta de cuatro captulos, se presentan de manera sin-ttica los principales conceptos que se utilizaron durante la ejecucin. En la experien-cia, que abarca cinco captulos, se presenta el diagnstico, el diseo, los principios queguiaron a la ejecucin, las actividades realizadas durante dicha ejecucin, el monitoreo,el impacto, la reconstruccin de la trama asociativa, la sostenibilidad y la transferibilidad

de la estrategia de intervencin. En aprendiendo a aprender se analizan los resultadosalcanzados al desarrollar una metodologa de anlisis del capital social y su evolucina lo largo del Programa. La referida metodologa form parte de una tesis doctoral que,por un convenio establecido con la Facultad de Ciencias Econmicas de la UniversidadNacional de Crdoba, utiliz dos de los clusters que participaron en el Programa comosujeto de estudio.

El primer captulo analiza el contexto global en el que se desarroll el Programa y lasconsecuencias sobre aspectos tales como la aparicin de barreras a la entrada en los sec-tores modernos de la economa (dadas por la mayor o menor incorporacin de las em-

presas a la sociedad del conocimiento y la informacin), la importancia asignada a lascompetencias transversales del personal y la creciente relevancia que adquieren tantoel trabajo en red (en el interior de las rmas y en los vnculos de las mismas con otrasrmas) como la coopetencia entre empresas (cooperar sin dejar de competir). Tambinse realiza una breve descripcin del contexto nacional en lo que hace a la industria, laseconomas regionales, el entorno poltico institucional y las alianzas pblico privadas.

En el segundo captulo se denen, en apretada sntesis, las cadenas productivas, unaforma habitual de representar la manera en que se organiza la produccin agropecuariae industrial. Se analiza tambin la cadena de valor haciendo referencia a los dos mbitos

diferentes en que se usa el concepto: las actividades que, dentro de los lmites de unarma, agregan valor al producto nal y el valor generado en cada uno de los eslabonesde una cadena productiva. Se analiza luego cmo pueden aprovechar las ventajas de lamutua vecindad -denominadas economas de aglomeracin- las rmas que pertenecen aun mismo sector y estn concentradas en un rea geogrca relativamente reducida. Elcaptulo incluye, nalmente, referencias a las redes de empresas y a las cadenas de valorde naturaleza global.

En el tercer captulo se precisa el signicado con el que se utiliza el trmino competitivi-dad aplicado a empresas, clusters y cadenas productivas y su vnculo con el concepto demejora competitiva. Se analiza tambin la competitividad sistmica, concepto que tomaen consideracin que la capacidad de las empresas para competir no es independientedel entorno en el que las mismas se crean y crecen sino que involucra a la sociedad ensu conjunto.

En el cuarto captulo se pasa revista a hitos de la historia de las polticas de apoyo apequeas empresas sobre la base de algunas experiencias en el mundo. Se muestra ladicultad para realizar comparaciones entre pases, dadas fundamentalmente por lasdiferencias de criterios para la denicin del sujeto de estudio. Se presentan tambinargumentos de defensores y detractores de las polticas activas destinadas al sector.


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Se hace particular nfasis en el pasaje de intervenciones focalizadas en las pequeas ymedianas empresas de manera individual hacia el apoyo a grupos asociativos, cadenasproductivas, clusters, distritos industriales y otras formas de cooperacin empresarial.Se introducen, nalmente, dos perspectivas acerca del rol del Estado en este tipo de in -tervenciones.

El quinto captulo incluye tanto el diagnstico como el diseo conceptual. Se hace parti-cular nfasis en los cuatro componentes del Programa y en los catorce principios operati-vos que se aplicaron durante la ejecucin. Algunos de estos principios que podran serconsiderados innovadores - habran sido factores centrales en la obtencin de los logrosque se resean. En consecuencia este captulo reviste particular importancia ya que des-cribe las normas que guiaron al Programa para obtener los resultados que se exponen.Similar importancia reviste, segn se ver, el captulo noveno, que indica las limitacionespara la transferencia de dichos principios a otros contextos y la consecuente necesidad derealizar experiencias ajustadas a las diferentes realidades locales.

En el sexto captulo se analizan los clusters urbanos que participaron en el Programa(hardware, informtica, muebles y otros productos de madera). Se parte de una descrip-cin del mbito industrial de Crdoba y del rol de la Universidad en su consolidacincomo polo de desarrollo. Se describen luego las actividades promovidas, en cada uno deellos, por los comits tcnicos que constituan el pilar de la gobernanza del Programa.Esa descripcin se hace, en todos los casos, utilizando idnticas dimensiones de anlisis.

En el sptimo captulo se realiza un anlisis similar para los sectores rurales. Se descri-be con mayor detalle el caso caprino, en el que la intervencin adquiri, por la propia

demanda de los participantes, caractersticas tpicas de un programa de desarrollo terri-torial integral.

En el octavo captulo se presenta el sistema de monitoreo y evaluacin que utiliz elPrograma de manera comn con los proyectos de la familia PIP y el sistema complemen-tario que se adopt. Se discuten las debilidades y fortalezas de los indicadores basadosen percepciones y se analizan las relaciones de causalidad entre los resultados obtenidosy las actividades realizadas (adicionalidad).

En el noveno captulo, de similar importancia que el quinto, se presentan argumentosque corroboran, desde la perspectiva de la sostenibilidad, que los resultados obtenidospueden ser atribuidos a la intervencin. Se identican para ello las acciones colectivasque, luego de nalizado el Programa, continan realizando las cadenas, clusters y redesempresarias, las que estara en condiciones de efectuar la entidad ejecutora y las que, atravs de una ley, ha previsto realizar el gobierno provincial. Se profundiza, adems, enel anlisis del contexto en el que se ejecut el Programa y se identican aspectos que sedeberan considerar en una potencial rplica.

En el dcimo captulo se analiza la evolucin del capital social en dos de los sectores conlos que trabaj el Programa. Se describe como se aplic, entre otros modelos, el anlisis


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de redes sociales para reconstruir la trama de relaciones que vincula a las rmas deestos sectores (se utilizan diversas dimensiones y niveles de exploracin). Se presentantambin una serie de variables e indicadores que pueden ser integrados a la matriz deanlisis que habitualmente se utiliza en el monitoreo y evaluacin de programas quetienen entre sus componentes el desarrollo del capital social.

Cada captulo contiene diversos apartados y cada apartado diversas secciones. Las sec-ciones incluyen cuadros en los que se amplia la informacin suministrada o se reprodu-cen testimonios empresarios. Al nalizar un apartado se ha incluido un resumen brevede lo tratado. No es imprescindible una lectura secuencial ya que cada captulo contieneuna cantidad muy limitada de referencias a los anteriores. Este comentario es particular-mente vlido para los captulos cinco y nueve cuya lectura podra realizarse de maneraindependiente.

El material que se gener durante el aprendizaje colectivo que se reeja en el texto ha

sido condensado adems en un conjunto de videos que documentan lo actuado y que seencuentra en el sitio:www.adec.org.ar/biblioteca/videos.html

En el mismo sitio web se encuentran adems, diversas publicaciones realizadas por elPrograma, documentos e informes, artculos publicados por la prensa y el material dedifusin utilizado.

El esfuerzo realizado para ejecutar el Programa y preparar este libro se ver recom-pensado si las ideas presentadas disparan aportes crticos basados en experiencias que

falsean

1

las conclusiones que se han extrado. Ser til tambin si logra mostrar la po-tencialidad de una perspectiva multidisciplinar para el diseo de polticas y programas,que se enriquece si durante la ejecucin se realiza una estrategia de aprendizaje continuoy de mejora sistemtica de las acciones que se emprenden. El proceso descripto, que sepuede sintetizar como el de una contribucin continua a la produccin de conocimientolocal y a la formacin de capacidades endgenas para la conceptualizacin, el diseo,la ejecucin y la evaluacin de polticas y programas es el que, a criterio de los autores,debera acompaar a cualquier programa piloto que aspire a cumplir acabadamente susobjetivos.

Flix Mitnik

1 Se utiliza el concepto de falsear en el sentido en que lo hace el lsofo Karl Popper.


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Primera parteASPECTOS CONCEPTUALES

Al momento de identicar un problema y disear respuestas para su solucin, toda po-ltica pblica parte de ciertas ideas acerca de la realidad, las necesidades de los desti-natarios de sus acciones y la ecacia de los instrumentos que se utilizarn durante laejecucin. Esas ideas suelen congurar verdaderos paradigmas, como teln de fondosiempre presente y raras veces cuestionado. Las decisiones de los diseadores de polti-ca (policy makers) pueden surgir de la confrontacin de puntos de vista distantes, perosiempre tienen lugar al interior de modelos que incluyen imgenes de una sociedada la cual se espera beneciar y de un estado de cosas que se pretende lograr (Matta y

Bologna, 2006).En el programa piloto que se analiza en este libro, que constitua un ensayo en escalareducida de una potencial poltica pblica, se han puesto en juego diversos modelos yconceptos provenientes de la economa, la sociologa y otras reas del saber. La revisincrtica de los resultados que se iban obteniendo al ejecutar el Programa y el anlisis dela muy amplia bibliografa acerca del desarrollo territorial y de formas de articulacinentre empresas permitieron la construccin de respuestas consensuadas a las preguntas:Cules son las condiciones de contexto global y nacional que podran inuir en el dise-o, la gestin y la evaluacin de un programa destinado a incrementar la competitividadde pequeas empresas? Sobre cules de esas condiciones se tiene margen de manio-bra y cules constituyen una condicin de contorno de difcil modicacin en el marcode una intervencin acotada temporalmente y con recursos limitados? Qu denicinde cadena productiva representa ms adecuadamente a los sujetos de la intervencin?Qu denicin de competitividad debe ser utilizada en este caso? Cmo se establece lacondicin empresa pequea? Son transferibles de manera lineal las mejores prcticasinternacionales? Qu nos ensea la historia de las polticas activas destinadas a las pe-queas empresas acerca de las caractersticas que deberan tener intervenciones orienta-das a lograr un elevado impacto? Cules son los marcos conceptuales que han surgidocomo consecuencia de ese desarrollo histrico?

En esta primera parte se presentan las respuestas que se dieron a esas y otras preguntassimilares. Se trata de respuestas construidas con la intencin de que constituyan guaspara la accin. Quienes consideren innecesaria una revisin conceptual de estos aspectosy slo estn interesados en conocer la experiencia pueden iniciar la lectura en la segundaparte. Quienes deseen profundizar los conceptos que se presentarn a continuacin pue-den recurrir a la literatura incluida en la bibliografa.

2

2 Se recomienda, en particular, la Gua de aprendizaje FOMIN sobre proyectos de integracin pro-ductiva y desarrollo econmico territorial (Alburquerque, Dini y Prez, 2008).


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El contexto global y nacionalFlix Mitnik

Cecilia Magnano

El marco de anlisis debe ser interdisciplinario, multidisciplinar ycontextual ya que los problemas son demasiado complejos para ser

reducidos a una sola disciplina y el mundo es demasiadoheterogneo para utilizar un nico modelo terico.

Asian Drivers Team

El Programa de Desarrollo de Cadenas Productivas se insert en un contexto global ynacional de gran complejidad y de una dinmica de cambio acelerada. Resultara unintento vano realizar, en el breve espacio de un captulo, un examen exhaustivo de esecontexto. Slo se analizarn algunos factores que podran inuir en el diseo, la gestiny la evaluacin de un programa destinado a incrementar la competitividad de pequeasempresas que trabajan asociativamente. Subyace en ese anlisis la idea de que dichoincremento se producira en el marco de una estrategia de crecimiento econmico conequidad social, sostenibilidad ambiental y respeto por la identidad cultural de los terri-torios en que estn insertas las rmas.

Cambios en el contexto global

En la primera seccin de este apartado se analizan aspectos del nuevo contexto en el que,como consecuencia de la globalizacin, se desenvuelven las empresas. En la segunda seidentican impactos concretos del nuevo contexto sobre la productividad, los perleslaborales demandados y las formas de organizacin de las actividades productivas yde servicios. En la tercera se analizan algunas limitaciones de las rmas pequeas paradetectar y capitalizar las oportunidades que la globalizacin les presenta. Finalmente, seevala si lograr un perl exportador constituye necesariamente un camino virtuoso. Seexponen tres alertas que sugieren la necesidad de un anlisis ms amplio del problema

como paso previo a la implementacin de polticas que impliquen subsidios estatales.

Globalizacin: algunas posibilidades y restricciones

La globalizacin, un fenmeno sobre el que se han escrito millones de pginas en todoslos idiomas3, tiene fervientes partidarios y ardientes crticos. No es de asombrarse, en

3 Ms de 19 millones de sitios web en los que Google identica la palabra y ms de 700.000 trabajosde investigacin y anlisis relevados por el Google Acadmico.


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Flix Mitn ik - Ce c ilia M a g na no

consecuencia, que no exista una denicin que cuente con un amplio consenso y que elconcepto globalizacin sea usado como un portmanteau

4, como una licencia para descri-

bir, analizar, aprobar y vituperar. Como resultado, la bibliografa es, en el mejor de loscasos, multidisciplinaria y en el peor de ellos, confusa (Das, 2002).

Para la Real Academia Espaola, la globalizacin es la tendencia de los mercados y lasempresas a extenderse, alcanzando una dimensin global (DRAE, 2003). Esta denicin-que responde a una perspectiva econmica y deja de lado aspectos tales como el ujo devalores, ideas y personas, la evolucin de la ciencia y la tcnica, el impacto de las comu-nicaciones o consideraciones ideolgicas y polticas- se origina, probablemente, en quees en el rea econmica en la que se registran los impactos ms fcilmente cuanticables.Avala esta armacin el hecho de que a nes del siglo XX, el crecimiento de las empre-sas globalizadas haba conducido a la existencia de, aproximadamente, 70.000 rmasoperando en alrededor de 186 pases y que participan en ms del 80% del comerciointernacional (un 25% del cual corresponde a ventas intracorporativas) (Ramos, 1995).

La expansin de la globalizacin est estrechamente vinculada con los cambios tecno-lgicos y organizativos que se describirn en la prxima seccin. A ello debe sumarse,como factor de incremento de la velocidad de expansin, la profunda crisis de una formade organizacin poltica y econmica, los Estados burocrticos centralizados y los conse-cuentes cambios en los criterios de conduccin econmica de dos pases, China e India,que con diferente profundidad y desde distinto rgimen poltico haban asignado a laconduccin estatal un rol monoplico en el manejo de su economa. Esos cambios hancoadyuvado para que los pases de Asia, que renen a ms de la mitad de la poblacindel mundo, desempeen un rol de importancia creciente como productores globales. El

rol no est limitado a Japn (que fue el iniciador de la recuperacin de Asia) o a China eIndia (que crecen a tasas de ms del 7% anual) sino que abarca a un conjunto de pases alos que se reconoce como los motores del crecimiento de Asia. Ese crecimiento ha inci-dido en una reduccin de la pobreza en esos pases que les podra permitir acercarse, enel 2015, a uno de los objetivos de desarrollo del milenio

5: erradicar la pobreza extrema

y el hambre. Esa meta no se alcanzara en los pases africanos y latinoamericanos paralos cuales lograr que la globalizacin les permita iniciar el camino de la inclusin socialsigue siendo un desafo (Cuadro 1.1).

4 Sobre el uso de la palabra portmanteau se encuentra en la web esta cita literaria de Lewis Carrollen A travs del espejo y lo que Alicia encontr al otro lado: Est lleno de palabras difciles, dijoHumpty Dumpty. Calentoreaba signica que eran las cuatro de la tarde, cuando empiezas a calentarlas cosas para la comida. Eso est muy bien, dijo Alicia. Y viscotivas? Bueno, viscotiva quiere decirviscosa y activa.Como ves, se trata de un portmanteau: hay dos signicados juntos en una palabra.. El trmino seutiliza para referirse a palabras que fusionan dos o ms funciones gramaticales. Segn la perspectivade quien habla, la globalizacin tiene tambin signicados muy diferentes.

5 Reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, la proporcin de personas con ingresos inferiores a 1 dlar porda (www.un.org/spanish/millenniumgoals/poverty).


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El c on tex to g lob a l y nac iona l

Cuadro 1.1Globalizacin, exportaciones y reduccin de la pobreza

En el marco del proceso de globalizacin un grupo de pases en vas de desarro-llo logr, en un perodo de 35 aos entre 1965 y 2000, reducir la participacin delsector primario de su economa (fundamentalmente agricultura y minera) en susexportaciones e incrementar la de las manufacturas industriales de menos del 20%a ms del 80% (Stern, Collier y Dollar, 2001). Simultneamente, un grupo de pasesglobalizados incrementaron sus exportaciones relativas al PBI a un nivel que nose haba visto con anterioridad (Collier, 2001).

En los pases en desarrollo que han experimentado el rpido crecimiento al que seha hecho referencia en el texto principal la pobreza ha tendido simultneamente adisminuir (Stern, Collier y Dollar, 2001). Sin embargo no ocurri lo mismo en lospases africanos y latinoamericanos en los que han existido restricciones intrnse-cas y extrnsecas para incorporarse al proceso de internacionalizacin que deter-minan que no existan cambios positivos en la calidad de vida de la mayor parte dela poblacin. Lograr que la globalizacin se convierta en un proceso de inclusinsocial sigue siendo un desafo para muchos pases.6

La globalizacin ha sido caracterizada tambin como una creciente gravitacin de pro-cesos nancieros, econmicos, ambientales, polticos, sociales y culturales de alcancemundial que afectan en los niveles regional, nacional y local (CEPAL, 2002). Esta de-

nicin incluye una variedad de aspectos, que son igualmente importantes al momentode valorar los alcances de la globalizacin y las posibilidades que ofrece a personas,empresas y pases.

Segn la denicin de la que se parta, pueden subrayarse diferentes facetas, tanto po-sitivas como negativas. Este hecho no es de sorprender si se tiene en cuenta que encualquier proceso que se inici hace mucho tiempo y que no nalizar jams de maneracompleta algunas caractersticas que reejan aspectos ms o menos avanzados puedenser identicadas y resaltadas dependiendo de qu es lo que cada uno ha sido entrenadopara buscar (Sturgeon, 2000).

Dentro de los aspectos positivos se mencionan, entre otros elementos, el aumento de e-ciencia econmica (asociado a la ampliacin de mercados, la liberalizacin de los ujosnancieros y de las inversiones en los pases en desarrollo y el surgimiento de sistemasde produccin integrados), la rapidez en la divulgacin de los avances de la ciencia y delas innovaciones, la reduccin virtual de las distancias por la generalizacin de nuevos

6 El lector interesado en tener un panorama actualizado de la situacin de las diferentes naciones enestos aspectos puede visitar el sitio www.gapminder.org.


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medios de transporte y de comunicaciones (que han atenuado las consecuencias prc-ticas de las barreras geogrcas), el incremento del turismo, la mayor disponibilidadde bienes para el consumo, la posibilidad de una mayor integracin de las culturas o elreconocimiento a nivel mundial de valores vinculados a derechos civiles, polticos, eco-nmicos, sociales y culturales.

Dentro de los aspectos negativos se sealan la amenaza a las culturas locales, la transfe-rencia de parte del control de los Estados a las rmas multinacionales, la concentracinde la riqueza, la prdida de derechos sociales o laborales, las crisis nancieras o la des-truccin de ecosistemas. Entre los efectos negativos debe mencionarse tambin lo para-djico que resulta que entre los perdedores en el proceso se encuentran pases que hanadoptado una actitud proactiva en lo que hace a su incorporacin al ujo internacionalde bienes y servicios (Kaplinsky, 2004).

La CEPAL (2002) ha identicado tres tipos de riesgos asociados al proceso de globaliza-

cin. El primero se origina en nuevas fuentes de inestabilidad comercial y nanciera. Elsegundo tiene que ver con la exclusin de los pases que no estn preparados para lasdemandas de competitividad del mundo globalizado (no pueden superar las barreras deentrada que impone la sociedad del conocimiento y la informacin). El tercero se vinculacon la acentuacin de la heterogeneidad estructural entre sectores sociales y regionesdentro de los pases que se integran, de manera segmentada y marginal, a la economamundial. Estos riesgos obedeceran a dos caractersticas del proceso de globalizacin: lalibre movilidad de capitales, bienes y servicios que contrasta con fuertes restricciones ala libre movilidad de la mano de obra y la ausencia de una gobernanza adecuada paraesta nueva realidad global.

Adems de los balances positivos y negativos, existe una tercera posicin que aceptaque los benecios existirn -siendo posible simultneamente minimizar los efectos ne-gativos- si se dan ciertas condiciones, tales como un elevado capital social traducido eninstituciones de la sociedad civil de carcter nacional y local o regional, en condicionesde negociar polticas de Estado que permitan que los benecios se distribuyan equitati-vamente.

7

Avala esta postura evidencia reciente de que los pases en los que la globalizacin ha-bra tenido impacto positivo seran aquellos que han sabido disear e implementar unaestrategia a mediano y largo plazo orientada a impulsar una transformacin productivaacelerada en el marco de alianzas pblico privadas construidas mediante un procesosocial adaptado a las circunstancias locales (Devlin y Moguilansky, 2009).Desde el punto de vista del programa que se analiza en esta obra, la globalizacin cons-titua un dato de la realidad de gran importancia estratgica, sobre el que, en el marco

7 Este tercer grupo podra estar integrado, entre otros, por quienes como Alain Touraine (1997) ar-man que la globalizacin en s misma no existe. Lo que existe son fenmenos conexos con distintasconsecuencias lo cual no habilita a pensar que hay que tomarla o dejarla sino aprovechar las opor-tunidades y amortiguar los impactos negativos.


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de una intervencin acotada temporalmente y con recursos restringidos, el margen demaniobra pareca ms limitado de lo que nalmente fue.

Globalizacin, tecnologa y nuevos paradigmas

Los procesos de cambio que tienen lugar como consecuencia de la globalizacin se handesarrollado con tal rapidez y amplitud que han afectado las ms diversas facetas dela vida humana, desde el trabajo a desempear (que quizs no se ha inventado todavapara muchos de los que inician su educacin), la forma en que se recibe la formacin,los roles asignados al gnero, los hbitos de consumo o la naturaleza de las relacioneslaborales.

En estos cambios tienen una decisiva inuencia un conjunto de innovaciones,8 de lascuales una de las ms importantes pero no la nica - es la que ha ocurrido en el manejode datos e informacin. Algunos hitos son la aparicin de la primera computadora de

propsito general en 1946, la primera computadora industrial en 1953, el primer proce-sador de textos en 1978, la primera planilla de clculo en 1979, la computadora personalen 1981 y los sistemas operativos amigables para el usuario en la misma poca.

La profundidad de esos cambios queda reejada en estimaciones, quizs algo optimistas,que consideran que decenas de millones de personas se transformaron en programa-dores de computadoras (Friedman, 2005). El objetivo de estos programadores es lograrla realizacin de actividades con un mnimo de participacin humana (desde controlary corregir de manera continua el porcentaje de azcar en un proceso de fabricacin degolosinas que se comercializan globalmente hasta supervisar el ujo de fondos entre los

centros nancieros del mundo y desde comandar un robot de soldadura hasta controlarlos parmetros de vuelo de un avin).

En Argentina, tal como se describe con mayor detalle en el sexto captulo, la demandade personal formado en programacin y procesamiento de datos por parte de rmas degran porte comienza a ser signicativa alrededor de 1965 (es, en consecuencia, anterioral procesador de textos). Es muy probable que las empresas de menor tamao hayancomenzado a incorporar sistemas informatizados de produccin con tasa reducida perocreciente a partir de la dcada del 80. La tasa de incorporacin habra sido mucho mayoren las rmas que formaban parte de la red de proveedores de una multinacional (porejemplo, la industria automotriz) y menor en el caso de las industrias que utilizan tecno-logas maduras para produccin en baja serie (como ocurre en la industria del mueblede alta gama).

8 Entendidas, tal como lo hace el Manual de Oslo de la OCDE, como la introduccin de un nuevoo signicativamente mejorado producto (bien o servicio), de un proceso, de un nuevo mtodo decomercializacin o de un nuevo mtodo organizativo, en las prcticas internas de la empresa, laorganizacin del lugar de trabajo o las relaciones exteriores (se entiende como innovacin en rela-ciones exteriores a los cambios en las formas de vinculacin con otras empresas, con proveedores,con clientes, con organismos e instituciones).


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El desarrollo de las comunicaciones, unido a la tecnologa de la informacin, le facilita muchas empresas un drstico incremento de productividad en niveles inimaginableshasta entonces. La generalizacin del uso de Internet, la aparicin de motores de bsque-da muy sosticados y el desarrollo de metodologas para conectar diversos programas

informticos entre s potenciaron el proceso. Lo potenciaron tambin una red global decomunicaciones que alcanza la mayor parte de los centros urbanos (a costos que, porla competencia y la sobreinversin, son cada vez menores), los programas de cdigoabierto y las innovaciones en las que trabajan muchas personas desde lugares diferentes(con lo que el proceso de innovacin ha dejado de estar asociado a una persona fsica yest ligado a una red virtual). Sobre este ltimo aspecto, central para el programa que seanaliza, se ha armado que la escala de la comunidad global que estar en condicionesde participar en el futuro cercano en todo tipo de descubrimiento e innovaciones es algoque el mundo no ha visto nunca con anterioridad (Friedman, 2005).

Uno de los impactos del proceso innovador es que, entre muchos otros cambios, ha per-mitido: Generar sistemas de administracin, produccin, distribucin y atencin post venta

ms ecaces y ecientes. Manejar procesos a distancias de miles de kilmetros.9 Incrementar la cantidad de personas que pueden vender sus servicios por la web

(an trabajando desde las antpodas geogrcas de sus clientes). Aumentar la eciencia de quienes trabajan o prestan servicios en mbitos locales o

globales utilizando la telefona celular (cambio que, gracias a la tarjeta pre paga, hallegado hasta a los sectores ms pobres y ha facilitado signicativamente el contacto

con sus clientes a los sectores con mayores dicultades de insercin en el mercado). Universalizar estndares de calidad. Utilizar materiales hasta muy poco tiempo atrs inexistentes (en muchos casos como

consecuencia indirecta de la carrera espacial). Recuperar un modelo de produccin que permite personalizar productos de los que,

hasta hace poco tiempo, slo se provean un nmero limitado de versiones masivas(autos, ropa, muebles).

Como consecuencia de lo expuesto el escenario que deben enfrentar las empresas quese ven compelidas a integrarse a este proceso es cada vez ms complejo. Afrontar esacomplejidad requiere, principalmente, de capital humano de muy alta calicacin, capazde operar en un marco de cambios constantes en las funciones a desempear. Esa cali-cacin no puede ser obtenida mediante la capacitacin laboral (que, en el modelo deproduccin fordista, era especca para un puesto de trabajo e incluso para una actividad

9 Un ejemplo lo constituye el control del trco de buques de la rada de Hong Kong que se realizadesde Escocia. Otro, el manejo del riego y los nutrientes de plantaciones de manzanas de Argentinaque se realiza desde Italia. El tercer ejemplo, ms conocido, est dado por la posibilidad de comprarmercadera en negocios situados en los lugares ms diversos del mundo desde cualquier lugar en elque se tenga acceso a Internet.


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dentro de un puesto) sino de una amplia formacin en la que las competencias generales(lectura, escritura, aritmtica y lgebra, razonamiento verbal y matemtico, alfabetiza-cin cientca, manejo informtico) y el espritu crtico y la imaginacin creadora ocupanun rol central. Tambin se han modicado los requerimientos de habilidades y actitudes.

Los plazos para que los sistemas educativos latinoamericanos, integrados por institucio-nes de elevada inercia, se adapten a esos cambios, son elevados. Slo un pas de Latino-amrica, Uruguay, adopt muy rpidamente medidas enrgicas para encarar uno de losaspectos mencionados, el de la formacin digital para todos.10

En la formacin para empresas la direccin de los cambios est ilustrada por el hecho deque en los pases desarrollados se haya planteado la reingeniera de la formacin empre-sarial y la modicacin en el rol de los profesionales de la capacitacin (Haskell, 1998).En ambos casos se enfatiza la necesidad de desarrollar las capacidades de las personaspara integrarse a redes internas de trabajo y se reduce el rol que se le asignaba a la for-

macin especca para un puesto.

El proceso de innovacin tecnolgica trajo aparejado una creciente especializacin dermas en ciertas reas y la necesidad de asociarse para resolver en conjunto problemasque requieren la combinacin de diversos saberes productivos. A los efectos de este libroes central sealar que ha surgido una nueva perspectiva del capital humano como herra-mienta de competitividad y una nueva valoracin de las redes de empresas y del trabajoasociativo - entendido como la capacidad de cooperar sin dejar de competir o coopeten-cia (Brandenburger y Nalebuff, 1996) - como factor central de competitividad.

Lo expuesto es parte de los procesos de destruccin creadora de que hablaba Schum-peter (1952). Al cambiar el tejido productivo, la consecuencia es la destruccin neta deempleos, la generacin casi simultnea de puestos de trabajo que no pueden ser cubier-tos si no existen mecanismos que permitan la formacin continua de los recursos huma-nos (en conocimientos, habilidades y actitudes) y nuevas formas de organizacin de laproduccin basadas en el trabajo en red en el marco de la coopetencia.

Se han generado, como resultado de lo descripto, transformaciones socio econmicas detal profundidad, con impactos tan signicativos en el largo plazo y con implicancias enuna gama tan amplia de actividades que se los debe incluir en la categora de cambiosestructurales. Se ha alertado, sin embargo, acerca de que el cambio estructural y la glo-balizacin estn vinculados pero son dos conceptos diferentes. Los cambios estructuralesapuntan esencialmente a la esfera de la produccin (y a retos relativos al logro de mayoreciencia en productividad), mientras que la globalizacin se reere esencialmente ala esfera de la circulacin en los mercados internacionales (y a exigencias relativas a lacompetitividad en ellos) (Alburquerque, 1999).

10 Se seala al respecto que es el primer pas del mundo que ha entregado, sin cargo, una computadoraa cada escolar y nanciado a dos aos la compra de una computadora porttil por cada docente.


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Globalizacin y pequeas empresas

Desde la perspectiva de un programa orientado a facilitar la captura por parte de micro,pequeas y medianas empresas (MiPyMEs) de las oportunidades que ofrece lo descriptoen la seccin anterior, la formacin de redes de coopetencia entre empresas constituye

una opcin de importancia. Para implementar esa opcin es necesario enfrentar, entrasotras, las dicultades vinculadas al cambio de paradigma por parte de los propietarioso gerentes, y las asociadas a la transferencia al personal de las nuevas competencias querequieren los mercados. Superada esa barrera, el margen de maniobra para contribuira generar, desde el plano local, respuestas de empresas y productores frente a las ma-yores demandas competitivas asociadas a la globalizacin es importante, como se vera lo largo de la obra. Se dispone para ello de diversas herramientas entre las que estn,siempre en el marco de la coopetencia, la integracin productiva entre competidores(que permite generar economas de escala mediante la especializacin), la incorporacinde competencias laborales y el fomento de innovaciones (entendidas como mejoras que

permiten brindar una respuesta dinmica frente a requerimientos de los mercados y que,en consecuencia, agregan valor a la produccin).

Desde un punto de vista instrumental se contaba, al inicio del Programa, con recursostcnicos de reciente data que permiten disear un nuevo modelo de negocios, entre losque se pueden mencionar, a ttulo de ejemplo, medios de pago como Pay Pal o Googlecheck (que atraviesan, sin mayores controles, las fronteras entre pases), redes socialescomo Twitter o Facebook (que permiten focalizar la publicidad al segmento de mercadoal que est destinado el producto), soportes para medios visuales, como el You Tube(para entrenar a los usuarios de un nuevo equipo en cmo operarlo), blogs (en los que

se pueden prestar asistencia tcnica sobre productos), el Google Adwords (que permite,a un costo muy reducido, que la publicidad de un negocio aparezca como parte de unabsqueda en la web de productos que la rma puede proveer) y sitios de ventas webglobales como eBay o Amazon o sus similares nacionales. Mediante recursos como losmencionados, rmas pequeas o grandes pueden vender desde Argentina, Bolivia, Bra-sil o Guatemala a clientes directos situados en cualquier lugar del mundo artculos pro-ducidos de acuerdo a los requisitos de mercados masivos o a nichos a los que se puedefocalizar la publicidad sin salir fsicamente del territorio en el que se produce.

Es una hiptesis plausible armar que las respuestas frente al proceso descripto serandiferentes acorde a la envergadura de las rmas y al capital humano de los gerentes.En el caso de las grandes empresas el proceso se traducira en la conformacin de redespara producir avances tecnolgicos destinados al mercado global o en una forma deorganizacin de la produccin en la que los pases del sudeste asitico han sido parti-cularmente exitosos (el trabajo en redes y la innovacin seran la fuente de sus ventajascompetitivas). El resultado ha sido - dejando a un lado potenciales diferencias entre ca-sos - la conformacin de una tipologa de empresas de clase mundial con coberturaglobal, poltica de innovacin continua y en condiciones de satisfacer las ms estrictasnormas de calidad globales (incluyendo las normas ambientales y los criterios que hacenal trabajo decente).


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La adaptacin al proceso descrito requiere habilidad para el cambio rpido de rumbo,para el que el menor tamao de las MiPyMEs podra presentar ventajas y desventajas.Entre las ventajas est el hecho de que las estructuras son ms exibles y el propietario-gerente, cumpliendo el rol tcito de capacitador que ocupa gran parte de su tiempo,

puede introducir personalmente los cambios. Tiene la desventaja de que algunos de loscambios podran superar las competencias del personal y, en muchos sectores, las de lospropios gerentes.

Debe tenerse en cuenta que, por otra parte, las MiPyMEs reciben tardamente las sealesde alerta acerca de los cambios que se avecinan. Tienen, en consecuencia, una perspecti-va de menor alcance que las rmas de mayor porte y, si no generan las condiciones paraestar informados, demoran en detectar oportunidades de negocios como las descriptas.Esas oportunidades suelen tener como requisito de acceso la introduccin de pequeasinnovaciones que requieren, para su adopcin, de exibilidad en la conduccin. En mu-

chas ocasiones implican la adopcin de prcticas que no son habituales en las rmaspequeas tales como la utilizacin de servicios de consultora externa, la contratacin detareas con terceros o la formacin continua de sus recursos humanos. En algunos casospueden conducir a un cambio radical en el modelo de negocio.

Lo expuesto en esta seccin sugiere algunos de los caminos que pueden permitir a laspequeas empresas incrementar su competitividad. Se han identicado tambin algunasde las restricciones que hacen que las rmas pequeas tengan serias dicultades pararealizar individualmente dichos cambios. El propsito del Programa fue, frente a esarealidad, experimentar en mbitos urbanos y rurales estrategias asociativas que permi-

tiesen reducir las restricciones que impedan a las rmas pequeas beneciarse del nue-vo paradigma tecno productivo y de las potenciales ventajas que a cada sector le brindala globalizacin.

Exportaciones un camino virtuoso?

Cuando se habla de mejorar la competitividad de las empresas en el marco de la globa-lizacin, las exportaciones aparecen como un camino virtuoso para alcanzarla, ya que, siestn asociadas a la innovacin, permiten incrementar el tamao de los mercados aten-didos y obtener economas de escala, adems de la captura de la importante rentabilidadasociada a una innovacin exitosa. Lo expuesto es coherente con el hecho de que durantelas ltimas dcadas, diversos pases de Amrica Latina han seguido estrategias de de-sarrollo basadas en la apertura de los mercados, la promocin de las exportaciones, laatraccin de las inversiones extranjeras y el subsidio a la innovacin. Se pueden formu-lar, sin embargo, objeciones acerca del carcter virtuoso de la exportacin como metapara todas las pequeas empresas y, en consecuencia, como eje de las polticas pblicasdestinadas a las MiPyMEs.

La primera objecin surge como consecuencia de la existencia, en todos los pases, de unncleo de actividades productivas que se realizan necesariamente en el mercado interno.


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Esta situacin es consecuencia de que el porcentaje de rmas que se podran incorporaral mercado global es limitado (a pesar de las simplicaciones que se suelen realizar, elsistema econmico mundial est lejos de constituir un mercado globalizado). Tal comose muestra en la Figura 1.1, en todos los pases existe un ncleo globalizado de activida-des dinmicas cuya lgica de funcionamiento es el mercado mundial, junto al cual existe

tambin un grupo mayoritario de actividades productivas que se desenvuelven en mer-cados locales o nacionales y que tambin deberan ser sujetos de poltica. Segn cifras delBanco Mundial, las exportaciones de bienes y servicios suponan en el ao 2005 el 26%del Producto Interno Bruto (PIB) mundial. Esto quiere decir que la parte del productomundial que no es objeto de exportaciones es casi equivalente a las tres cuartas partes delPIB mundial (Alburquerque, Dini y Prez, 2008).11 La produccin interna es, por tanto,un componente central en todos los pases, y est concentrada mayoritariamente en laspequeas empresas, lo que conduce a reexionar sobre la necesidad de orientar parte delas polticas hacia el fomento del desarrollo productivo territorial (lo que podra teneruna incidencia signicativa sobre el problema central del empleo).

Figura 1.1Heterogeneidad del sistema econmico mundial

NCLEO

GLOBALIZADO

Pas A Pas B

Segmentos coninsercin al ncleo

globalizado

Segmentos conreducida o nula

insercin al ncleoglobalizado Pas C

Fuente: Alburquerque, Dini y Prez (2008).

La segunda objecin a las polticas orientadas a lograr la internacionalizacin de Mi-PyMES surge cuando se considera que no hay datos concluyentes acerca de la existenciade un premio en el empleo como resultado de una poltica de conquista de mercados.

11 Estas cifras constituyen una aproximacin a la produccin real, ya que dejan fuera las actividadesde produccin para el autoconsumo, trueque y economa informal, las cuales tienen una presenciaimportante, en especial, en los pases en desarrollo (Alburquerque, Dini y Prez, 2008).


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Un anlisis de datos estadsticos correspondientes a siete de los pases de mayor desa-rrollo ha concluido que la hiptesis de la existencia del gran premio constituido porun aumento de la ocupacin en los sectores exportadores (los que se han globalizado)podra ser falsa. Los datos indican que slo un pequeo porcentaje de la fuerza de traba-

jo opera en dichos sectores (Crouch, Finegold y Sako, 1999). Este hallazgo es coherente,

por otra parte, con la tendencia hacia la mayor productividad -asociada a las innova-ciones tecnolgicas- cuya consecuencia es una reduccin en la mano de obra necesariapara obtener un mismo volumen de produccin. Se precisara un incremento de ventasmuy importante para lograr un incremento en la produccin que condujera a requerirms trabajadores por parte de las empresas exportadoras. Lo irnico de esta situacines que a medida que el comercio internacional se extienda, existe la posibilidad de quedisminuya la proporcin de la fuerza de trabajo vinculada con los sectores exportadores.Los sectores que demandan empleo y los que proveen ventajas internacionales no sonidnticos (Crouch, 1997).

12

La tercera objecin se vincula con las alternativas que escojan las empresas que intentenglobalizarse. La primera es la de la senda alta del desarrollo (high road). Este caminoconduce a las empresas a incrementar el valor agregado de sus productos y consecuen-temente sus ganancias, mediante prcticas ambientalmente sostenibles, que respetan losniveles salariales y de un nivel de transparencia tal que permiten una correcta rendicinde cuentas por sus resultados. Existe tambin una segunda alternativa, la de la sendabaja del desarrollo (low road). Este camino, a diferencia del anterior, sustenta las ganan-cias que puedan obtener las empresas en la reduccin de salarios, la precarizacin de lascondiciones laborales, el mantenimiento de prcticas que agreden al medio ambiente yla distorsin de la informacin sobre el funcionamiento de las rmas (lo que obstaculiza

una rendicin de cuentas transparente).

13

La segunda opcin estara muy generalizada entre los pases en desarrollo. Como con-secuencia de la sobre oferta de productos destinados a mercados globales, disminuyenlos ingresos de los factores no escasos, principalmente el trabajo (Kaplinsky, 2000). Lasconsecuencias de este proceso podran ser la desaparicin de muchas MiPyMEs que nopuedan competir con la produccin destinada al mercado global, o su reconversin porva de la senda baja del desarrollo lo que trae aparejado el incremento de la desigualdady la reduccin del nivel de vida en muchos pases.

Desde la perspectiva de las polticas pblicas la accin estratgica de mediano plazopara las MiPyMEs de Latinoamrica no puede soslayar las dicultades mencionadas. La

12 Se ha sealado, por otra parte, que en los pases exportadores tanto desarrollados como en desarro-llo, se estara produciendo una disminucin en las renumeraciones de la fuerza laboral (calicada yno calicada). Esta situacin se presenta incluso en Estados Unidos, ya que estadsticas ociales aslo indican (aparentemente los ingresos familiares se habran logrado mantener mediante un incre-mento en las horas trabajadas y en la cantidad de personas de la familia que trabajan).

13 Adaptacin de deniciones del High Road Service Center.Sitio web: www.highroadnow.org


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fortaleza del mercado interno, el impacto en el empleo de las exportaciones y las con-diciones de trabajo como variable de ajuste de la oferta de productos globalizados sondesafos de poltica, tanto para el Estado como para otras instituciones de la sociedadcivil vinculadas con el desarrollo productivo territorial.

La consecuencia de lo expuesto es, desde la perspectiva de esta obra, que el Programadeba experimentar mecanismos para reducir las restricciones que impedan a las r-mas pequeas beneciarse del nuevo paradigma tecno productivo y de las potencialesventajas que a cada sector le brinda la globalizacin y a su vez promover un incrementode competitividad de las empresas, en el propio territorio, de manera armnica con eldesarrollo del mismo (lo que no exclua la exportacin pero sugera analizar cada casode manera detallada).

En resumen, el contexto global constituy para el Programa un dato de la realidad

del que haba que maximizar la captacin de posibilidades y minimizar los impac-tos negativos. Entre esas posibilidades estaban las generadas por la tecnologa dela informacin y las comunicaciones que produjeron un drstico incremento deproductividad asociado a una creciente importancia de perles laborales con com-petencias adecuadas para diversas funciones (que estn vinculadas a un mayor ni-vel educativo). Entre las competencias requeridas se encuentran aquellas que sonpatrimonio de equipos de trabajo en red. El proceso sealado trajo aparejada unacreciente especializacin de rmas en ciertas reas y la necesidad de asociarse sindejar de competir -coopetencia- para resolver en conjunto problemas que reque-ran la combinacin de diversos saberes productivos y comerciales. La capacidad

de incorporarse al proceso descripto habra sido mayor para las grandes empresas(que pudieron reconvertirse en rmas clase mundial por sus innovaciones y superl exportador) pero, comparativamente, un gran desafo para las MiPyMEs. Lainnovacin y las exportaciones aparecen, en consecuencia, como un camino vir-tuoso para la competitividad. Pese a lo expuesto no resultara conveniente cen-trar las polticas de desarrollo exclusivamente en la promocin de las empresasexportadoras por tres razones. La primera es la existencia, en todos los pases, deun ncleo de actividades productivas que se realizan en el mercado interno y cuyacompetitividad tambin sera necesario incrementar. La segunda, que no existiranecesariamente un premio cuantitativo en el empleo dado por el incremento de

las exportaciones, por lo que aquello que es benecioso para las empresas podrano serlo para el territorio en el que estn localizadas. La tercera es que, si ese pre-mio se logra, el mismo podra realizarse por la senda baja del desarrollo que estasociada a empleos de baja calidad.


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El contexto nacional

Existe un creciente acuerdo acerca de la importancia del marco histrico como dimen-sin de anlisis de toda poltica pblica (armacin que es vlida tambin para un pro -yecto piloto). En el caso que nos ocupa resulta conveniente, desde dicha perspectiva,

analizar hitos de inters para establecer el escenario de la historia argentina reciente enel que se desenvolvieron las polticas de apoyo a MiPyMEs. Se pondrn en evidencia deesa manera algunas de las oportunidades y limitaciones vigentes durante el diseo y laejecucin del Programa. La primera seccin de este apartado estar dedicada a analizarbrevemente algunos datos de la evolucin del sector industrial y la segunda, al sectorde produccin regional. En la tercera se describir el entorno poltico institucional. En lacuarta seccin, una de las reacciones frente a las sucesivas crisis (y a los efectos que lasmismas tuvieron sobre los empresarios): la gestacin de una cantidad todava pequeapero creciente de alianzas pblico privadas para el desarrollo territorial. Finalmente, laltima seccin abordar la densidad y calidad de las instituciones del territorio.

El sector industrial: marchas y contramarchas de poltica pblica

Al igual que la mayora de los pases de Latinoamrica, Argentina utiliz como eje de supoltica industrial desde principios de la dcada del 30 hasta nes de los 70, una estra-tegia de sustitucin de importaciones y elevadas barreras arancelarias a la importacin.Como resultado de ese modelo, el crecimiento de los establecimientos industriales fuesuperior al 300% entre 1937 y 1974 (Dorfman, 1983). El sector se vio fortalecido y evo-lucion desde una participacin en el Producto Bruto Interno del 24,2% en el perodo1940-1949 al 28,2% entre 1960-1969. Las actividades industriales fueron, a partir de 1958

y hasta mediados de la dcada del 70, el motor del crecimiento de la economa, creado-ras de empleos y la base de la acumulacin del capital (Kosacoff, 1993). Potenciaron eseproceso la existencia de un Banco Nacional de Desarrollo que desempe un rol centralen el proceso de crecimiento del sector industrial y de un sistema nacional de educacintcnica que constituy un importante factor de movilidad social (Gallart, 1987).

Desde la perspectiva de esta obra, algunas caractersticas del sector industrial en el pe-rodo analizado son de particular inters. La primera es que las empresas del sector pre-sentaban una deciencia estructural caracterizada por: i) reducido tamao de la plan-ta comparada con similares internacionales; ii) alto grado de diversicacin del mixde produccin; iii) bajo empleo de subcontratistas especializados (Katz, 1983 citado porNochteff, 1984). Asociada a esa deciencia habra existido, en el grupo mayoritario demicroempresas14 industriales, un nivel tecnolgico al que se podra denominar artesanaextendida (caracterstico de una actividad fabril destinada a atender un mercado localreducido y cautivo). La segunda caracterstica de inters es que pese a las limitacionessealadas este esquema fue, seguramente, el que permiti la absorcin por el sector in-

14 Es importante recordar que, tal como se ver en el cuarto captulo, este concepto tiene diferentessignicados para diferentes pases.


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dustrial de la mano de obra expulsada por un proceso de mecanizacin creciente delagro que alcanz - a partir de la dcada del 70 - niveles importantes de tecnicacincon la generacin de nuevas variedades de cereales y oleaginosas y la introduccin de ladoble cosecha (trigo-soja)

15(Giarraca y Teubal, 2005).

El proceso de mejora tecnolgica que estaba experimentando el agro demor, muy pro-bablemente, en llegar a un elevado porcentaje de las empresas industriales ms peque-as. Estas rmas, por diversos motivos, no realizaron las incorporaciones de estrategia yde tecnologas requeridas para competir con los nuevos productos que se introducan enlos mercados globales (de mejores prestaciones, mejor diseo y calidad y menor precio).

Como consecuencia habran existido, a mediados de la dcada del 70, dos situacionesmuy dismiles en el espectro productivo argentino. Por una parte, la del sector agro ex-portador, integrado por grandes empresas, que ya haba incorporado mejoras en la me-canizacin y comenzaban con el estadio ms avanzado de tecnicacin. Por la otra un

conjunto de pequeas y medianas empresas industriales a las que, desde la perspectivade los actores del sector agropecuario, se le trasladaban por la va de las proteccionesarancelarias recursos generados por el sector primario. La aparicin de tensiones era, enconsecuencia, inevitable.16 Viejos prejuicios anti industriales se engarzaron y reforzaronen el mbito del diagnstico poltico-militar, que asigna a la industrializacin protegidala paternidad de todos los males argentinos (Alberti, Castiglioni y Munini, 1985).

Una fuerte capacidad de lobby del sector primario sumada a la percepcin, por partede quienes tenan acceso a productos de otros pases, de que la industria argentina erade calidad limitada condujo, luego del golpe militar de 1976, a una brusca reduccin de

barreras arancelarias destinada a incrementar la competencia de los productos naciona-les con los extranjeros. La estrategia adoptada fue la aplicacin de medidas de shockque constituyeron el primer eslabn del proceso de desindustrializacin que produjo,en el perodo 19751990, una disminucin de la participacin de la industria en el PBIdel 28,3% al 20,7% (Kosacoff, 1993). Dos hechos ilustran el reducido inters por el sectorindustrial. El primero es la eliminacin en 1980 - caso prcticamente nico en Latinoam-rica - del gravamen sobre la nmina salarial destinado a la educacin tcnica (que existeen la gran mayora de los pases del continente). El otro es la desaparicin, en 1993, delBanco Nacional de Desarrollo (que haba sido, como se mencion, un elemento de im-portancia para apuntalar el crecimiento de las pequeas y medianas empresas del sectorfabril argentino).El resultado del proceso descrito fue que los empresarios industriales nacionales - queactuaron en un marco de limitada demanda y nulos incentivos para la mejora ingresa-

15 En los 90, el giro tecnolgico se intensica con la implantacin de la semilla transgnica de soja y lautilizacin del consiguiente paquete tecnolgico (combinacin de semilla transgnica y agroqu-micos a los cuales sta es resistente) (Giarraca y Teubal, 2005).

16 La apreciacin del sector agropecuario no tena en cuenta que las fbricas de mquinas agrcolas,que se instalaron como parte del proceso de industrializacin, facilitaron el crecimiento del sector, alproveer los equipos necesarios para la mecanizacin y tecnicacin de la produccin rural.


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ron al perodo de apertura de los 90 asociado con la profundizacin de la globalizacin,siendo ecaces (producan bienes similares en prestacin a los que se poda encontrar enlos pases desarrollados) pero sin lograr en muchos casos eciencia productiva (cumplircon estndares internacionales y, simultneamente, lograr precios competitivos en mer-cados externos).

Pese a ese proceso, segn datos del Censo Industrial, en 1994 continuaban desarrollandoactividades industriales 93.156 establecimientos de los cuales el 69% eran microempre-sas con un promedio de personal de menos de seis empleados. En el ao 2004, la mismafuente indicaba que la cantidad de empresas era de 102.408 (un crecimiento neto de 10%en 10 aos). La cpula industrial, por su parte, logr incrementar su participacin enla produccin manufacturera del 25,1% en el lapso 19661969 al 47,1% en 1998 (Schorr,2004).

Desde la perspectiva de esta obra interesa sealar que el sector cuantitativam ente mayo-

ritario de MiPyMEs tuvo grandes dicultades para adaptarse a los cambios descriptos.Dichas dicultades fueron tanto de carcter estratgico (tales como las de un dueo alfrente de las mismas con reducidas competencias empresariales

17) como operativo (di-

cultades para acceder al crdito, entre otras).18

Lo expuesto se desarroll en un escenario de inestabilidad institucional del que es evi-dencia el hecho de que en los 30 aos que van desde 1970 hasta el inicio del diseo delPrograma el pas tuvo algo ms de 30 ministros de economa. La conduccin econmicadel pas sufri, en promedio, algo ms de un cambio por ao. No era el mejor escenariopara una apuesta al futuro como la que realizara un programa dirigido a MiPyMEs

(con un lmite superior de 50 empleados por empresa y una importante participacin dermas de tamao mucho menor). Esta situacin permita prever que surgiran, por partede las rmas industriales ms pequeas, demandas de servicios del Programa (en tec-nologa y acceso a mercados) que les permitiesen disminuir la brecha de productividadcon las de mayor porte.

Economas regionales: el abandono de las polticas activas

Contextualizar lo ocurrido con los diversos sectores de produccin regional de la Argen-tina, a partir de mediados de la dcada del 70 - perodo en el que comienza la tecni -cacin de las explotaciones de oleaginosas y cereales que constituiran la prioridad delcomplejo agro exportador - presenta tres dicultades.La primera es la denicin de lo que se considera como una regin. Los estudios sobrela temtica toman en consideracin diferentes aspectos, tales como la jurisdiccin pol-

17 Reexiones en torno a la diferencia entre empresarios y dueos de empresas pueden consultar-se en Reyes Gonzlez y Daz Cuevas (2004).

18 Estas ltimas se manifestaban tanto desde la oferta, dado que los bancos, a idntico costo de tran-saccin, tienden a priorizar a las rmas de mayor tamao, como desde la demanda, que en muchoscasos no estaba en condiciones de satisfacer los requisitos formales del sistema nanciero.


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tica (sub o supra nacional), el circuito denido por un producto particular o similitudesfsicas.

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La segunda se reere a la complejidad de la relacin entre la regin y el territorio msextenso del cual forma parte. Por un lado, este vnculo hace imposible aislar los procesos

econmicos que se producen en las diferentes regiones de aquellos que tienen lugar enel conjunto del territorio (Rofman, 1999). Por otro lado, los procesos vinculados con eldesarrollo son fenmenos locales, que no se producen de manera homognea en el te-rritorio. El desarrollo de cada regin depender, en consecuencia, de las caractersticaseconmicas, tcnicas, sociales y culturales de ese lugar (Boisier, 2005).

La tercera dicultad radica en la heterogeneidad de agentes econmicos que operan enun determinado contexto regional, y en las desigualdades originadas por la apropiacindispar de benecios (Rofman, 1999).

En el marco de estas dicultades analticas, se researn de manera sinttica algunos delos vaivenes que afectaron a los pequeos productores regionales como consecuencia dela inestabilidad de las polticas macroeconmicas del pas.

Como plantea Rofman (1999), la discusin pblica sobre las economas regionales quedrelegada durante las dcadas del 80 y 90. En la ltima dictadura militar se rearmaronlos benecios otorgados a algunas provincias con el propsito de atraer inversiones queequilibren el desarrollo regional del pas, pese a que no se planteara una poltica expl-cita y, peor an, cuando la poltica econmica gubernamental daaba a la mayora de losproductores pequeos y medianos de las diferentes regiones menos desarrolladas del

pas (Rofman, 1999). Este proceso se profundiz en la dcada del 90, perodo en el queel Estado se retira de cualquier iniciativa que implicase la reparacin de situaciones dedesequilibrio social generadas por un accionar orientado hacia la eciencia.

20Coherente

con esa postura el Decreto 2284/91 de desregulacin econmica elimin varios organis-mos que normaban la actividad agropecuaria, con lo cual se desprotegi, bruscamentey sin medidas que apoyasen su transformacin, a un sector tradicionalmente protegido(Teubal, Domnguez y Sabatino, 2005).

La devaluacin del peso argentino en el ao 2002, que estuvo destinada a reactivar laeconoma, potenci un nuevo dinamismo de las economas regionales. Sin embargo, laapropiacin de los benecios de este proceso por parte de diferentes agentes econmi-

19 En relacin con esta diversidad de deniciones no pueden dejar de mencionarse los aportes de Boi -sier en la conceptualizacin de la regin y su denicin de las mismas como espacios socialmenteconstruidos (Boisier, 1988).

20 En algunos casos, como en el sur patagnico con el petrleo y el carbn, la privatizacin - justicadaen su reducida productividad - de las empresas que explotaban dichos productos se realiz sinadoptar, como se hizo en otros pases, medidas que evitasen el serio impacto social de la misma(desempleo por falta de alternativas regionales o relaciones laborales precarias con las propias em-presas privatizadas).


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cos no fue homognea (Garca, 2007). Esta armacin est avalada principalmente porlo sucedido con el sector agrcola-ganadero localizado tradicionalmente en la PampaHmeda en el que la devaluacin posibilit el crecimiento de un importante sector agroexportador centrado en el monocultivo de soja transgnica. En el perodo 2002-2007, elcrecimiento de la supercie sembrada con soja en el pas experiment una tendencia

creciente, mientras que la supercie destinada a otros cultivos (maz, girasol o sorgo) nomostr modicaciones signicativas. Este proceso fue paralelo al de concentracin de lapropiedad de la tierra en detrimento de las pequeas explotaciones rurales, que venamanifestndose en el perodo intercensal 1988-2002 en el que la cantidad de explotacio-nes agropecuarias se redujo en un 21%, disminucin que se dio fundamentalmente ensupercies menores a 500 hectreas (las de mayor tamao incrementaron su presencia enel total de explotaciones del pas) (Teubal, Domnguez y Sabatino, 2005).21

La importante expansin geogrca de la soja en el territorio argentino, inclusive msall de los lmites de la Pampa Hmeda, tuvo un impacto muy signicativo en las eco-

nomas regionales. El auge de la soja transgnica se dio a expensas de una serie deactividades agropecuarias tradicionales, tales como la tambera, la ganadera, los cultivosindustriales, la fruticultura, etc. Tambin se dio por ampliacin de la frontera agrope-cuaria, avanzando sobre montes nativos y las yungas, en especial en las provincias delChaco, Santiago del Estero y Salta (Teubal, Domnguez y Sabatino, 2005). Las tierras ga-nadas se utilizaron, en aquellos lugares en los que la calidad del suelo lo permita, para elmonocultivo. Si la calidad no era la adecuada, se utilizaron para la cra de ganado vacu-no, al que se trasladaba desde otras tierras que s se podan dedicar a la siembra de soja.

La concentracin de la propiedad agraria que pas en muchos casos a manos extran-

jeras alcanz tambin a circuitos productivos regionales tales como el del tabaco, lafruticultura, el algodn, la vitivinicultura, el limn y el azcar (Garca, 2007).

La consecuencia fue la divisin de los agentes econmicos rurales en dos categoras:la de los que podan integrarse la economa mundial, ya que accedan a tecnologa deavanzada y contaban con grandes supercies, y la de los excluidos del sistema mundial,mayoritariamente pequeos productores que haban sufrido, una importante descapita-lizacin y no accedan al crdito (Garca, 2007). Esta segunda categora es de particularinters para esta obra. Se trata de unidades econmicas que se sustentan en economas deproduccin familiar y cuya principal fuente de ingresos proviene, de acuerdo a la reginen que se ubiquen, del desarrollo de agricultura en pequeas parcelas, la agroindustriaartesanal, la produccin extensiva del ganado, la explotacin forestal y la produccinde carbn. Las dicultades de este grupo se ven agravadas debido a que un elevadoporcentaje tiene dicultades para formalizar la tenencia de tierra que, de acuerdo a lalegislacin argentina, les pertenece. Lo expuesto permita prever que surgiran, por partede los productores ms pequeos, demandas de servicios del Programa (en tecnologa

21 Segn datos del Censo Nacional Agropecuario 2008, en el perodo 2002-2008 la cantidad de explota-ciones agropecuarias disminuy un 18%.


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y acceso a mercados) para producciones agropecuarias que no se alineaban dentro delparadigma del complejo agroexportador.

El entorno poltico institucional reciente

Desde el punto de vista poltico, el entorno institucional durante el perodo 1973 2003fue de una continua acumulacin de crisis de diversa ndole entre las que se destacanla interrupcin sistemtica de gobiernos elegidos democrticamente, el terrorismo deEstado, la guerra por la soberana de las islas Malvinas, uno de los mayores procesosinacionarios de la historia de la economa mundial, un endeudamiento externo quecondujo al default, priv

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