De La Sustitucion de Importaciones a La Crisis

1. IntroduccinEn el ao 2002, Amrica Latina (AL) experi-

ment la mayor cada en su crecimiento econ-mico (1,1 por 100) desde el ao 1983 (2,3 por100). La evolucin entre pases no fue homog-nea. Argentina, agobiada por una deuda externade ms de 130 mil millones de dlares y el fra-caso en la bsqueda de un acuerdo con el FondoMonetario Internacional, tuvo el peor resultado:su economa se contrajo en ms de un 11 porciento, extendiendo una recesin de ms de tresaos. Venezuela, con una situacin complicadapor su grave y larga crisis poltica, vio su econo-ma decrecer en ms de un 7 por ciento. La cadaborde el 4 por ciento en Uruguay y Paraguay.En cambio Per, Mxico, Ecuador, RepblicaDominicana, Chile y Amrica Central registra-ron cifras positivas.

2002, fue el segundo ao consecutivo de cre-cimiento negativo del PIB por habitante (2 por

100), agravado por el hecho de que AmricaLatina acumulaba cinco aos de bajo crecimien-to entre otros motivos por una coyuntura interna-cional adversa. Por primera vez desde fines delos aos ochenta la regin transfiri recursosfinancieros netos al exterior, los trminos delintercambio siguieron deteriorndose y la infla-cin subi al 12 por 100, el doble que en 2001,tras ocho aos de control de la estabilidad deprecios. Como consecuencia, empeoraron lascondiciones de vida de un gran nmero de lati-noamericanos y la pobreza aument en 7 millo-nes de personas.

Entre otros signos de debilidad destacan elincremento del desempleo y de la informalidad.La tasa de paro aument en la regin desde un8.4 por 100 en 2001 a 9.1 por 100 en 2002,mientras que los salarios disminuyeron, en pro-medio, en 1,5 por 100 pero en algunas de laseconomas ms grandes supera holgadamenteesa cifra, llegando al 16 por ciento en Venezuelay casi el 20 por ciento en Argentina. Incluso enChile el desempleo se acerca a los dos dgitos.

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De la sustitucin de importaciones a la crisis econmica de 2002

en Amrica Latina

RAFAEL PAMPILLN OLMEDO*

Este artculo analiza la situacin de crisis econmica que est afectando desde 2001 a lospases de Amrica Latina como consecuencia de los acontecimientos acaecidos en la regindesde 1989 a 1998, por los problemas surgidos a raz de las privatizaciones y la persistencia dela deuda externa. Finalmente, se indican las posibles soluciones y necesarias reformas quedeben llevarse a cabo para superar la crisis y asegurar el futuro democrtico y de desarrollosostenido de todos los pases de la zona.

Palabras clave: desarrollo econmico y social, crisis econmica, privatizacin, deudaexterna, Amrica Latina.

Clasificacin JEL: O54.

* Catedrtico de la Universidad San Pablo-CEU y Director delrea de Economa del Instituto de Empresa.

Las esperanzas de un mejor ao en 2003 sebasaban en los indicios de recuperacin a finesde 2002 y, sobre todo, en el esperado mejora-miento del escenario internacional. No se debeolvidar que los problemas en las grandes econo-mas (Estados Unidos, Japn y Europa) afecta-ban a los pases en desarrollo, que poco o nadapodan hacer para contrarrestar la cada de sucomercio internacional y de las inversiones y lasalzas de precios de productos esenciales, comoel petrleo.

2. Las polticas econmicas llevadas acabo entre los aos 40 y finales de losaos 80El origen de la poltica econmica interven-

cionista de los gobiernos latinoamericanos seencuentra en la Gran Depresin de la dcada delos aos treinta. Esta famosa crisis econmicaindujo a una disminucin notable de las exporta-ciones de los pases de la regin. El valor totalde las exportaciones en el perodo 1930-34 fueun 48 por 100 menor que el existente entre 1925y 1929. El motivo de esta disminucin fue quelos pases receptores de sus exportaciones, comoEstados Unidos, se encontraban en una profundadepresin econmica. Las exportaciones se limi-taban entonces a materias primas y a productoscon poco valor aadido como el caf, en el casode Brasil, el cobre en Chile, la carne argentina oel azcar en otros pases.

Se inici entonces la poltica de sustitucinde importaciones, que se acentu a partir de losaos cuarenta, y que dur hasta prcticamentefinalizada la dcada de los aos ochenta. ElEstado asumi un papel muy activo en el proce-so econmico, creando una serie de empresasque actuaban en rgimen de monopolio en sec-tores clave, tales como transportes, telecomuni-caciones, petrleo, gas, siderurgia, alimentaciny textil, con el objetivo primordial de proteger ala industria nacional frente a productoresextranjeros y de acelerar la industrializacin. Sefrenaron las importaciones con una polticamanifiestamente proteccionista. La industrianacional, al no competir en los mercados inter-nacionales, fue adquiriendo numerosos vicios.

Eran, por ejemplo, empresas con bajos nivelesde productividad que producan nicamentepara sus mercados, lo que les impeda alcanzareconomas de escala.

El caso de Brasil fue distinto ya que, aunqueslo produca para su mercado, se trataba de unmercado muy grande lo que permiti crear gran-des industrias que alcanzaban economas deescala y altos niveles de productividad (1). Sinembargo, al ser una economa cerrada y no estarexpuesta a la competencia exterior, tena bajosniveles tecnolgicos y de calidad para podercompetir internacionalmente.

Los pases latinoamericanos sufrieron unlargo perodo de proteccionismo y autosuficien-cia. El Estado intervino para comprar empresasen quiebra. Para otorgar subsidios. Para contro-lar mercados y fortalecer poderes oligoplicos ymonoplicos. La ineficiencia generalizada fue elresultado inevitable. Al ser pases con bajosniveles de desarrollo, bajos niveles de renta yuna reducida poblacin con poder adquisitivo,tenan un consumo y ahorro pequeos, entrandoen el llamado crculo vicioso de la pobreza delque slo pudieron salir con inversin extranjeraprocedente del exterior. En la dcada de los aos70, aumentaron sus importaciones debido, tam-bin, a la subida de los precios del petrleo (2);en cambio, sus exportaciones y el ahorro extran-jero captado disminuyeron como consecuenciade la crisis que estaban atravesando los pasesdesarrollados. Para continuar creciendo, estospases decidieron endeudarse fuertemente (pro-ceso facilitado por el descenso de los tipos deinters), en vez de frenar su crecimiento aplican-do unas polticas restrictivas o de ajuste quehubiesen reducido la necesidad de ahorro extran-jero.

Los pases de la OPEP, con grandes ingresosen petrodlares en una poca de crisis mundial,no fueron capaces de acometer suficientes pro-gramas de inversin como para agotar sus ingre-

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(1) En este aspecto, Brasil sigui un proceso similar al de losEstados Unidos en el perodo 1880-1910.

(2) Las fuertes subidas de los precios del petrleo, en 1973,originaron grandes desequilibrios en las balanzas de pagos demuchos pases latinoamericanos, que acudieron a los mercadosfinancieros a enjugar sus dficit por cuenta corriente.

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sos financieros, generando un importante ahorroneto. Este exceso de liquidez acab, en parte, yva el sistema financiero internacional, en Am-rica Latina que absorbi estos recursos financie-ros a bajos tipos de inters, en la dcada de losaos setenta.

A pesar del fuerte endeudamiento contrado,muchos pases deudores siguieron con polticasmonetarias y fiscales expansivas (no ajustndosea la crisis internacional), lo que exiga mayorescrditos del exterior y, por tanto, ms endeuda-miento para financiar las importaciones y poderas seguir creciendo.

El segundo shock de los precios del petr-leo (1979) gener efectos adversos en estas eco-nomas, ya debilitadas por la primera crisis delpetrleo. Los pases desarrollados, especialmen-te Estados Unidos, aplicaron polticas antiinfla-cionistas (polticas monetarias contractivas),reduciendo su tasa de crecimiento y sus importa-ciones, incluyendo las procedentes de AmricaLatina. A lo anteriormente descrito, hay que unirun creciente neoproteccionismo de los pasesdesarrollados que complicaba todava ms laexportacin desde el Tercer Mundo.

En la Cuadro 1 se hace un resumen de laevolucin econmica y social de Amrica Lati-na desde finales del siglo XIX hasta nuestrosdas.

3. Cambios en el papel del Estado.Periodo 1989-1998Desde finales de los aos ochenta los gobier-

nos latinoamericanos pusieron en marcha unaserie de reformas estructurales que permitieronla apertura de sus economas a la competenciainternacional. Estas reformas incluyeron estabi-lidad macroeconmica, apertura al comercioexterior con una mayor orientacin de las econo-mas a la exportacin, reduccin del intervencio-nismo estatal y de los niveles de gasto pblico,importantes programas de privatizacin, rebajasarancelarias, control de la cantidad de dinero,mejora en la financiacin exterior, conquista demercados externos y reforma en los mercados defactores (laboral y financiero). Se sustituyeron,adems, los instrumentos tradicionales de inter-vencin econmica que venan utilizando losgobiernos (reglamentaciones, subsidios y mono-polios estatales) por marcos regulatorios conobjeto de garantizar el mejor funcionamiento delmercado.

Los procesos de privatizacin en AmricaLatina se iniciaron a mediados de los aos seten-ta en Chile, con anterioridad a los llevados acabo a partir de 1979 en Gran Bretaa por Mar-garet Thatcher, si bien las primeras privatizacio-nes chilenas, realizadas por Pinochet, fueron una


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CUADRO 1DESARROLLO ECONOMICO Y CAMBIOS SOCIALES EN AMERICA LATINA

Perodo Desarrollo econmico Cambios sociales

1880-1900 Inicio de la poltica de comercio exterior. Creacin de una clase social alta. Aparicin de un sector comercial y de una clase profesional.

1900- 1930 Crecimiento del comercio exterior. Aparicin de la clase media. Comienzos del proletariado.

1930-1960 Inicio de la poltica de sustitucin de importaciones e industrializacin. Formacin de una clase empresarial.

1960-1980 Estancamiento en la poltica de sustitucin de importaciones. Conflictos sociales. Inicio de una poltica de exportaciones. Aparicin de movimientos guerrilleros.

1980-1990 Escasez de intercambios comerciales. Prdida de bienestar de la poblacin. Crisis de la deuda externa, recesin econmica, inflacin y desempleo. Represin de los movimientos guerrilleros.

1990-1997 Apertura al exterior. Fortalecimiento de la clase media. Privatizaciones. Reduccin de la pobreza. Estabilidad macroeconmica. Protagonismo de las ONGs. Creacin de reas comerciales regionales. Democratizacin y pacificacin. Sensibilidad por la microempresa y por el microcrdito. Sensibilidad por el problema de los indgenas y de la corrupcin.

1998-2002 Tipos de cambio flotantes, depreciaciones del tipo de cambio. Aparicin de movimientos populistas. Bajo crecimiento econmico, estabilidad de precios. Aumento de la pobreza, del sector informal y de la globalizacin. Disminucin de la inversin extranjera debido a la incertidumbre Mayor presencia de las ONGDs.

social, econmica y poltica. Reduccin del nivel de vida.

Fuente: Thomas E. Skidmore and Peter H. Smith (1989) Modern Latin America. Second Edition y elaboracin propia.

reaccin a las expropiaciones realizadas por elgobierno de Salvador Allende. En los dems pa-ses de Amrica Latina, las privatizaciones se ini-ciaron de una manera masiva a finales de ladcada de los aos ochenta, como un elementoms de un nuevo modelo econmico, y que sur-gi para dar respuesta a los problemas de estan-camiento econmico y de deuda externa quetena la regin.

Entre 1990-97, se realizaron novecientas pri-vatizaciones que supusieron unos ingresos en lasarcas pblicas de 100.000 millones de dlares.Estos ingresos representaron, como media, entorno al 1 por 100 del PIB regional, el doble queel promedio de otras regiones. Latinoamrica esla regin que ms empresas estatales vendi enel mundo desde que la ex primera ministra Mar-garet Thatcher comenzara con las privatizacio-nes en Gran Bretaa, a mediados de la pasadadcada. Latinoamrica super as a la ViejaEuropa y a Asia en cuanto a nmero de empre-sas vendidas, con ms de la tercera parte de losprocesos de privatizacin.

Las causas de este cambio de poltica econ-mica pueden encontrarse en: 1) Los brillantesresultados que estaban obteniendo las economasdel Sudeste Asitico. 2) El cuestionamiento de lateora keynesiana y la aparicin de un grupo deeconomistas neoliberales ms jvenes a quienesse pidi que participaran en la gestin y aplica-cin del proceso de reforma. 3) El ritmo de cre-cimiento de la economa chilena que sirvi demodelo para otras experiencias dentro y fuera dela regin. Es as como estos pases emprendieronun conjunto de reformas econmicas orientadasa transformar sus sistemas productivos, abrir suseconomas, estabilizar sus precios y cambiar elpapel del Estado en la economa.

Como fruto de estos cambios se consiguieronelevadas tasas de crecimiento econmico, mayorequilibrio en las cuentas exteriores y preciosms estables. La poltica econmica aplicada enAmrica Latina ha demostrado el xito de laspolticas orientadas hacia el mercado y hacia laestabilidad macroeconmica y fortaleci anms la confianza de los inversores.

Por tanto, el nuevo modelo de desarrollo alargo plazo de Amrica Latina se bas en dar

mayor protagonismo al sector privado y en ellibre mercado, que son dos diferencias importan-tes con el modelo anterior de sustitucin deimportaciones. En tal sentido, se realizaronesfuerzos destinados a crear un sector pblicoredimensionado. Se establecieron, tambin, reg-menes de comercio internacional ms abiertos yuna tendencia a la integracin internacional y ala creacin de grandes reas de libre comercioque favorecieron la estabilidad y el crecimiento.Junto a ello, se produjo un desarrollo importantede la financiacin del sistema productivo: 1)por la transformacin del sistema bancario, quepermiti una expansin de la financiacin y unmejor acceso al crdito y 2) a travs de los fon-dos de pensiones privados, que intentaron incen-tivar el ahorro y contribuyeron a la financiacinde las empresas a travs de los mercados decapitales.

4. Estabilidad macroeconmica,privatizaciones y deuda externaEs sabido que la estabilidad macroeconmica

(baja inflacin, estabilidad de los tipos de cam-bio, y equilibrios fiscales y exteriores), es unfactor necesario para incentivar las exportacio-nes, la formacin de capital y la creacin deempresas. Por el contrario, la inflacin y losdesequilibrios insostenibles de las cuentascorrientes y del sector pblico avivan las expec-tativas de cambios de poltica, por lo que retra-san las decisiones de inversin privada y produ-cen, adems, una reasignacin de recursos y derenta que no incentiva la mejora productiva. Deah que un objetivo prioritario de los gobiernoslatinoamericanos fuese conseguir la reduccinde la inflacin, como condicin previa para quelas polticas de liberalizacin de los mercadospuedan proporcionar los signos adecuados queincentiven al sector privado a que emprendanuevas inversiones y tome decisiones de produc-cin.

En una economa de mercado el sistemafinanciero debe facilitar una eficiente utilizacinde los recursos, canalizando el ahorro hacia lainversin productiva. Los precios relativos, porsu parte, han de funcionar como indicadores de


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la abundancia o escasez de recursos, as como delos deseos y necesidades de los consumidores.En este sentido, la estabilidad de precios propor-ciona a las empresas privadas la base necesariapara llevar a cabo las decisiones de inversin yproduccin, y posibilita a los inversores la esti-macin de los resultados de sus operaciones.Este marco no inflacionario es necesario paraconseguir la eficiencia econmica de las privati-zaciones. La estabilidad de precios se convierteas en un elemento primordial para la eficienciaeconmica de las empresas, para el desarrollodel sistema financiero y la adecuada moviliza-cin del ahorro nacional hacia la inversin. Enmuchos pases, los dficit fiscales crnicos hansido identificados como causantes de la infla-cin y de los desajustes externos. Efectivamente,durante la dcada de los aos ochenta algunosgobiernos latinoamericanos utilizaron el recursoal banco central para financiar los dficit fisca-les, con la consiguiente depreciacin de lamoneda.

Al examinar las causas del cambio en el com-portamiento de la economa de Amrica Latinaen la dcada de los aos noventa, hay que consi-derar el problema de la deuda externa y susintentos de solucin. En este sentido, tiene espe-cial importancia la puesta en prctica del PlanBrady. El Plan produjo una reduccin de ladeuda externa y una cada significativa en el ser-vicio de la deuda, que vino favorecida por eldescenso en los tipos de inters internacionales.Esto supuso un restablecimiento de la confianzaen las perspectivas econmicas de la regin yaliment una creciente entrada de capitalesextranjeros que permiti las privatizaciones y lareduccin de los dficit presupuestarios.

En este sentido, las privatizaciones de empre-sas pblicas han reducido las necesidades definanciacin del sector pblico y han servidopara reducir el efecto crowding out (expul-sin) sobre el sector privado permitiendo su cre-cimiento y el de la economa. Los swaps dedeuda por capital fueron el instrumento utiliza-do por la Iniciativa Brady para la privatizacin ypara reducir la deuda contrada con los bancoscomerciales extranjeros. La clave de estas opera-ciones es el bajo precio de la mayor parte de la

deuda en los mercados secundarios, donde secompra y vende la deuda bancaria pendiente.

Una de las preocupaciones que plantean losswaps de deuda por capital es su potencialimpacto inflacionario. Efectivamente, los swapsde deuda por capital generalmente suponenintercambiar deuda denominada en dlares pormoneda local. Por tanto, si la deuda debe serintercambiada por acciones de empresas priva-das, el banco central debe emitir moneda localcon la que los inversores puedan adquirir talesacciones. sta se aade a la cantidad de dineroen circulacin y presiona al alza la inflacin. Sinembargo, este obstculo puede evitarse cuandola deuda se intercambia por acciones de empre-sas estatales que van a ser privatizadas.

Otra consecuencia importante de las privati-zaciones fue desarrollar los mercados de capita-les incrementando la cantidad y variedad deemisiones de capital en el mercado, as como elvalor de las empresas. Y tambin hacer los mer-cados de capitales ms atractivos para los inver-sores nacionales, permitiendo el aumento delahorro nacional (3) y la reduccin de la excesi-va dependencia de la financiacin exterior.

En este campo de la financiacin es muyimportante el papel desempeado por el BancoMundial y sus criterios de actuacin en los pro-cesos de privatizacin. Posiblemente sean cuatrolas tendencias que est siguiendo el Banco Mun-dial y las agencias que de l dependen. La pri-mera, es la tendencia a utilizar y descansar msen el sector privado. En segundo lugar, un mayorapoyo a la descentralizacin, es decir, un intentopor conectarse con los gobiernos subnacionales.En tercer lugar, la tendencia a apoyar cada vezms aquellos proyectos que respeten el medioambiente y, en cuarto lugar, dar preferencia aaquellos proyectos que alivien la pobreza.

Estos cuatro elementos son, a juicio delBanco Mundial, criterios para establecer priori-dades y se han convertido en una especie dematriz donde proyectos que renan o cumplancon alguna de estas condiciones tienen ms pro-


(3) En algunos casos, como el de Chile, el desarrollo del mer-cado de capitales ha permitido el crecimiento de las tasas de aho-rro nacional y la reduccin de los desajustes exteriores.

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babilidades de ser financiados. Proyectos conms de dos o tres de estas condiciones alcanzanuna altsima prioridad. Es, por ejemplo, el casode la reestructuracin del sector elctrico, dondese cruzan estos distintos criterios, incluido elltimo de alivio de la pobreza, en la medida enque el desarrollo de la infraestructura es una delos medios ms eficaces para salir de la pobreza.

El principio bsico que orienta al BancoMundial en su apoyo a los programas de privati-zacin, en los pases en los que el Banco trabaja,es la existencia de marcos regulatorios adecua-dos. Con anterioridad, los prstamos del Bancose hicieron para operaciones de inversin sinprestarle mucha atencin al marco regulador, nia los mecanismos de fijacin de tarifas, ni acmo estaba estructurado el sector. La existenciade los marcos regulatorios adecuados es unacondicin necesaria para que el Banco opere encualquier pas que solicite apoyo o recursos parala reestructuracin de un sector (4).

En este sentido la actuacin del Banco va adepender de cmo la empresa pblica acta en elsector. Puede que el sector no haya llegado a sufase de privatizacin pero las empresas pblicastienen que operar como empresas comerciales,ser centros de beneficios, pagar sus impuestos eintereses sobre los recursos que le son prestados,tener capacidad de autofinanciacin y rentabili-zar sus activos.

5. Se ha privatizado bien en AmricaLatina?A partir del ao 2001, las protestas populares

frenaron las privatizaciones en Amrica Latina.En Per, el Gobierno suspendi la venta de dosempresas elctricas en Arequipa, en Paraguay sederog la Ley de Privatizaciones, en Ecuador el

proceso de privatizacin parcial de los sectoreselctrico y telefnico tiene una fuerte resistenciay el Gobierno del Presidente Fox se vio obligadoa posponer su proyecto de privatizacin del sec-tor elctrico y de la empresa pblica petrolera(PEMEX). Es evidente que en un contexto debajo crecimiento es ms difcil que el puebloacepte que las privatizaciones son buenas, por-que los costes inmediatos como la prdida deempleos son muy visibles y los gobiernos noson capaces de explicar los beneficios resultan-tes.

Cules son los objetivos que intentan alcan-zar las privatizaciones?:

1) Desregular la economa con el fin de ini-ciar o incrementar la competencia en determina-dos sectores (telecomunicaciones, elctrico,hidrocarburos, minera, etc.). De esta forma seintenta conseguir que el mercado estimule laeconoma, permitiendo un mayor crecimientoeconmico. En AL bastantes privatizaciones hantransformado los monopolios pblicos en mono-polios privados, por lo que no se han generadoincrementos en la competencia en los sectores yempresas pblicas privatizadas. Como conse-cuencia los ciudadanos no han podido disfrutarde ms, mejores y ms baratos bienes y servi-cios.

2) Otra razn que debera tener AL para pri-vatizar es reducir deuda pblica externa. En AL,desgraciadamente en muchos casos, las privati-zaciones han ido acompaadas de aumento degasto pblico y de deuda pblica y no de sureduccin. Esto efectivamente es un punto suma-mente dbil ya que las privatizaciones no slodeben contribuir a disminuir parte de la deudapblica, si no que deben tambin reducir el dfi-cit pblico al quedar eliminados los dficit ope-rativos (subvenciones) que las empresas pblicascon prdidas suponen para las arcas del Estado.Si, adems, y tal como se ha demostrado, lasempresas una vez privatizadas realizan unamejor gestin empresarial y, por tanto, cobrarmayores impuestos por los mayores beneficiosque generan, el dficit pblico sera tambinmenor.

3) Las experiencias de privatizacin en ALhan adolecido, con frecuencia, de serios proble-


(4) Ese marco regulador quiere decir bsicamente: a) Transpa-rencia en la toma de decisiones en los procesos de comercializa-cin, es decir, ver con total claridad cmo se definen los precios.b) Clara definicin de objetivos, qu es lo que el sistema persigue,hacia dnde se mueve el sector, que objetivos quiere cumplir ycul es la coherencia en esos objetivos. c) Si hay una estructuralegal adecuada que permita saber quines son los agentes, culesson las relaciones entre ellos, cules son sus responsabilidades encaso de incumplimiento de las obligaciones a las que estn sujetos,cules son las instancias de apelacin etc. Y d) si estn bien defi-nidas las condiciones de entrada y salida del sector.

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mas de transparencia ya que la informacin noha permitido realizar evaluaciones independien-tes. No dar publicidad del proceso de privatiza-cin supone que el pblico no dispone de infor-macin para juzgar temas tan importantes comola objetividad en la seleccin del banco asesor,la valoracin de la empresa y los procesos dereclutamiento de los compradores potenciales.Es importante recordar que se debe privatizarcon transparencia y con publicidad, porque asse reducen las posibilidades de corrupcin y deuso de informacin privilegiada. Una mayortransparencia contribuye a la maximizacin delos precios, aumenta la credibilidad de losgobiernos y es a la vez coherente con los objeti-vos de democratizacin y participacin de lasociedad en los asuntos econmicos.

4) A pesar de su impulso al desarrollo econ-mico, las privatizaciones suelen ser criticadas,sobre todo a causa de las reducciones de puestosde trabajo, a menudo necesarias para hacer com-petitivas las antiguas empresas pblicas. La pr-dida de empleos en las empresas privatizadas estraumtica. As, en Argentina, decenas de milesde trabajadores de las antiguas empresas pbli-cas se han quedado sin trabajo. El desempleo hacrecido como resultado de las privatizaciones,pero tambin de la liberalizacin econmica. Loque ha provocado un grave problema social yuna situacin que alimenta manifestaciones anti-gubernamentales (5).

5) Probable perjuicio a las clases ms necesi-tadas. Algunos ven en las privatizaciones unriesgo para las clases con mnimos recursos eco-nmicos. La prestacin de servicios por parte delas empresas, antes pblicas y ahora privadas,puede dejar fuera a los ms necesitados por noser rentable. Este inconveniente puede, enmuchos casos, corregirse a travs de una adecua-da regulacin previa a la privatizacin de lasempresas que prestan servicios esenciales.

6) Concentracin del poder econmico. Si elproceso privatizador est mal implantado sepuede producir una concentracin de poder enun pequeo ncleo de empresas grandes. Losllamados ncleos duros. Sin embargo, muchoms fundamento suelen tener las crticas a lainsuficiente transparencia de los procesos de pri-vatizacin que, a menudo, han beneficiado agrupos de empresarios ligados al poder poltico.Es un tipo de crtica que se repite en pasescomo Mxico o Bolivia. De ah que el procesode privatizacin deba hacerse con total transpa-rencia, con el fin de reducir las posibilidades decorrupcin, de colusin y de uso de informacinconfidencial, elementos que originan gananciasprivilegiadas en la venta de bienes pblicos. Porotra parte, una mayor transparencia tambinpuede contribuir a alcanzar otros objetivos. Alexponer el proceso a una mayor publicidad sefacilita la deteccin oportuna de eventuales erro-res y se permite determinar si los objetivos esta-blecidos por el gobierno tanto en lo relativo alproceso de privatizacin como al resultadofinal van siendo cumplidos de forma razona-ble. La transparencia facilita, adems, el procesode aprendizaje mediante la prctica, que es parteinherente a todo programa gubernamental de pri-vatizacin.

6. La crisis del modelo, 1998-2002Desde 1998, los malos resultados econmicos

de Amrica Latina (estancamiento econmico dela regin), estn poniendo en cuestin la viabili-dad del modelo de desarrollo econmico adopta-do al inicio de los aos noventa. La cuestinprincipal es si el llamado modelo econmico decorte neoliberal (especialmente en lo que serefiere a la apertura al exterior, la privatizacinde las empresas del Estado y al ajuste macroeco-nmico) estn haciendo zozobrar el objetivo delcrecimiento econmico, con resultados fatdicosen forma de aumento de paro y creciente eleva-cin de los niveles de pobreza absoluta. Estosresultados decepcionantes de las reformas libe-rales estn provocando en la regin una nostal-gia del pasado que est tomando cuerpo en pol-ticas populistas y autoritarias en varios pases,


(5) Por el contrario, un estudio reciente de CHISARI, 1997,determin que a la privatizacin de servicios pblicos en Argenti-na no se le puede atribuir el aumento en el desempleo observadodesde 1993. Es ms, la mayora de las simulaciones, que apare-cen en dicho estudio, muestran que una efectiva regulacin de losservicios pblicos privatizados puede conducir a una pequea bajaen el desempleo.

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desde Venezuela hasta la Argentina. Los latinoa-mericanos estn insatisfechos con los resultadosde las reformas liberales y se sienten engaados.

Sin embargo, la respuesta correcta a estosproblemas no est, como podra parecer, en lastesis populistas (intervencin del Estado), en unrgimen autoritario o en ms proteccionismo(Venezuela parece ser una combinacin fracasa-da de rgimen autoritario con populismo) yaque, parece simplista atribuir al proceso de libe-ralizacin econmica la debacle de pases comoArgentina y Venezuela.

Desde 1998, los malos resultados de la mayo-ra de los pases de la regin se puede analizarbajo tres pticas: 1) Diseo de polticas macroe-conmicas equivocadas (convertibilidad enArgentina). 2) Incapacidad de aplicar medidascoherentes de poltica fiscal (que incluyen siste-mas fiscales amplios, justos y capaces de hacerfrente al gasto pblico). 3) Incompetencia en elmanejo de las polticas econmicas (fiscal,monetaria y de tipo de cambio). Y 4) como yahemos visto, desgraciadamente, las privatizacio-nes en AL no siempre se han hecho bien.

El crecimiento econmico a largo plazo seconsigue con apertura exterior, estabilidadmacroeconmica (estabilidad de precios, equili-brio presupuestario y bajos tipos de inters) yconfianza en las instituciones, es decir, estabi-lidad poltica, respeto por los derechos de pro-piedad y buen funcionamiento y diseo de lossistemas legales. Hay varios pases de la reginque tienen malas instituciones y mucha corrup-cin (segn Transparencia Internacional) queafecta negativamente a la inversin y, por tanto,al crecimiento. Segn el Banco Mundial, haypruebas de que los niveles altos de corrupcintienen estrecha relacin con el bajo crecimientoeconmico y los bajos niveles de renta per cpi-ta de muchos pases. Se ha observado que laentrada de inversiones extranjeras est relaciona-da con los bajos niveles de corrupcin. Por esoChile atrae mucho capital extranjero y Ecuadoro Venezuela muy poco.

Por tanto, las polticas econmicas debendirigirse a fomentar la confianza y credibilidaden las instituciones, creando un entorno jurdicoque apoye y de seguridad a las empresas para

que retorne la inversin extranjera. Se debe eli-minar poco a poco la dependencia de las mate-rias primas (petrleo, por ejemplo) como motorfundamental de la economa, adoptar polticaseconmicas anticclicas que permitan recaudardivisas e incrementar el ahorro en tiempos deauge, para poder contar, en pocas recesivas, conrecursos para estimular la economa. Y, por lti-mo, abandonar polticas populistas que condu-cen a un incremento del gasto pblico y quegeneran tensiones inflacionistas. La aplicacinde estas polticas debe hacerse en un contexto deconciliacin y consenso que permita la firma deun pacto nacional basado en la diversificacin dela economa, creando otras fuentes de riquezaadems del petrleo, para permitir sentar lasbases de un verdadero desarrollo econmico.Solamente mediante una profunda reforma insti-tucional y de consenso nacional, Amrica Latinaser capaz de salir del pozo en el que se encuen-tra.

En el populismo inflacionario no hay solu-cin posible para los problemas sociales de AL.La regin volver a salir fortalecida de la crisissi se aceleran las reformas de estabilidad macro-econmicas, profundizan en las reformas estruc-turales, privatizan con las condiciones anterior-mente expuestas, fortalecen las instituciones ylos mercados y se hacen cumplir los derechos depropiedad.

Los pases que no han cuidado estos criteriosmacroeconmicos fundamentales han acabadoen crisis econmica y en desestabilizacin pol-tica: Venezuela, Ecuador, Per y Argentina sonejemplos relevantes. Por otro lado, en AmricaLatina hay un claro desfase entre los cambioseconmicos y las demandas sociales. Es frus-trante verificar que ningn pas ha tenido xitoen completar las necesarias reformas estructura-les (gobernabilidad y transparencia) con un rgi-men democrtico.

Es cierto que algunos pases como Chile,Brasil y Mxico mantienen un crecimiento sos-tenido porque han sido capaces de elaborar yejecutar una poltica macroeconmica coherente.Pero para no fracasar deben asegurar su conti-nuidad completando las reformas estructurales,especialmente las relacionadas con la calidad del


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sistema fiscal. La tarea es compleja, pero noimposible, sobre todo porque disfrutan de unrgimen democrtico y no tienen que lucharcontra la inflacin.

7. El problema de la deuda externa enAmrica LatinaA comienzos de este siglo, Amrica Latina se

encontraba inmersa en una importante crisiseconmica y poltica, por lo que los inversoresinternacionales perdieron la confianza. Estosupuso un grave problema para la regin, quedependa enormemente del ahorro externo parasolucionar sus problemas estructurales. Los pa-ses latinoamericanos no presentan elevadas tasasde endeudamiento, pero tienen muchos proble-mas para afrontar a los prestamistas extranjeros.Debido a la dependencia que tienen de capitalesextranjeros, se produce frecuentemente que lospagos de la deuda, contrada principalmente porel sector pblico, han de aplazarse o cancelarsecon el coste que ello supone para el pas en tr-minos de confianza internacional, debiendo des-tinar cada vez ms recursos al pago de los inte-reses de la misma y por tanto entrando en uncrculo vicioso del que es difcil salir.

Por qu la deuda externa es un problemagrave de los pases latinoamericanos? En primerlugar, por su escasa apertura comercial al exte-rior. La gran mayora de los pases no estndemasiado endeudados en relacin a su PIB, encambio s es muy elevado el ratio exportaciones/PIB (6). El mayor problema de la deuda seencuentra en el sector pblico como consecuen-cia de los problemas de financiamiento de lospases. Todos estos problemas se derivan de lainestabilidad de las polticas macroeconmicasemprendidas. Adems, muchas de las polticasllevadas a cabo por los gobiernos no han hechosino acrecentar los problemas existentes. Estounido a un mercado proteccionista muy cerradono crea sino mayores desajustes.

Es verdad que en algunos pases de AmricaLatina las cosas estn empezando a cambiar, y nopodemos medir a todos por el mismo rasero; asencontramos pases como Chile o Mxico que seestn abriendo enormemente al exterior, dehecho sus ratios de deuda/exportaciones son de169 y de 86 en 2002 frente a pases muy protec-cionistas como Brasil o Argentina cuyos ratiosson 352 y 388, respectivamente. Es reseable elhecho de que Mxico y Chile sean en la actuali-dad los pases latinoamericanos que experimen-tan un mayor crecimiento. Una buena solucinpara los pases de Latinoamrica sera que el pro-yecto del ALCA (Asociacin de Libre Comerciopara las Amricas) se desarrollara e integrara atodos los pases de Latinoamrica. De esta formacreceran sus exportaciones y con ello el PIB. Unclaro ejemplo de esto es lo que ocurri en Europacon la firma del Tratado de Roma, tras el cual seincrement enormemente su PIB, adems lasexportaciones se multiplicaron por seis. Unejemplo ms cercano es lo acaecido en Mxicocon la firma del TLC (Tratado de Libre Comer-cio firmado en 1993 con Canad y Estados Uni-dos). Para que esto diera resultado la introduc-cin de Brasil en el Tratado es fundamental, yaque es la mayor economa de Latinoamrica yuno de los principales destinos de exportacin dematerias primas. Otro aspecto que debera darsees el cambio de las exportaciones, menos materiaprima y ms manufacturas (que conlleva unaenorme volatilidad en las relaciones de intercam-bio). En algunos pases este es un objetivo a muylargo plazo, pero pases ms evolucionados comoChile deberan intentarlo.

En segundo lugar, la inestabilidad macroeco-nmica: La gran mayora de estos pases tienenun crecimiento muy voltil. Como consecuenciade ello se agravan sus problemas de liquidez,algo que repercute en el pago de la deuda y,finalmente, aumenta la desconfianza de losinversores extranjeros. Al ser unas economasmuy cclicas nos encontramos con periodos desupervit y de dficit pblico, pero el problemaes que la gran mayora de los Estados no sabenaprovechar los supervit obtenidos en la fase derecuperacin para paliar los dficit de la partebaja del ciclo.


(6) Por ejemplo, la alta deuda externa y su composicin haconstituido el problema crucial de la crisis Argentina. La DeudaExterna ha pasado del 52,4 por 100 en el ao 2001 a 148,1 por100 en el 2002. El 95 por 100 de la deuda externa es en monedaextranjera (dlares).

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En tercer lugar est el subdesarrollo finan-ciero: La gran mayora de la deuda externa estcompuesta por pasivos en moneda extranjera. Lamayor parte de la deuda se emite fuera del pas,y, dada la debilidad de su sistema financiero, noson capaces de hacer frente a grandes emisiones.Ello provoca que no les concedan prstamos alargo plazo en su moneda nacional. Adems,cada vez que uno de estos pases devala, seencuentra de nuevo con problemas en el pago.La solucin en este caso sera que pudieran reci-bir crditos en su moneda nacional para evitarestar tan expuestos. Pero aqu volvemos otra vezal crculo, hasta que no consigan solucionar susproblemas y consigan tener una moneda msfuerte no lo lograrn. Por ello deben primeroarreglar otros problemas, como la polticamacroeconmica, para as mostrar a los merca-dos una mayor confianza en su moneda nacio-nal.

Otra consecuencia ms del subdesarrollofinanciero es el escaso ahorro, las ltimas crisishan mostrado como esto causa enormes proble-mas. Adems, sin ahorro no hay inversin. Losindicadores nos muestran un desarrollo desigualen este aspecto, en pases como Mxico la tasade ahorro desciende desde un 20 por 100 en1999 a un 17,6 por 100 en 2002, en Brasil tam-bin desciende. Pero en pases como Chile oArgentina parece que es un problema que se estsolucionando, ya que los indicadores muestranque tras un enorme descenso en ahorro estnrecuperndose.

En definitiva, Amrica Latina se encuentraactualmente con importantes problemas causa-dos fundamentalmente por la volatilidad de suspolticas macroeconmicas y la inestabilidadpoltica de sus pases. Aunque el crecimiento yla situacin son desiguales, el mayor problemaal que se enfrentan es su excesiva dependencia

del exterior y la prdida de confianza de losmercados internacionales. Para recuperarsedeben llevar a cabo enormes medidas estructura-les, tales como apertura al comercio exterior y,sobre todo, tratar de alcanzar una estabilidadpoltica que permita desarrollar polticas macro-econmicas, que a largo plazo solventen los pro-blemas de la regin.

Cules son los motivos de las crisis de ladeuda en Amrica Latina? Los principales estnrecogidos en el Cuadro 2. Se podran resumiren: 1) Una apertura relativamente baja con unarelacin deuda externa (DE) / Exportacionesalta, lo que pone en peligro los pagos, ya que nose generan las suficientes divisas, y s incerti-dumbre entre los inversores que pueden retirarel capital o exigir mayores retornos. Esto esparticularmente grave en Brasil y Argentina,mientras que Mxico y Chile presentan mejoresdatos, lo que puede dar una idea de la diferentesituacin de unos y otros actualmente. 2) Unaelevada deuda externa respecto del total deendeudamiento, siendo adems en gran partepblica (excepto en Chile), lo que provoca desa-justes de monedas y una mayor sensibilidad delas finanzas pblicas ante alzas de tipos de inte-rs externos. 3) Una tasa de ahorro privado muybaja, lo que agrava los problemas anteriores,limitando la capacidad de endeudamiento inter-no del gobierno por el peligro del crowding-out.4) Una alta volatilidad macroeconmica, lo quegenera insuficiencias de liquidez que puedenredundar en dificultades de hacer frente a ladeuda.

8. Soluciones al problemaEn primer lugar, habra que aplicar reformas

importantes, tanto fiscales como monetarias, deforma que en los tiempos buenos del ciclo se


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CUADRO 2PRINCIPALES INDICADORES (2002)

Concepto Brasil Argentina Mxico Chile

Apertura exterior .......................................................................................... 26,8 20,9 57,8 65,4% Deuda externa / Exportaciones ................................................................. 365 388 86 169% Deuda externa / Deuda total .................................................................... 87 98 85 84Tasa de ahorro nacional................................................................................ 15,1 19,7 17,6 19,5

Fuente: CEPAL.

logren supervit fiscales que se destinen a lareduccin del endeudamiento, de esta manera enla parte mala del ciclo los rendimientos exigidospor los prestamistas sin duda sern menores,debido a que los ratios de la deuda y, por tanto,la calificacin de riesgo-pas habrn mejorado.Asimismo se deben realizar reformas en losmercados financieros y en el tratamiento de ladeuda interna de manera que se fomente el aho-rro privado y el endeudamiento interno en mone-da nacional. De igual forma ha de controlarse laevasin de capitales y luchar contra la corrup-cin generalizada.

En segundo lugar las economas han de abrir-se al exterior, lo que puede producir efectosnegativos (paro), a corto plazo, pero que, porotra parte, va a aumentar las exportaciones y portanto reducir el ratio deuda/exportacin que porsus elevados valores genera tanta incertidumbre.Las polticas que se adopten han de tener comoobjetivo prioritario la inflacin, debiendo ade-ms prestar especial atencin a la estabilidadpresupuestaria como medida de confianza paraatraer la inversin directa extranjera. De estamanera se lograr aumentar la capacidad pro-ductiva del pas y el empleo con lo que la con-fianza de los inversores aumentar y se asegura-rn las divisas suficientes para el pago de ladeuda. Para ello, tambin, probablemente seannecesarias reformas. De cualquier forma ha deasegurarse el cumplimiento con los compromi-sos contrados como condicin sine qua nonpara el restablecimiento de la confianza de losinversores y de la economa en el corto plazo.

Por ltimo, es necesario avanzar en reformasque aseguren el futuro democrtico de la reginy terminen con la inestabilidad poltica que vive,lo que tambin redundar en mayores inversio-nes, menores primas de riesgo y, en definitiva,mayor solvencia de las economas. Todas estasmedidas han de redundar en una disminucin delendeudamiento externo de los pases, y unamejora en las condiciones en las que estos hacenfrente a esta deuda, asegurando, por otra parte,el capital necesario para los pagos en los venci-mientos y mejorando, por tanto, la credibilidaden los pases. De esta manera, se producir elretorno de la inversin extranjera que tirar de la

oferta agregada, si es bien aprovechado con ins-tituciones ms democrticas y menos corrup-cin, aumentar la confianza de los ciudadanosprovocando un aumento de la demanda interna,a la que sumamos el previsible incremento de lasexportaciones, lo que tirar de la demanda agre-gada, logrando de esta manera crecimientos enlos pases con estabilidad de precios.

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