Capitulo I (Medio Ambiente y Derecho Ambiental)

8/17/2019 Capitulo I (Medio Ambiente y Derecho Ambiental)

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Medio Ambiente y DerechoAmbiental

Capitulo IMauricio Muñoz V.

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Introducción

• Podemos definir el derecho ambiental como un conjunto de principios,leyes, normas y jurisprudencia que regulan la conducta humana dentrode los campos naturales y artificiales de naturaleza física, química,biológica o socioculturales, en permanente modificación por la acciónhumana o natural y que rige y condiciona la existencia y desarrollo de lavida en sus múltiples manifestaciones.

•

Art 2 letra ll) Ley 19.300 define: Medio Ambiente: el sistema globalconstituido por elementos naturales y artificiales de naturaleza física,química o biológica, socioculturales y sus interacciones, en permanente

modificación por la acción humana o natural y que rige y condiciona la

existencia y desarrollo de la vida en sus múltiples manifestaciones.”

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• A partir de 2007, con la invitación de Chile a formar parte de la OCDE (Organización deCooperación y Desarrollo Económicos), se inicia un intenso período marcado por la

impulsión de diversas iniciativas destinadas a alcanzar los estándares de desarrollo de lospaíses miembros de esta organización en distintas materias relevantes, sobre todo en elámbito de la protección ambiental.

• Así, los dos años de negociaciones que tomó desde entonces el proceso de acceso deChile a la OCDE, tuvo como uno de sus hitos más relevantes el proyecto de rediseño dela institucionalidad ambiental vigente en nuestro país desde 1994, cuya discusión ytramitación legislativa alcanzó su más alto nivel durante el 2009.

• En la Evaluación de desempeño ambiental de Chile, realizada por la OCDE el año 2005,este organismo efectúa un análisis y diagnóstico de la evolución y el desarrollo que hatenido el sistema institucional establecido por la Ley Nº 19.300 sobre bases generalesdel medio ambiente de 1994.

• En tal sentido, el ingreso de Chile a la OCDE ha significado, desde una perspectivaambiental, el desarrollo de unas nuevas bases del sistema institucional ambiental, quebrindan instituciones modernas de coordinación, ejecución y control, acorde al nuevostatus de Chile, como país OCDE.

• La concreción de dicha idea, es realizada a través de la Ley 20.417/2010, de 26 de enero,que crea el Ministerio, el Servicio de Evaluación Ambiental y la Superintendencia delMedio Ambiente.

• Norma que se complementa con la Ley N° 20.600 que crea los Tribunales Ambientales ,órgano jurisdiccional especial encargado de resolver los conflictos ambientales.

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La política medio ambiental del estado de Chile

• En Chile, al igual que en otras naciones en desarrollo, la gestión ambiental seinstitucionalizó hace más de dos décadas, con la llegada de la democracia en1990. Durante este período, los Gobiernos chilenos han avanzado en eldiseño e implementación de la política ambiental.

• Un paso sustantivo fue dotar al país de una legislación y unainstitucionalidad ambiental moderna.

• Ley 19.300/1994, Ley sobre Bases Generales del Medio Ambiente.

• Ley 20.417/2010, que crea el Ministerio, el Servicio de Evaluación Ambiental y laSuperintendencia del Medio Ambiente.

• Ley N° 20.600/2012, que crea los Tribunales Ambientales, órgano jurisdiccionalespecial encargado de resolver los conflictos ambientales.

• Allí se establecen los criterios institucionales y regulatorios para orientar lasacciones del Estado, del sector privado y de la ciudadanía en esta materia.

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•

La política medio ambiental del estado de Chile se inspira en el concepto dedesarrollo sustentable, que busca conjugar el crecimiento económico con laprotección del medio ambiente, este concepto se define como “ el proceso demejoramiento sostenido y equitativo de la calidad de vida de las personas, fundado en medidas apropiadas de conservación y protección del medioambiente, de manera de no comprometer las expectativas de las generaciones futuras".

• En este sentido, la protección ambiental no puede plantearse como un dilemafrente al desarrollo, sino como uno de sus elementos.

• Por tanto, para el país son desafíos ambientales permanentes el perfeccionar lalegislación, prevenir y recuperar daños por contaminación de aire, agua o suelo;fomentar la protección del patrimonio y uso sustentable de los recursosnaturales; introducir prácticas ambientales en el sector productivo; incentivar laparticipación ciudadana y desarrollar nuevos instrumentos de gestión

ambiental, entre otros.

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• Con el establecimiento del marco normativo, la gestión ambiental hagenerado sustanciales avances durante los últimos años, que se traducen enmejoras en la calidad de vida para las personas y en mayores oportunidadescomerciales para el sector productivo.

• Gracias a los resultados obtenidos, Chile se ha convertido en un referentepara otros países de la región en materias como descontaminaciónatmosférica urbana y gestión de los residuos sólidos domiciliarios.

• Sin embargo, las mejoras ambientales de la última década no se deben sólo al

marco regulatorio creado por Estado para el tema ambiental.

• Clave ha sido trabajar de manera transversal con los distintos sectores,generando las condiciones e incentivos para que los privados inviertan

recursos en esta materia.

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Jurídicamente el “MEDIO AMBIENTE” en nuestro

país se caracteriza por:

• Encontrarse constitucionalmente indeterminado. LaConstitución no ofrece luces conceptuales expresas.

• Legalmente definido, letra ll) del artículo 2 de la Ley19.300 (LBMA).

• Doctrinariamente debatido, variados criterios de losespecialistas.

• Judicialmente abordado, recursos de protección yTribunales Ambientales.

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En virtud de lo anterior:

• No ha resultado sencillo construir una respuesta frente a lapregunta de ¿qué es el medio ambiente desde una

perspectiva jurídica?.

• Para poder acercarnos al significado de medio ambiente lodebemos analizar a la luz de la Ley 19.300 (LBMA).

• “Medio Ambiente: el sistema global constituido por

elementos naturales y artificiales de naturaleza física,

química o biológica, socioculturales y sus interacciones, en

permanente modificación por la acción humana o natural y

que rige y condiciona la existencia y desarrollo de la vida en

sus múltiples manifestaciones” (Letra ll) Art. 2 Ley 19.300) 8


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Importancia del Derecho Ambiental.• Es una disciplina que gobierna el comportamiento humano con relación al

medio en el cual se desenvuelve.

• Su objetivo es colocar adecuadamente un conjunto de piezas para equilibrarlos intereses individuales con los de la sociedad como agrupación.

• Permite la subsistencia tanto presente como futura de los individuos, delmedio, sus componentes e interacciones.

• Sus normas jurídicos-ambientales regulan los riesgos derivados de ciertosefectos ambientales que inciden, o pueden incidir, en la salud de las personas,la calidad de vida de la población, la preservación de la naturaleza o laconservación del patrimonio ambiental.

• Por lo tanto, el Derecho Ambiental es un conjunto de disposiciones quepretenden regular la subsistencia del ser humano en el planeta.

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Principios del Derecho Ambiental

• La construcción y reconocimiento de ordenamientos o disciplinas jurídicasde carácter ambiental, a lo largo del tiempo, ha tenido una importanteevolución en el mundo entero.

• Aun cuando nuestra institucionalidad ambiental, estructurada en formasistémica tiene algo más de una década, en el derecho comparado losestatutos jurídicos relativos al Medio Ambiente gozan de una madurez yelaboración bastante mayores.

• Es así como en el proceso de construcción del Derecho Ambiental como unarama con vida propia en los ordenamientos jurídicos del mundo, se hanmodelado diversos principios orientadores o más bien interpretativos delestatuto en general, y con el transcurso del tiempo han sido reconocidos nosólo por la doctrina, sino que se han ido convirtiendo en criteriosinspiradores de diversas leyes o estatutos regulatorios en general.

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Establecidos en la Constitución

Principios Establecidos en la Ley 19.300

No reconocidos expresamente en elMensaje de la Ley 19.300

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I.- Principios del Derecho Ambiental de

carácter constitucional

1. Principio del desarrollo sustentable

2. Principio de prevención

3. Principio de solidaridad

4. Principio triple:• Acceso a la información• Participación en la toma de decisiones.

• Acceso a la justicia.

5. Principio de responsabilidad

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1.- Principio de desarrollo sustentable

• “Informe Brundtland” de fecha 08.06.1987 en el marco de la ComisiónMundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo de la ONU, se acuño eltérmino de desarrollo sustentable.

• Planteamiento Teórico y Conceptual del Desarrollo Sostenible. Informe socio-económico elaborado por distintas naciones en 1987 para la ONU, por unacomisión encabezada por la doctora Gro Harlem Brundtland. Originalmente, sellamó Nuestro Futuro Común (Our Common Future, en inglés).

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En este informe, se utilizó por primera vez el término desarrollo sostenible (odesarrollo sustentable), definido como aquel que satisface las necesidades delpresente sin comprometer las necesidades de las futuras generaciones.

• Implica un cambio muy importante en cuanto a la idea de sustentabilidad,principalmente ecológica, y a un marco que da también énfasis al contextoeconómico y social del desarrollo.

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• Utilizando los elementos conceptuales esenciales provenientes del“Informe Brundtland”, podríamos afirmar que nuestra Constitución planteaun modelo inicial de desarrollo sustentable bajo el entendido que esteimplica tres aspectos principales, unidos al factor intergeneracional:• Protección del medio ambiente.• Desarrollo económico.• Equidad social.

• En Chile se utiliza la palabra "sustentable" como un anglicismo de la palabra"sustainable", referida a algo capaz de sostenerse indefinidamente en eltiempo sin agotar nada de los recursos materiales o energéticos quenecesita para funcionar. Por esta razón, también muchos autores y

publicaciones extranjera hablan de "sostenible".

• La LBMA lo define como: “ el proceso de mejoramiento sostenido yequitativo de la calidad de vida de las personas, fundado en medidasapropiadas de conservación y protección del medio ambiente, de manera deno comprometer las expectativas de las generaciones futuras” (letra g Art.2)

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• La Constitución de manera implícita considera este principio al orientarel actuar público al indicar que el Estado “está al servicio de la personahumana y su finalidad es promover el bien común, para lo cual debe

contribuir a crear las condiciones sociales que permitan a todos y a cada

uno de los integrantes de la comunidad nacional su mayor realización

espiritual y material posible, con pleno respeto a los derechos y

garantías que esta Constitución establece. (Inc. 3º Art. 1)

• Se establece como deber del Estado el de “ resguardar la seguridadnacional, dar protección a la población y a la familia, propender al

fortalecimiento de ésta, promover la integración armónica de todos los

sectores de la Nación y asegurar el derecho de las personas a participar

con igualdad de oportunidades en la vida nacional.” (Inc. 4º Art. 1)

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2.- Principio de prevención• En materia ambiental resulta esencial actuar de modo de aminorar o suprimir los efectos

ambientales que pudieren derivarse de la actividad humana, incorporando medidas quevayan en tal sentido antes de ejecutar una determinada acción que se supone alteradoradel medio en términos relevantes.

• La base constitucional la encontramos en el inciso 3º del artículo 1º, antes citado,complementado por dos normas.

• Inc. 2º Art. 5

• Inc. 1º Art. 6

• El inciso 2º del artículo 5 establece: “El ejercicio de lasoberanía reconoce único comolimitación el respeto a los derechos esenciales que emanan de la naturaleza humana. Es

deber de los órganos del Estado respetar y promover tales derechos, garantizados por estaConstitución, así como por los tratados internacionales ratificados por Chile y que se

encuentren vigentes.”

• Por su parte, el inciso 1 del artículo 6 dispone: “ Los órganos del Estado deben someter suacción a la Constitución y a las normas dictadas conforme a ella, y garantizar el orden

institucional de la República.”

• Tales reglas se complementan con los números 8 y 24 del artículo 19 , que habilitan alEstado para establecer limitaciones y restricciones a determinados derechos y libertades

reconocidas constitucionalmente.16


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• De acuerdo a lo dispuesto en las normas citadas debemos concluir quelos particulares que pretendan llevar a cabo actividades económicas,como el Estado en su posición de garante de su desarrollo conforme conel ordenamiento jurídico, han de respetarse los derechosconstitucionales titularizados en las personas, entre los cuales seencuentra el de vivir en un medio ambiente libre de contaminación.

• El SEIA (Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental) es la traducción deeste principio a nivel de la LBMA.

• Lo anterior, sin perjuicio, de la educación e investigación en materia

ambiental, como instrumentos de gestión ambiental.• El proceso educativo, en sus diversos niveles, a través de la transmisión

de conocimiento y de la enseñanza de conceptos modernos deprotección ambiental, orientados a la comprensión y toma de concienciade los problemas ambientales, deberá incorporar la integración devalores y el desarrollo de hábitos y conductas que tiendan a prevenirlos yresolverlos.

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3.- Principio de solidaridad

• El inciso 2º del artículo 6 establece que “ Los preceptos de esta Constituciónobligan tanto a los titulares o integrantes de dichos órganos como a toda

persona, institución o grupo.”

• En virtud de lo anterior, pese a lo absoluto que puede ser el derecho depropiedad, quienes pretendan adquirir un bien y aquellos que ya tengan eldominio de este, deberán someterse a las restricciones, limitaciones yobligaciones que imponga el estado en aras de cumplir un rol relevante y

colectivo en cuanto a aceptar tales cargas para poder así proteger el medioambiente y conservador el patrimonio ambiental.

• La gran mayoría de instrumentos de gestión ambiental regulados en la Ley19.300 (LBMA), apuntan a concretar este principio, toda vez que reflejansacrificios individuales por medio de limitaciones y restricciones al ejerciciotanto del derecho de propiedad como del derecho a realizar actividadeseconómicas licitas, entre otros. 18


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4.- Principio triple de acceso información, participación y justicia• Acceso a la información: El inciso 1 del artículo 8 de la Constitución establece que “ El

ejercicio de las funciones públicas obliga a sus titulares a dar estricto cumplimiento al

principio de probidad en todas sus actuaciones.”

En función de lo anterior, el inciso 2º de la norma en comento dispone“ Son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus

fundamentos y los procedimientos que utilicen. Sin embargo, sólo una ley de quórum

calificado podrá establecer la reserva o secreto de aquéllos o de éstos, cuando la

publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones de dichos órganos, los

derechos de las personas, la seguridad de la Nación o el interés nacional.”

• Participación en toma de decisiones : El Nº 14 del artículo 19 de la Constituciónestablece la prerrogativa de “ presentar peticiones a la autoridad, sobre cualquier asuntode interés público o privado, sin otra limitación que la de proceder en términos

respetuosos y convenientes.”

• Acceso a la justicia: La consagración a nivel legal se encuentra en la ley que crea losTribunales Ambientales, así como el régimen de reclamaciones administrativasestablecidas en ámbito del sistema de Evaluación de Impacto ambiental y en losprocedimientos sancionatorios que puede abrir la Superintendecia de Medio Ambiente.

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4.- Principio de responsabilidad

• Si, como estatuye la Constitución Política, “el ejercicio de la soberanía reconocecomo limitación el respecto a los derechos esenciales que emanan de la

naturaleza humana”, añadiendo que “es deber de los órganos del Estado

respetar y promover tales derechos, garantizados por esta Constitución, así

como por los tratados internacionales ratificados por Chile y que se encuentren

vigentes” (artículo5, inciso 2º)

• Si la infracción al deber de ajustarse a la Constitución y a las normas dictadasconforme a ella tanto por el Estado como por los particulares, tiene como efectogenerar “las responsabilidades y sanciones que determine la ley” (artículo 6)

• Si, por otro lado, en el caso que los órganos del Estado no actúen previainvestidura regular de sus integrantes, o fuera de su competencia o no en laforma que prescriba la ley, tal conducta “es nula y originará lasresponsabilidades y sanciones que la ley señale” (artículo 7)

• Si, además ante un proceder ilegal del Estado o de un particular se conculca elderecho a vivir en un medio ambiente libe de contaminación, nace la posibilidadde deducir una acción o recurso de protección (artículo 20).

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• Y si, al fin, cualquier persona fuere lesionada en sus derechos por laAdministración del Estado, de sus organismos o de las municipalidades,puede “reclamar ante los tribunales que determine la ley” (artículo 38).

• En tal sentido, si el Estado al regular o al adoptar una decisión de carácterambiental, no lo hace en la forma que prescribe la Constitución y la ley, o lorealiza vulnerando derechos fundamentales, lo convierte en sujeto deresponsabilidad ya sea por el camino de acciones ordinarias (por ejemplo,una nulidad de derecho público o una reclamación de ilegalidad), o por la

vía de mecanismos extraordinarios, como puede ser la acción o recurso deprotección (deducible incluso ante el actuar u omitir de un particular), todolo cual en orden a suprimir el efecto jurídico indeseado derivado de eseproceder.

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II.- Principios establecidos en la

Ley 19.300 (LBMA)

1. De la Prevención

2. Del que contamina paga

3. Del Gradualismo

4. De la Responsabilidad

5. De la Participación6. De la Eficacia

7. De Equidad Ambiental

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1.- Principio de la Prevención• En el texto del mensaje presidencial con que fue despachado el

proyecto de Ley de Bases Generales del Medio Ambiente, se señala que"mediante este principio, se pretende evitar que se produzcan los

problemas ambientales".

• Una primera aproximación al principio de la Prevención, en nuestro país,se encuentra en el artículo 19 Nº 8 de la Constitución Política de laRepública, el que consagra el derecho a vivir en un medio ambiente librede contaminación, en cuanto señala que Es deber del Estado velar para

que este derecho no sea afectado y tutelar la preservación de lanaturaleza.

• En tal sentido mediante este principio se pretende evitar o reducirefectos negativos de carácter significativo sobre el entorno, justificados jurídicamente impacto ambiental- o antijurídicos-daño ambiental.

• Es el principio inspirador del Derecho Ambiental, y sobre este se handesarrollado la mayoría de los instrumentos de gestión ambiental.

• Resulta más eficaz y eficiente para la gestión ambiental prevereventuales menoscabos o detrimentos, que posteriormente restaurarloso repararlos.

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• Una construcción dogmática de este principio, permitiría definirlocomo un imperativo, en las decisiones ambientales de lasautoridades, en orden a evitar el deterioro o la generación dedaños en el patrimonio ambiental del país, por la acción deagentes tanto privados como públicos.

• Este principio es uno de los principios clásicos del DerechoAmbiental. Tanto en el plano nacional, como en el internacional,los de protección del Medio Ambiente se han construido sobre labase de evitar o controlar el deterioro o la pérdida del MedioAmbiente.

• No hay normativa ni política pública ambiental en el mundo queno tenga una finalidad preventiva, sin perjuicio de que laprofundidad con que se aplique este principio pueda variar seacuerdo a las circunstancias políticas, científicas y técnicas propiasde cada lugar.

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Limitaciones al principio de la prevención

• Dada la característica del Derecho Ambiental de ser un derechoaltamente sensible a las realidades locales, el principiopreventivo puede adquirir o recibir una aplicación más o menosestricta o profunda, pero como ya se señalara anteriormente,siempre se aplica, tanto para la elaboración de nuevasnormativas, como en la gestión ambiental que las autoridadesdesarrollen, comprendiendo dentro de esta, la regulación y/o laautorización de proyectos o actividades susceptibles de causarimpactos ambientales.

• La Ley de Bases Generales del Medio Ambiente lo contempla enforma expresa en su Mensaje, y son variadas las institucionesde la ley que lo reflejan.

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2.- Principio Contaminador/Pagador

(El que contamina paga)• El mensaje con que se despacho el proyecto de Ley de Bases Generales del Medio

Ambiente, refiriéndose a este principio, señala que “se funda en la idea de que el particular que actualmente contamina, o que lo haga en el futuro, debeincorporar a sus costos de producción todas las inversiones necesarias paraevitar la contaminación” .

• Este principio, aplicable en Chile desde la publicación de la ley Nº 19.300 (9 deMarzo de 1994), pero presente en el derecho comparado desde hace casi 3décadas, plantea la internalización de los costos de reparación de los dañosambientales en los responsables de dichos daños, individualmente considerados.

• Sustentado en el principio anterior, desde una primera aproximación se expresaen la obligación que tiene el promotor de todo proyecto o actividad, sea éstepúblico o privado, de internalizar las externalidades negativas de los mismos.

• Se encuentra plasmado en diversos instrumentos, tales como las normas deemisión, calidad, el propio SEIA, el Proyecto de Bonos de Descontaminación,Compensación de Emisiones, etc.

• Una “segunda derivada” sin embargo, aborda este principio con un prismadistinto al anterior, asociándolo más bien al concepto de responsabilidad pordaño ambiental, existiendo en la doctrina diversas miradas sobre las dosvocaciones de este principio, una orientación a priori antes mencionada, perotambién con otra consideración a posteriori, expresado en el principio usuario-

pagador.

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La concreción de este principio se observa en numerosas instituciones de la Ley

Nº 19.300 y la normativa ambiental o sanitaria complementaria, tales como :

1. El Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, como instrumento quetiene por objeto que los particulares mitiguen, reparen o compenseneventuales impactos ambientales relevantes de su actividad.

2. Las normas de calidad y emisión se adoptan precisamente para evitar quelos particulares emitan más allá de niveles considerados razonables.

3. Los planes de prevención y descontaminación, que hace que sean los

particulares que emiten en cantidades que causan un riesgo a la salud o quepudiera serlo a futuro en los planes de prevención, precisamenteinternalicen sus costos de control de emisiones, reduciéndolas olimitándolas a niveles compatibles con las respectivas normas de calidadambiental.

4. Las normas de manejo y disposición de residuos peligrosos, que impidenque estos sean dispuestas de forma que puedan causar riesgos a la salud,etc.

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3.- Principio de Gradualidad

• En el mensaje con que se despachó el proyecto de la Ley de BasesGenerales del Medio Ambiente, se señala como otro de los principiosinspiradores el del Gradualismo. Esta expresión, en términos simples,puede definirse como una “tendencia que defiende la moderación sinrenunciar a un objetivo a largo plazo”

• Establecido para el modelo chileno, sostiene que el desarrollo ycumplimiento de las metas establecidas por la Administración, e inclusode la propia normativa ambiental debe ser paulatino.

• No se trata evidentemente de un principio del Derecho Ambiental, sinembargo recoge los planteamientos de Rafael Valenzuela, en el sentidode que la legislación ambiental debe ser eficaz y eficiente; es decir,debe cumplir el objetivo para el cual fue creada, y conjuntamente serreconocida y aprehendida por la comunidad.

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En este sentido, a propósito de este principio se señala en el Mensajeque “el proyecto (de ley) no pretende exigir de un día para otro losestándares ambientales más exigentes, ni someter a todas las actividades

del país, sin importar su tamaño, a los procedimientos de evaluación de

impacto ambiental. Tampoco pretende contener todas las disposiciones

ambientales que es necesario crear. Muy por el contrario, la intención es

comenzar efectivamente un proceso de regulación ambiental del cual este

es el primer paso, pero quedando todavía mucho por hacer. En

consecuencia, sólo dará el marco general que será aplicable a todas las

actividades o recursos respecto de los cuales, posteriormente, se irá

creando una legislación especial” ... “Tal vez el peor pecado de una leycomo ésta sería el intentar ser comprensiva, puesto que requeriría un

aparato fiscalizador presente en todo tiempo y lugar y con un enorme

conocimiento del tema. Por ende, debemos comenzar con las

regulaciones básicas y más fundamentales, para ir, después, a regular lo

demás” .

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• Una clara expresión del principio del Gradualismo, se plantea a propósito delos plazos de vigencia con que se establecen o fijas las normas de emisión,toda vez que, según la rigurosidad o impacto de sus disposiciones, y el bien jurídico ambiental que se proteja, pueden plantearse distintos períodos devacancia.

• Por ejemplo, el decreto Supremo Nº 90/00, del mismo Ministerio de Salud,que establece la Norma de Emisión para la Regulación de ContaminantesAsociados a las Descargas de Residuos Líquidos a Aguas Marinas yContinentales Superficiales, señala en su artículo 5.3 que las fuentes

emisoras existentes deberán cumplir con los límites máximos permitidos, acontar del quinto año de la entrada en vigencia del presente decreto.

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• De este modo, podemos sostener que el principio del gradualismonecesariamente a de asociarse con un criterio de necesaria razonabilidad,criterio reconocido por la Contraloría General de la República en algunos desus dictámenes, o bien con la exigencia de racionalidad necesaria que debeinspirar el actuar de los órganos y autoridades de la AdministraciónPública, el cual, por lo general, es protegido mediante el Recurso deProtección, si fuere afectado por ejemplo, la propiedad, o el ejercicio deactividades económicas lícitas, el exigir a ciertas actividades la solución de

ciertos problemas relevantes, si considerar los plazos necesarios y realistaspara realizar las adecuaciones necesarias.

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4.- Principio de responsabilidad

• El Mensaje con que se despachó el proyecto de Ley, establece el principio de laresponsabilidad, con el cual, según se indica en el mismo mensaje, “se

pretende que los responsables por los daños ambientales reparen a susvíctimas de todo daño. Además, se busca reparar materialmente el dañocausado al medio ambiente, obligando al causante del daño a restaurar el

paisaje deteriorado” .

• En consecuencia, el principio de la responsabilidad supera los ámbitos de loque se denomina responsabilidad civil, creando una nueva figura que podríadenominarse "responsabilidad por daño ambiental“

• Consagrado en el Título III de la Ley Nº 19.300, establece que quien dolosa oculposamente cause daño ambiental debe repararlo a su costa.

• Cabe hacer notas como veremos en el respectivo capítulo, que la Ley Nº20.417 mantuvo en esta materia la “prevalencia” de leyes especiales porsobre esta norma.

• Esta aún nueva figura de responsabilidad civil se expresa en una clásicaobligación de “hacer” y consiste en la existencia para los responsables dereparar a su costa todo el daño casado, o en caso de no ser ello posible,restablecer sus propiedades básicas, o sus originales funciones ambientales.

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• Es importante tener en cuenta que la responsabilidad por daño ambiental, enlos términos que la Ley Nº 19.300 establece, requiere la concurrencia de loselementos clásicos de la responsabilidad civil, una acción culposa o dolosa, undaño, y una relación de causalidad entre ambas.

• La indicada contempla en el artículo 52 de la Ley, una presunción deresponsabilidad establecida para el caso de daños ambientales que seproduzcan por la infracción de normas de calidad ambiental, a las normas deemisiones, a los planes de prevención o de descontaminación, a lasregulaciones especiales para los casos de emergencia ambiental o a las normassobre protección, preservación o conservación ambientales, establecidas en la

presente ley o en otras disposiciones legales o reglamentarias.

• Dicha norma no es otra cosa que la consagración legal, de la tradicionalpresunción de culpabilidad respecto de aquellos que actúan con infracción a lanormativa legal o reglamentaria, que es un criterio general dentro del sistemacivil de responsabilidad extracontractual. Interesante es destacar que estanormativa contempla la posibilidad de convivencia entre las acciones civilesque pretenden una reparación en especie y la acción ambiental reparatoriaque pretende restituir el medio ambiente a la situación anterior al dañocausado.

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5.- Principio Participativo

• El Mensaje del Proyecto de Ley de Bases Generales del Medio Ambiente, citaentre los principios inspiradores del proyecto, el de la Participación. Alrespecto, se señala que “(este principio) es de vital importancia en el temaambiental, puesto que para lograr, una adecuada protección del medioambiente se requiere de la concurrencia de todos los afectados en laproblemática”.

• Este principio se encuentra presente en numerosos pasajes de la Ley de BasesGenerales del Medio Ambiente, como un requisito formal de carácterineludible en los procesos de creación de normas ambientales, así como undeber de promoción y de respuesta impuesto a los órganos del Estado en lagestión ambiental que particularmente desarrollen.

• En este principio, conocido en el modelo alemán como principio decooperación, los tres actores fundamentales de la gestión ambiental son lasONG, el Estado, y los empresarios privados, todos relevantes y equivalentes.

• Es un principio democrático que se ve reflejado en diversos instrumentos degestión ambiental, resultando los más destacados el SEIA, hoy potenciado porposibilidad de participación en las Declaraciones de Impacto Ambiental, elProcedimiento para la Dictación de Normas de Calidad, Emisión y Planes dePrevención y Descontaminación.

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• Una primera aproximación a este principio, en nuestro Derecho, se encuentra enel Derecho de Petición, consagrado en el artículo 19 Nº 14 de la ConstituciónPolítica de la República, pero con la Ley Nº 19.300 adquiere una mayorconcreción en cuanto a su ejercicio.

• Posteriormente, la Ley Nº 19.653, de 1999, conocida como Ley de ProbidadAdministrativa, introdujo importantes modificaciones a la Ley OrgánicaConstitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, y en loreferente con este tema, se estableció, el derecho de acceso a la informaciónpública por parte de los ciudadanos, y estableció un procedimiento para hacer

efectivo este derecho en caso de ser negada la información por alguna reparticióno servicio público requerido.

• La necesidad y/u obligación de que las propuestas de gestión ambientalnacionales o regionales, o proyectos en particular sean puestos a disposición dela comunidad, para su ponderación y formulación de observaciones oinquietudes, constituye un cumplimiento coherente y claro al mandato que la LeyNº 19.300, en concordancia con loas normas anteriormente señaladas, estableceen su artículo 4°: “Es deber del Estado facilitar la participación ciudadana y

promover campañas educativas destinadas a la protección del medio ambiente”. 35

Los instrumentos de gestión ambiental, en cuyo procedimiento de elaboración

y/o gestación se plasma el mandato del artículo 4 son varios.

• En el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental.

• La ley lo desarrolla en los artículos 26 a 31, el Párrafo titulado “De laParticipación de la Comunidad en el Procedimiento de Evaluación de Impacto

Ambiental”, donde se regula la forma en que las personas naturales o bien lasorganizaciones con personalidad jurídica que se sientan afectadas por unproyecto pueden hacer observaciones a un proyecto o actividad que ingreseal Sistema de Evaluación mediante un Estudio de Impacto Ambiental.

• En el procedimiento Elaboración de las Normas de Calidad Ambiental y dela Preservación de la Naturaleza y Conservación del Patrimonio Ambiental,de los Planes de Prevención y Descontaminación, y de las Normas deEmisión de contaminantes.

• A partir de lo señalado en el artículo 32 de la Ley Nº 19.300, y en laReglamentación complementaria, se señala que el expediente a que dé lugarel procedimiento de elaboración de una norma, será público para suconsulta, estableciéndose criterios de publicidad de los anteproyectos yposibilidad de hacer observaciones a su respecto, además de otrasobligaciones en este ámbito

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• De acuerdo a los artículos 49 y 50 de la Ley N° 19.300, aquellosdecretos supremos que establezcan las normas primarias ysecundarias de calidad ambiental y las normas de emisión, los quedeclaren zonas del territorio como latentes o saturadas, los queestablezcan Planes de Prevención o de Descontaminación, se

publicarán en el Diario Oficial, y serán reclamables ante el juez deletras competente, por cualquier persona que considere que no seajustan a esta ley y a la cual causen perjuicio.

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6.- Principio de la Eficacia

• Este principio, enumerado como uno de los principios inspiradores delproyecto de la Ley de Bases Generales del Medio Ambiente en el Mensajepresidencial con que el proyecto fue despachado al Congreso, se encuentrapresente y es de frecuente aplicación en el Derecho Ambiental.

• Este principio, que como imperativo de racionalidad es general en nuestroderecho público, inspira en forma profunda a nuestro derecho ambiental.

• En términos simples, el principio de la eficiencia dice relación con lanecesidad de introducir los estándares y medidas ambientales másefectivos, al menor costo posible, de manera tal que, si el beneficio de unaexigencia ambiental no resulta superior en relación a su costo social yeventualmente particular, resultaría irracional el cumplimiento de talexigencia.

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• El artículo 45 de la Ley Nº 19.300, indica el contenido mínimo de los Planesde Prevención y de Descontaminación, señalando en su letra g que deberáindicarse “La estimación de sus costos económicos y sociales” .

• Al respecto, el Decreto Supremo Nº 16/98 del Ministerio Secretaría Generalde la Presidencia, que estableció el primer Plan de descontaminaciónAtmosférica para la Región Metropolitana, indicó dentro de sus principiosinspiradores precisamente al de la Eficiencia, indicándose las siguientes

ideas básicas en relación a su aplicación:• “Para diseñar un plan eficiente se analizaron los costos directos y la

efectividad asociados a todas aquellas medidas cuantificables, obteniéndosediferentes valores por porcentaje de contribución en la reducción decontaminantes. Este método es un referente importante tanto en la selecciónde medidas que se incorporan al plan, como también en la determinación delcronograma de implementación de medidas, conforme a lo que se explica enel principio de gradualidad. De esta manera, medidas propuestas por el

proceso participativo (...) o por los comités técnicos que elaboraron el planhan sido excluidas de éste plan por representar costos elevados encomparación a la efectividad de su aporte en la descontaminación de laregión” . 39

7.- Equidad ambiental

• El Mensaje de la Ley Nº 20.417, incorpora explícitamente el principio de laEquidad Ambiental, en términos de consagrar el derecho de todas las personas a“acceder a condiciones de calidad ambiental adecuadas, disminuyendo losriesgos ambientales entre diversos grupos” .

• Y ejemplifica situaciones de inequidad con “la mayor incidencia de lacontaminación ambiental en segmentos de menores ingresos, la exposición aagroquímicos de los trabajadores temporeros agrícolas, los problemas de accesoa recursos naturales y la distribución de áreas verdes en centros urbanos” .

• Ligados a este principio, encontramos en el mismo Mensaje, el Principio a laInformación Ambiental, sustrato del mismo, el Principio a la EducaciónAmbiental, antecedente que dota de contenido a la participación y el Principiode Reconocimiento y Respeto a las Identidades, Culturas e Intereses de losPueblos Indígenas y comunidades Tradicionales.

• En efecto, su texto reconoce la distinción “entre el acceso a la informaciónpública, del accedo ala información ambiental” y garantiza para esta última un“sistema de transparencia activa” que reduzca “las asimetrías de informaciónentre el Estado, el sector privado y las comunidades”, haciendo suyo los criteriosde la Convención e Aarhus de 1998.

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8.- Principio Desarrollo Sustentable

• Para lograr la sustentabilidad ambiental, se requiere prudenciaecológica, eficiencia económica y equidad social.

• La LBMA lo define como: “ el proceso de mejoramiento sostenidoy equitativo de la calidad de vida de las personas, fundado enmedidas apropiadas de conservación y protección del medio

ambiente, de manera de no comprometer las expectativas de lasgeneraciones futuras” (letra g Art. 2)

• La sustentabilidad supone un cambio estructural en la manera depensar el desarrollo, en la medida en que impone límites alcrecimiento productivo, al consumo de recursos y a los impactosambientales más allá de la capacidad de aguante del ecosistema.

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• El desarrollo sustentable implica pasar de un desarrollo pensado entérminos cuantitativos - basado en el crecimiento económico - a unode tipo cualitativo, donde se establecen estrechas vinculacionesentre aspectos económicos, sociales y ambientales, en un renovadomarco institucional democrático y participativo, capaz de aprovecharlas oportunidades que supone avanzar simultáneamente en estostres ámbitos, sin que el avance de uno signifique ir en desmedro deotro.

• Es lo que algunos académicos y autoridades han comenzado allamar el "círculo virtuoso del desarrollo sustentable", basándoseen casos donde se han logrado superar los antagonismos entrecrecimiento económico, equidad social y conservación ambiental,reforzándose mutuamente y con resultados satisfactorios para todaslas partes involucradas (win-win, es decir, todos ganan). 42


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III.- Principios no reconocidos expresamente enla Ley 19.300 (LBMA)

1. Precautorio

2. De la ventanilla única

3. De la cuna a la tumba

4. Principio intergeneracional en el acceso a los recursosnaturales.

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1.- Principio Precautorio

• Este principio no se encuentra enunciado en el Mensaje con que fueradespachado el proyecto de la Ley de Bases Generales del MedioAmbiente, por lo cual debemos entender que el legislador que envió estanorma al Congreso decidió no considerarlo como uno de susfundamentos.

• Fue creado en el seno del Derecho Alemán en los años 70, con el nombrede Vorsorgeprinzip, comenzando a ser invocado en el derecho

internacional, en forma explícita, con la Declaración Ministerial de la IIConferencia Internacional sobre la protección del Mar del Norte de 19871.

• Luego, con la Declaración de Río de 1992, se consagró en su principio Nº15 el criterio de la precaución, señalándose lo siguiente:

• “Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certezacientífica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar laadopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir ladegradación del medio ambiente”

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• Sobre el tema, el académico alemán Eckard Rehbinder plantea que “se podría afirmar que según este principio, las políticas sobre ambiente nose limitan a la protección del hombre y de su entorno contra riesgosinaceptables se diría en alemán-, lo que constituye el principio de protección, sino que además tienen por objeto reducir incluso losriesgos de degradación del medio ambiente que no alcancen a serinaceptables. Evidentemente, hay un nivel de riesgo (“riesgo residual”) que es tolerable o tan bajo en términos de magnitud y probabilidadque, tomando en consideración la escasez de recursos y los efectoseconómicos y sociales negativos de las medidas de reducción, no se ledebería prestar atención” .

• En términos teóricos es posible reducir los riesgos ambientales casi acero, pero como el costo marginal del logro de ese objetivo aumenta enforma desproporcionada, hay que poner ciertos límites a las medidasprecautorias.

• Para la fijación de estos umbrales se pueden utilizar determinadosenfoques de regulación, tal como el análisis costo-beneficio, costo-efectividad, enfoque tecnológico y el basado en los derechos de laspersonas. 45

2.- Principio de la Ventanilla Única

• El principio de la ventanilla única, o también denominado “Principio de la Unidad deGestión” en la doctrina europea, dice relación con la útil –y necesaria- concentración delas competencias ambientales en una sola agencia o instancia administrativa, la que,evidentemente, ha de contar con la competencia técnica excluyente para la gestiónpública ambiental.

• La finalidad del legislador es la de instalar una autoridad superior, en carácter decoordinadora, en la elaboración y aplicación de las normativas de carácter ambiental, asícomo en el ejercicio de las competencias ambientales que a los órganos o autoridadessectoriales, del resto de la Administración Pública, corresponda ejercer. El principio de laVentanilla Única, precisamente, consiste en esta finalidad.

• Si bien no fue señalado expresamente en el Mensaje con que fue despachado elProyecto de la Ley de Bases Generales del Medio Ambiente, este principio se encuentrapresente en diversos pasajes de la misma, principalmente a propósito de laadministración del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental.

• A la luz de este principio el SEIA, corresponde a una instancia de evaluación de proyectoso actividades susceptibles de causar impactos ambientales, a la que deben concurrirtodos los órganos sectoriales con competencias ambientales y emitir suspronunciamientos con arreglo a la normativa ambiental que sea de su competencia, paraque una vez finalizado el proceso de evaluación la autoridad ambiental emita unpronunciamiento definitivo, el que, favorable o adverso, será obligatorio para todos losórganos sectoriales.

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Esta vinculación se manifiesta de manera expresa en el Art. 24 de

la LBMA

Artículo 24.- “El proceso de evaluación concluirá con una resoluciónque califica ambientalmente el proyecto o actividad, la que deberá sernotificada a las autoridades administrativas con competencia para resolversobre la actividad o proyecto, sin perjuicio de la notificación a la parteinteresada.

Si la resolución es favorable, certificará que se cumple con todos losrequisitos ambientales aplicables, incluyendo los eventuales trabajos de

mitigación y restauración, no pudiendo ningún organismo del Estado negarlas autorizaciones ambientales pertinentes .

Si, en cambio, la resolución es desfavorable, estas autoridadesquedarán obligadas a denegar las correspondientes autorizaciones o permisos, en razón de su Impacto ambiental, aunque se satisfagan losdemás requisitos legales, en tanto no se les notifique de pronunciamiento encontrario” .

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• En el marco del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental,además, se generan las autorizaciones de carácter ambiental que lanormativa en general ha radicado en las autoridades sectoriales.Estos son los denominados “Permisos Ambientales Sectoriales”.

• El artículo 8º inciso 2º establece: “Todos los permisos o pronunciamientos de carácter ambiental, que de acuerdo con la

legislación vigente deban o puedan emitir los organismos del Estado

respecto de proyectos o actividades sometidos al sistema de

evaluación, serán otorgados a través de dicho sistema, de acuerdo a

las normas de este párrafo y su reglamento” .

• En el Reglamento del Sistema, a su vez, se contiene un extensolistado con todos los permisos y autorizaciones ambientalessectoriales que deberán ser extendidos en el Sistema, indicandoademás las condiciones a ser cumplidas para ello. 48


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• De este modo nuestra ley, sin derogar los permisos sectoriales y losprocedimiento para obtener los permisos respectivos, los vincula en cuantoa su contenido con la Resolución de Calificación Ambiental.

• En efecto, los permisos sectoriales:

• No pueden establecer condiciones distintas en materia ambiental a las

definidas en la respectiva resolución de calificación ambiental (RCA).

• No pueden otorgarse permisos calificados como ambientales por elrespectivo reglamento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental(SEIA), si la resolución de calificación ambiental es negativa, y viceversano podrán denegarse por razones ambientales, permisos sectorialesambientales si la Resolución de Calificación Ambiental (RCA) es positiva.

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El principio de la Ventanilla Única goza de una doble importancia:

• Constituye un imperativo de coordinación – y de sujeción- de todos losórganos sectoriales con competencias ambientales a las decisiones ycriterios que en definitiva adopte la autoridad ambiental, esto es lasComisiones Regionales o Nacional del Medio Ambiente, según corresponda.

• A la luz de la Ley Nº 19.300, las opiniones de los órganos sectoriales noresultan vinculantes para la decisión que en definitiva adopte la autoridadambiental, en los ámbitos del ejercicio de facultades discrecionales, y que, encaso de discordancias entre la opinión de un órgano sectorial y la autoridad

ambiental, en lo que a materias ambientales se refiera, ha de primar laopinión de ésta última.

• Garantiza a la ciudadanía que las decisiones oficiales en materiasambientales, relativas al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental o a lagestión ambiental en general, serán las que adopte la Autoridad Ambiental,no pudiendo ser desconocidas o modificadas por otras autoridades en elejercicio de sus competencias ambientales sectoriales. 50


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3.- El Principio de la cuna a la tumba.

• Si bien en la doctrina nacional e internacional no está tratado como un principio jurídico, por cierto constituye un poderoso instrumento de gestión ambiental,estando presente, en mayor o menor medida, en la construcción de las políticaspúblicas que los gobiernos desarrollan en materias ambientales, principalmenteen lo que dice relación con la gestión de residuos y sustancias calificadas comopeligrosas.

• Su raíz se encuentra en el principio general de responsabilidad por dañosambientales, y se traduce en una atribución jurídica de responsabilidad en el

generador o primer propietario del residuo o sustancia a la que particularmente sele haya asignado una mayor cuota de preocupación por las autoridades, encircunstancias tales que, en el común de los casos, tal responsabilidad se habríaextinguido en virtud de actos o convenciones que normalmente tendrían talefecto.

• De este modo la responsabilidad de este generador se extiende hasta la entregade los residuos a una instalación adecuadamente autorizada para tales efecto.

• Por ejemplo, la normativa sobre responsabilidad por la disposición inadecuada deresiduos peligrosos en Estados Unidos, se rige por este principio, al asignar algenerador, entre otros, la obligación de sanear los sitios contaminados porresiduos irregularmente dispuestos.

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• Los casos en que en la normativa ambiental Chilena, se aplica este principioson escasos. Ello ocurre, por ejemplo, en el caso del criterio establecido en elD.S. Nº 148 de 2003, del Ministerio de Salud, que aprueba el ReglamentoSanitario de Manejo de Residuos Peligrosos, el cual, en numerosasdisposiciones, contempla el criterio de la cuna a la tumba.

• Particularmente, en el artículo 27 de dicha norma reglamentaria, se puedeadvertir la presencia de este criterio.

• Artículo 27: “Sin perjuicio de sus obligaciones propias, el Generador afecto a unPlan de Manejo de Residuos Peligrosos, que encomiende a terceros el transportey/o la eliminación de sus residuos peligrosos será responsable de:

a) retirar y transportar los residuos peligrosos a través de transportistas quecuenten con autorización sanitaria,

b) realizar la eliminación de sus residuos peligrosos en Instalaciones deEliminación que cuenten con la debida Autorización Sanitaria que comprendatales residuos,

c) proporcionar oportunamente la información correspondiente al Sistema deDeclaración y Seguimiento de Residuos Peligrosos y entregar al transportistalas respectivas Hojas de Seguridad para el Transporte de Residuos Peligrosos.

Los Generadores que no estén obligados a sujetarse a un Plan de Manejo deResiduos Peligrosos deberán en todo caso cumplir con la obligación señaladaen la letra b) precedente.”

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4.- Principio intergeneracional en el acceso a losrecursos naturales.

• Este principio sobre acceso equitativo a los recursos naturales de las generacionespresentes y futuras, se planteado respecto de aquellos que tienen valor para lahumanidad en cuanto ellos pueden sacar determinados rendimientos osatisfacciones, se presentan con una cierta escasez, pueden agotarse o deteriorarsepor obra del hombre, y aunque no nos suministren ventajas inmediatas sudesaparición o perturbación pueden causar dislocaciones y perjuicios para losecosistemas progresivamente.

• La equidad intergeneracional, exige consideraciones de orden ética, científica yeconómica de las generaciones actuales y una evaluación prospectiva de lasnecesidades futuras, debe ser siempre posible de ser concebidas y medidas en elpresente.

• La teoría de la equidad intergeneracional en opinión de algunos autores, parte detres principios bases para los derechos y obligaciones intergeneracionales, principiosde conservación de opiniones, de la conservación de la calidad, y de la conservaciónde acceso. 53

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Capitulo I (Medio Ambiente y Derecho Ambiental)