LaconstrucciónnacionalenlaArgentina. Rentas, presupuestos

[Juan Carlos Garavaglia]

p r o h i s t o r i a a ñ o X V I , n ú m . 2 0 – j u l -‐‑ d i c . 2 0 1 3

La construcción nacional en la Argentina. Rentas, presupuestos y niveles de estatalidad (1856-‐‑1865)

La construcción nacional en la Argentina. Rentas, presupuestos y niveles de estatalidad (1856-‐‑1865) Nation-‐‑Building in Argentina. Income, Budgets, and the Stages of Statehood (1856-‐‑1865)

JUAN CARLOS GARAVAGLIA Resumen La Memoria de Hacienda presentada por el ministro en año 1863 nos sitúa frente a una de las primeras manifestaciones escritas de lo que terminaría siendo un cliché historiográfico mayor en la historia de este país: todo comenzó luego de Pavón, antes no había existido nada “nacional”. Solo cuando Buenos Aires logró ubicarse al frente del país “unificado”, recién entonces, se habría dado el puntapié inicial a la “Nación” Argentina, negando así a la Confederación cualquier mérito en el proceso de organización nacional. Sin embargo, un estudio comparativo entre las rentas, los presupuestos y la organización del territorio confederal, con aquellas correspondientes a la Nación, la provincia de Buenos Aires y la municipalidad de Buenos Aires –en lo que hemos llamado tres niveles de estatalidad– muestra hasta qué punto la Confederación fue la “madre” de la Nación Argentina. El análisis permite apreciar, asimismo, el desigual reparto de las rentas nacionales y el atraso relativo de las provincias frente al dinamismo de Buenos Aires, a partir de la etapa iniciada post Pavón. Palabras clave: rentas – deuda pública – organización “nacional”-‐‑ nación/provincias

Abstract The Memoria de Hacienda presented by the minister of the treasury in 1863 brings before our eyes one of the first written formulations of what would end up being a major cliché in Argentine historiography: the story of Argentina as a Nation started after Pavón, as nothing truly ¨national¨ had existed before the battle. According to it, the ¨Nation¨ of Argentina would have been initially kicked off only after Buenos Aires had succeeded in taking its place at the forefront of the recently ¨unified¨ country. The Confederation is thus denied any credit for the role it played in the process of organizing the nation. A study however that compares the sources of income, budgets, and organization of the Confederate territory to those that made up the nation, province of Buenos Aires, and municipality of Buenos Aires –in what would constitute the three stages of statehood– would show the extent to which the Confederation was the ¨mother¨ of the Argentine nation. This analysis would also allow us to demonstrate the unequal distribution of national revenues and the provinces´ relative backwardness, which became apparent when they faced the dynamism that characterized Buenos Aires once the stage after Pavón was initiated. Key words: income-‐‑public debt-‐‑¨national¨ organization-‐‑nation/provinces

Recibido con pedido de publicación el 13 de diciembre de 2013

Aceptado para su publicación el 27 de marzo de 2014 Versión definitiva recibida el 4 de mayo de 2014

Este artículo forma parte de la investigación State Building in Latin America, financiada por un Advanced Grant del European Research Council. Juan Carlos Garavaglia es profesor e investigador de la Institució Catalana de Recerca i Estudis Avançats y de la Universitat Pompeu Fabra, en España; y de l’École des Hautes Études en Sciences Sociales, de Francia; e-‐‑mail: [email protected] Garavaglia, Juan Carlos “La construcción nacional en la Argentina. Rentas, presupuestos y niveles de estatalidad (1856-‐‑1865)”, Prohistoria, Año XVI, núm. 20, jul-‐‑dic., 2013, pp. 3-‐‑43.

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“La existencia del Gobierno Nacional después de cuarenta años en que la República se halló dividida en varias fracciones presenta un ejemplo singular en el orden Administrativo […] El Gobierno Nacional tal como lo ha creado la Constitución, principió a mediados del mes de Octubre del año pasado en que se formaron los Ministerios. Nada existía, faltaban los primeros antecedentes indispensables à toda Administración. […] No había tesorería ni Contaduría Nacional: todo era preciso crearlo, aun para el servicio más urjente.”

Memoria Hacienda Nación, 1863.

1. Introducción

La breve cita que hemos colocado como exergo, tomada de las primeras páginas de la Memoria de Hacienda de 1863, permite situarnos frente a una de las primeras manifestaciones escritas de lo que terminó siendo un cliché historiográfico mayor en la historia de este país: con Pavón comenzó todo, antes no había nada “nacional”. Solo cuando Buenos Aires se decidió a formar parte del proceso de construcción nacional (es decir, cuando al fin pudo encabezarlo), se dio el puntapié inicial a la “Nación” Argentina. Y esta cita hasta se da el lujo de mencionar a la Constitución de 1853 como acto creador de esa “Nación”, lo que se parece a una broma de dudoso gusto en la pluma de los herederos del 11 de septiembre. Según Julio Victorica, fue en ocasión de los homenajes relacionados con la muerte de Mitre en 1906, cuando se difundió masivamente esta idea de que la “Nación” había nacido –valga la redundancia, nada inocente– gracias a la acción del gobierno posterior a Caseros, negando así todo mérito en este proceso al periodo de la Confederación.1

Esta declaración, en realidad, es pura ideología. En el tema que aquí abordamos, no cabe ninguna duda que fue la Confederación la madre de las rentas “nacionales”. En 1853, mientras Buenos Aires estaba construyendo las bases de su propio Estado independiente, se publica en Paraná el folleto, Proyecto de Estatuto para la Organización de la Hacienda y Crédito Público,2 presentado en noviembre de ese año por Salvador María del Carril, Mariano Fragueiro y Facundo Zubiría, los tres miembros de la Comisión de Hacienda del Congreso Constituyente. Este folleto muestra un plan y una serie de medidas tendientes a realizarlo, comenzando

1 Julio Victorica en su libro Urquiza y Mitre. Contribución al estudio histórico de la organización nacional, La Cultura Argentina, Buenos Aires, 1918, escrito poco después de la muerte de Mitre, transcribe en su prefacio una serie de comentarios suscitados por la desaparición del político porteño en términos similares al de nuestro exergo; este libro de Victorica quiere ser una respuesta a esa concepción que coloca a la constitución de la Nación recién en la época posterior a Pavón, negando la acción de la Confederación en este ámbito. 2 Imprenta del Estado, Paraná, 1853. Hay una copia manuscrita en AGN-‐‑X-‐‑27-‐‑1-‐‑3.

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justamente por la cuestión de la rentas de aduana. Fue necesario después, caminar casi todas las provincias (Pedro Ferré y Elías Bedoya ocuparon aquí un papel de primera relevancia, el primero transitó el litoral, el segundo recorrió la Cordillera) para instituir las receptorías, los resguardos, las tesorerías y las contadurías de cada una de las aduanas confederadas. A partir de ese momento, se abre un periodo de transición de al menos dos años: 1853 y 1854 (tal como lo podemos imaginar a partir del caso estudiado a fondo, el de Santa Fe,3 pero también hay datos para otras provincias4), en el cual las aduanas exteriores –las interiores van desapareciendo en el mismo proceso– reorganizadas y con nuevo personal, van siendo transferidas de manos de las provincias a las de la Confederación. Ya desde 1855 tenemos datos certeros sobre la recaudación de todas las aduanas de la Confederación, relevados por una cuidadosa administración, dirigida por la Contaduría. En una palabra, en 1860 hay 53 receptorías y resguardos aduaneros en el territorio confederal, con más de 430 empleados.5 Es esta trama bien aceitada de oficinas recaudatorias la que será heredada por la “Nación” después de Pavón, e incluso, Pedro Pondal, quien había sido durante años el Contador General de la Confederación,6 pasará, gracias a su savoir faire sobre la cuestión de las rentas aduaneras de todo el país, a prestar servicios en la Contaduría Nacional. Lo vemos firmando los informes del Departamento de Hacienda de la Nación desde 1863 con el título de Contador General; será él mismo quien visite durante en mayo de 1864 las aduanas del río Uruguay y unos meses más tarde las de Rosario, Santa Fe y Paraná, que por supuesto, él conocía perfectamente dadas sus anteriores funciones en la Confederación.7 He aquí un ejemplo claro del legado confederal al proceso de consolidación de un estado “nacional”.

3 Cf. DE LOS RÍOS, Evangelina Un caso de fiscalidad provincial: Santa Fe entre la Confederación Argentina y el Estado Nacional (1852-‐‑ 1870), Máster en Història del Mon, Universidad Pompeu Fabra, Barcelona, 2010, pp. 70-‐‑80. 4 En AGER, se hallan los datos para un análisis similar para Entre Ríos, ver, por ejemplo en la serie Hacienda, II, B, 26, 1 y subsiguientes, las cifras para 1853 en el caso de la aduana de Gualeguaychú, la más importante de la provincia. El trabajo de Enrique César Schaller para Corrientes muestra datos similares, cf. SCHALLER, Enrique “Las finanzas públicas de Corrientes durante la organización Constitucional (1851-‐‑1861)”, Universidad Nacional del Nordeste, Resistencia, 1996. Para Mendoza, cf. CORIA, Luis A. y VARO, Roberto “Federalismo y República reales en tres décadas de presupuestos provinciales (Mendoza, 1853-‐‑1883)”, Anuario del Centro de Estudios Históricos “Carlos S.A. Segreti”, 1, 1980; el caso de Córdoba en ROMANO, Silvia Economía, sociedad y poder en Córdoba, primera mitad del siglo XIX, Ferreyra Editor, Córdoba, 2002; Tucumán ha sido tratado por HERRERA, Claudia “Fiscalidad y poder: las relaciones entre el estado tucumano y el Estado central en la formación del sistema político nacional, 1852-‐‑1869”, en BRAGONI, Beatriz y MÍGUEZ, Eduardo (eds.) Un nuevo orden político. Provincias y estado nacional, 1852-‐‑1880, Dédalo, Buenos Aires, 2010. 5 Ver Memoria Hacienda Confederación, 1861, pp. 97-‐‑111; es imposible conocer la cifra exacta, pues en muchas receptorías hay un rubro “peones”, sin especificar el número ni el tiempo de trabajo de esos trabajadores que tienen la función de ser los peones de acarreo en las tareas cotidianas de las receptorías. 6 Antes, había actuado en un puesto menor de la Contaduría del Estado de Buenos Aires. 7 Memoria Hacienda Nación, 1865, documentos anexos núm. 11 y 12.

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Lo mismo podríamos mostrar si habláramos de la formación de un ejército “nacional” que se constituyó sin lugar a dudas en el periodo de la Confederación 8 o de la puesta en marcha de una política de educación para las provincias, como se verá un poco más adelante en estas páginas. Asimismo, un esbozo de un poder judicial nacional, ya aparece desde el inicio de la experiencia confederada. Por otra parte, si nos tomásemos el trabajo de relevar todas las veces que en los documentos del periodo de la Confederación, tanto en el Litoral como en las provincias del Interior, aparece la palabra “Nación” o “Nacional” –incluso, con mucha frecuencia, en los sellos de los papeles administrativos– para referirse al Correo, a las Aduanas, a la Comisaría de Guerra o a otras instituciones, notaríamos su abrumadora presencia; no cabe ninguna duda que los hombres de la Confederación tenían bien claro que estaban construyendo la “Nación” y la “República Argentina”.

La Nación Argentina y la República Argentina en los sellos de la época, 1853-‐‑1860

8 AUZA, Nestor T. El ejército en la época de la Confederación, 1852-‐‑1861, Círculo Militar, Biblioteca del Oficial, Buenos Aires, 1971: “No podemos dejar de señalar un hecho en el que más se expresó la voluntad de constituir un Ejército Nacional y contribuir con ello a la unidad nacional. Nos referimos a la asimilación al Ejército Nacional de los antiguos jefes y oficiales pertenecientes a las listas militares de las provincias con el grado y en el arma a que pertenecieron. Esta tarea fue cumplida, previa documentación de aquellos que se hallaban en estas condiciones y manifestaran el propósito de incorporarse, a partir de la primera gestión ministerial”, pp. 52-‐‑53. Para el listado de los jefes y oficiales reconocidos, ver las nóminas en AGN,-‐‑III-‐‑35-‐‑9-‐‑6 y 35-‐‑9-‐‑7. Estos mismos oficiales, sumados a los del ejército porteño, fueron, salvo excepciones políticamente muy marcadas, quienes constituyeron el ejército “Nacional” después de Cepeda y el pacto de San José de Flores, consultar en la primera lista encabezada por Tomás de Iriarte, Lucio Mansilla, Gregorio Paz y Manuel de Escalada, en AGN-‐‑X-‐‑20-‐‑4-‐‑7.

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Volvamos al país unificado bajo la dirección de Buenos Aires; este iba

continuar aceleradamente en el camino de un proceso de crecimiento económico que, pese a varias crisis inevitables, llevaría por un largo periodo a una parte de su territorio a contar con ingresos per cápita casi únicos en el subcontinente. Pero, este proceso no tocó a todos por igual, no pocas partes del inmenso espacio argentino quedaron rezagadas en esta avenida hacia el “progreso”. En este trabajo quisiéramos mostrar, en los primeros años de este periodo que siguió a Pavón, de qué modo, desde el Estado se instituyeron los fundamentos de esta vía “porteña” hacia el progreso y de qué forma, el manejo de las rentas de la Nación reunificada fue utilizado, de manera preferente, para favorecer a una porción, que ya era la más rica, de esa nueva configuración estatal. El encadenamiento y la retroalimentación entre tres niveles presupuestarios diferentes –aquello que hemos llamado, forzando un poco la expresión, tres niveles de estatalidad– la “Nación Argentina”, la “Provincia de Buenos Aires” y la “Municipalidad de Buenos Aires”, dirigidos por hombres que surgían en su mayoría de un mismo sector social y cultural de la capital porteña, aun cuando no hubieran nacido en la ciudad9 (sin olvidar por ello sus diferencias políticas y sus contradicciones en la forma de imaginar el futuro del país), dieron como resultado un proceso de feedback que contribuyó a hipertrofiar la Argentina y a dejar en el camino al resto del territorio. Paradójicamente, el federalismo, entendido desde la óptica porteña, fue uno de los pilares sobre los que se apoyó este auto centrado proceso de crecimiento económico. Bastaron pocos años para que esta manera de entender el federalismo fuera ya casi imposible de revertir, Buenos Aires (ciudad y provincia) había puesto una distancia con el resto del territorio que marcaría para el siglo y medio siguiente un camino inalterable.

Para llegar a nuestros fines hemos trabajado con las Memorias de Hacienda, así como de otros departamentos (Justicia e Interior) y los Presupuestos “nacionales”, tanto de la Confederación, como de la Nación unificada después de Pavón,10 con los presupuestos de la Provincia de Buenos Aires y las Memorias de la Municipalidad de la capital. También, obviamente, hemos consultado las series del Registro Oficial de la República Argentina [RORA], del Registro Estadístico [REBA] y del Registro Oficial del Estado y después, Provincia de Buenos Aires [ROPBA]. Asimismo, la documentación

9 Las listas de los diputados y senadores por Buenos Aires, como la de los miembros de las Cámaras de Representantes de la Provincia y de los munícipes –no se llamaban concejales en ese entonces– de la ciudad de Buenos Aires, indican claramente a qué sector social pertenece la inmensa mayoría del personal político que integra esas instituciones representativas. El mejor trabajo sobre este personal político es: GONZÁLEZ BERNALDO, Pilar Civilité et politique aux origines de la nation argentine. Les sociabilités à Buenos Aires, 1829-‐‑1862, Publications de la Sorbonne, Paris, 1999, este estudio muestra algunos caracteres bastante homogéneos, culturalmente hablando, de esta elite política, en especial, en el periodo que estamos tratando aquí. 10 Como también, pero solo en algunos casos en los que se hallasen, con las cuentas de inversión de las Memorias; estas cuentas son las que muestran el estado de lo efectivamente pagado en cada rubro del presupuesto.

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de la Contaduría de Buenos Aires, en sala III, como la de sala X, ubicadas ambas en el Archivo General de la Nación, sirvió en varias ocasiones para iluminarnos sobre algunos mecanismos contables relacionados con estos distintos niveles de estatalidad. Igualmente, hemos consultado varios legajos del Archivo Histórico de la Provincia de Buenos Aires en La Plata. Y por fin, los fondos del Archivo General de Entre Ríos en Paraná fueron de utilidad para percibir algunos aspectos de relevancia para nuestro tema en la provincia del Litoral más importante del periodo.

2. Un panorama de las rentas nacionales: 1863/1865

La pormenorizada Memoria del Departamento de Hacienda de 1864,11 nos puede permitir un análisis muy detallado del estado de las rentas nacionales argentinas a tres años de la reunificación del país, justo antes de que la Guerra del Paraguay colocase nuevamente a la cuestión bélica en el centro de las preocupaciones sobre la fiscalidad rioplatense. Veamos, ante todo, cuáles son las rentas nacionales en los años 1863 y 1864.12

Cuadro 1

Rentas nacionales, 1863/1864 (en pesos fuertes)

1863 % 1864 %

Importación 4.273.417 66 4.268.688 60.9

Exportación 1.821.698 28.1 2.221.728 31.7

Almacenaje y Esl. 41.733 0.6 98.559 1.4

Subtotal 6.136.848 94.7 6.588.975 94.1

Papel sellado 87.904 1.4 110.203 1.6

Correos 33.672 0.5 51.776 0.7

Eventuales 104.770 1.6 90.713 1.3

Contribuc. Directa 104.849 1.6 152.297 1.6

Minas 1.892 0.03

Vía del Riachuelo 10.636 0.2 9.468 0.1

Subtotal 341.831 5.3 416.349 5.9

Totales 6.478.682 100 7.005.328 100

11 Memoria Hacienda Nación, 1865. En el anexo se hallan las citas completas de los impresos consultados. 12 En el RORA, tomo cuarto, hay datos dispersos para casi todas las aduanas referidos al año 1862, pero hemos preferido arrancar desde 1863 para respetar la homogeneidad de las fuentes.

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Fuente: Memoria Hacienda Nación, 1865, p. III. (No hemos tomado en cuenta los centavos y de allí algunas pequeñas diferencias con los datos de la propia fuente en los totales); las cantidades están dadas en pesos fuertes por la fuente.

Este cuadro trae algunas novedades que es indispensable señalar. En los años 1854-‐‑1860 en las rentas del entonces Estado de Buenos Aires,13 los impuestos relacionados con el comercio exterior representaban el 84.7% del total y ahora su peso ha crecido un 10% más; este hecho se halla estrechamente relacionado con la existencia en este momento de cuentas separadas entre las rentas nacionales, las provinciales y las municipales. Algunos de los rubros que antes estaban fundidos en una sola cuenta (policía, saladeros, contribución directa, etc.) e integraban las rentas del Estado de Buenos Aires, han pasado ahora a la provincia o al municipio de la ciudad y según se puede leer en varias disposiciones publicadas durante esos años en el Registro Oficial, este operativo de traspaso no fue nada sencillo.14 En segundo lugar, es perceptible el crecimiento del papel de las rentas provenientes de las exportaciones. El principal elemento dinámico en este periodo a este respecto es, como bien se sabe, la presencia de los embarques de lana que ahora pesan en forma creciente, sin que los cueros y el tasajo (y secundariamente, sebo, grasa, etc.) hayan disminuido su volumen, sino todo lo contrario.15 Pero, asimismo, es interesante descubrir que en forma progresiva, los productores y exportadores participan ahora en un mayor porcentaje de las rentas fiscales y el estudio de las tarifas aduaneras nos permitirá observar mejor esta cuestión, dado que ella prolonga una situación que viene de la década precedente en el Estado de Buenos Aires. Es esta una diferencia mayor que indica una relativa autonomía de aquellos que conducen el proceso de construcción del estado nacional respecto a los sectores dominantes agrarios de la región pampeana. Y decimos de la región pampeana, pues como veremos, sigue ubicándose allí la clave del crecimiento de la fiscalidad.

En efecto, si vemos las cifras del cuadro 2 que nos muestra los datos de las principales aduanas del espacio que constituía la Confederación y el Estado de Buenos Aires en 1860 y la nación unificada en 1864, podemos sacar algunas

13 Véanse los datos en nuestro trabajo “La disputa por la Nación. Rentas y aduanas en la construcción estatal argentina, 1850-‐‑1865”, Investigaciones de Historia Económica, Economic History Research, Madrid, 10 (1), 2014, pp. 34-‐‑45. 14 Hay aquí además un grave problema de fuentes: ¿Dónde está el archivo del ministerio de Hacienda de la Nación para estos años cruciales? Misterio, ni el Archivo General de la Nación, ni el Archivo Intermedio poseen documentación de Hacienda entre fines de 1859 y 1874. Es notable que este “agujero negro” en la documentación acerca de este periodo crucial haya pasado desapercibido. Si le sumamos al hecho de la cuasi total desaparición del archivo del Ministerio de Hacienda de la Confederación, tenemos un cuadro bien magro para el estudio detallado de la fiscalidad argentina del periodo que va de 1852 a 1874. 15 Consultar las cifras en CHIARAMONTE, José C. Nacionalismo y liberalismo económicos en Argentina, 1860-‐‑1880, Solar/Hachette, Buenos Aires, 1971, pp. 31-‐‑67; para el lanar, cf. SÁBATO, Hilda Capitalismo y ganadería en Buenos Aires: la fiebre del lanar. 1850-‐‑1890, Sudamericana, Buenos Aires, 1989.

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conclusiones interesantes. En la década precedente, los años 1854/1860, Buenos Aires y la Confederación se repartían el 60% y el 40% de las rentas de ese conjunto que sería más tarde la nación unificada16 (y esta partición coincide con otros indicadores calculados en la época: Jorge Gelman, en la introducción a su compilación sobre la desigualdad en la Argentina, nos recuerda que los hermanos Mulhall calculaban una distribución de la riqueza para el año 1864 que era de un 61.9% para Buenos Aires y un 38.1% para el resto del país17). En lo que se refiere a las rentas, hubo después de Pavón, un cambio radical. Como se ve, Buenos Aires sigue siendo el punto nodal de la recaudación con un 78% del total nacional, pero, la aduana de Rosario, que había llegado a tener un 43% de ese total en 1860, solo posee ahora un 8.6% de ese monto, mostrando con meridiana claridad una de las consecuencias para el Litoral de las condiciones en las que se realizó la unificación nacional liderada desde Buenos Aires. Si observamos las cifras para la provincia de Entre Ríos, la catástrofe es evidente, pues esta provincia pasa de 891.964 pesos de rentas aduaneras en 1860 a 542.268 pesos en 1864 (y la debacle continuará en el año siguiente con una recaudación de 415.216 pesos). Además, como se puede advertir, hay varias receptorías de aduana que han desaparecido en el Litoral, especialmente, en la provincia de Corrientes. Evocando ahora al rango por provincias, Buenos Aires, Santa Fe y Entre Ríos recaudan casi el 95% del total de las rentas de la Nación. La gran diferencia entre las tres, es la dispersión de los puertos de embarque entrerrianos, encabezados por Gualeguaychú y con claro dominio de lo que Roberto Schmit ha llamado el “oriente entrerriano”.18

Cuadro 2: las rentas de la aduanas 1860 y 1864

Confederación y Buenos Aires

1860

Nación

1864

Entre Ríos 891.964 Entre Ríos 542.268

Gualeguaychú 219.337 Gualeguaychú 147.332

Paraná 163.822 Paraná 76.834

Uruguay 150.487 Uruguay 112.369

Concordia 139.569 Concordia 120.505

Gualeguay 139.048 Gualeguay 69.648

Victoria 78.458 Victoria 9.382

La Paz 816 La Paz 6.198

16 Ver “La disputa por la Nación. Rentas y aduanas en la construcción estatal argentina…”, cit., cuadro 6 17 GELMAN, Jorge (ed) El mapa de la desigualdad en la Argentina del siglo XIX, Prohistoria, Rosario, 2011, pp. 16-‐‑17. 18 SCHMIT, Roberto Ruina y resurrección en tiempos de guerra. Sociedad, economía y poder en el oriente entrerriano posrevolucionario, 1810-‐‑1852, Prometeo Libros, Buenos Aires, 2004.

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Diamante 427 Diamante -‐‑

Corrientes 268.242 Corrientes 155.304

Corrientes 121.428 Corrientes 56.066

Goya 81.606 Goya 54.511

Bella Vista 34.767 Bella Vista 18.340

Restauración 20.233 Restauración 24.269

La Cruz 3.892 La Cruz -‐‑

Yta Ybaté 2.248 Yta Ybaté -‐‑

Esquina 1.685 Esquina 2.118

Ytati 898 Ytati -‐‑

Empedrado 757 Empedrado -‐‑

Sto. Tomé 728 Sto. Tomé -‐‑

Santa Fe 1.230.389 Santa Fe 627.003

Rosario 1.156.887 Rosario 601.894

Santa Fe 73.502 Santa Fe 25.109

Litoral 2.390.596 Litoral 1.324.575

Interior 187.696 Interior 205.126

Mendoza 77.288 Mendoza 40.761

Salta 55.136 Salta 72.524

San Juan 36.994 San Juan 70.639

Jujuy 16.628 Jujuy 18.076

Catamarca 960 Catamarca 2.181

La Rioja 690 La Rioja 945

Total 2.578.291 Total 1.529.701

Buenos Aires 3.817.257 5.497.776

Total general 6.395.548 7.027.477

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Fuentes: Memoria Hacienda Confederación 1861, cuadro 2; REBA, 1860; Memoria Hacienda Nación 1865, Anexo A.

Lo que también reclama nuestra atención es el reducido papel de las aduanas terrestres (con las llamativas excepciones de San Juan y de Salta); el ministro, en el curso de la Memoria, se felicita por la diferencia entre 1863 y 1864 en este sentido –hay casi 60.000 pesos de incremento entre los dos años en la recaudación de estas aduanas– y señala que, en consecuencia, se puede afirmar que el contrabando ha sido menor, pero nos parece evidente que todavía estamos lejos de mensurar la realidad de los intercambios de las aduanas terrestres con los mercados de Chile y Bolivia.

Otro aspecto de interés es medir la diferencia que existe en las aduanas más destacadas en cuanto a exportaciones e importaciones. Comencemos por las importaciones en 1864, como nos la presenta el cuadro 3, tomado asimismo de la Memoria ya citada en su página IX. En pocas palabras, casi el 90% del total de las importaciones entran por Buenos Aires y Rosario, acentuando de esa forma para la ciudad y el puerto del sur santafesino, una cierta persistencia, pese a su crisis post Pavón, en su papel de nexo relevante para la redistribución de mercancías importadas en un vasto hinterland del Interior.

Cuadro 3

Derechos de importación por aduanas, 1864 Pesos fuertes %

Buenos Aires 3.362.861 78.7

Santa Fe 455.003 10.6

Entre Ríos 207.641 4.8

Corrientes 88.248 2

San Juan 67.448 1.6

Salta 45.471 1

Mendoza 37.475 0.9

Jujuy 8.412 0.2

Vinchina y Tinogasta 1.390 0.02

Subtotal 4.273.949 100

Devoluciones 5.265

Total 4.268.684

Pero, distintas son las cosas si nos referimos a los datos del cuadro 4 que refleja las cifras para los derechos de exportación.

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Cuadro 4 Derechos de exportación por aduanas 1863/1864

Total Promedio anual %

Buenos Aires 2.971.142 1.485.571 73.4

Entre Ríos 582.844 281.422 14.4

Santa Fe 289.428 144.714 7.1

Corrientes 142.068 71.034 3.5

Salta 35.949 17.974,5 0.9

Jujuy 27.009 13.504,5 0.7

4.048.440 2.014.220 100

Podemos ver claramente de qué modo, el oriente entrerriano lleva un buen avance sobre Santa Fe en cuanto a la capacidad de exportación de su propia producción pecuaria. Pero, además, si observamos los promedios anuales para todas las aduanas, es perceptible el crecimiento de las exportaciones (y de los derechos pagados por estas), cuando comparamos los 417.586 pesos fuertes de promedio anual que pagaban en el Estado de Buenos Aires los exportadores en 1854/1860 con los 1.485.571 que han abonado en la Nación como promedio en los años 1863/1864. Como dijimos, estos números reflejan a la vez el aumento de las cantidades exportadas y de los derechos sobre las exportaciones. También este cuadro reafirma la desconfianza que señalábamos frente a la información referida a las aduanas terrestres: parece increíble que no haya datos acerca de los derechos de exportación en Cuyo, cuando sabemos que el comercio de ganado con Chile desde esa región durante este periodo comienza realmente a tener un cierto peso, como muestran los estudios de Coria.19 De todos modos, el terrible terremoto que destruyó casi completamente la ciudad de Mendoza en 1861, tuvo un impacto muy importante en la caída de este tráfico transandino; el cuadro 2 muestra la diferencia entre la recaudación de Mendoza en 1860 (77.288 pesos) y en 1864 (40.761 pesos).

Si colocamos en un mismo cuadro, los diferentes porcentajes en relación a los derechos de importación y exportación, podemos ver con mayor claridad las diferencias entre algunas provincias, en especial entre las cuatro provincias ganaderas.

19 CORIA, Luis A. “Tráfico ganadero en el oeste argentino: revisión de una hipótesis”, mss., agradezco al autor el haberme proporcionado este manuscrito.

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Cuadro 5 Comparación entre los derechos de importación y de exportación

importación exportación

Buenos Aires 78.7 73.4

Santa Fe 10.6 7.1

Entre Ríos 4.8 14.4

Corrientes 2 3.5

Salta 1 0.9

Jujuy 0.2 0.7

Como es perceptible, Buenos Aires y Rosario son los dos mercados más destacados para las mercancías importadas, mientras que Entre Ríos y Corrientes, que apenas tienen el 6.8% del total de los impuestos a las importaciones, ascienden casi al 18% de los gravámenes de las exportaciones, dando cuenta de su capacidad de producción ganadera; si le sumáramos Santa Fe, comprobaríamos que las tres provincias litorales tienen una participación en las exportaciones pecuarias que asciende a un cuarto del valor total de los ingresos de aduana relacionados con ese rubro.

Cuadro 6

Buenos Aires: rentas sobre las importaciones y las exportaciones (promedios anuales)

Rentas sobre importaciones Rentas sobre exportaciones

1854/1860 2.424.586 pesos fuertes 417.586 pesos fuertes

1863/1864 3.362.861 pesos fuertes 1.485.571 pesos fuertes

Veamos ahora una comparación entre las rentas fiscales anuales de la aduana de Buenos Aires en concepto de exportaciones e importaciones para los años en que tenemos información. El cuadro 6 nos muestra los datos para los años 1854/1860 que hemos expuesto en otro trabajo 20 y los años 1863/1864, tomados de la Memoria citada.

20 Estos han ido tomados de nuestro artículo, ya citado, “La disputa por la Nación. Rentas y aduanas en la construcción estatal argentina…”, cuadro 6.

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Las cifras son muy claras: tanto las rentas sobre las importaciones, como aquellas que gravan las exportaciones han crecido en el periodo 1854/1864, pero mientras que las primeras han crecido un respetable 38.7%, las rentas aduaneras sobre las exportaciones pecuarias lo han hecho en un 256%. Ya hemos hablado anteriormente de la doble explicación para este fenómeno: mayor volúmenes físicos (y probablemente, mejores precios), pero también, un marcado incremento de las tarifas aduaneras que gravan las exportaciones. En efecto, estas han sido gravadas con un 5% adicional desde agosto de 1862.21 Señalemos que en 1856, el porcentaje promedio efectivo de la tasa para las exportaciones pecuarias del Estado de Buenos Aires era del 2.6%22 y en 1859, haciendo un cálculo estricto entre el monto de lo percibido por impuestos a la exportación y los valores exportados, comprobamos que la tarifa real ha aumentado nuevamente y es en realidad del 5%23 (si bien la ley de Aduana de 1858 que regirá en 1859, establecía un 4%24). Ahora, si realizamos el mismo cálculo para las tarifas de 1864/1865, es decir, entre los valores totales exportados y el monto del impuesto percibido, vemos que la tarifa real oscila entre el 10% y el 13% en esos años.25 Esto muestra, como ha señalado Alejandra Irigoin,26 que, no sin dificultades y pugnas, existe en este momento un cierto grado de autonomía por parte de aquellos que conducen el Estado (y hablan en su nombre, como diría O’Donnell27) respecto a los sectores económicamente dominantes. Las discusiones entre la Comisión de comerciantes y productores, nombrada por el ejecutivo en 1865, y los responsables de la Aduana respecto a las nuevas tarifas que entrarían en vigencia desde 1866, es otra prueba bien evidente de ello,28 pues, pese a la oposición de la Comisión que solicitaba aforos más bajos, el Ministro termina sancionando sin cambios los precios de aforo propuestos por los vistas de la Aduana de Buenos Aires.

3. Los egresos fiscales reales en el presupuesto nacional de 1864

Para continuar este rápido vuelo sobre el problema de la fiscalidad en el periodo de tránsito entre la Confederación y la Nación, realizamos un análisis de lo

21 Fue determinado por el artículo 29 de la Ley de Aduanas de 1862, ver RORA, tomo cuarto, p. 468. 22 REBA, 1857, tomo II. 23 REBA, 1861, tomo II; también en RORA, tomo cuarto, pp. 610-‐‑611. 24 ROPBA, 1858, pp. 95-‐‑97. 25 Memoria Hacienda Nación, 1865. Esta tarifa surge del 5% que ya existía más un 5% adicional que se establece en la Ley de Aduanas de 1862, RORA, tomo cuarto, p. 408. 26 IRIGOIN, Alejandra “Ilusoria equidad. Las reformas de las contribuciones directas en Buenos Aires, 1850”, en JÁUREGUI, Luis (ed) De riqueza e inequidad: el problema de las contribuciones directas en América Latina, siglo XIX, Instituto Mora, México, 2006, pp. 47-‐‑77. 27 O’DONNELL, Guillermo “Acerca del estado en América latina contemporánea. Diez tesis para discusión”, DRALC-‐‑PNUD, Santiago de Chile, 2003 28 La Comisión estaba compuesta de siete sólidos comerciantes y terratenientes de Buenos Aires: Bernabé Ocampo, Alejo Arocena, Juan Blaquier, Vicente Casares, Bernardo Iturraspe, Avelino Fernández y José María Galup, cf. la Memoria de Hacienda, 1865, p. XII. La posición de los vistas de Aduana en las pp. 11-‐‑16.

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efectivamente gastado en 1864 en cada uno de los departamentos tal como lo presenta la ya citada Memoria de ese año. El cuadro 7 nos presenta los datos.

Cuadro 7

Gastos reales por repartición en el presupuesto de 1864

* Hay una diferencia en nuestro total, porque en el documento se desliza un error. En efecto, existe una cantidad de 85.632 pesos de gastos para enganches y reenganches de tropas que no fue agregada al subtotal de 7.119.931 pesos; esa es la cifra que resultará después publicada en casi todos los documentos oficiales en lugar de la que aparece en nuestro cuadro. Fuente: Memoria Hacienda Nación, 1864, Anexo C

¿Qué vemos tres años después de la reunificación argentina bajo la egida porteña? Que la pareja de egresos fiscales gastos militares +servicios de la deuda sigue vivita y coleando casi en los mismos términos que durante la década precedente (nos referimos tanto al caso de los gastos de la Confederación, tal cual lo veremos en seguida, como a los del Estado de Buenos Aires), alcanzando cotas que podíamos pensar eran propias del “oscuro” periodo rosista, con un total de 70.8% del total del presupuesto nacional en esos dos rubros. En la Memoria, el ministro menciona varias veces a la relación entre la deuda y lo que él llama “la guerra del Interior” y a veces, “la guerra en el Interior”, haciendo así púdica referencia a los episodios relacionados con los dos levantamientos del general Ángel Vicente Peñaloza (a) “El Chacho” y a su posterior asesinato en el pueblo de Olta, La Rioja, el 12 de noviembre de 1863.29 Si recordamos, por otra parte, que esta Memoria está presentada al Congreso en los inicios de la Guerra del Paraguay, es de imaginar –y el ministro no deja de subrayarlo en sus páginas– cuál será el peso de los gastos militares en los próximos cinco años. Pero, esta lista de los gastos por departamento tiene dos antecedentes que presentan un perfil muy interesante; se trata de lo presupuestado por la ley nº 74 de la Nación en el momento de presentar el documento al Congreso en noviembre de

29 Ver el magnífico libro de Ariel de la Fuente Los hijos de Facundo. Caudillos y montoneras en la provincia de La Rioja durante el proceso de formación del Estado nacional Argentino (1853-‐‑1870), Prometeo Libros, Buenos Aires, 2007.

Pesos fuertes %

Departamento de Justicia, Culto e Instrucción Pública 280.151 3.9

Departamento del Interior 973.349 15.5

Departamento de Guerra y Marina 3.068.859 42.6

Departamento de Hacienda 780.651 10.8

Departamento de Relaciones Exteriores 70.255 0.9

Servicios de la Deuda Pública 2.032.296 28.2

Total 7.205.561* 100

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1863,30 las cantidades que fueron calculadas en la llamada “Cuenta General de Inversión” que aparece en la misma Memoria, en el Anexo B y lo que fue realmente gastado también según la citada Memoria. El cuadro 8 a continuación nos da las cifras comparadas departamento por departamento

Cuadro 8 Gastos: datos comparados por Departamento, 1864

*Sumas erróneas registradas por la fuente.

Lamentablemente no tenemos los detalles de cuáles han sido los gastos “sacrificados” al interior de cada repartición ministerial (como ocurrirá más tarde en las subsiguientes Memorias de Hacienda), pero resulta evidente que el Departamento de Justicia, Culto e Instrucción Pública y el de Hacienda, junto con los pagos destinados a la Deuda Pública, fueron los rubros más afectados por los recortes; esto muestra que el estado de las rentas nacionales no se hallaba en un momento fasto, ni mucho menos, como también que “el hilo se corta por lo más delgado”. En el caso de Hacienda la disminución está relacionada con un traspaso de parte de las sumas correspondientes a la Deuda Pública. Pero, como habrá ya advertido por sí mismo el lector, el rubro que menos ha bajado (dejando de lado RREE) es el correspondiente al

30 Leyes Nacionales, Tomo I, Librería “La Facultad” de Juan Roldán, Buenos Aires, 1918, pp. 154-‐‑157.

Calculados por la

Ley nº 74 de 1863

Calculados por

la cuenta general

de inversión

Gastados realmente

Diferencia con la cuenta

general de inversión

%

Reduc.

Departamento de Justicia, Culto e Instrucción Pública

424.322 406.067 280.151 125.916 31

Departamento del Interior

1.106.118 1.261.291 973.349 287.942 22.8

Departamento de Guerra y Marina

3.374.751 3.326.236 3.068.859 257.377 7.7

Departamento de Hacienda

890.821 1.360.305 780.651 579.654 42.6

Departamento de Relaciones Exteriores

75.050 70.635 70.255 380 0.5

Deuda Pública 2.813.500 2.975.057 2.032.296 942.761 31.7

Total 8.684.562

[8.909.562]*

9.399.591

[9.400.183]*

7.205.561

2.194.030 23.3

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Departamento de Guerra y Marina: en efecto, este Departamento disminuyó solo en un 7.7%. Una exposición más detallada de las cifras por Departamentos nos dará la posibilidad de seguir un poco más allá el análisis del tema en el presupuesto de 1864. Pero, antes, comparemos estos gastos nacionales reales31 de 1864, con los gastos reales de la Confederación en 1858, un año relativamente “normal”, dentro del marco de desastre financiero que arrastraba la Confederación.

Cuadro 9 Gastos reales: Confederación Argentina (1858) Nación (1864)

Fuente: Confederación: Memoria Hacienda Confederación, 1859, anexos. Nación: Memoria Hacienda Nación, 1864, Anexo B.

Hay varios aspectos que se pueden destacar en este cuadro. Primero la notable regularidad de los gastos atribuidos a varios departamentos en las dos configuraciones estatales enfrentadas durante la década del cincuenta: Interior, Relaciones Exteriores y Hacienda, tanto es así que los porcentajes parecen casi calcados. Pero, hay también apreciables diferencias. Las relativas al ministerio de Justicia e Instrucción Pública deben ser señaladas. Hace tiempo habíamos indicado que los datos provenientes de las Memorias respectivas mostraban que la Confederación estaba más preocupada por la instrucción pública en las provincias de lo que lo estaría la Nación después de Pavón,32 afirmación que no dejó de causar extrañeza e incredulidad en los árbitros del artículo, pues los clichés son, en general,

31 Al decir gastos reales nos estamos refiriendo a la cifra finalmente erogada y no a la presupuestada. 32 Cfr. nuestro trabajo: “Rentas, deuda pública y construcción estatal: la Confederación Argentina, 1852-‐‑1861”, en Desarrollo Económico, núm. 198, Buenos Aires, 2010, pp. 223-‐‑248.

Confederación Nación

Pesos

fuertes

% Pesos

fuertes

%

Departamento de Justicia,

Culto e Instrucción Pública

173.254 5.6 280.151 3.9

Departamento del Interior 476.627 15.3 973.349 15.5

Departamento de Guerra

y Marina

836.070 26.9 3.068.859 42.6

Departamento de Hacienda 311.545 10 780.651 10.8

Departamento de RREE 32.667 1 70.255 1

Servicio de la Deuda Pública 1.277.833 41.1 2.032.296 28.2

Total 3.107.996 100 7.205.561 100

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muy duros de cambiar. En 1864, la Nación presupuesta 145.000 pesos destinados a educación en las provincias,33 frente a 225.702 pesos presupuestados por la Confederación en 186034 y para 1865, poseemos datos más precisos aún, gracias a la Cuenta de Inversión de la Nación. En efecto, si hubiera dudas acerca de la certeza de las cifras precedentes, podríamos comparar lo realmente gastado por la Confederación en educación para todas las provincias en 1860, es decir 191.814 pesos,35 con lo realmente invertido por la Nación en ese mismo rubro en 1865, que alcanzó a un total 123.655 pesos. Pero, esta última cifra incluye al Colegio Nacional de Buenos Aires, si lo restamos y agregamos otro pequeño gasto autorizado por las leyes especiales, tenemos la suma final de 94.801 pesos erogados en educación para las provincias en ese año.36 O sea, en 1860 la Confederación gastó realmente un 7.5% de sus rentas en educación para las provincias y en cambio, la Nación en 1865 gastó realmente un 1.1% de sus rentas en este mismo rubro…37 Desde ya, este porcentaje no comprende los gastos en educación realizados en la provincia de Buenos Aires y en la ciudad porteña, que están incluidos en los presupuestos provinciales y municipales. Estamos aquí hablando de la educación en las provincias y no de lo gastado en educación en la ciudad y en la provincia de Buenos Aires que, a no dudar, presenta avances notables en este periodo, cuando Sarmiento dirigía el Departamento de Escuelas del Estado (y después Provincia) de Buenos Aires. Este papel asignado a la educación desde Paraná, poseía ya un antecedente en la tradición local, pues la provincia de Entre Ríos había sido una de las pocas (si no la única, después de Buenos Aires) que dedicó un esfuerzo particular a la cuestión educativa en sus gastos fiscales desde la segunda mitad de los años cuarenta.38

Si seguimos analizando el cuadro 9, podemos observar, en las dos filas marcadas en gris, un detalle interesante al comparar los gastos en Guerra y Marina entre la Confederación y la Nación, relacionados con el servicio de sus deudas respectivas; si sumamos ambos rubros, el total nos da 68% para la Confederación en 1858 y 70.8% para la Nación en 1864. En una palabra: ambas configuraciones estatales presentan cifras que se hallan entre las más altas de toda América Latina en lo que hace a la dupla gastos de guerra más servicio de las deudas.39

33 Memoria Hacienda Nación, 1865. 34 Memoria Justicia Confederación, 1861. 35 Cf. “Cuenta de Inversión”, en Memoria Justicia Confederación, 1861, doc. n 36. 36 Ver la “Cuenta de Inversión del Ministerio de Justicia, Culto e Instrucción Pública”, Memoria Hacienda Nación, 1865, pp. 76-‐‑83. Y subrayemos que no hay ningún otro rubro en esta Memoria que presuponga un traslado de fondos a las provincias destinados a educación. 37 En 1860, las rentas totales de la Confederación fueron 2.574.282 pesos y en 1865, las correspondientes a la Nación alcanzaron 8.295.071 pesos. 38 En efecto, en las cajas entrerrianas de Concepción del Uruguay y de Concordia, el peso de los gastos en educación rondó alrededor del 8% entre 1843 y 1853, cf. SCHMIT, Roberto Ruina y resurrección en tiempo de guerra…, cit., p. 214. 39 Para datos comparativos con otros países de América Latina en ese periodo, ver nuestro estudio: “Algunos aspectos preliminares acerca de la ‘Transición fiscal’ en América Latina, 1800-‐‑1850”, Illes i

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4. Un análisis interno del presupuesto nacional de 1864

Veamos, departamento por departamento, cuál es la lógica de los gastos presupuestados por la Nación en 1864. Comencemos por el Departamento del Interior, tal como se puede ver gracias al cuadro 10.

Cuadro 10

Año 1864 Departamento del Interior, gastos presupuestados por la Ley 74/1863

Pesos fuertes %

Presidencia [de la Nación] 33.760 3

Ministerio 16.200 1.5

Congreso Nacional 319.660 28.9

Correos 64.300 5.8

Policía de la ciudad de Buenos Aires 131.348 11.9

Archivo Nacional 2.460 0.2

Consejo de Higiene 2.160 0.2

Oficina de Inmigración 15.000 1.3

Oficina de Contratos 106.830 9.7

Suscripciones y publicaciones 5.000 0.5

Obras Públicas 25.000 2.3

Puentes y caminos 100.000 9

Pensiones 2.400 0.2

Eventuales y discrecionales 30.000 2.7

Estadísticas 2.000 0.2

Subsidios a las provincias 250.000 22.6

Total 1.106.118 100

Fuente: Leyes Nacionales, cit., pp. 154-‐‑157

Según se puede advertir, los gastos del Congreso Nacional (se trata de los sueldos de los diputados y senadores nacionales) constituyen el primer rubro del presupuesto del Departamento; ello obedecía al hecho de que, tal como había Imperis, 13, Barcelona/A Coruña, 2010, pp. 159-‐‑192; ahora en http://www.statebglat.upf.edu/spip.php?rubrique33

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ocurrido en el Congreso de la Confederación en Paraná, era indispensable que diputados y senadores llegados desde las provincias pudieran mantenerse en Buenos Aires.40 El segundo rubro consiste en el subsidio que el Estado nacional le otorga a la provincias y que ha sido autorizado por una ley del 8 de octubre de 1862,41 muy poco sabemos aún cómo funcionaba en realidad este subsidio42 que ya había nacido en el periodo de la Confederación, pero que no estaba instrumentado de esta manera, es decir incluyendo a todas las provincias. Uno sospecha, lógicamente, que no todas las provincias estaban tratadas por igual; ello se confirma al ver el detalle en las Cuentas de Inversión de la Memoria del año siguiente. En efecto, el cuadro 11 nos muestra los datos que trae esa fuente para 1865 (en 1864 ese dato no está especificado por provincias):

Cuadro 11 Subsidios a las provincias, 1865

Pesos fuertes

Entre Ríos 67.764,60

Córdoba 16.932,12

San Luis 16.932,12

Catamarca 14.682,30

La Rioja 13.694,04

Santa Fe 11.294,04

Jujuy 11.294,04

Salta 11.294,04

Santiago del estero 11.294,04

Mendoza 11.294,04

San Juan 11.294,04

Tucumán 11.294,04

Corrientes 11.294,04

Total 220.357,50

Fuente: Cuenta de Inversión Memoria Hacienda 40 No olvidemos que la Sala y después Cámara de Representantes de Buenos Aires, estuvo siempre compuesta por ciudadanos que ejercían benévolamente esa función, lo que dice bastante acerca del sector social de donde surgen estos diputados y senadores. 41 RORA, tomo cuarto, pp. 493-‐‑494, esta ley autoriza la suma de 200.000 pesos fuertes, más tarde se agregan otras cantidades para llegar a la cifra del cuadro 11. 42 El primero que ha llamado la atención sobre este asunto es Oscar Ozlak en La formación del Estado Argentino, Editorial de Belgrano, Buenos Aires, 1985.

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Nación, 1865

Como se puede apreciar, entre las provincias, hay “hijas y entenadas”… El trato especial a la provincia de Entre Ríos, está relacionado obviamente con el intento (exitoso) de tener a Urquiza conforme y sobre todo, quieto, en medio de los desordenes del Interior y de los aprontes para la guerra contra el Paraguay; varios documentos del Archivo General de Entre Ríos aportan más datos sobre este subsidio, pero, referidos al año 1864.43 En cuanto a las otras provincias, su importancia está en relación directa con los acontecimientos conectados con los levantamientos del Chacho y con las diversas “situaciones” políticas –como se decía en la época– de las restantes. Vienen después los que reciben el subsidio “normal”; mas, hay que señalar que, los pocos casos estudiados desde los presupuestos provinciales, muestran a veces cierta irregularidad en estos pagos, por ejemplo, la provincia de Santa Fe, durante todo el decenio 1861/1870, solo recibe esos fondos en 1866, pese a estar incluida en la Cuenta de Inversión de 1865…44 No hay dudas que esta es una forma de intervenir y presionar que tiene el gobierno central frente a las provincias. Y como ya lo señaló Ozlak, con frecuencia, en las provincias más pobres, el subsidio cumplía un papel fundamental para equilibrar sus magros ingresos.45 De todos modos, no debemos pasar por alto que este subsidio de 220.357 pesos representaba en 1865 menos que un 0.3% de las rentas de la Nación.

El tercer rubro en importancia corresponde a los gastos destinados a la policía de la capital con un consistente 11.9% del total, nótese que, habiendo una estructura y un presupuesto municipal, la policía de la capital sigue siendo pagada por la Nación. Puentes, caminos y obras públicas constituyen el siguiente rubro en importancia. Todavía, el archivo, la oficina de estadísticas o el consejo de higiene continúan teniendo un rol de Cenicienta en estos presupuestos, como ocurría desde la época de Juan Manuel de Rosas.

43 AGER, Hacienda VII, carpeta 2, legajo 14. 44 DE LOS RÍOS, Evangelina Un caso de fiscalidad provincial: Santa Fe…, cit. 45 En el caso de Tucumán, por ejemplo, este subsidio pesó, en la década del sesenta, en alrededor de un 20% de los ingresos del estado provincial, cf. REX BLISS, Santiago “La fiscalidad provincial entre la Constitución y el despliegue azucarero, 1851-‐‑1876”, América Latina en la Historia Económica, 21, enero-‐‑junio de 2004, pp. 119-‐‑139. En cuanto a Santa Fe, su papel fue más desigual en este periodo pues, como se dijo, hay registrados en las fuentes provinciales únicamente 11.294 pesos en 1866, o sea un 6% de los ingresos provinciales de ese año, cf. DE LOS RÍOS, Evangelina Un caso de fiscalidad provincial: Santa Fe…, cit., p. 124.

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Cuadro 12 Año 1864 Departamento de Hacienda, gastos presupuestados por la Ley n° 74/1863

Pesos fuertes %

Ministerio 18.360 2

Contaduría y Tesorería General 38.040 4.7

Administración de Rentas y Sellos 554.521 62.2

Diputación de Minas 4.000 0.4

Edificios Fiscales de Hacienda 50.000 5.6

Pensiones y Jubilaciones 5.150 0.6

Uso del Crédito, descuento de letras 180.750 20.2

Gastos Eventuales 40.000 4.5

Total 890.821 100


Pasemos seguidamente al Departamento que encierra el corazón de los recursos del Estado Nacional, el Departamento de Hacienda con su Administración de Rentas –de la que dependen todas las aduanas nacionales– y los demás rubros que forman parte del sistema impositivo estructurado para el conjunto del territorio nacional. Como se puede apreciar en el cuadro 12, la Administración de Rentas alcanza al 62.7% de los gastos presupuestados, siendo el segundo rubro de gastos del Departamento el que se refiere a los descuentos de letras.46.

Para poder seguir con detalle la cuestión de la deuda, el cuadro 13 nos muestra sus diversos rubros, según lo que estableció la ley nº 74/1863.

46 Las Letras de la Receptoría, también llamadas Letras de Aduana, son las que firman los comerciantes al introducir mercaderías extranjeras pues tienen un plazo de gracia de tres meses para pagar los derechos de introducción; la Receptoría las envía semanalmente a la Contaduría que se ve obligada a descontarlas antes de su vencimiento en el Banco y Casa de Moneda, pagando como es lógico un interés por ese anticipo. Ese interés osciló de un 6 a casi un 14% durante el periodo 1856-‐‑1865, según la situación financiera en el momento del descuento (en el año de Cepeda, por ejemplo, llegó al 12.54%). Los detalles pueden ser consultados en AGN-‐‑Contaduría, III-‐‑40-‐‑10-‐‑19, Receptoría del Estado de Buenos Aires, 1857 y Libro Mayor de la Contaduría del Estado de Buenos Aires, 1859, AGN-‐‑Contaduría, III-‐‑40-‐‑9-‐‑20.

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Cuadro 13 Año 1864 Deuda Pública: gastos presupuestados por la Ley 74/1863 Pesos

fuertes %

Garantía dada a la Provincia de Buenos Aires por ley del 19 julio de 1862 y acuerdo del 25 noviembre de 1862

960.000

Para atender por anualidades a las emisiones de papel moneda de la Provincia en 1859 con arreglo al decreto de la Provincia de 12 de diciembre 1860

260.000

Amortización del papel moneda de la Provincia de Bs. As. 700.000

Subtotal debido a la provincia de Buenos Aires 1.920.000 68.2

Deuda por pago de cupones de la Deuda Extranjera 60.500

Exceso del costo de los dividendos del empréstito de Londres respecto del cálculo del presupuesto garantido de Bs. As.

64.000

Subtotal Deuda Extranjera 124.500 4.4

Intereses y amortización de fondos públicos 24.000

Intereses y amortización de diez millones de fondos públicos 745.000

Subtotal amortización de fondos públicos 769.000 27.3

Total 2.813.500

[3.029.500]*

Fuente: Leyes Nacionales, cit., pp. 154-‐‑157 *Suma errónea registrada por la fuente.

En el cuadro se anotan los rubros que componen en ese momento las deudas de la Nación, pero en realidad, se trata de deudas que en su mayoría provienen de la provincia y el Estado de Buenos Aires, más otras heredadas de la Confederación. Hay varias deudas “Extranjeras” de la provincia de Buenos Aires y de la Confederación. Una, nominada en el cuadro “cupones de la Deuda Extranjera”, que nació de negociaciones cerradas en noviembre de 1858 con varios acreedores de la Confederación, sobre todo ingleses, franceses y del Reino Sardo y que en esa fecha sumaban 1.263.696 pesos fuertes.47 Hay otras deudas “Extranjeras” de la provincia de Buenos Aires que alcanzaban los 858.968 pesos fuertes48 y cuyos pagos no aparecen 47 Memoria Crédito Público Nacional, 1875, p. 14 48 Memoria de Hacienda, 1865, Anexo C, “Deuda Extrangera al 31 de Marzo de 1865”.

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en este cuadro. Tenemos seguidamente la deuda de los Fondos Públicos. Estos no deben ser confundidos con los de igual nombre de la provincia de Buenos Aires (que trataremos en su momento), pues se trata de los que fueron creados a partir de 1863, llamados “Fondos Públicos Nacionales”. Se habían hecho hasta ese momento dos emisiones de estos títulos, una de 7 millones en noviembre de 1863 y otra de 3 millones en octubre de 1864. Al servicio de ellos se refiere la línea que dice “Intereses y amortización de diez millones de fondos públicos”.49 La otra línea que dice “Intereses y amortización de fondos públicos” hace referencia a los bonos emitidos con el fin de reemplazar a aquellos que en su día habían sido puestos en circulación por la Confederación Argentina; los que sumaban 2.025.425 pesos fuertes pagaderos en 33 anualidades. Hemos dejado para el final la cuestión de la amortización de las emisiones del Estado de Buenos Aires en 1859 y 1861. Como se advierte se prevén 960.000 pesos para comenzar a amortizar esas emisiones, pero en realidad, durante 1864, se alcanza un acuerdo entre la Nación y la provincia por el cual, se entregaron la provincia 5.000.000 de Fondos Públicos en pago en esas amortizaciones.50 No podemos detenernos más en esta cuestión de la deuda, pues pese al examen minucioso de los datos tomados de las diversas fuentes que hemos consultado, el asunto nos parece todavía bastante oscuro y la falta de documentación de archivos hace por ahora muy difícil avanzar en esta cuestión. Lo único cierto es que el peso de la deuda con que parte la experiencia institucional posterior a Pavón es muy grande y no hay dudas, según lo enuncian las distintas leyes y decretos del momento, que también en esto es en buena medida heredera de la Confederación Argentina.

Pasemos ahora al Departamento de Justicia, Culto e Instrucción Pública, tal como lo muestra el cuadro 14. Los tres ejes del Departamento participan en forma bastante equilibrada en el reparto de gastos. La justicia aparece como el primer rubro y no olvidemos que se trata aquí de las instituciones judiciales de la Nación (la Suprema Corte y los juzgados nacionales que se deben fundar –o más probablemente– re fundar a partir de los ya existentes en las provincias). En cuanto a la sección de Culto, el pago a los obispados –que suponemos incluyen los gastos de los capítulos catedralicios– es el principal emolumento. Y finalmente, los gastos de educación concentrados sobre todo en la Universidad de Córdoba y en los Colegios Nacionales, incluyendo aquí al Nacional de Buenos Aires (que inicia en estos años una nueva etapa de su largo recorrido, ya ahora con el nombre por el que se lo conocerá desde entonces) y al de Concepción del Uruguay, fundado por Urquiza en 1849. Se puede decir que es en este Departamento en donde se presupuesta otra parte sustancial de los egresos que irán a las provincias, más allá del subsidio del cual ya 49 Consultar la Memoria Crédito Público Nacional, 1875. Ver, asimismo: AGOTE, Pedro Informe del presidente del Crédito Público Nacional Pedro Agote sobre la deuda pública: bancos, acuñación de moneda y presupuestos y leyes de impuestos de la Nación y de las Provincias, Imprenta y Encuadernación de Guillermo Kraft, tomo I, Buenos Aires, 1888, p. 34. Estos Fondos Públicos reúnen tanto los vales emitidos por la Confederación, como otras deudas del Estado de Buenos Aires, los llamados “Títulos Provisorios” de la deuda consolidada al 6% anual originada en la ley del 30/10/1863. 50 Biblioteca Tornquist, Archivo del Crédito Público Nacional, CP610.

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hemos hablado; aunque como hemos visto, este Departamento fue también uno de los más “sacrificados” al momento de reducir los gastos –recordemos que el verdadero gasto ascendió a solo 280.151 pesos, solo un 66% de lo presupuestado por la Ley n° 74 de 1863, como se ve en el cuadro 8 precedente– y por desgracia, nada sabemos acerca de cuáles fueron los rubros que terminaron siendo recortados para ajustarse a esa cifra.

Cuadro 14 Año 1864 Departamento de Justicia, Culto e Instrucción Pública: gastos presupuestados por

la Ley n° 74/1863 Pesos

fuertes %

Ministerio 15.360

Suprema Corte y Juzgados de Sección 103.124 24.3

Impresiones 12.000

Gastos eventuales del Departamento de Justicia 3.000

Gastos de codificación 25.000

Subtotal justicia 158.484 37.3

Obispados 94.318 22.2

Subvenciones eclesiásticas 18.000

Gastos de Culto 8.000

Subtotal culto 120.318 28.3

Universidad de Córdoba y Colegios Nacionales: Monserrat, Nacional de Bs. As., del Uruguay, de Tucumán, de San Juan

94.520 22.2

Subvenciones a las provincias para escuelas primarias y colegios de educación secundaria

44.000

Inspección de Colegios 2.000

Gastos eventuales de Instrucción Pública 5.000

Subtotal instrucción pública 145.520 34.2

Total 424.322 100


Nos queda, finalmente, el Departamento de Guerra y Marina que, como ocurre desde que poseemos datos para la provincia –allá en sus inicios en 1824–, como para el Estado de Buenos Aires durante los años cincuenta y la Confederación en ese mismo periodo, sigue siendo el área central de los gastos del estado. No puede

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extrañarnos que un tercio del total de los gastos presupuestados se concentre en las tres grandes fuerzas de batalla que había tenido el ejército porteño a saber, la infantería, la caballería y los regimientos de la Guardia Nacional, con sus respectivas planas mayores. Más sorprendente es ese otro tercio de los gastos destinados a una Administración civil del ejército cuyo verdadero contenido se nos escapa por completo hasta el momento, pues es increíble que esa suma enorme de más de 1.200.000 pesos fuertes se destine a personal civil del ejército, cuando sabemos que estos eran solo un puñado en el presupuesto del Estado de Buenos Aires en 1861. Cuando podamos acceder a los Anexos que cita la ley de 1863, pero que no están agregados a la publicación de las leyes nacionales, esta duda tendrá rápida resolución. Es probable que este rubro se refiera en realidad al “rancho” y mantenimiento cotidiano de las distintas unidades, pues lo que aquí aparece como “Rancho y raciones” es una cifra absurda: en 1859, solo el Estado de Buenos Aires gastaba casi 900.000 pesos fuertes en ese rubro.51 En todo caso, no olvidemos que aquí estamos hablando del nuevo ejército nacional, este se halla todavía bastante calcado sobre lo que fue el ejército de la Confederación (sin incluir a las fuerzas militares de Entre Ríos, suponemos que esto es el resultado de un acuerdo con Urquiza para respetarle una relativa autonomía). Se les suman a esas tropas de las provincias, los regimientos que antes eran exclusivos del Estado de Buenos Aires. No podemos aquí seguir con este tema, pues le hemos consagrado un artículo en especial.52

Cuadro 15

Año 1864 Departamento de Guerra y Marina: gastos presupuestados por la Ley n° 74/1863 Pesos fuertes %


Inspección general 5.676 0.2

Planas mayores 223.387 6.6

Artillería 64.789 1.9

Infantería 413.703 11.3

Caballería 309.588 9.2

Contingentes de Guardias Nacionales 223.201 6.6

Marina 243.382 7.2

51 REBA, 1859. 52 “Fuerzas de guerra y construcción estatal: de la Confederación a la Nación Argentina (1856-‐‑1865)”, en GARAVAGLIA, Juan Carlos, PRO RUIZ, Juan y ZIMMERMANN, Eduardo (editores) Las fuerzas de guerra en la construcción del Estado. América Latina, Siglo XIX, Prohistoria Ediciones – SBLA, Rosario, 2012.

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Administración civil del ejército 1.245.352 36.9

Pensiones 163.676 4.8

Gastos con indios 130.782 3.9

Rancho y raciones 35.208 1

Gastos sueltos 198.513 5.9

Eventuales 100.000 2.9

Total 3.375.209

[3.374.751]*

100

Fuente: Leyes Nacionales, cit., pp. 154-‐‑157 *Suma errónea registrada por la fuente.

5. Presupuestos y rentas municipales de la ciudad de Buenos Aires

La ley que rige las municipalidades en el territorio del Estado de Buenos Aires es de octubre de 1854;53 de este modo, más de treinta años después de la supresión del Cabildo en 1821, Buenos Aires contaría de nuevo con un gobierno municipal semi autónomo. La municipalidad está integrada por un consejo municipal de 21 personas, elegido por votación popular masculina; sin embargo, el Presidente, cabecera de la municipalidad, no surgiría de elecciones, sino que sería el propio ministro de Gobierno de la provincia que nombrará a quien ocupe la presidencia. Como vemos se trata de una autonomía sesgada, que vuelve a mostrar la dependencia estrecha que hay entre estos diferentes niveles de estatalidad. En este breve acápite haremos una rápida exposición del contenido de algunos presupuestos municipales y de las rentas para hacer frente a esos gastos. En el cuadro 16, hemos hecho los cálculos en pesos fuertes (20 pesos corrientes por peso plata en 1856 y 22 pesos corrientes en 1861, de acuerdo a las fuentes que ya hemos citado en un cuadro precedente) para poder comparar con los restantes cuadros presupuestarios, pues los datos estadísticos municipales están siempre en pesos corrientes.

Cuadro 16 Comparación entre dos presupuestos municipales de Buenos Aires 1856 Pesos

fuertes % 1861

Pesos fuertes

%

Hospital general de hombres

57.039 16.7 Hospital general de hombres 61.843 15,2

Servicio de serenos 36.372 10.7 Servicio de serenos 59.492 14,6

Departamento de escuelas 19.710 5.8 Departamento de escuelas 23.176 5,7

53 Ley del 11 de octubre de 1854, en ROPBA, 1854, pp. 107-‐‑117.

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Cementerios 1.620 0.5 Cementerios 3.056 0.7

Corrales 2.160 0.6 Mataderos 3.905 1

10% Contribución directa 10.000 2.9 Mercado de abasto 1.126 0.3

Administ. carros de limpieza

27.800 8.1 Administ. carros de limpieza 45.428 11,2

Administ. Gral. de la vacuna

2.194 0.6 Administ. Gral. de la vacuna 2.183 0.5

Ofic. Contribución directa 2.202 0.6 Ofic. Recaudación de impuestos

4.880 1,2

Ofic. de Contraste 918 0.3 Ofic. Patentes, pesas y medidas

2.177 0.5

Empleados municipales 11.340 3.3 Empleados municipales 9.588 2,4

Gastos municipales 17.950 5.1 Gastos municipales 6.667 1,6

Alumbrado 3.000 0.9 Alumbrado público 90.286 22,2

Obras Publicas 128.000 40.4 Obras públicas 85.715 21,7

Cárcel Publica 11.850 3.5 Gastos eventuales 7.143 1,8

Totales 332.155

[341.706]*

100 406.665 100

Fuentes: 1856 = Actas del Concejo Municipal, 1856, pp. 244-‐‑255. 1861 = Registro Oficial del Estado de Buenos Aires, Buenos Aires, 1861. * Suma errónea registrada por la fuente.

Una parte sustancial de los gastos del Departamento de Gobierno, en el periodo rosista y en los dos años inmediatos a Caseros, pasará progresivamente a la Municipalidad de la capital, como son los casos del Cuerpo de Serenos y el Hospital general de Hombres que se llevan del 27% al 35% del total de los egresos (en 1866 el gasto dedicado a los serenos ha seguido incrementándose54). Si le sumamos la Administración de los Carros de Limpieza, el Alumbrado público y las Obras Públicas, tenemos un cuadro bien claro del grueso de los gastos municipales de Buenos Aires; solo falta agregar el rubro de las escuelas de varones que crecerán en forma progresiva hasta al menos 1866, llegando a 33.348 pesos fuertes en ese año frente a los 19.710 de 1856.55 Para darnos una idea de las proporciones entre los gastos nacionales, los provinciales y los municipales de Buenos Aires, recordemos que el subsidio a las provincias del Departamento del Interior era de 220.357 para todas ellas (frente a un presupuesto municipal de Buenos Aires de más de 400.000 pesos

54 En efecto, era de 36.372 pesos fuertes en 1856; de 59.492 en 1861 y llegará a 67.790 pesos fuertes en 1866, ver la Memoria Comisión Municipal Buenos Aires, 1866. 55 Memoria Comisión Municipal Buenos Aires, 1866, p. 8

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fuertes, con un déficit de unos 85.000 pesos56) y que lo gastado en las escuelas primarias de la ciudad en 1866 era más de 33.000 pesos fuertes frente a los 44.000 de subsidio presupuestados en 1864 para todas las escuelas elementales y secundarias de las provincias. No olvidemos que en esos años, la población de las provincias era de alrededor del 73% de la población total argentina.

Cuadro 17 Recursos municipales de Buenos Aires, 1856 y 1857

1856 Pesos fuertes

% 1857 Pesos fuertes

%

Derecho de saladeros 40.000 27.2 Cercos y veredas 3.100 1.5

Yeguas y burros 3.650 2.5 Cementerio 2.500 1.2

Ovejas y cerdos 2.550 1.7 Hospitalidad y limosnas 2.500 1.2

Puente de Barracas 12.100 8.1 Contribución directa 12.500 5.9

Camino de la Boca 5.500 3.7 Lotería de beneficencia 75.000 35.8

Muelle de la Boca 4.280 2.9 Carros Fúnebres 1.000 0.5

Pregonerías judiciales 3.000 2 Interés bancario sobre venta de terrenos municipales

7.500 3.6

Corrales de Abasto 11.550 7.8 Corrales de Abasto 11.750 5.8

Mercado del Centro 25.000 17 Mercados y plazas exteriores 37.100 17.7

Arrendamientos 7.500 5 Arrendamientos 8.400 4

Impuesto de serenos 30.000 20.2 Impuesto de Serenos 44.400 21.2

Cárcel 210 Multas policiales y municipales

1.000 0.5

Eventuales 2.500 1.7 Eventuales 2.500 1.2

Total 147.840 100 Total 209.250 100

Fuentes: 1856 = Actas del Concejo Municipal, 1856, p. 255. 1857 = Actas del Concejo Municipal, 1857, p. 271. Hay varios errores en las sumas de las dos fuentes.

Pasemos ahora a los recursos con que cuenta la municipalidad porteña. Como se puede apreciar en el cuadro 17, alrededor del 50% de los recursos municipales de la ciudad de Buenos Aires se originan en cuatro rubros: corrales, mercados, impuesto de serenos y arrendamiento de terrenos y fincas. La contribución directa tiene un porcentaje respetable en 1857 –en comparación a algunas cifras precedentes de la provincia y el Estado de Buenos Aires– pero es evidente que, faltando las entradas provenientes de los saladeros como sucedía en 1856 (esta renta pasará después a la provincia de 56 La documentación detallada sobre los gastos y rentas municipales que hemos consultado para 1859 en AHPBA, Tribunal de Cuentas, año 1859, legajo 1.287, muestra cómo la deuda municipal se va acumulando mes a mes.

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Buenos Aires, como se verá seguidamente), es la lotería de beneficencia la que ocupará el lugar de primer recurso municipal y ello se incrementará aún más en los años subsiguientes.57 Pero, no hay dudas que la municipalidad no alcanza a cubrir sus gastos presupuestados y arrastrará durante gran parte de este periodo un fuerte déficit que será cubierto cada año por las rentas del Estado de Buenos Aires hasta 186158 y más tarde por las rentas de la Nación, al menos, hasta el año 1872, según las fuentes que hemos consultado.59 O sea que la contribución al mantenimiento de la municipalidad de la ciudad de Buenos Aires es otra de las cargas del presupuesto de la Nación en este periodo.

6. La provincia de Buenos Aires: sus rentas después de Pavón

Cuadro 18

Presupuesto de la provincia de Buenos Aires, 1864 Pesos fuertes %

Honorables Cámaras y Crédito Público 30.768 2,1

Departamento de Gobierno 626.285 43,2

Departamento de Hacienda 792.604 54,7

Total 1.449.657

[1.448.657]*

100

Fuente: ROPBA, 1863, pp. 152-‐‑192 * Suma errónea registrada por la fuente.

Para hacer un pendant exacto –¡todo lo “exacto” que el estado de las fuentes lo permite!– con los datos nacionales y municipales, hemos elegido realizar una primera aproximación a partir del presupuesto provincial de 1864, aprobado por el Senado y la Cámara de Representantes de la provincia en octubre de 1863. Ante todo, veamos un panorama de los gastos presupuestados en general. Hemos convertido los pesos corrientes en pesos fuertes a una tasa de 25 pesos corrientes por cada peso plata, tal como lo calcula la propia fuente en ese año.

57 Memoria Comisión Municipal Buenos Aires, 1866, passim 58 Consultar, por ejemplo, la constancia de los pagos realizados por la Contaduría en 1857 y 1858 a favor de la municipalidad, pagos registrados en un papel suelto inserto en Libro Manual de Contaduría de 1859, AGN-‐‑ III-‐‑40-‐‑5-‐‑20. Según esas cifras de 1857, 1858 y 1859, la Contaduría del Estado de Buenos Aires ha entregado una serie de pagarés a la Municipalidad para solventar el 21% de los gastos municipales en ese trienio. 59 Memoria Comisión Municipal Buenos Aires, 1872.

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Una primera mirada deja ya algunos interrogantes resueltos. La provincia no posee más un ejército ni un Departamento de Guerra y Marina, todo lo que correspondía a ese departamento ha pasado –con armas y bagajes (et c’est le cas de le dire!)– a la Nación. Quedan todavía algunos restos, como la Inspección de Milicias (que se ocupa de todo lo concerniente a la Guardia Nacional de la provincia) que sigue existiendo en este presupuesto provincial, pero, que depende ahora del Departamento de Gobierno. Pasemos entonces a ese departamento, cuyos datos se hallan en el cuadro 19.

Cuadro 19 Provincia de Buenos Aires, Departamento de Gobierno, 1864 Pesos fuertes %

Excelentísimo Gobierno 22.543

Ministerio 11.448

Oficina de Tierras Públicas 5.164

Departamento Topográfico 23.580

Archivo General 3.470

Oficina de Estadística 2.993

Oficina de Marcas 3.583

Subtotal 72.781 11.6

Superior Tribunal de Justicia 60.578

Juzgados de 1ra. Instancia de la Capital 26.260

Id. de Comercio 7.757

Id. del Crimen de los Departamentos 26.755

Id. de Paz de la Capital 5.201

Id. de Paz y Policía de la Campaña 154.806

Defensuría de Pobres 1.589

Defensuría de Menores 3.811

Subtotal 286.757 45.9

Culto 5.488 0.9

Sociedad de Beneficencia 59.939

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Casa de Expósitos 24.344

Hospital de Dementes 12.660

Hospital de Mujeres 17.726

Colegio de Huérfanas 8.693

Subtotal 123.362 19.7

Universidad y Museo 22.998

Departamento de Escuelas 44.214

Biblioteca Pública 2.193

Facultad de Medicina 8.484

Subtotal 77.889 12.4

Inspección de Milicias 5.774 0.9

Gastos Discrecionales y Reservados 3.200

Eventuales, Municipalidades de Campaña y Obras Públicas 28.000

Vías Públicas 16.000

Impresiones 6.000

Subtotal 53.200 8.5

Total 625.251

Fuente: ROPBA, 1863, pp. 152-‐‑192

Hemos dividido el cuadro en cinco partes fundamentales: Departamento y oficinas anexas; justicia; higiene, salud e instituciones asistenciales anexas (como el Colegio de Niñas Huérfanas); educación y finalmente, gastos generales y eventuales.

Como se puede observar, el área de justicia (y de represión, pues se hallan incluidos en él los juzgados de Paz y las partidas de policía de la campaña que dependían de aquellos con sus 620 policías que reciben salario en ese momento) se lleva la parte del león con casi el 46% del total de los gastos. Se agregan el Tribunal Superior de Justicia, los juzgados de 1ra. instancia en lo civil, los juzgados comerciales y del crimen de la ciudad de Buenos Aires,60 más los juzgados letrados del crimen de los tres departamentos judiciales de la campaña –San Nicolás en el Norte, Mercedes en el Centro y Chascomús en el Sur– (al parecer, la campaña solo

60 Véase que el pago de los juzgados de la Ciudad de Buenos Aires corresponde a la Provincia y no a la Nación.

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necesita juzgados del crimen…). Espero que no insultaremos la inteligencia del lector señalándole dos cifras que la casualidad –hemos respetado en el cuadro el orden de la fuente– hizo que se hallaran una debajo de la otra: los 154.806 pesos fuertes dedicados al mantenimiento de los juzgados de Paz y policía de la campaña frente a los 1.589 pesos fuertes para pagar a la oficina de la defensoría de pobres.

El segundo rubro en importancia corresponde al área de salud y asistencia social; se incluye aquí a la Sociedad de Beneficencia, pues esta se ocupa –con la ayuda de las Hermanas de Caridad llegadas hace poco de Francia– de todo lo referente a los hospitales. Es interesante señalar que, todavía en estos años, no se había considerado que esa era una tarea que el Estado debería tomar en sus manos en forma directa.61 Se puede también subrayar el hecho de la aparición de un hospital de Dementes por vez primera, siguiendo una línea que se estaba imponiendo desde hacía un tiempo en Europa en cuanto al trato a dar a esos peculiares enfermos (el encierro de los “locos”). También es de notar la fundación de un hospital de mujeres, que no existía en Buenos Aires hasta ese entonces (el único era el de varones, que depende de la Municipalidad, como ya vimos). Finalmente, hallamos en tercer lugar a los gastos sobre educación, cuyo rubro más relevante es el del Departamento de Escuelas (la campaña cuenta con alrededor de cincuenta escuelas, una cifra nunca alcanzada hasta ese momento), acompañado de la Universidad y de la Facultad de Medicina –que no se hallaba aún integrada a la Universidad.

Pasemos ahora al Departamento de Hacienda de la provincia. El cuadro 20 presenta dos columnas de porcentajes; la primera divide los datos entre los gastos del Departamento y todo lo referido a la deuda; como se puede comprobar, solo un 10% del total asignado al Departamento corresponde a su funcionamiento, el resto se lo lleva el pago de los servicios de la deuda. En la segunda columna –en gris– se alinean los porcentajes exclusivos del Departamento y allí deberíamos señalar el peso cada vez más importante de las pensiones, asignaciones y jubilaciones que suman un 45% de los egresos; la Tesorería y la Contaduría son las reparticiones más importantes del Departamento ahora que la Aduana ha pasado a la Nación.

61 La Cámara de Senadores del Estado de Buenos Aires fue escenario de una agitada discusión a este respecto en 1859, ver Diario de Sesiones de la Cámara de Senadores del Estado de Buenos Aires, 1859, Imprenta del ORDEN, Buenos Aires, 1862, pp. 171-‐‑175; la discusión estuvo centrada en las diferentes posturas acerca de los Asilos de Mendigos, la Casa de Expósitos, etc., entre una posición que defendía esas instituciones caritativas siguiendo la tradición católica sobre la cuestión (Montes de Oca) y otras, (Sarmiento, Mármol) que las consideran superfluas y, sobre todo, fuera de época bajo un “gobierno liberal”. Sobre la Sociedad de Beneficencia consultar los estudios compilados por José Luis Moreno La política social antes de la política social (caridad, beneficencia y política social en Buenos Aires, siglo XVII a XX), Prometeo, Buenos Aires, 2000 y el trabajo de Pilar González Bernaldo “Beneficencia y gobierno en la ciudad de Buenos Aires (1821-‐‑1861)”, en Boletín del Instituto de Historia Argentina y Americana, "ʺDr. Emilio Ravignani"ʺ, 3a. serie, n°24, pp.45-‐‑72.

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Cuadro 20 Provincia de Buenos Aires, 1864 Presupuesto del Departamento de Hacienda, Pesos fuertes % %

sin deudas


Contaduría General 13.861 16.7

Tesorería General 4.872 5.9

Oficina de Contribución Directa 1.998 2.4

Administración de Sellos 6.048 11.3

Gastos Eventuales 10.000 12

Pensiones de Hacienda 2.988 3.6

Asignaciones 727 0.9

Empleados Jubilados 21.103 25.4

Montepío Civil 12.000 14.5

Subtotal 82.938 10.4 100

Empréstito de Londres 394.306

Intereses y Amortizac. del Crédito Público 315.640

Subtotal 709.946 89.6

Total 792.884 100

Fuente: ROPBA, 1863, pp. 152-‐‑192

Detengámonos en la cuestión de la deuda. Ya habíamos tratado el tema al estudiar el presupuesto del Departamento de Hacienda de la Nación y ahora podemos comprobar claramente de qué modo aquellos gastos eran complementarios de estos. Si volvemos al cuadro 13, verificamos que uno de los rubros dice “Exceso del costo de los dividendos del empréstito de Londres respecto del cálculo del presupuesto garantido de Bs. As.” (el subrayado es nuestro), es decir que, como ya habíamos adelantado, la Nación está garantizando a la provincia no solo aquel fondo llamado justamente “Garantía” –que ascendía a un total de 960.000 pesos fuertes– sino también, avalando la diferencia entre los fondos propios de la provincia y el monto de sus deudas, tanto la deuda correspondiente al Empréstito de Londres,62

62 Como se sabe, el empréstito de Londres de 1824, siguió siendo provincial hasta que fue reconocido como empréstito nacional en 1880; terminándose de pagar en 1904, cf. Thirty Third Annual Report of the

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como las restantes deudas extranjeras y el pago de los billetes de amortización de la deuda consolidada. No está de más recordar que esa “Garantía” estaba basada en el hecho de que, ya que la provincia abandonaba la aduana, debía ser garantido su presupuesto con una suma determinada.

¿Cuál es la historia de esta cláusula de “Garantía” a la que se refiere este presupuesto? Ella nace en el pacto de San José de Flores del 10 de noviembre de 1859, que dice: “Art. 8º. Se exceptúa del artículo anterior la aduana, que como por la Constitución federal corresponden las aduanas exteriores a la nación, queda convenido en razón de ser casi en su totalidad las que forman las rentas de Buenos Aires, que la nación garante a la provincia de Buenos Aires su presupuesto de 1859, hasta cinco años después de su incorporación, para cubrir sus gastos, inclusive su deuda interior y exterior”.63 Esta cláusula de garantía, destinada a asegurar por cinco años un presupuesto mínimo para la provincia, no fue algo sencillo de instrumentar. En efecto, para ello, fue necesario decidir qué rubros de las anteriores rentas quedaban para la provincia y cuáles pasarían a la Nación, pero, antes de eso, era indispensable deslindar las cuentas fiscales de la provincia de aquellas que corresponderían a la Nación.

Esto fue realizado, como es notorio, después de la batalla Pavón por el gobierno provisorio encabezado por Bartolomé Mitre. En octubre de 1862, se dicta un decreto por el cual se comienza el proceso de deslinde de competencias y de rentas entre la Nación y la provincia. La cuestión está lejos de ser de simple ejecución, pero una suma cercana a los 2.900.000 pesos fuertes pasarán del anterior presupuesto del Estado de Buenos Aires a la Nación (en esta cuenta, la parte del león, obviamente, se refiere al Ministerio de Guerra y Marina que pasa íntegramente a la Nación y que pesa en un 87% de ese total). Este mismo decreto estableció además la fecha exacta desde cuando debería comenzar a funcionar la “Garantía”, el 25 de mayo de 1862.64 Posteriores discusiones, que duraron hasta fines de noviembre de ese mismo año, cerraron esta operación estableciendo como garantía para la provincia una suma cercana al millón de pesos fuertes, más las deudas ya referidas, siendo estimado un total de alrededor de 1.400.000 pesos fuertes.65 Como hemos podido comprobar con los datos del cuadro 13, la realidad superó ampliamente este cálculo, pues el total destinado a la “Garantía” y a las deudas de la provincia alcanzó finalmente a unos 1.920.000 pesos según la Ley 74 de1863.66 También encontramos aquí otros Fondos Públicos y en este caso, se trata del servicio de las distintas emisiones de fondos que

Council of the Coporation of Foreign Bondholders, Council House, Londres, 1907, p. 46. Del empréstito original que fue de un millón de libras (es decir, 5 millones de pesos fuertes), dado que casi se había dejado de pagar su servicio desde 1830, cuando se regularizó en 1857 se debían en ese momento, amén del millón de libras inicial, unas 1.641.000 libras más de intereses y amortización atrasados. 63 RORA, tomo cuarto, pp. 250-‐‑251 [resaltado nuestro]. 64 RORA, tomo cuarto, pp. 480-‐‑482. 65 RORA, tomo cuarto, pp. 521-‐‑524. 66 Leyes Nacionales, cit., pp. 154-‐‑157.

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ha hecho el Crédito Público desde su creación en 1822, en el momento de consolidación de las deudas de la provincia.

Para tener una idea de lo que eran sus fondos propios, vayamos al cuadro 21 que nos muestra los datos de los recursos provinciales previstos según la misma fuente. Como es evidente, nuevamente aparece la “Garantía”, es decir ese fondo que las rentas nacionales otorgaban a la provincia de Buenos Aires. El 66% de las entradas fiscales corresponden al fondo de garantía. La provincia y la ciudad se reparten la Contribución Directa (son 116.000 pesos fuertes lo presupuestado por la provincia en este año de 1864 y serán 14.218 pesos fuertes los recaudados por la ciudad en 186667). Volvemos a hallar aquí el derecho de saladeros (y graserías) que en un primer momento se agregaban a las rentas municipales de la ciudad y ha pasado ahora a la provincia.

Cuadro 21 Rentas previstas para la Provincia de Buenos Aires, 1864 Pesos fuertes %

Garantía 960.000 66.2

Papel Sellado 136.000 9.3

Contribución Directa con exclusión de la Capital 116.000 8

Tierras Públicas 120.000 8.3

Derecho de Pregonería Judicial 4.000 0.3

Herencias Transversales 2.040 0.1

Peaje del Puente de Barracas 12.668 0.8

Derecho de Saladeros 48.020

3.6 Derecho de Graserías 4.020

Lotería 40.000 2.1

Eventuales 8.000 0.5

1.450.748

[1.451.132]*

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Fuente: ROPBA, 1863, pp. 152-‐‑192 * Suma registrada por la fuente.

Pero, hay un aspecto que es indispensable evocar, pues se halla en el centro de lo que podríamos llamar la “cuestión estructural” de la relación entre el crecimiento económico bonaerense y sus rentas provinciales: ¿por qué hay solo 120.000 pesos planificados en relación a la venta de tierras públicas? Probablemente, el rasgo más 67 No contamos con datos para el año 1864 sobre lo que le correspondería a la ciudad, pero podemos darnos una idea con las cifras de 1866. Cf. Memoria Comisión Municipal Buenos Aires, 1866

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relevante en este aspecto, sean los datos de 1859, cuando el papel que tuvo en las rentas del Estado de Buenos Aires la venta de tierras llegó a su punto más alto con más de 308.000 pesos68 (al año siguiente bajará a unos 31.000 pesos), esa cifra, estrictamente puntual, debe ser destacada pues resulta notable esta aparente incapacidad de los sucesivos gobiernos de Buenos Aires (desde Rivadavia y Juan Manuel de Rosas a sus sucesores liberales de los años cincuenta) para obtener rentas seguras y estables gracias la venta de las tierras públicas.69 Recordemos que en los Estados Unidos, la venta de tierras públicas, realizadas generalmente a partir de remates, constituyó una de las fuentes de ingresos fiscales más destacadas en el periodo previo a la Guerra de Secesión.70 Debe señalarse que a mediados de los sesenta estamos ante una situación en la cual el mercado de la tierra es ya una realidad indiscutible y el Estado parece incapaz hasta ese momento de obtener verdaderos recursos de los cientos de miles de hectáreas de tierras fiscales.71

Por supuesto, no debemos ser ingenuos, esta “incapacidad” para obtener ingresos fiscales de la venta de las tierras públicas, tiene que ver con la manera en que estas fueron siendo apropiadas por los particulares en medio de los desordenes monetarios del periodo, pues no se olvide que varios diputados –sea cual fuera su color político– pertenecientes a las familias terratenientes más relevantes, formaron parte invariablemente de la columna vertebral de la Cámara de Representantes desde el inicio de la historia provincial en la década del veinte. Basta recorrer las listas de representantes y diputados, desde 1821 en adelante, para toparse siempre con un compacto grupo de propietarios de la tierra ocupando un lugar destacado en la lista. Ser terrateniente o aspirar a serlo, es una característica inmutable del núcleo duro de la clase dirigente porteña del siglo XIX. Sin embargo, la cuestión no es tan sencilla

68 REBA, 1859, el alto monto de 1859 tiene que ver en gran parte con las ventas de las tierras a varios particulares, sumadas a aquellas que habían pertenecido a Juan Manuel de Rosas, más los pagos por arrendamientos de tierras originados en las nuevas leyes de los años cincuenta y por el pago del canon atrasado de varios enfiteutas, ver AGN-‐‑Contaduría-‐‑III-‐‑15-‐‑9-‐‑11 y AHPBA, Tribunal de Cuentas, año 1859, legajos 1.277, 1.280, 1.287, 1.291 y 1.296. 69 Los dos textos fundamentales sobre la cuestión de las ventas de tierras de Buenos Aires son VALENCIA, Marta Tierras públicas, tierras privadas: Buenos Aires 1852-‐‑1876, Editorial de la Universidad de La Plata, La Plata, 2005 e INFESTA, María E. La Pampa criolla: Usufructo y apropiación privada de tierras públicas en Buenos Aires, 1820-‐‑1850, Archivo Histórico de la Provincia de Buenos Aires, La Plata, 2003. 70 Entre 1829 y 1836, un 23,1% del presupuesto federal norteamericano provenía de la venta de tierras públicas; ese porcentaje desciende al 14,7% en los años 1837-‐‑1844; cf. Studenski, P. y Krooss, H., The Financial History of the United States, Mc Graw Hill, Nueva York, 1963. 71 Según el Registro Catastral de la Provincia de Buenos Aires. Con esclusion de la Capital, Buenos Aires, Publicación Oficial, 1863, (documento que los senadores y representantes de la provincia de Buenos Aires no podían desconocer), había en ese momento unas 8.349 leguas cuadradas [22.542.300 ha] en los partidos de la provincia que se hallaban dentro de los límites movibles de la frontera, de las cuales, 3.825 leguas estaban dadas en propiedad, lo que querría decir que el Estado contaría con 4.524 leguas libres [12.214.800 ha] para enajenar; imaginemos que solo una parte de esta cantidad estaba en condiciones de ser efectivamente ocupada y vendida (a causa justamente del conflicto fronterizo con los indígenas), de todos modos, las cifras ascenderían a varios cientos de miles de hectáreas.

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como parece, pues, como ya hemos dicho, es evidente que desde mediados de los años cincuenta, quienes en Buenos Aires conducían el Estado y hablaban en su nombre, pudieron aumentar las tarifas aduaneras a las exportaciones y esto afectó en forma indudable a los negocios de los propietarios de la tierra.

7. Conclusiones

En primer lugar, creemos importante destacar una constatación clave: la dupla servicios de la deuda más gastos de guerra seguía constituyendo el mayor peso de las erogaciones del estado durante este periodo posterior a Pavón. Tomemos como ejemplo los datos del año 1864. Si los gastos de Guerra y Marina ascienden a un 35.5% del total presupuestado (tomando en cuenta los presupuestos de la Nación y de la Provincia de Buenos Aires sumados), al relacionarlos con el servicio de las deudas de la Nación y de la Provincia, llegamos a un total de casi 70% para ambos, con lo que estamos en ese año ante cifras muy similares a las más altas de las que ya conocíamos en la década precedente, tanto para el Estado de Buenos Aires, como para la Confederación Argentina. En cuanto a los gastos de justicia y policía, comprobamos que en ese mismo año un 6.7% del total de los egresos sumados de la Nación y la provincia, se dedican a la justicia, a los jueces de paz y a la policía; en este caso, nuevamente hallamos cifras muy similares a las que conocíamos previamente en la provincia y después, en el Estado de Buenos Aires. Es decir que, los gastos militares más los gastos de justicia y policía representan el 42.2% de esos presupuestos. He aquí un cuadro conocido y previsible y perfectamente comparable también con el panorama imperante en el resto de los jóvenes estados latinoamericanos. Si recordamos que el servicio de las deudas ascendía en 1864 al 33.8% de los gastos previstos, el computo es bastante simple: alrededor del 76% al 80% de los gastos totales del Estado se orientan tanto hacia la guerra, la administración de justicia y la represión, como asimismo, a solventar la carga de la deuda; deuda que, justamente, se origina para poder mantener esas tres actividades centrales en el proceso de construcción estatal. En realidad, el orden de acuerdo a los montos efectivamente gastados debería ser: guerra, servicios de la deuda,72 represión y administración de justicia.

¿Cuáles son las otras lecturas posibles con respecto a los gastos estatales? Ya en este momento es perceptible un sensible despliegue de las funciones estatales, es decir, en este caso, el crecimiento de las erogaciones en educación, salud y obras públicas en la provincia y la ciudad de Buenos Aires: las escuelas de la ciudad, la provincia de Buenos Aires y las (probables) de las restantes provincias –como ya dijimos, nada sabemos acerca de cuáles fueron los gastos sacrificados en 1864 en este rubro– la Universidad y los Colegios Nacionales provinciales. Los tres hospitales de Buenos Aires constituyen el gasto más relevante en salud. Las obras públicas ocupan 72 Para que quede claro, cuando hemos hablado en este texto de “servicio de la deuda”, nos referimos al pago de intereses como a la parcial amortización del capital.

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también un cierto lugar. En total, los rubros de educación, salud y obras públicas poseen alrededor del 7,5% del total de los gastos reunificados de Nación, provincia y ciudad, pero estos gastos se acumulan muy especialmente en la provincia de Buenos Aires y su capital. El resto, alrededor de un 13% representa en costo de la burocracia estatal en los tres niveles (Nación, Provincia y Municipalidad), no parece mucho, pero resulta notable en relación a las cifras de los años precedentes, ahora sí podemos decir que se halla ya en proceso de consolidación una verdadera burocracia de estado en el centro neurálgico de la Argentina post Pavón.

Por otra parte, no es difícil constatar que lo que hemos llamado tres niveles de estatalidad, actúan durante este periodo con dedicación preferente en función de retroalimentar el crecimiento, la higiene, la salud y la educación de una parte del país, en desmedro evidente del resto de las provincias y su población. No se trata de buscar culpables, esto no es un tribunal. Se trata de mostrar que el atraso relativo del resto de las provincias frente al dinamismo de Buenos Aires, no solo es una consecuencia obvia de las condiciones eco productivas diferenciales de la región pampeana y de su resonante éxito económico, resultado de su inserción en el mercado mundial. Estos son hechos innegables y la historiografía los ha retratado muy bien desde hace ya bastante tiempo. Pero, también, el desigual reparto de las rentas de la Nación que hemos mostrado a lo largo de este trabajo, jugó un buen papel en este proceso. Las consecuencias de la Guerra del Paraguay vendrán a acentuar aún más esa limitada transferencia de recursos durante el resto de la década de los sesenta, pues la guerra dará como resultado un notable crecimiento del endeudamiento del Estado y por lo tanto, una menor capacidad para hacer erogaciones que no fueran las consideradas indispensables.

Finalmente, como se ha visto a través de este trabajo, es bastante evidente que fue la Confederación la “madre” de la Nación Argentina. La nacida después de Pavón heredó de su antecesora una aceitada estructura y un personal relacionado con la fiscalidad, las fuerzas armadas, la educación y la justicia a escala de la nación; esta continuará en funciones a través de la nueva etapa, ahora guiada por Buenos Aires. Por supuesto, también heredó sus deudas, como asimismo, las referidas a la provincia y al Estado de Buenos Aires. Fue con ese contradictorio bagaje que partió la nueva (y no “la primera”) experiencia de construcción nacional en la Argentina.

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Anexo 1. Siglas

Archivos

AGER = Archivo General de Entre Ríos, Paraná

AGN = Archivo General de la Nación, Buenos Aires

AHPBA = Archivo Histórico de la Provincia de Buenos Aires, La Plata

Series Impresas

REBA = Registro Estadístico del Estado de Buenos Aires, 1859, Imprenta Argentina de el nacional, Buenos Aires, 1857, tomo II; 1860, Imprenta EL NACIONAL, Buenos Aires, 1861; 1861, Imprenta EL NACIONAL, Buenos Aires, 1862

RORA = Rejistro Oficial de la República Argentina..., tomo cuarto, La República, Buenos Aires, 1883.

ROPBA = Registro Oficial de la provincia de Buenos Aires, varios años

2. Memorias y otras fuentes impresas de la época citadas en el texto

Actas del Concejo Municipal, 1856 = Actas del Concejo Municipal de la Ciudad de Buenos Aires correspondiente al año de 1856, Buenos Aires, 1910.

Actas del Concejo Municipal, 1857 = Actas del Concejo Municipal de la Ciudad de Buenos Aires correspondiente al año de 1857, Buenos Aires, 1911.

Memoria Hacienda Confederación, 1859 = Memoria que presenta el Ministro de Hacienda de la Confederación Argentina al Soberano Congreso Federal Legislativo, Imprenta de “El Nacional Argentino”, Paraná, 1859.

Memoria Hacienda Confederación, 1861 = Memoria que presenta el Ministro Secretario de Estado en el Departamento de Hacienda de la República Arjentina al Congreso Federal Lejislativo en las sesiones de 1861, Imprenta nacional, Paraná, 1861.

Memoria Justicia Confederación, 1861 = Memoria presentada por el Ministro de Estado en el Departamento de Justicia, Culto e Instrucción Pública al Congreso Lejislativo de la Nación Arjentina en su sesión ordinaria de 1861, Paraná, 1861.

Memoria Hacienda Nación, 1863 = Memoria del Ministro de Hacienda presentada el Congreso Nacional, Buenos Aires, 1863 (?) [el ejemplar consultado no tiene las páginas iniciales].

Memoria Hacienda Nación, 1865 = Memoria presentada por el Ministro de Estado en el Departamento de Hacienda al Congreso Nacional de 1865, Imprenta de la Nación Argentina, Buenos Aires, 1865.

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Memoria Hacienda Nación, 1866 = Memoria presentada por el Ministro de Estado en el Departamento de Hacienda al Congreso Nacional de 1866, Imprenta de Buenos Aires, Buenos Aires, 1866.

Memoria Comisión Municipal Buenos Aires, 1866 = Memoria presentada por la Comisión Municipal de la Ciudad de Buenos Aires correspondiente al año de 1866…, Imprenta del PORVENIR, Buenos Aires, 1867.

Memoria Comisión Municipal Buenos Aires, 1872 = Memoria de la Municipalidad de Buenos Aires correspondiente al año de 1872, Imprenta de Jorge Cook, Buenos Aires, 1873.

Memoria Crédito Público Nacional, 1875 = Memoria de la Junta de Administración del Crédito Público Nacional desde su fundación en 2 de enero de 1864 hasta el 15 de febrero de 1875, Imprenta, Buenos Aires, 1875.

Proyecto de Estatuto Hacienda, 1853 = Proyecto de Estatuto para la Organización de la Hacienda y Crédito Público, Imprenta del Estado, Paraná, 1853.

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Documents

LaconstrucciónnacionalenlaArgentina. Rentas, presupuestos