Ordenación del territorio y planificación urbanística en la Comunidad de Madrid.

Dra. María Jesús Salado García Dpto. Geografía - UAH

mariaj.salado@uah.es

Resumen En la presente comunicación, tras presentar brevemente el marco legal e institucional que ha amparado el enorme crecimiento urbanístico de la Comunidad de Madrid en los últimos veinte años, se exponen las características de los planes generales de ordenación (o instrumentos equivalentes) de doce municipios madrileños. El análisis de la documentación escrita y cartográfica de cada uno de esos planes (en versiones actualizadas hasta 2007) perseguía: (1) sondear el grado de actualización y diversidad de las figuras de planeamiento vigentes y su adaptación al margo legal en vigor; y (2) examinar el grado de incidencia de las mismas en las transformaciones habidas en el territorio. Siguiendo una metodología planteada en el Laboratorio de Urbanismo y Ordenación del Territorio de la Universidad de Granada, y en el ánimo de expresar los resultados de forma estructurada y sistemática, se definen tanto una serie de dimensiones o “capacidades” ideales del planeamiento como de indicadores que faciliten la valoración de esas capacidades. Esto nos permitirá ponderar la mayor o menor eficacia de los planes examinados como instrumentos orientadores del crecimiento urbano y de la transformación del territorio. Los resultados obtenidos arrojan, lamentablemente, un magro resultado, no obstante comparable al obtenido en otros ámbitos geográficos (sin ir más lejos el obtenido por el citado grupo de la Universidad de Granada sobre aquella Aglomeración Metropolitana). Sin duda, ello nos interpela sobre la vigencia y la validez de los actuales instrumentos de ordenación del territorio y la necesidad de replantearlos desde nuevas bases. Palabras clave Ordenación del territorio / Planificación urbanística / Comunidad de Madrid

La Comunidad de Madrid ha sufrido en las últimas dos décadas un crecimiento urbano

muy significativo (Observatorio de la Sosteibilidad en España 2006). El mapa de la figura 1 muestra la cuantía superficial y localización de esas nuevas áreas artificializadas entre 1990 y 2000. Es objeto de esta comunicación analizar la incidencia de los instrumentos de planificación sobre esa realidad. Se abordará, por tanto, en primer lugar un repaso breve de la estructura legistativa e institucional en las que hay que enmarcar esos instrumentos.

Figura 1. Situación de las nuevas áreas residenciales y productivas en la Comunidad de Madrid 1. El marco legal e institucional 1.1. Estructura legislativa

Las normas rigen la planificación urbanística y territorial de la Comunidad de Madrid son las siguientes (en negrita los documentos más importantes):

LEGISLACIÓN ESTATAL: - Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se prueba el texto

refundido de la ley de suelo (BOE, num. 154, 26 de junio de 2008).

LEGISLACIÓN AUTONÓMICA: - Ley 9/1995 de 28 de marzo, de Medidas de Política Territorial, Suelo y

Urbanismo (BOCM, 11 de abril de 1995). Parcialmente derogada por la Ley 9/2001 del Suelo de la Comunidad de Madrid (quedan vigentes los títulos II, III y IV, referentes al ámbito de la planificación territorial).

- Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid (BOCM, num. 177, 27 de julio de 2001).

En el contexto de la renovación de la legislación urbanística que supuso la Ley estatal

sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoración del Suelo de 1990 (texto refundido en RDL1/1992) y en ejercicio de la competencia legislativa plena de que goza en esta materia1, la Comunidad de Madrid se dota en 1995 de una Ley de Medidas de Política Territorial, Suelo y Urbanismo (en adelante Ley 9/1995), con el objetivo básico de “propiciar e, incluso, asegurar, en sintonía siempre con las políticas económicas y medioambientales, su vertebración e integración al servicio de la calidad de vida de la población” (preámbulo). A diferencia de la primera Ley autonómica sobre Ordenación del Territorio de 1984, ésta se hace eco de un enfoque más centrado en el planeamiento estratégico, en la reconsideración de las necesidades y oportunidades de la región y en la definición de acciones positivas selectivas de reestructuración subregional.

“La nueva Ley definirá la Ordenación del Territorio como «una función pública de gobierno del territorio para la organización racional y equilibrada de su utilización y, en general, de los recursos naturales que propicie la cohesión e integración social de la Comunidad de Madrid» (art. 13). Como instrumentos para alcanzar esos objetivos la Ley configura el Plan Regional de Estrategia Territorial, que constituye un instrumento de nuevo cuño y mantiene la figura de los Programas de Coordinación de la Acción Territorial para la articulación de las acciones de las Administraciones públicas. Los antiguos Planes de Ordenación del Medio Físico se transforman en Planes de Ordenación del Medio Natural y Rural que tienen por objeto la protección, conservación y mejora de ámbitos territoriales supramunicipales de manifiesto interés por su valor y características geográficas, morfológicas, agrícolas, paisajísticas y ecológicas, en desarrollo de las determinaciones medioambientales del plan regional (art. 14)” (Bassols, 2002, p. 137; las negritas son nuestras). Según el texto de la Ley, ese Plan Regional de Estrategia Territorial (desde este momento, PRET), a partir de un diagnóstico de problemas y oportunidades de la región, determinará:

� Los objetivos y estrategia relativos a la organización y estructura del territorio de la Comunidad de Madrid. Así, deberemos encontrar en ese documento: esquema de articulación territorial (sistema de asentamientos e infraestructuras y estructura espacial de la actividades económicas), delimitación de los espacios naturales y rurales que deban ser preservados del proceso de urbanización, así como conjuntos de interés arquitectónico y cultural sujetos a protección, política regional de vivienda, esquema de movilidad e infraestructuras regionales básicas (incluidas telecomunicaciones, pasillos para líneas de alta tensión, oleoductos y gaseoductos), dotaciones, equipamientos y servicios.

1 “El Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid es aprobado por Ley Orgánica 3/1983, de 25 de febrero, confiriendo a dicha Comunidad la plenitud de las competencias en materia de ordenación del territorio y urbanismo (art. 26) y por Decreto 69/1983, de 30 de junio, se procede ya a la distribución de competencias en materia de Ordenación del Territorio y Urbanismo entre los órganos de la Comunidad Autónoma” (Bassols, 2002, pp. 134-5).

� La ordenación de la actividad urbanística directa y propia de la Comunidad de Madrid, necesaria para la efectividad de la estrategia referida. El Plan definirá las Zonas de Interés Regional (con especificación de los objetivos territoriales y contenido urbanístico básico de cada una de ellas)2.

� Las directrices para la armonización y compatibilización del planeamiento municipal y los planes, programas y acciones sectoriales con incidencia territorial. Esta función debe abarcar, por ejemplo: magnitudes de referencia para el crecimiento poblacional y la ocupación del suelo (en relación con la programación regional de infraestructuras y servicios) o determinación de las áreas o los sectores para los que deban formularse, con carácter prioritario, Programas de Coordinación de la Acción Territorial o Planes de Ordenación del Medio Natural y Rural.

Al tiempo que se declara que este Plan “sólo puede incidir en el planeamiento

urbanístico municipal en forma de exigencia de adaptación, pero en ningún caso en la de su directa modificación” (apartado II.2.c del preámbulo), aclara también que el gobierno regional del territorio tiene “una prolongación en el nivel urbanístico, bajo la forma de actuaciones de interés regional; figura, que se desagrega en dos técnicas más concretas (los proyectos de alcance regional y las zonas de interés regional)” (apartado II.3 del preámbulo). Con fecha 12 de mayo de 1995, se publicó un Documento Preparatorio de las Bases del PRET (PRET95). En junio de ese mismo año, gana las elecciones autonómicas el hasta entonces principal partido de la oposición. El nuevo gobierno regional elabora un documento de Bases3 diferente (PRET96) que se publica al año siguiente y que difiere notablemente en sus planteamientos con respecto al anterior. En cualquier caso tampoco éste ha seguido su tramitación por lo que no han llegado a formularse ni Programas Coordinados de la Acción Territorial, ni Planes de Ordenación del Medio Natural y Rural; ni Actuaciones de interés regional.

A raíz de la Sentencia 61/1997, de 20 de marzo, del Tribunal Constitucional, que declara la nulidad de la mayor parte del Texto Refundido de la Ley del Suelo aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, la Comunidad de Madrid comienza la elaboración de un nuevo texto legal, la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid (en adelante Ley 9/2001) que, con carácter integral, sustituye a la legislación autonómica y gran parte de la legislación estatal supletoria vigentes hasta ese momento. La Ley 9/1995 queda con ello parcialmente derogada, dejando solamente vigentes los títulos II (referente a la concertación interadministrativa en la gestión de los intereses públicos con relevancia territorial), III (referente a la Ordenación del Territorio y Planes que la definen) y el IV (referente a las llamadas Actuaciones de interés regional)4.

2 Así pues, la Ley 9/1995, que definió el marco de la política territorial en la región, “no es sólo una Ley territorial sino también urbanística, en cuanto que regula el régimen urbanístico del suelo no urbanizable y del suelo urbanizable no programado y arbitra mecanismos de agilización del procedimiento de aprobación del planeamiento, ordenando el contenido y alcance de la competencia de la Comunidad de Madrid en la aprobación definitiva del planeamiento urbanístico municipal” (Ley 9/2001, apartado II, preámbulo; las negritas son nuestras). 3 El 20 de junio de 1996, el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid aprobó el Documento de Bases del Plan Regional de Estrategia Territorial. 4 “La subsistencia de todas las materias relativas ala Ordenación del Territorio no deja de plantear importantes problemas interpretativos, por cuanto la Ley 9/2001, de 17 de julio, hace abundantes remisiones genéricamente a materias de Ordenación del Territorio, pero en ninguno de sus artículos se aprecia concordancia terminológica y conceptual con las categorías e instrumentos territoriales previstos en la Ley 9/1995. Todo esto inclina a la consideración de que se trata de una vigencia transitoria hasta una futura regulación ex novo de la ordenación del territorio en la Comunidad de Madrid” (Bassols, 2002, p. 146).

La Ley 9/2001 es una ley urbanística en sentido estricto (los aspectos de ordenación del territorio se recogen en los títulos vigentes de la Ley 9/1995). Es un texto extenso, complejo, minucioso, “de ribetes reglamentistas incluso” (Sánchez Morón, 2002, p. 24); comprende desde la definición de conceptos hasta las fórmulas de ejecución del planeamiento, buscando sistematizar y ordenar en un solo texto normas ya contenidas en otras leyes anteriores.

Comienza declarando el contenido y naturaleza de la ordenación urbanística, que entronca con los principios generales de la legislación anterior (actividad urbanística entendida como función pública sujeta a los principios rectores de la política social y económica recogidos en la Constitución y en el Tratado de la Unión) y de documentos clave en el ámbito de la sostenibilidad (Declaración de Río, 1992). Entre las actividades que comprende la ordenación urbanística se menciona, lógicamente, la elaboración y aprobación de los instrumentos de planeamiento regulados por la Ley y que se detallan más adelante en la tabla 1.

Lo más reseñable, respecto a la legislación anterior es que dispone, en su artículo 13, que el planeamiento general clasificará el suelo en: suelo urbano, suelo urbanizable y suelo no urbanizable (SNU) de protección, lo que supone que:

� Se pone fin a la anterior distinción entre SNU protegido y SNU común; “todo el

SNU debe considerarse “de protección”, o dicho de otra manera, no puede ser suelo no urbanizable más que el sea digno de protección, bien en función del planeamiento regional territorial o de la legislación sectorial, bien en virtud del propio planeamiento urbanístico municipal. Eso sí, el margen de discrecionalidad que el planeamiento territorial y el urbanístico tienen para determinar qué terrenos es necesario preservar, cuando la protección no deriva de la legislación sectorial, es amplio” (Sánchez Morón, 2002., p. 45).

� En los municipios sin planeamiento general, el SNU que no esté protegido como tal por el planeamiento regional o la legislación sectorial pasa a ser suelo urbanizable (Sánchez Morón, 2002., p. 45);

� Al SNU común se le aplicará, desde la entrada en vigor de la Ley, el régimen establecido en la misma para el suelo urbanizable no sectorizado. Por ello, toda esa extensa superficie (una vez adaptado el planeamiento a la nueva Ley) puede ser objeto de urbanización efectiva mediante un Plan de Sectorización, que puede ser incluso formulado por la iniciativa privada (..) y que la sectorización puede afectar a ámbitos aislados respecto a los suelos urbanos y urbanizables ya previamente sectorizados.

� “En cualquier caso, la Ley del Suelo madrileña da un paso importante para conseguir la reclasificación como suelo urbanizable no sectorizado de un aparte sustantiva de los que hoy es suelo no urbanizable” (Sánchez Morón, 2002, p. 46).

El artículo 13.1 establece que la clasificación del suelo corresponde al planeamiento

general municipal, ahora constituido exclusivamente por los Planes Generales [más los Planes de Sectorización para terrenos de suelo urbanizable no sectorizado (la Ley no recoge como figura de planeamiento las Normas Subsidiarias o instrumentos similares; no se prevé, por tanto, que haya municipios que carezcan de planeamiento general].

Es importante señalar que el artículo 13.2 permite expresamente la clasificación directa de terrenos desde planes regionales supramunicipales de ordenación del territorio (ver Ley de Ordenación del Territorio de la Comunidad de Madrid; en la Ley 9/1995 dispone que los PRET pueden establecer la delimitación de los espacios naturales y rurales que deban ser preservados del proceso de urbanización” (..) Es decir que la primacía en materia de clasificación de suelo no urbanizable la tendrá el planeamiento regional, de carácter vinculante para los municipios, y al planeamiento general municipal le cabrá sólo la función

de “completar” en su caso, es decir, ampliar si procede, la superficie del suelo urbanizable de protección”; Sánchez Morón, 2002, p. 47). La Comunidad podrá también clasificar suelo de otras clases: en la Ley 9/1995 (artículo 28) se permite a la Comunidad la declaración, en supuestos justificados y excepcionales, de Zonas de Interés Regional; se podrá así reclasificar suelo no urbanizable a urbanizable programado. Respecto al suelo urbanizable no sectorizado: los propietarios de ese suelo (privados o administraciones públicas) pueden formular o promover el correspondiente Plan de Sectorización (implica presentar el Plan o Planes Parciales y la documentación necesaria para establecer la delimitación de las unidades de ejecución y el señalamiento del sistema de ejecución); el derecho a formular un Plan de Sectorización no conlleva el derecho a que se apruebe, pero en caso de que sea rechazado, tiene derecho a una decisión motivada. Sobre el SNU de protección: en congruencia con al artículo 9 de la Ley estatal de Suelo y Valoraciones, para incluir terrenos en esta clase de suelo, tienen que reunir alguna de las siguientes condiciones:

� Que su protección derive de algún régimen especial establecido por la legislación sectorial e incompatible con su transformación urbanística por razón de sus valores paisajísticos, históricos, arqueológicos, científicos, ambientales, culturales, de riesgos naturales (en este caso acreditados en el planeamiento sectorial) o en función de su sujeción a limitaciones o servidumbres para la protección del dominio público: montes o terrenos forestales sujetos a algún régimen especial (art. 6.2 y 9.1 de la Ley Forestal y de Protección de la Naturaleza de la Comunidad de Madrid); espacios agrícolas incluidos en un ENP de acuerdo a su Plan de ordenación; zonas inundables (art. 11 de la Ley de Aguas, ciertos espacios de dominio público natural y los colindantes con éstos y otros bienes de dominio público (ríos, lagos y embalses y sus cauces, lechos, carreteras, vías férreas, aeropuertos) y con espacios naturales cuya protección sea incompatible con la urbanización (perímetros de protección); bienes no urbanos del Patrimonio Nacional (incluido el Monte de El Pardo); vías pecuarias.

� Que su protección se establezca por el planeamiento regional o territorial en virtud de los mismo valores o por otros de carácter agrícola, forestal o ganadero o por sus riquezas naturales (supone, de hecho, un amplio margen de discrecionalidad de la administración).

1.2. Instrumentos de planificación en la Comunidad de Madrid

Como ya se ha mencionado, los instrumentos básicos de planificación vigentes son el Plan Regional de Estrategia Territorial (PRET) para el ámbito de toda la Comunidad de Madrid y los planes urbanísticos municipales (ver tabla 1). Respecto al primero de los instrumentos, se ha apuntado asimismo que desde la entrada en vigor de la Ley autonómica 9/1995, se ha iniciado la elaboración de dos documentos que, aunque de orientación diferente, respondían a los objetivos y contenidos genéricos definidos en la citada norma (los mencionados PRET95 y PRET96). Nos detendremos en éste último por ser, a día de hoy, el único documento de referencia.

El 20 de junio de 1996, el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid aprobó el

Documento de Bases del Plan Regional de Estrategia Territorial (PRET96), para promover un desarrollo equilibrado en la Región. Frente a su predecesor, destaca su esquematismo tanto en el diagnóstico y objetivos, como sobre todo en sus presentaciones cartográficas; ver figura 2).

Esa organización reticular de los elementos de diagnóstico y, sobre todo, de las propuestas, aleja claramente el documento de la planificación física y acentúa su carácter de propuesta estratégica. Esta inconcreción ha sido durante criticada (por ejemplo en http://www.unizar.es/aeipro/finder/INGENIERIA%20CIVIL%20Y%20PLANEAMIENTO/HC03.htm). Figura 2. Presentación cartográfica de algunos puntos fundamentales del PRET95 y el PRET96

En cuanto a los instrumentos de ámbito municipal, la nueva Ley del Suelo (Ley 9/2001) reza: “El sistema de planeamiento urbanístico se compone de dos tipos de instrumentos: los de planeamiento general (Plan General y el Plan de Sectorización) y de planeamiento de desarrollo (Planes Parciales, Planes Especiales y Estudios de Detalle). Los primeros han de llevar a cabo una ordenación integral del territorio a que se refieren; los segundos desarrollan instrumentos de planeamiento general para ciertos sectores y para determinados aspectos (art. 34 y 35).

Las determinaciones estructurantes de la ordenación urbanística, propios de los instrumentos de planeamiento general, son “aquellas mediante las que se define el modelo de ocupación, utilización y preservación del suelo objeto del planeamiento general, así como los elementos fundamentales de la estructura urbana y territorial y de su desarrollo futuro”. Esto es: clasificación del suelo, definición de los elementos estructurantes de los sistemas de redes públicas, determinación del régimen de usos del SNU de protección y la división del suelo en áreas homogéneas, ámbitos de actuación o sectores, con el señalamiento para cada uno de sus criterios y condiciones básicas de ordenación (usos globales, áreas de reparto, edificabilidades y aprovechamientos urbanísticos).

Las determinaciones pormenorizadas son las que tienen el grado de precisión suficiente para legitimar la realización de actos concretos de ejecución material; suponen, pues, la definición detallada de la conformación espacial de cada área homogénea y, en suelos urbanos y urbanizables, alineaciones y rasantes; etc. (Desdentado, 2002, pp. 91-92).

PRET, 1995

Oportunidades de suelo

para desarrollos

residenciales

PRET, 1996

Tabla 1. Instrumentos de ordenación territorial y de planeamiento urbanístico de Madrid Tipo Instrumento Características

Plan Regional de Estrategia Territorial

El Plan regional de estrategia territorial establece los elementos básicos para la organización y estructura del conjunto del territorio de la Comunidad de Madrid, sus objetivos estratégicos y define el marco de referencia de todos los demás instrumentos o planes de ordenación del territorio (art. 14.2 Ley 9/1995).

Programas Coordinados de la Acción Territorial

Los programas de Coordinación de la Acción Territorial establecerán, en el marco de las determinaciones del Plan Regional de Estrategia Territorial, la articulación de las acciones de las Administraciones públicas que requieran la ocupación o uso del suelo y tengan una relevante repercusión territorial (art. 14.3 Ley 9/1995).

Instrumentos territoriales

Planes de Ordenación del Medio Natural y Rural

Los Planes de Ordenación del Medio Natural y Rural tienen por objeto la protección, conservación y mejora de ámbitos territoriales supramunicipales de manifiesto interés por su valor y características geográficas, morfológicas, agrícolas, ganaderas, forestales, paisajísticas o ecológicas, en desarrollo de las determinaciones medioambientales del Plan Regional de Estrategia Territorial (art. 14.4 Ley 9/1995).

Planes Generales Son los instrumentos básicos para formular las políticas urbanísticas municipales de conformidad con el planeamiento territorial. Tienen por objeto: a) La clasificación del suelo del término municipal completo al que se refiere. b) Establecer las determinaciones de ordenación estructurante sobre la totalidad del suelo del Municipio, salvo aquellas que corresponden a los Planes de Sectorización en suelo urbanizable no sectorizado. c) Establecer las determinaciones de ordenación pormenorizada según cada clase de suelo (art. 41 Ley 9/2001)

Instrumentos urbanísticos generales

Planes de Sectorización

Instrumentos mediante los que se establecen las determinaciones estructurantes de la ordenación urbanística necesarias para valorar la procedencia de acometer la transformación urbanizadora de terrenos clasificados como suelo urbanizable no sectorizado. Así, completan la ordenación estructurante del correspondiente Plan General sobre ese tipo de suelo (art. 44 Ley 9/2001)

Planes Parciales El Plan Parcial desarrolla el Plan General o el Plan de Sectorización para establecer la ordenación pormenorizada de ámbitos y sectores completos, tanto en suelo urbano no consolidado como en suelo urbanizable (art. 47 Ley 9/2001).

Planes Especiales Los Planes Especiales tienen cualquiera de las siguientes funciones: a) La definición, ampliación o protección de cualesquiera elementos integrantes de las redes públicas de infraestructuras, equipamientos y servicios, así como la complementación de sus condiciones de ordenación con carácter previo para legitimar su ejecución. b) La conservación, protección y rehabilitación del patrimonio histórico-artístico, cultural, urbanístico y arquitectónico, de conformidad, en su caso, con la legislación de patrimonio histórico. c) La conservación, la protección, la rehabilitación o la mejora del medio urbano y del medio rural. d) La protección de ambientes, espacios, perspectivas y paisajes urbanos y naturales. (art. 50 Ley 9/2001).

Estudios de Detalle El Estudio de Detalle, que deberá comprender manzanas o unidades urbanas equivalentes completas, tiene por función, en las áreas y los supuestos previstos por los Planes Generales y, en su caso, los Planes Parciales, la concreta definición de los volúmenes edificables de acuerdo con las especificaciones del planeamiento y el señalamiento de alineaciones y rasantes (art. 53 Ley 9/2001).

Instrumentos urbanísticos de desarrollo

Catálogos de bienes y espacios protegidos

El contenido de los Catálogos de bienes y espacios protegidos de los diversos Planes de Ordenación Urbanística y, los aprobados con carácter complementario o de actualización o mejora de éstos, integra un registro administrativo radicado en la Consejería competente en materia de ordenación urbanística (art. 55 Ley 9/2001).

1.3. La estructura administrativa del sistema de planificación madrileño

“La elaboración, tramitación y aprobación del planeamiento es una competencia que se encuentra repartida entre la Comunidad de Madrid y los Ayuntamientos. La Comunidad de Madrid realiza funciones de dirección y armonización (mediante normas reguladoras de la ordenación urbanística e instrucciones técnicas: requisitos mínimos de calidad de los instrumentos de planeamiento, estándares mínimos de suelo para dotaciones públicas; obras y servicios mínimos de urbanización y sus características técnicas; normalización de la

información urbanística y de la cartografía), de consulta y sustitución, y es también competente para la aprobación definitiva de algunos instrumentos de planeamiento (Planes Generales, Planes de Sectorización, PP y Espaciales de municipios con población inferior a 15.000 hab. y Catálogos de bienes y espacios protegidos; también en los instrumentos que afecten a más de un término municipal. El resto de las competencias sobre planeamiento urbanístico corresponden a la Administración municipal” (Desdentado, 2002, p. 82).

A los Ayuntamientos corresponde, por tanto, la tramitación y aprobación definitiva de los Estudios de detalle y de los PP y Especiales en municipios con población de derecho superior a los 15.000 habitantes.

2. El planeamiento en la Comunidad de Madrid

El Planeamiento Matriz de la Comunidad de Madrid tiene una edad media de cerca de 10 años. De sus municipios, 37 disponen de Plan General de Ordenación 1 de Proyecto de Delimitación de Suelo Urbano y el resto (141), de Normas Subsidiarias de Planeamiento (SIURDOC, 2004). Una elevada edad media que se ve contrarrestada en los últimos años por la aprobación de Planes o Normas de 75 municipios (figura 3). Figura 3. Edad del planeamiento municipal. Base de datos SIURDOC. Actualización 2007

Dada la extensión y complejidad de la Comunidad de Madrid, para la consecución de esta tarea se han seleccionado 12 municipios que pretenden recoger la diversidad existente en cuanto a edades del planeamieto y a procesos activos en el ámbito regional, en especial:

• Los principales núcleos de crecimiento residencial, incluyendo procesos diversos (y dejando fuera, por tanto, pequeños municipios de los extremos norte y sureste, con dinámicas demográficas y constructivas regresivas): aparte del propio municipio de Madrid se ha intentado incluir municipios característicos de distintos momentos de

crecimiento (núcleos incorporados a la dinámica metropolitana en la primera fase de descentralización de funciones y ahora rejuvenecidos, municipios metropolitanos de segunda generación, nuevas periferias industriales, parques empresariales y nuevos enclaves terciarios, primera residencia en municipios no metropolitanos ...). Ello supondrá la inclusión de distintas morfologías (agregadas o conurbadas vs. lineales, nodales, urbanizaciones dispersas ...).

• Distintas especializaciones funcionales, ratios residencia-empleo y centralidades metropolitanas (grandes centros industriales, logísticos, de servicios, turísticos).

• Proyectos urbanísticos (y sectoriales) de relevancia metropolitana. De todos ellos se ha analizado sus características sociodemográficas y morfológicas,

patrones de crecimiento y situación del planeamiento (figura 4). A continuación presentamos un resumen de la caracterización socioterritorial y del instrumento de planificación vigente de tres de ellos, representativos de procesos y momentos o estilos diferentes de planificación:

Figura 4. Municipios seleccionados sobre zonas homogéneas delimitadas por García Palomares y Gutiérrez Puebla (2007)

� Galapagar es un municipio situado a 881 m.s.n.m. y a 35 km de la capital, sobre la N-

VI. Parte de su término municipal se encuentra dentro del Parque Regional de la

Cuenca Media del Guadarrama (en su mayor parte incluido también en la Red Natura)

y muy cercano al embalse de Valmayor. La morfología edificatoria dominante en los

distintos enclaves del municipio es la vivienda unifamiliar. Con un rápido crecimiento

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en los últimos años (unos15.000 vecinos en apenas 10 años), ha llegado ya a los

26.500 vecinos. Su renta per cápita es una de las más altas de la Comunidad.

Instrumento evaluado: Normas Subsidiarias y Complementarias, 1976. De las

“innumerables modificaciones parciales” (Memoria, 1988, pp. 9-10) hechas sobre el

documento original ha resultado una densificación desproporcionada y un notable

deterioro de la calidad ambiental. Modificación puntuales, como la de 1988, intentan

sin excesivo éxito ordenar urbanizaciones y colonias que han surgido por

yuxtaposición al núcleo antiguo de La Navata entre éste y la estación de ferrocarril y

una dotación de infraestructuras y equipamientos acorde a una población en aumento

� Nuevo Baztán. Distancia a Madrid: 48 km; altitud: 831 m.s.n.m. Municipio

mediatizado por la enorme desproporción entre un pequeño casco urbano (declarado

Bien de Interés Cultural) y unas urbanizaciones tanto legales como ilegales, en origen

todas ellas de segunda residencia y hoy progresivamente utilizadas como residencia

principal. En coherencia con su progresivo cambio de función, se da un acelerado

crecimiento demográfico que llega a los 6.000 habitantes en 2009.

Instrumento evaluado: Normas Subsidiarias, 1987. La preocupación principal

expresada en este documento no es ordenar la expansión del núcleo central de

población, sino ordenar una situación caótica en todo el término municipal con unos

lastres importantísimos y ante los que los instrumentos disponibles en las Normas son

solo parcialmente eficaces.

� Alcobendas. Situado a solamente 15 km del centro de la capital, y colindante con el

límite municipal de ésta en su sector nororiental. Los recientes desarrollos urbanísticos

del municipio de Madrid en este sector han configurado un continuo urbano desde

Fuencarral y el nudo de Manoteras hasta el municipio de San Sebastián de los Reyes,

quedando Alcobendas en el centro del mismo. En su término encierra urbanizaciones

muy amplias (La Moraleja, El Soto, El Encinar de los Reyes). Se sitúa entre la M-40 y

la M-50 en el sector de la N-I; muy cercano al aeropuerto de Barajas y las nuevas

autovías regionales en este sector. Es un territorio extraordinariamente condicionado

tanto por los desarrollos existentes ya citados como por los futuros (en el momento de

redacción del Plan: el cierre de la orbital M-50 y la ampliación del aeropuerto de

Barajas suponen claras barreras a su desarrollo urbanístico en esos sectores).

Crecimiento demográfico muy escaso como corresponde a un núcleo metropolitano

maduro; La población alcanza los 109.000 habitantes en 2009. Su estatus

socioeconómico es alto (aunque con diferencias internas importantes).

Instrumento evaluado: Plan General de Ordenación Urbana, 1999. Entra

decididamente en el grupo de planes no canónicos, en la misma línea de las leyes del

suelo que desde esas fechas propugnan una mayor liberalización: “El suelo que se

clasifica como urbanizable es el no clasificado como urbano o no urbanizable”; lo que

supone que todo el suelo que todavía no ha sido incorporado al proceso urbano, en el

que no concurran razones para su preservación, pueda considerarse como susceptible

de ser urbanizado. Ello no presupone necesariamente su urbanización futura, lo cual

elimina al inicio toda expectativa concreta (pp. 44-45). También como en el caso del

PG de Madrid, pretende la definición de un modelo de utilización del suelo a largo

plazo (por su contenido y determinaciones más estratégico que físico). Como ejemplo

de la generalidad de sus directrices citaremos el siguiente párrafo: “El objetivo a

conseguir en materia de equipamiento comunitario es el siguiente: localizar

adecuadamente las dotaciones en los desarrollos de manera que puedan ser utilizados

por las actividades que en ellos se desarrollen y reequilibrar los equipamientos de

áreas ya consolidadas” (Memoria, p. 41).

Tras la descripción de las circunstancias territoriales y de planificación de cada uno de los municipios seleccionados se procedió a evaluar la incidencia de esos instrumentos sobre el crecimiento real de las superficies urbanizadas tomando como base los seis parámetros definidos por el Laboratorio de Urbanismo y Ordenación del Territorio (LUOT) de la Universidad de Granada. Esos seis parámetros o capacidades de orientación del planeamiento sobre las transformaciones territoriales son:

• Capacidad de regulación, entendida como el grado de cumplimiento de las disposiciones obligatorias dispuestas por las figuras de planificación. En el examen de los 12 casos seleccionados se han detectado incumplimientos claros de esas disposiciones (ocupación de suelo rústico por actividades industriales o residenciales, incumplimiento de los plazos previstos en la Ley para adaptar los instrumentos de planificación municipal al nuevo marco normativo, inexistencia de un Plan de Estrategia Territorial completo, contemplado en la Ley 9/1995).

• Capacidad de orientación, entendida como aquel conjunto de propuestas de carácter metropolitano que orientan nuevos crecimientos urbanos en términos de forma y

localización. La ausencia de planes regionales o subregionales nos obliga a referirnos solamente a planes sectoriales, entre los que destacaremos especialmente los referidos a infraestructuras (de transporte terrestre y aéreo, áreas de actividad logística) y a espacios protegidos. En este sentido, al tipificar las nuevas manchas de crecimiento urbano hemos podido observar cómo la mayor parte de ellas aparecen en localizaciones próximas a las grandes arterias de comunicación y que los proyectos aprobados de nuevas infraestructuras pesa sobremanera en las previsiones de crecimiento y el modelo territorial propuesto en los municipios más directamente afectados por las mismas (Alcobendas o Arroyomolinos, por ejemplo).

Los Planes sectoriales más recientes parecen apuntar a la ampliación y consolidación de ese mallado reticular que planteaba el documento de Bases vigente (PRET96). Tenderíamos, por tanto, a una extensión efectiva de las relaciones y flujos de carácter

metropolitano y a la consecuente modificación de los patrones espaciales de demanda de suelo para usos residenciales e industriales. Todo ello sobre esos únicos elementos articuladores: la red viaria y los espacios protegidos.

• Capacidad de coordinación, entendida por el LUOT como aquel conjunto de directrices y recomendaciones no obligatorias, que dispuestas en el plan

subrregional, implican situaciones de coordinación entre los diferentes municipios

metropolitanos. De nuevo nos encontramos con el mismo obstáculo: la inexistencia del plan regional o subrregional. En algunos de los instrumentos de planificación revisados se menciona la intención de coordinar las propuestas con los municipios limítrofes (caso de Madrid) y la respuesta defensiva de estos. En otros se hace referencia a ese documento preliminar y sumamente general del PRET para justificar previsiones de crecimiento o reconversiones funcionales (Arroyomolinos, Rivas-Vaciamadrid).

• Capacidad de innovación, definida como la capacidad que existe desde el plan de proponer nuevos mecanismos, procedimientos, herramientas y estrategias con las que

favorecer un proceso de planificación de menores costes ambientales, con dos dimensiones:

o Innovaciones metodológicas: incorporación de los aspectos ambientales en la planificación. Cabe destacar la inclusión de la evaluación ambiental estratégica en el Plan de Madrid, la integración de las peculiaridades topográficas y geomorfológicas en el Plan de Arroyomolinos o la propuesta de integración en la red de espacios libres del espacio ocupado por el Parque del Sureste en el Plan de Rivas-Vaciamadrid.

o Innovaciones tecnológicas: también en este sentido el Plan de Madrid, como no podía ser de otra manera, incluye las herramientas más reseñables.

No obstante, la situación, incluso de los planes más recientes, dista mucho de ser la deseable en cuanto a los parámetros definidos por el LUOT:

• Capacidad de adaptación: entendida como la capacidad de un plan general de ordenación urbana para adaptarse a las dinámicas metropolitanas por un lado, y a

los efectos derivados de la implantación del propio plan por otro. Habida cuenta de la relativa dificultad de introducir cambios que faciliten la adaptación a coyunturas cambiantes, todos los planes recientes de cierta entidad proponen unas determinaciones mínimas que sea posible modelar en el futuro para adaptar los desarrollos urbanísticos a las nuevas demandas. Casos prototípicos de esto son el Plan de Madrid o el de Alcobendas. La tabla siguiente resume la valoración de esta dimensión en los distintos casos analizados.

• Capacidad de gobernanza: materializada en nuevas instituciones y redes de gobierno territorial y nuevas formas, agentes e instrumentos de participación social y

ciudadana. También en este caso coincidimos con la valoración del LUOT de Granada: escasa capacidad de gobernanza de los planes analizados, prácticamente limitada a los períodos de información pública obligados por ley, y muy escasa coordinación entre las diferentes administraciones con competencias en el ámbito territorial (casi limitadas a los informes preceptivos). Como en el resto de las capacidades, la situación mejora ligeramente conforme avanzamos en el tiempo (planes más recientes) y examinamos municipios e instrumentos de mayor entidad (planes generales de municipios grandes).

En conclusión, y coincidiendo en gran medida con la valoración hecha con esta misma metodología realizada sobre la Aglomeración Metropolitana de Granada (Soria et al. 2009), podemos afirmar que los instrumentos de planificación urbanística y territorial en la Comunidad de Madrid distan mucho aún de mostrar la eficacia deseable en cuanto a la orientación del crecimiento de superficies urbanas e infraestructuras. En el caso de la región madrileña, creemos necesario destacar que la falta de desarrollo de ese Plan Regional de Estrategia Territorial dificulta en sumo grado la discusión pública y la asunción de un modelo armónico y sostenible de ordenación del territorio regional.

3. Fuentes y bibliografía

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Soria, J.A., Valenzuela, L.M. y Aguilera, F. (2009): “The incidence of planning in the growth and change of the Metropolitan Area of Granada”. City Futures ’09. City Futures in a Globalising World. An international conference on globalism and urban change. EURA: European Urban Research Association and UAA: Urban Affairs Association. Paper. Madrid.